Tarification de la pollution par le carbone : facteurs à considérer pour le développement de protocoles dans le système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre

Objet

Le gouvernement du Canada élabore actuellement un système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre (GES) dans le cadre de son système de tarification de la pollution par le carbone. Le présent document de travail s’appuie sur le document intitulé Tarification de la pollution par le carbone : options relatives à un système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre publié en juin 2019. Ce document décrit les principaux éléments de politiques qui ont été précisés par les commentaires reçus et fournit des détails supplémentaires ainsi que des facteurs à considérer pour la conception du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES en mettant l’accent sur le développement de protocoles. Environnement et Changement climatique Canada accueille tous les commentaires sur tous les aspects discutés dans ce document.

Contexte

La tarification de la pollution par le carbone est une partie essentielle du plan du Canada pour lutter contre les changements climatiques et faire croître l’économie. La tarification de la pollution par le carbone est le moyen le plus efficace de réduire les émissions de GES et de stimuler les investissements dans les innovations propres. Un prix sur la pollution par le carbone crée des incitatifs pour les individus, les ménages et les entreprises à choisir des options plus propres.

Pour faire en sorte que la tarification de la pollution par le carbone s’applique à une vaste gamme de sources d’émission dans l’ensemble du Canada d’une manière juste et efficace, le gouvernement fédéral met en œuvre un système fédéral de tarification de la pollution par le carbone dans les provinces et les territoires qui le demandent ou qui n’ont pas de système de tarification de la pollution par le carbone rencontrant la rigueur du modèle fédéral.

En vertu de la Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre, adoptée le 21 juin 2018, le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone comporte deux parties : une redevance réglementaire sur les combustibles (redevance sur les combustibles) sous la partie 1 de cette loi et un système d’échange réglementaire pour l’industrie, connu sous le nom de Système de tarification fondé sur le rendement (STFR) sous la partie 2 de cette même loi. En vertu du STFR, la personne responsable d’une installation assujettie est tenue de verser compensation pour les émissions de GES qui dépassent la limite d’émissions de l’installation. Le versement de la compensation peut être effectué selon l’une ou l’autre des méthodes suivantes, ou une combinaison des deux :

• effectuer un paiement électronique de la redevance pour émissions excédentaires au receveur général du Canada;
• remettre des unités de conformité, à savoir des crédits excédentaires, des crédits compensatoires^{Note de bas de page 1}  ou des unités reconnues^{Note de bas de page 2} .

Pour les installations assujetties au STFR, remettre des crédits compensatoires pour compenser les émissions excédentaires peut permettre de réduire le coût de conformité. Comme les crédits compensatoires sont un substitut des réductions directes d’émissions de GES de la part des installations assujetties, il est essentiel que ces crédits représentent des réductions d’émissions ou des accroissements de suppressions de GES^{Note de bas de page 3}  réels, quantifiés, vérifiés et uniques qui s’ajoutent à ce qui se serait produit en l’absence de l’activité du projet de crédits compensatoires.

Le gouvernement du Canada est également en train d'élaborer une norme sur les combustibles propres en vue de réduire l’intensité en carbone sur le cycle de vie des combustibles et de l’énergie utilisés au Canada. La Norme sur les combustibles propres est l’une des politiques complémentaires du Plan climatique du Canada, qui fonctionnera de concert avec la tarification de la pollution par le carbone pour réduire les émissions dans l’ensemble de l’économie. Bien qu’Environnement et Changement climatique Canada établira et administrera un mécanisme de cession de crédits en vertu de la Norme sur les combustibles propres afin de faciliter l’acquisition de crédits pour les fournisseurs principaux et de créer des débouchés pour le déploiement de combustibles à faible intensité en carbone, ce marché ne sera pas lié au STFR.

Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES

Le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES encouragera les réductions d’émissions de GES à moindre coût par des activités volontaires qui ne sont pas visées par la tarification de la pollution par le carbone. Il élargira le signal du prix sur la pollution par le carbone à l’ensemble de l’économie, incitant les investissements dans les projets de réduction d’émissions de GES qui créent des possibilités économiques et contribuera à réduire les émissions de GES de sources non visées par les politiques de tarification du carbone. La conception du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES s’harmonisera avec le Cadre pancanadien des crédits compensatoires de GES accepté par le Conseil canadien des ministres de l’environnement en novembre 2018.

Le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES est élaboré en conformité avec les dispositions de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre et sera composé de ce qui suit :

• un règlement pour la mise en œuvre des aspects opérationnels du système;
• des protocoles fédéraux de crédits compensatoires établissant l’approche pour quantifier les réductions d'émissions de GES pour un type de projet donné; et
• un système de suivi pour inscrire les projets de crédits compensatoires, émettre et suivre les crédits compensatoires, et partager l’information clé au moyen d’un registre public.

En juin 2019, Environnement et Changement climatique Canada a publié un document de travail intitulé Tarification de la pollution par le carbone : options relatives à un système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serres afin d’obtenir des commentaires sur les principales caractéristiques de conception du système comme l’admissibilité des projets de crédits compensatoires, les exigences en matière de surveillance et de déclaration, la vérification par des tiers et les éléments opérationnels (suivi des crédits, utilisation, compte d’intégrité environnementale, etc.). Plus de 80 dépôts de commentaires ont été reçus de la part d’intervenants, notamment d’associations industrielles, d’installations assujetties au STFR, de promoteurs de projets de crédits compensatoires, d’organismes environnemental non gouvernementals, d’universitaires et de gouvernements provinciaux.

