Analyse quantitative de la détermination d'équivalence : dioxyde de carbone - secteur de l'électricité thermique au charbon

Titre officiel : Analyse quantitative de la détermination d’équivalence de l’Accord d’équivalence renouvelé relatif au Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon

1) Enjeu

L’Accord d’équivalence Canada-Nouvelle-Écosse relatif au Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon (le règlement fédéral) expire le 31 décembre 2019. Le Canada et la Nouvelle-Écosse sont parvenus à un accord renouvelé couvrant la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024, duquel un avis de disponibilité sera publié dans la Partie I de la Gazette du Canada aux fins de consultation. L’analyse qui suit présente les résultats d’une analyse quantitative révisée des réductions de gaz à effet de serre (GES) et fournit la base pour déterminer l’équivalence et renouveler l’accord.

2) Contexte

Le Règlement fédéral de l’électricité alimentée au charbon

En septembre 2012, le règlement fédéral est entré en vigueur. Ce règlement limite à 420 tonnes de dioxyde de carbone par gigawatt-heure d’électricité produite (t CO2/GWh) les émissions issues de la production d’électricité provenant de groupes de production d’électricité alimentés au charbon, aux dérivés du charbon ou au coke de pétrole. Les nouveaux groupes qui s’ajoutent après le 1er juillet 2015 deviennent immédiatement soumis à la norme en matière d’émissions. Les groupes existants, mis en service avant le 1er juillet 2015, doivent se conformer à la norme de rendement après une période qui varie entre 45 et 50 ans d’exploitation, selon la date de mise en service du groupe. Le 12 décembre 2018, le Règlement modifiant le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon a été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada afin d’accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité alimentée au charbon  d’ici au 31 décembre 2029.

La Nouvelle-Écosse compte au total huit groupes alimentés au charbon qui seront assujettit à la norme de rendement d’ici le 31 décembre 2029. Avant le 1er janvier 2030, la province n’est pas tenue de respecter la norme de rendement du règlement fédéral et le maintien de sa production d’électricité alimentée au charbon représenterait l'option la plus rentable pour répondre à sa demande en électricité. En 2030 et au-delà, l’option la moins coûteuse pour remplacer la capacité de production de ces groupes alimentés au charbon serait des groupes de production alimentés au gaz naturel. Malgré cela, la Nouvelle Écosse s’est engagée à remplacer ces groupes par de l’hydroélectricité importée de Muskrat Falls par la Maritime Link dans le cadre de l’engagement de la province de faire la transition du charbon à l’énergie non-émettrice. La présente analyse reconnaît cette action précoce pour la période antérieure à 2030.

Accord d’équivalence existant avec la Nouvelle-Écosse

Le 26 mai 2014, le Canada et la Nouvelle-Écosse ont signé l’Accord d’équivalence Canada‑Nouvelle‑Écosse pour la période de 2015 à 2019, conformément à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) [LCPE]. L’accord déclarait que les dispositions de la loi Environment Act et du règlement Greenhouse Gas Emissions Regulations de la Nouvelle-Écosse (le règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse) sont d’effets équivalents aux dispositions de la LCPE et du règlement fédéral. Dans le cadre de cet accord, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a établi des plafonds d’émission de GES pour le secteur d’électricité de la province jusqu’en 2030.

En 2016, le Canada et la Nouvelle-Écosse ont conclu une entente de principe en vue de négocier un accord d’équivalence renouvelé en vertu de l’article 10 de la LCPE, puisque les accords formels expirent cinq ans après leur entrée en vigueur. L’accord d’équivalence renouvelé tiendra compte des modifications au règlements fédéral qui accélèrent l’élimination progressive de l’électricité alimentée au charbon.

Évaluation de l’équivalence pour un accord renouvelé

Pour établir l’équivalence au cours de la période d’évaluation de 2015 à 2029, ECCC doit être convaincu que les niveaux d’émissions de GES du secteur de l’électricité de la Nouvelle-Écosse, requis en vertu du règlement fédéral, ne seraient pas dépassés en vertu du règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse. Pour évaluer l’équivalence, les projections du scénario de référence le plus récent d’ECCC sont utilisées pour établir les niveaux d’émissions de GES de base du règlement fédéral. Ces projections sont mises à jour chaque année en fonction d’un processus de consultation ouvert. Les émissions historiques sont alignées à celles du Rapport d’inventaire national du Canada et peuvent être ajustées pour refléter les émissions réelles déclarées par la Nouvelle-Écosse et vérifiée par une tierce partie. L’ajustement est approuvé par ECCC et Statistique Canada et reflété dans le Rapport d’inventaire national.

Les projections d’émissions de GES ont été ajustées par rapport à celles qui avaient servies comme base de l’accord d’équivalence originale (2014). Les ajustements reflètent des hypothèses actualisées incluant des projections de : population, PIB, demande d’énergie et données d’émissions historiques actualisées. De plus, des ajustements ont été apportés au scénario réglementaire fédéral qui a été modélisé en 2014 afin de tenir compte des mesures prises précocement. Ce changement d'approche reflète le fait que la Nouvelle-Écosse a pris des mesures en vertu de sa propre politique afin de réduire les émissions au-delà de ce qui serait exigé par le règlement fédéral. On s'attend à ce que des futurs accords d'équivalence soient élaborés selon cette approche générale.