Mise à jour sur des aspects clés de la politique du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES

Plusieurs aspects clés de la politique du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES ont été précisés selon la rétroaction reçue en réponse au précédent document de travail.

Application du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES

Le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES sera de portée nationale et mettra l’accent sur le dévelopment de projets de crédits compensatoires dans les provinces et les territoires sans programme de crédits compensatoires. Dans les provinces et les territoires où des programmes de crédits compensatoires sont en place, Environnement et Changement climatique Canada propose que les protocoles fédéraux de crédits compensatoires ne soient pas applicables dans la province ou le territoire concerné si le programme de crédits compensatoires provincial ou territorial comporte un protocole actif et publié pour la même activité de projet. Ceci atténuera les effets potentiels sur les marchés provinciaux et territoriaux de crédits compensatoires qui pourraient découler d’un chevauchement entre les systèmes fédéral et provinciaux ou territoriaux.

Si un système de crédits compensatoires provincial ou territorial publie subséquemment un protocole pour un type de projet pour lequel il existe un protocole fédéral, le protocole fédéral de ce type de projet ne sera plus applicable pour les nouveaux projets de cette province ou de ce territoire. Afin d’assurer la prévisibilité pour les promoteurs de projets de crédits compensatoires, on prévoit une période de transition de six mois à partir de la date de publication du protocole provincial ou territorial avant que le protocole fédéral ne soit plus applicable. Pendant cette période de transition, les promoteurs du projet pourront inscrire leur projet au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES ou au programme provincial ou territorial de crédits compensatoires à l’aide du protocole de crédits compensatoires applicable. Les projets utilisant déjà un protocole fédéral et qui sont inscrits dans le système fédéral avant la publication du protocole provincial ou territorial pourront continuer de générer des crédits compensatoires fédéraux pour la durée de leur période de comptabilisation des crédits en cours. Cependant, ils ne seront pas admissibles au renouvellement pour une période de comptabilisation des crédits supplémentaire dans le système fédéral si un protocole provincial ou territorial applicable pour le même projet est disponible.

En vertu du STFR, la personne responsable d’une installation assujettie peut également remettre des crédits compensatoires provinciaux ou territoriaux admissibles (unités reconnues) à titre de compensation pour émissions excédentaires de son installation à condition que les crédits proviennent des programmes et protocoles de crédits compensatoires sur la Liste des programmes et protocoles de crédits compensatoires reconnus pour le STFR (la Liste) d’Environnement et Changement climatique Canada. Pour être inscrit sur la Liste, les programmes et les protocoles de crédits compensatoires provinciaux et territoriaux doivent répondre aux critères d’admissibilité du Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement  et des arrangements pour le suivi et l’utilisation des crédits compensatoires provinciaux et territoriaux doivent être établis. Les protocoles de crédits compensatoires provinciaux et territoriaux reconnus ne seront pas limités aux types de projets abordés dans le présent document.

Incitatifs financiers et admissibilité des projets

Dans le document de travail de juin 2019, Environnement et Changement climatique Canada a proposé que les « réductions de GES d’un projet de crédits compensatoires doivent être supérieures à ce qui se serait produit si d’autres mesures incitatives liées aux changements climatiques avaient été prises » afin d’être admissibles à participer au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES. Selon des préoccupations soulevées, l’approche proposée pourrait avoir un effet négatif sur le développement de projets et désavantager les projets qui reçoivent un financement du gouvernement. La variété d’initiatives de financement visant la réduction des GES aux niveaux fédéral et provincial rend également difficile l’incorporation de l’évaluation des incitatifs financiers dans l’admissibilité des projets.

Suite à la rétroaction reçue, Environnement et Changement climatique Canada propose que l’admissibilité au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES soit liée au droit^{Note de bas de page 4}  aux crédits compensatoires et non au fait qu’un promotteur de projet ait bénéficié d’incitatifs financiers directs^{Note de bas de page 5}  pour le projet.

Dans la mesure où tous les autres critères d’admissibilités d’un projet sont satisfaits, un projet pour lequel le promoteur reçoit des incitatifs financiers directs sera admissible à être inscrit au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES si :

• le promoteur de projet peut démontrer son droit aux réductions d’émissions de GES découlant du projet (c.-à-d. l’entente de financement ne transfère pas au programme de financement le droit aux réductions d’émissions de GES réalisées);
• les incitatifs financiers directs reçus d’un programme de financement sont échangés contre une partie de tous les crédits compensatoires produits.

Un projet pour lequel un promoteur de projet reçoit des incitatifs financiers directs ne sera pas admissible à être inscrit au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES si :

• le programme de financement restreint la capacité du promoteur de projet à participer à un autre programme de crédits dans le cadre d’une entente de financement;
• le programme de financement réclame le droit à certaines ou à l’ensemble des réductions d’émissions de GES réalisées par le projet.

Si un promoteur de projet décide d’élargir la portée de son projet au-delà de la description originale du projet pour lequel il a reçu du financement, le projet élargi sera traité comme un projet distinct.

Les promoteurs de projets de crédits compensatoires seront tenus de divulguer les renseignements sur les incitatifs financiers directs dans le cadre de l’inscription du projet et des rapports relatifs au projet. Si un promoteur de projet reçoit du financement de la part de programmes gouvernementaux après l’inscription de ce projet, et si l’un ou plusieurs de ces programmes de financement exigent un droit aux réductions d’émissions de GES, l’inscription au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES sera annulée.

Cette approche limitera la comptabilisation en double des réductions d’émissions de GES au niveau du projet, sans restreindre indûment l’admissibilité des projets recevant des incitatifs financiers directs.

Éviter les chevauchements avec d'autres programmes de réduction des émissions de GES

Dans le document de travail de juin 2019, Environnement et Changement climatique Canada a proposé que “le projet de crédits compensatoires n’est pas admissible s’il est inscrit dans le cadre d’un autre programme de crédits compensatoires ou si les crédits compensatoires ont été émis pour les réductions de GES en vertu d’un autre système de crédits compensatoires de conformité ou volontaire”. Environnement et changements climatiques Canada propose d'étendre cette exigence de sorte que les projets enregistrés dans un autre programme qui fournit des crédits pour la réduction des émissions de GES, y compris La Norme sur les combustibles propres, ne soient pas admissibles à l'enregistrement (ou à la poursuite de la participation) au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES. Les promoteurs de projets devront choisir le programme auquel ils participeront.

Développement des protocoles fédéraux de crédits compensatoires

Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires établiront une approche cohérente pour quantifier les réductions d’émissions de GES pour un type de projet donné, y compris des règles claires pour l’établissement de scénarios de référence pour les activités approuvées des projets de crédits compensatoires. Les protocoles comprendront également des exigences en matière de planification et de mise en œuvre des projets, notamment en ce qui concerne la surveillance, la préparation de rapport et la gestion des données, des exigences pour contrer des fuites potentielles et minimiser les risques à la permanence, et peuvent préciser les exclusions, les exceptions ou les conditions obligatoires pour le développement de projets. Seules les activités de projet associées à un protocole fédéral de crédits compensatoires approuvé pourront générer des crédits dans le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES.

Le processus de développement de protocoles tiendra compte des principes de conception du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, lesquels s’appliquent au système de crédits compensatoires en entier :

• Réductions au Canada – Les réductions d’émissions de GES sont au Canada et soutiennent les mesures nationales visant l’atteinte des cibles de lutte contre les changements climatiques prises dans l’Accord de Paris.
• Complémentarité avec les politiques climatiques existantes – Le système favorise les projets de tous les secteurs de l’économie non visés par la tarification de la pollution par le carbone.
• Simplicité sur le plan administratif – Le système est aussi simple et efficient que possible à administrer et réduit au minimum le fardeau administratif et les coûts pour les participants, tout en assurant un engagement rigoureux envers l’intégrité de l’environnement.
• Mise à profit de l’expérience – Le système s’appuie sur l’expérience acquise avec les systèmes existants de crédits fondés sur des projets et les marchés du carbone au Canada et ailleurs dans le monde.

Environnement et Changement climatique Canada consultera les provinces et les territoires concernant l’harmonisation du programme et la fongibilité des crédits, conformément au Cadre pancanadien pour les crédits compensatoires de gaz à effet de serre du CCME, et facilitera la collaboration sur les aspects liés au développement des protocoles afin d’éviter le dédoublement des efforts, harmoniser l’infrastructure, la gouvernance et la surveillance des marchés du carbone et favoriser l’harmonisation globale du marché.

Approche de développement de protocoles de crédits compensatoires

Environnement et Changement climatique Canada développera des protocoles en parallèle avec l’élaboration du règlement sur le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES.

Les exigences de quantification, de surveillance et de rapports établies dans les protocoles fédéraux de crédits compensatoires s’appuieront sur le cadre et les principes de la norme internationale ISO 14064-2, Spécifications et lignes directrices, au niveau des projets, pour la quantification, la surveillance et la déclaration des réductions d’émissions ou d’accroissements de suppression des gaz à effet de serre, y compris :

Pertinence : Sélectionner les sources, les puits et les réservoirs de GES, les données et les méthodologies en fonction des besoins de l’utilisateur cible.

Complétude : Inclure toutes les émissions et suppressions de GES pertinentes. Inclure tous les renseignements pertinents étayant les référentiels et les modes opératoires.

Cohérence : Permettre des comparaisons significatives des informations relatives aux GES.

Exactitude : Réduire les biais et les incertitudes, dans la mesure du possible.

Transparence : Divulguer de l’information suffisante et appropriée relative aux GES afin de permettre aux utilisateurs cibles de prendre des décisions avec une confiance raisonnable.

Prudence : Utiliser des hypothèses, valeurs et procédures prudentes pour garantir que les réductions d’émissions ou les accroissements de suppressions de GES ne sont pas surestimés.

Environnement et Changement climatique Canada prendra en compte les possibilités pour simplifier le processus de développement des protocoles en adaptant les protocoles existants ou les méthodologies des protocoles des programmes de conformité nationaux et internationaux et des marchés volontaires, s’il y a lieu. Dans les cas où les protocoles sont adaptés de protocoles existants, Environnement et Changement climatique Canada s’appuiera sur les processus d’adaptation des protocoles élaborés dans d’autres systèmes ainsi que sur la norme ISO 14080 : 2018 Gestion des gaz à effet de serre et activités associées – Cadre et principes des méthodologies applicables aux mesures en faveur du climat, le cas échéant.

Les mécanismes de participation volontaire au processus de développement de protocoles fédéraux de crédits compensatoires seront explorés. Environnement et Changement climatique Canada, en tant que responsable du programme, prendra les décisions définitives en ce qui concerne l’établissement de l’ordre de priorité des protocoles à développer, le contenu final des protocoles et l’acceptation ou le retrait de protocoles fédéraux de crédits compensatoires.

Critères d’évaluation des types de projets à inclure dans le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES

La sélection des types de projets pour toute étape du développement de protocoles sera fondée sur une évaluation de l’additionnalité au niveau des protocoles et du type de projet en fonction de plusieurs autres critères.

Additionnalité au niveau des protocoles

Une évaluation robuste de l’additionnalité des types de projets est essentielle à la sélection des protocoles à développer, afin de conserver l’intégrité de l’environnement assuré par le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES. L’approche d’Environnement et Changement climatique Canada pour évaluer l’additionalité des types de projets sera informée par l’outil servant à la démonstration et à l’évaluation de l’additionnalité (Tool for the demonstration and assessment of additionality [en anglais seulement, PDF; 233 ko]) de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) pour assurer qu’une approche cohérente et transparente soit utilisée pour évaluer l’additionnalité des types de projets au niveau des protocoles.

Les critères visant à déterminer si un type de projet proposé est additionnel dans une province ou un territoire en particulier ou dans l’ensemble du Canada seront les suivants :

Exigences juridiques – Les réductions d’émissions de GES découlant des activités d’un projet ne doivent pas être exigée par une loi ou un règlement (exigences juridiques) ou doivent être supérieures à toutes les exigences juridiques pour que le protocole proposé soit considéré comme additionnel. Il est possible que les obligations juridiques ne soient pas uniformes entre les provinces et les territoires. Par conséquent, les protocoles fédéraux de crédits compensatoires peuvent comprendre de la souplesse pour différents scénarios de référence en fonction des exigences juridiques établies par différentes administrations à travers le Canada^{Note de bas de page 6} ;

Tarification du carbone – Les sources d’émissions de GES réduites par les activités d’un projet ne doivent pas être visées par les systèmes fédéral, provinciaux ou territoriaux de tarification du carbone;

Première activité en son genre ⁷ – Si l’activité est une nouvelle approche pour réaliser des réductions d’émissions de GES, le type de projet proposé sera considéré comme additionnel;

Taux de pénétration – S’il est établi que le taux de pénétration est un bon indicateur pour déterminer si les activités d’un projet sont additionnelles et que le taux de pénétration dépasse un seuil précis, alors les activités du projet ne seraient pas considérées comme additionnelles. Environnement et Changement climatique Canada propose d’utiliser un seuil de 40 %.

Test de l’obstacle supplémentaire – Ce test peut également être effectué pour déterminer s’il existe un obstacle financier, technologique et/ou sociétal ou culturel pouvant influer sur la décision d’un promoteur de projet de réaliser un projet de crédits compensatoires.

Le processus d’évaluation de l’additionnalité au niveau des protocoles fédéraux de crédits compensatoires tiendra compte de tous ces critères (figure 1) pour déterminer si un type de projet est additionnel. Si un type de projet n’est pas considéré comme additionnel, aucun protocole ne sera élaboré.

Les mêmes critères d’évaluation seront utilisés lors des examens périodiques des protocoles fédéraux de crédits compensatoires. Si, suite au processus d’examen, il est établi que le protocole fédéral de crédits compensatoires n’est plus additionnel, par exemple si les nouvelles exigences juridiques chevauchent les activités d’un type de projet visées par un protocole fédéral de crédits compensatoires, Environnement et Changement climatique Canada peut décider de le réviser et d’en publier une nouvelle version, ou de le retirer. Dans les deux cas, les promotteurs de projets ne pourront pas inscrire de nouveaux projets de crédits compensatoires utilisant la version du protocole qui était sous examen.

Si une nouvelle version du protocole est publiée, il sera requis pour tous les nouveaux projets de crédits compensatoires ou renouvellements de projets de crédits compensatoires de quantifier les réductions de GES associés à la mise en œuvre des projets en fonction des scénarios de référence corrigés (s’il y a lieu), et d’assurer le respect de toutes les exigences en matière de surveillance, de rapport et de vérification, conformément à la nouvelle version du protocole fédéral de crédits compensatoires. Si un protocole fédéral de crédits compensatoires est retiré, tous les projets de crédits compensatoires inscrits peuvent continuer d’appliquer le protocole fédéral de crédits compensatoires retiré pendant la durée de la période de comptabilisation des crédits courante. Cependant, les scénarios de référence utilisés doivent être ajustés en cas d’un changement dans la rigueur de la réglementation (c.-à-d. un projet ne peut produire de crédits que pour les réductions d’émissions de GES qui sont supérieures à celles requises par la loi).

Autres critères pour évaluer les protocoles afin de les inclure dans le système fédéral

L’identification et la priorisation des types de projets pour le développement des protocoles tiendront également compte de plusieurs autres facteurs, notamment :

• si les activités du projet sont réalisables du point de vue économique et technique;
• le volume potentiel de crédits produits;
• le potentiel d’avantages environnementaux connexes dans le futur, comme la biodiversité et la conservation;
• le temps prévu pour achever le projet et la complexité pour définir le scénario de référence; et
• si le protocole peut être appliqué de façon générale dans l’ensemble du pays.

En outre, afin de soutenir les progrès sur les cibles de réduction d’émissions de GES du Canada, le développement de protocoles pour les activités de projets déclarées au Rapport d’inventaire national (RIN) du Canada et qui réduisent ou suppriment les émissions de l’un ou de plusieurs des GES qui sont inscrits à l’annexe 3 de la Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre seront priorisés.

Processus de développement des protocoles

Une fois qu’un type de projet est choisi pour le développement d’un protocole^{Note de bas de page 8} , Environnement et Changement climatique Canada affichera en ligne un avis informant toutes les parties intéressées de la sélection et du calendrier prévu pour le développement.

Environnement et Changement climatique Canada constituera ensuite une équipe de spécialistes techniques pour fournir, tout au long du processus de développement des protocoles, des conseils techniques et des commentaires, y compris un examen des ébauches des protocoles avant que ceux-ci ne deviennent définitifs. Comme une expertise précise est requise pour chaque type de projet, la composition de chaque équipe de spécialistes techniques variera selon le protocole. Le nombre de participants de chaque équipe sera limité en raison de la nature très technique du contenu à examiner et de la nécessité d’assurer le développement des protocoles en temps opportun. Les membres externes au gouvernement du Canada seront choisis dans une Liste de spécialistes qui sera établie et tenue à jour par Environnement et Changement climatique Canada. La Liste de spécialistes sera dressée au moyen d’un processus d’application, et les spécialistes intéressés devront décrire leur expérience et leurs compétences par type de projet. Environnement et Changement climatique Canada publiera un appel de candidatures au cours des prochains mois. À ce moment-là, un avis sera affiché sur le site Web d’Environnement et Changement climatique Canada et sera distribué par courriel, pour inviter les parties intéressées à présenter leur candidature. Les spécialistes techniques des gouvernements provinciaux ou territoriaux pourraient également être invités à participer. Environnement et Changement climatique Canada tiendra compte de la représentation régionale ainsi que l’expertise ou les expériences des membres potentiels.

L’étape suivante du processus est la rédaction du document sur la portée d’un protocole, lequel contiendra tous les renseignements utiles au type de projet, dont les éléments clés et les facteurs à considérer, tels que :

• l’évaluation de protocoles existants ou d’éléments de protocoles qui pourraient être adaptés dans l’ébauche d’un protocole fédéral de crédits compensatoires;
• la définition des limites du projet;
• une description claire de la manière dont le protocole satisfait aux critères d’admissibilité du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES;
• l’offre potentielle de crédits ou utilisation possible du type de projet, et le coût marginal prévu des réductions d’émissions de GES;
• une évaluation et une comparaison des sources, des puits et des réservoirs dans les conditions du scénario de référence et du projet;
• les options prises en compte et la justification des approches retenues pour la quantification d’émissions du scénario de référence et les réductions d’émissions de GES du projet; et
• l’évaluation des facteurs contribuant au risque de renversement des GES, ou le réduisant, pour les projets de séquestration.

Environnement et Changement climatique Canada dirigera la rédaction d’une ébauche du document sur la portée d’un protocole à l’aide des commentaires de l’équipe de spécialistes techniques.

Environnement et Changement climatique Canada pourrait examiner les documents sur la portée de protocoles qui lui seront présentés volontairement par les parties externes afin de supporter ce processus, incluant ceux qui peuvent être basé sur des protocoles des systèmes de crédits compensatoires existants. Environnement et Changement climatique Canada publiera le processus pour le développement et la présentation volontaire de ces documents sur la portée d’un protocole par les parties externes sur la page Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre.

Environnement et Changement climatique Canada demandera le point de vue des Autochtones ainsi que la rétroaction de la part d’intervenants ciblés concernant l’ébauche du document sur la portée d’un protocole, y compris concernant des questions telles que les éléments à prendre en compte lors de la mise en œuvre d’un projet, la gestion des risques et d’autres questions, pour contribuer à améliorer le fonctionnement et la facilité d’emploi des protocoles fédéraux de crédits compensatoires.

Environnement et Changement climatique Canada tiendra compte de la rétroaction reçue lors de la finalisation du document sur la portée d’un protocole. Il incombe à Environnement et Changement climatique Canada d’approuver le document sur la portée d’un protocole et de décider de quelle façon procéder avec le développement d’un protocole.

Environnement et Changement climatique Canada rédigera le protocole fédéral de crédits compensatoires en s’appuyant sur le document sur la portée du protocole. Après un examen technique par les membres de l’équipe de spécialistes techniques et les spécialistes en la matière au sein du gouvernement du Canada, l’ébauche du protocole sera affichée sur la page Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre pour une consultation publique. Un avis indiquant que l’ébauche du protocole est disponible pour consultation publique sera publié dans la partie 1 de la Gazette du Canada. Environnement et Changement climatique Canada peut prendre un engagement ciblé distinct avec les intervenants concernant l’ébauche du protocole. Environnement et Changement climatique Canada demandera également le point de vue des Autochtones sur le développement du protocole. Environnement et Changement climatique Canada peut aussi tenir des séances d’information pour présenter aux intervenants intéressés les éléments clés du protocole fédéral de crédits compensatoires.

La version définitive du protocole fédéral de crédits compensatoires sera publiée sur la page Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre. Une fois que la version définitive du protocole sera publiée, les promoteurs de projets de crédits compensatoires pourront inscrire leurs projets de crédits compensatoires à l’aide de ce protocole.

Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires seront révisés régulièrement et mis à jour à mesure que les conditions du scénario de référence évolueront. Environnement et Changement climatique Canada établira un calendrier de révision des protocoles et des processus associés pour mettre à jour les protocoles fédéraux de crédits compensatoires.

Considérations relatives à la conception des protocoles

En raison de la diversité des zones climatiques et géographiques au Canada et de la nécessité de tenir compte des différences entre les régions et entre les compétences, Environnement et Changement climatique Canada propose d’adopter une approche « parapluie » pour le développement et l’approbation des protocoles.

L’approche parapluie établit dans chaque protocole un ensemble fondamental d’exigences pour la quantification, la surveillance et la vérification qui sont peu susceptible de changer selon les régions, les différences géographiques et les pratiques de gestion. Cet ensemble fondamental d’exigences sera ensuite complété par des modules spécifiques pour certains endroits, pratiques de gestion et applications (p. ex. types de cultures et de forêts) à mesure que des données appropriées et des outils de quantification deviendront disponibles.

Cette approche atténue le besoin de développer des protocoles entièrement nouveaux pour des emplacements, des pratiques et des applications distinctes et pourrait assouplir la mise à jour des protocoles fédéraux de crédits compensatoires. Les modules présentant des exigences relatives aux nouvelles activités de projets peuvent être ajoutés aux protocoles fédéraux élaborés selon l’approche parapluie, au fil du temps. Cette approche facilite également la mise en œuvre de l’approche proposée pour l’applicabilité du système fédéral de crédits compensatoires, de sorte que les protocoles peuvent être désigné pour être utilisés seulement dans les provinces ou les territoires où il n’existe aucun protocole de crédits compensatoires provincial ou territorial pour le même type de projet.

Établissement des scénarios de référence

La quantité des réductions d’émissions de GES réalisées dans le cadre du projet fédéral de crédits compensatoires pour les GES sera déterminée en comparant les émissions de GES du scénario de projet avec celles qui seraient produites en l’absence du projet, appelé scénario de référence.

Il est important d’établir des scénarios de référence prudents utilisant une approche employée qui est, dans la mesure du possible, simple à administrer tout en minimisant les risques pour l’intégrité de l’environnement.

Actuellement, la plupart des programmes de crédits compensatoires pour les GES en Amérique du Nord emploient des scénarios de référence normalisés dans leurs protocoles, ou s’orientent vers cette approche. Dans les scénarios de référence normalisés, la quantification d’émissions de GES d’un projet donné utilisant le même protocole est déterminée à l’aide des mêmes facteurs d’émissions, méthodes de calcul et hypothèses relatives à la prudence. La quantification constitue une approche unique pour déterminer le scénario de référence que tous les promoteurs de projet qui utilisent le protocole doivent suivre. Une approche de référence normalisée est généralement simple à administrer et plus rentable pour les promoteurs de projet, tout en faisant en sorte que des scénarios de référence rigoureux soient utilisés.

Des scénarios de référence normalisés seront employés dans les protocoles fédéraux de crédits compensatoires pour les GES. Un protocole fédéral de crédits compensatoires peut comprendre plusieurs méthodes de quantification préapprouvées, selon la disponibilité des données historiques pour des régions ou des projets spécifiques. Les données spécifiques à un projet peuvent être utilisées dans ces méthodes pour quelques types de projets, s’il y a lieu, comme pour les nouveaux types de projets ou les types de projets dont les scénarios de références sont très sensibles aux conditions propres au projet. Dans ces cas, l’emploi de données spécifiques au projet nous évite d’avoir recours à des hypothèses par défaut qui pourraient avoir un effet négatif sur le caractère prudent du scénario de référence et permet au scénario de référence de représenter avec plus d’exactitude les conditions propres au projet.

L’emploi de données propres à un projet entraîne un degré de subjectivité. Si un projet utilise des données spécifiques à un projet dans son scénario de référence, l’organisme de vérification accrédité devra s’assurer que l’utilisation de données spécifiques au projet est une mesure exacte, prudente, raisonnable et transparente lors de la vérification du premier rapport relatif au projet. Cette approche est plus compliquée sur le plan administratif et peut donner lieu à une augmentation des coûts pour le développement des projets et la vérification, mais elle donne plus de souplesse aux promoteurs de projet.

Mesures de protection environnementale

Les projets de crédits compensatoires pour les GES peuvent avoir des effets sur l’environnement et les écosystèmes, outre la séquestration ou la suppression du carbone. Dans la plupart des cas, ces effets sont positifs, par exemple, un grand nombre de projets de crédits compensatoires axées sur la nature peuvent réaliser à la fois des avantages connexes en matière de biodiversité et de conservation des terres. Cependant, il peut y avoir des situations dans lesquelles des projets de crédits compensatoires pourraient avoir un effet négatif sur l’environnement ou l’écosystème.

Pour faire en sorte que tous les projets de crédits compensatoires pour les GES satisfassent aux critères les plus élevés pour protéger l’intégrité environnementale, les protocoles du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES comprendront des mesures de protection et des exigences relatives à la mise en œuvre des projets pour atténuer les risques environnementaux associés aux activités des projets. Elles permettreront aux protocoles d’être plus souple afin de remédier aux inquiétudes relatives à l’intégrité environnementale pouvant être associées à un type d’activité de projet avant sa mise en œuvre et encourager les promoteurs de projets à réduire les effets environnementaux et sociétaux négatifs.

Phases de développement des protocoles

Environnement et Changement climatique Canada développera les protocoles fédéraux de crédits compensatoires en plusieurs phases. La première phase se concentrera sur les types de projets ayant été établis comme prioritaires. Il est attendu que les phases subséquentes de développement des protocoles seront axées sur les types de projets plus nouveaux ou plus complexes exigeant davantage de planification, de recherche, de données et d’analyse pour le développement. Environnement et Changement climatique Canada prendra également en compte les progrès réalisés dans l'élaboration de protocoles dans d'autres systèmes de crédits compensatoires.

Types de projets prioritaires pour le développement des protocoles fédéraux de crédits compensatoires

Environnement et Changement climatique Canada a complété une évaluation préliminaire des types de projets connus au Canada en fonction des critères d’inclusion du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES et a dressé une liste des types de projets prioritaires qu’il propose d’examiner à la première étape du développement d’un protocole :

• Systèmes de réfrigération avancés : Réduisent ou évitent l’utilisation de réfrigérants fluorés tels que les hydrofluorocarbures (HFC) qui ont un potentiel de réchauffement planétaire (PRP) élevé. Ce qui peut comprendre le remplacement ou la modernisation des systèmes de réfrigération qui emploient des réfrigérants dégageant beaucoup de GES par des alternatives dégageant moins de GES et l’installation de nouveaux systèmes de réfrigération à faible PRP.
• Compostage aérobie des déchets organiques : Décomposition des matières organiques qui sont détournées des sites d’enfouissement pour éviter la production et l’émission de méthane aux sites d’enfouissement.
• Boisement et reboisement : Le boisement implique la plantation d’arbres pour créer une nouvelle forêt sur des terres qui étaient auparavant des terres agricoles ou urbaines ou qui étaient utilisées à des fins autres que forestières. Le reboisement désigne la plantation d’arbres sur des terres forestières dégradées par des perturbations naturelles ou humaines, comme la récolte du bois à grande échelle, les incendies, les inondations, le vent ou les infestations par de parasites.
• Digestion anaérobie : Décomposition de matières organiques détournées des sites d’enfouissement pour produire des biogaz qui peuvent être torchés et détruits. La production et les émissions de méthane des les sites d’enfouissement est ainsi évité.
• Amélioration des pratiques d’aménagement forestier : Activités pouvant inclure l’augmentation des âges d’exploitabilité, l’éclaircissement des arbres malades, la gestion de la broussaille qui fait concurrence et l’ensemencement d’arbres pour maintenir ou améliorer le stockage du carbone.
• Gestion du méthane d’enfouissement : Réduction d’émissions de méthane des sites d’enfouissement ouverts ou fermés. Cela peut comprendre la mise en place d’équipements de captage et de destruction du méthane, de bioréacteurs aérobies ou de couches organiques.
• Traitement des déjections animales : Conversion du méthane produit par décomposition anaérobie de déjections animaes en CO₂ par torchage ou augmentation de la décomposition aérobie.
• Carbone organique du sol : Adoption d’activités de gestion durable de terres agricoles qui réduisent les émissions et améliorent la séquestration du carbone du sol dans les terres agricoles.

D’après les commentaires reçus et l’analyse subséquente, Environnement et Changement climatique Canada déterminera lequel de ces protocoles sera élaboré en premier. Il est possible que des protocoles ne soient pas élaborés pour tous les types de projets énumérés ci-dessus et que d’autres types de projets soient également pris en considération.

Reconnaissant la nécessité de s’adapter à un paysage de réglementation changeant, à des conditions de marchés en évolution, à des technologies émergentes et à des améliorations et à des progrès en sciences, en surveillance et en quantification, Environnement et Changement climatique Canada évaluera le potentiel d’autres types de projet à mesure qu’ils évolueront.

Calendrier et état d’avancement du développement de protocoles

Environnement et Changement climatique Canada affichera le calendrier pour le développement de protocoles sur la page Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre une fois que la liste des protocoles prioritaires sera dressée et que la méthode de développement de chaque protocole (c.-à-d. s’il faut adapter des protocoles existants ou des éléments de protocoles existants, ou élaborer les protocoles à partir du début) aura été déterminée.

Le calendrier du développement de protocoles comprendra des échéanciers et l’ordre de priorité pour le développement de protocoles et sera mis à jour de façon continue. Les échéanciers pour achever le développement de chaque protocole devraient varier selon des facteurs tels que la complexité du type de projet et les commentaires reçus lors de la consultation publique.

Sur le site Web sera également indiqué l’état d’avancement des protocoles fédéraux de crédits compensatoires, qui pourrait comprendre :

• Proposé pour le développement : Environnement et Changement climatique Canada a l’intention de développer un protocole pour le type de projet.
• En cours de développement : Environnement et Changement climatique Canada prépare l’ébauche du protocole fédéral de crédits compensatoires.
• Ébauche : L’ébauche est diffusée pour obtenir des commentaires du public.
• Achevé : Environnement et Changement climatique Canada a achevé l’adaptation ou le développement du protocole fédéral de crédits compensatoires.
• Actif : Environnement et Changement climatique Canada a approuvé la version définitive du protocole fédéral de crédits compensatoires qui est accessible aux promoteurs de projets pour inscrire un projet.
• En cours de révision : Environnement et Changement climatique Canada révise un protocole fédéral de crédits compensatoires qui est à l’état « actif » et dans lequel le ministère a trouvé une ou plusieurs problèmes.
• Retiré : Environnement et Changement climatique Canada a retiré un protocole fédéral de crédits compensatoires qui était à l’état « actif » auparavant.

Échéanciers et prochaines étapes

Les prochaines étapes pour Environnement et Changement climatique Canada seront notamment d’achever le développement du sous-ensemble de protocoles prioritaires et de discuter avec les spécialistes, les provinces et les territoires, les organisations autochtones et les intervenants sur les options de conception décrites dans le présent document. Environnement et Changement climatique Canada demandera également au public de formuler des commentaires sur le projet de règlement et les ébauches de protocoles par des publications dans la Gazette du Canada. La publication d’une ébauche du règlement est prévue dans la Gazette du Canada, Partie I, à l’automne 2020.

Environnement et Changement climatique Canada s’est engagé à collaborer avec les membres des Premières Nations, les Inuits et les Métis pour faciliter la participation aux marchés de crédits compensatoires. Le ministère leur demandera de formuler des commentaires sur la manière de prendre en compte le point de vue des Autochtones dans l’élaboration du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, notamment les protocoles fédéraux de crédits compensatoires. Cette consultation comprendra une discussion avec les organisations autochtones nationales au moyen des tables bilatérales de hauts responsables pour déterminer à voie à suivre.

D’autres renseignements sur les processus de participation officiels seront affichés sur la page Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre.

Les parties souhaitant formuler des commentaires sur tout aspect de cette proposition sont invitées à les transmettre, par écrit, d’ici le 4 septembre 2020 à Environnement et Changement climatique Canada à ec.creditscompensatoires-offsets.ec@canada.ca.

Les parties souhaitant recevoir les mises à jour sur le développement du système fédéral de crédits compensatoires pour les GES sont également invitées à nous contacter à la même adresse courriel en inscrivant « Liste de distribution » dans la ligne objet.

Glossaire

Accroissement de la suppression de GES : Obtenu par la capture et le stockage permanent du CO₂ dans un réservoir, ou par l’augmentation de la quantité de CO₂ supprimé de l’atmosphère dans des puis biologiques comme les forêts.

Additionnalité : Terme utilisé pour indiquer que les activités d’un projet de crédits compensatoires vont au-delà du scénario de référence, qui comprend toutes les exigences légales et/ou réglementaires pertinentes ainsi que toutes les pratiques habituelles.

Cohérence : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « permettre des comparaisons significatives des informations relatives aux GES ».

Complétude : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « inclure toutes les émissions et suppressions de gaz à effet de serre pertinentes. Inclure toutes les informations pertinentes étayant les référentiels et les modes opératoires ».

Crédit compensatoire fédéral pour les GES : Un crédit accordé à un promoteur de projet par le ministre de l’Environnement en vertu d’un règlement pris en vertu de l’article 195 de la Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre, représentant une tonne de CO₂e réduite ou supprimée de l’atmosphère par le projet de crédits compensatoires.

Critères d’admissibilité d’un projet : Critères qu’un projet de crédits compensatoires de GES doit satisfaire afin de participer au système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, notamment que le projet doit réaliser des réductions réelles, quantifiées, additionnelles, uniques, vérifiées d’émissions de GES qui sont dans la portée du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES.

Exactitude : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « réduire les biais et les incertitudes dans la mesure du possible ».

Fuite : Peut se produire lorsque les efforts de réduction d’émissions de GES entraînent la libération de GES à un autre endroit (n’entraînant donc aucune réduction nette des GES).

Organismes de vérifications : Ils effectuent la vérification et ne doivent pas être en conflit d’intérêts. Ils sont accrédités conformément à la norme ISO 14065 du Conseil canadien des normes (CCN), au Conseil national d’accréditation de l’ANSI (ANAB) ou à un autre organisme d’accréditation qui est membre de l’International Accreditation Forum.

Période de comptabilisation des crédits : Le nombre d’années pendant lesquelles un projet de crédits compensatoires peut générer des crédits compensatoires.

Pertinence : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « sélectionner les sources, les puits et les réservoirs de GES, les données et les méthodes en fonction des besoins de l’utilisateur cible ».

Projet de crédits compensatoires pour les GES : Activité ou activités entraînant de ses réductions d’émissions de GES ou des accroissements de suppressions des GES par rapport au scénario de référence.

Promoteurs de projet : Reconnus comme étant les « personnes responsables de projets » en vertu de l’article 195 de la Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre, qui demandent l’inscription du projet et le mettent en œuvre d’une manière qui satisfait aux exigences en matière d’admissibilité, de surveillance ou d’estimation, de quantification, de gestion des données et de déclaration. Ils doivent également retenir et payer les services d’un organisme de vérification accrédité pour confirmer les réductions réalisées dans le cadre du projet.

Protocole fédéral de crédits compensatoires : Méthode cohérente et approuvée pour quantifier les réductions d’émissions de GES ou les accroissements de suppressions des GES pour un type de projet donné. Un protocole fédéral de crédits compensatoires prévoit également des exigences en matière de planification de projets et des attentes opérationnelles, y compris des exigences en matière de surveillance et de gestion des données. Ces exigences doivent être respectées par un promoteur de projet lorsqu’il met en œuvre un projet de crédits compensatoires et qu’il en fait rapport et le respect de ces exigences doit être vérifié.

Prudence : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « utiliser des hypothèses, valeurs et modes opératoires prudents pour garantir que les réductions d’émissions ou les accroissements de suppressions de GES ne sont pas surestimés ».

Puits de GES : Un processus qui absorbe un GES de l’atmosphère.

Réservoir de GES : Un élément, autre que l’atmosphère, qui a la capacité d’accumuler, de stocker et de libérer des GES.

Responsable du programme : Entité qui surveille l’administration d’un système de crédits compensatoires. Pour le système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, il s’agit d’Environnement et Changement climatique Canada.

Scénario de référence : Représente le scénario le plus probable et les émissions et/ou suppressions des GES associées qui pourraient avoir été produites en l’absence du projet.

Surveillance : Une évaluation continue ou périodique d’émissions de GES, des suppressions de GES ou d’autres données relatives aux GES.

Taux de pénétration : Mesure, exprimée en pourcentage d’usage potential total, dans laquelle une activité de projet, une technologie ou une pratique est utilisée dans un secteur donné, compte tenu de facteurs tels que la disponibilité de la ressource, la capacité de la technologie, la demande totale et l’accès aux marchés.

Transparence : Principe de la norme ISO 14064-2 selon lequel il faut « divulguer des informations suffisantes et appropriées relatives aux GES afin de permettre aux utilisateurs cibles de prendre des décisions avec une confiance raisonnable ».

Vérification : Une évaluation indépendante visant à déterminer si les réductions d’émissions de GES ou les accroissements des suppressions des GES déclarés dans le cadre du projet ont été surveillés ou quantifiés conformément au protocole fédéral de crédits compensatoires approprié et si la quantité de crédits compensatoires déclarée dans le rapport du projet est juste et exacte.