3) Objectifs et description du renouvellement de l’accord

Objectifs

Les objectifs du renouvellement de l’accord sont de donner à la Nouvelle-Écosse la souplesse nécessaire pour concevoir son système de façon la plus approprié pour la province, tout en évitant le dédoublement des efforts de contrôle des émissions de GES, et de veiller à ce que l’industrie ne soit pas confrontée à deux ensembles de règlements pour obtenir des résultats de réduction des GES équivalents ou supérieurs à ceux du règlement fédéral.

Description

L’accord d’équivalence renouvelé, publié avec cette analyse, reconnaît les mesures prises par la Nouvelle-Écosse pour réduire les émissions provenant du secteur d’électricité ainsi que ses plans à long terme de faire la transition de l’électricité alimentée au charbon à l’électricité non-émettrice, sans ajouter une nouvelle capacité de production provenant de groupes alimentés au gaz naturel. L’accord renouvelé établirait des conditions afin que le règlement fédéral soit suspendu en Nouvelle-Écosse du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024.

Les émissions cumulatives réelles et projetées permises par les plafonds de la Nouvelle-Écosse pour la période de 2015 à 2029 ont été évaluées par rapport aux émissions cumulatives requises par le règlement fédéral. Cumulativement, il a été estimé que les émissions réelles et les plafonds d’émissions prévu pour la Nouvelle-Écosse de 2015 à 2029 offrent des réductions d’émissions mesurables et progressives du secteur de l’électricité de la Nouvelle-Écosse qui sont de 8.0 mégatonnes (Mt) supérieures aux émissions requises en vertu du règlement fédéral et ce, au cours de la même période. ECCC est également convaincu que la loi Environment Act de la Nouvelle-Écosse prévoit des mécanismes semblables aux articles 17 et 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées et, par conséquent, que toutes les exigences de la LCPE relatives aux accords d’équivalence ont été respectées.

Cette évaluation comprend les émissions réelles de la Nouvelle-Écosse pour la période de 2015 à 2017 et les plafonds d’émissions de la Nouvelle-Écosse pour la période de 2018 à 2029 aux fins de l’évaluation par rapport aux émissions requises de 2015 à 2029 en vertu du règlement fédéral. Elle tient compte des mesures prises par la Nouvelle-Écosse pour appuyer la transition vers l’électricité non-émettrice et comprend une estimation des résultats potentiels des émissions découlant des mesures réglementaires supplémentaires que la province envisage à long terme, c’est-à-dire de 2030-2040. L’estimation fournit une indication au sujet de la période après 2030 afin de permettre la conception de décisions d’investissement à long terme dans le secteur de l’électricité de la Nouvelle-Écosse.

4) Résultats environnementaux équivalents

Scénarios de réglementation

Deux scénarios de réglementation sont pris en compte dans cette analyse : le scénario de réglementation fédéral, qui est considéré comme le scénario de référence; et le sénario de réglementation provincial, qui est considéré comme le scénario stratégique. Le scénario de réglementation provincial comprend les émissions réelles de la Nouvelle-Écosse entre 2015 et 2017 et les plafonds d’émissions de l’accord initial pour la période de 2018 à 2029. Pour ce qui est des émissions en vertu du scénario de réglementation fédéral , le Ministère reconnaît les mesures prises par la Nouvelle-Écosse avant 2030 afin de réduire ses émissions par rapport à celles de la voie empruntée par la province avant l’entrée en vigueur du règlement fédéral, car ces mesures n’avaient pas besoin d’être prises pour assurer la conformité. Le Ministère reconnait ces mesures, incluant l’investissement de la Nouvelle-Écosse dans la Maritime Link pour importer de l’hydroélectricité de Muskrat Falls ainsi que l’augmentation de la capacité de production d’énergie éolienne, en les retirant du scénario de réglementation fédéral afin de mesurer l’impact. En vertu du scénario de réglementation fédéral , la province disposerait d’une marge de manœuvre avant 2030 pour augmenter sa production d’électricité à partir de sa production restante au charbon qui, représenterait l’option la plus rentable pour répondre à sa demande d’électricité en supposant que la Maritime Link et la capacité éolienne supplémentaire n’étaient jamais mises en place.

Cette marge de manœuvre sera éliminée en vertu du règlement fédéral en 2030, l’année limite pour l’élimination progressive de toute électricité alimentée au charbon. Dans cette optique, l’incidence prévue de ces mesures précoces ne sera pas prise en compte pour la période entre 2030 et 2040 puisque, d’ici là, ces mesures deviendront des options de conformité en vertu du règlement fédéral. Le régime de réglementation fédéral inclut l’impact du Maritime Link ainsi que la capacité de production d’énergie éolienne lors de la période 2030-2040 puisque, d’ici là, ces mesures deviendront des options de conformité. L’option la moins coûteuse pour remplacer la capacité de production de ces groupes alimentés au charbon serait des groupes de production alimentés au gaz naturel.

Période d’analyse et détermination des résultats équivalents

La période d’analyse s’échelonne de 2015 à 2040 et comporte trois sous-périodes distinctes (c.‑à‑d. 2015-2017, 2018-2029 et 2030-2040). La période de 2015-2017 est la période historique pour laquelle des données réelles sur les émissions sont disponibles. Pour cette période, ECCC compare les émissions de GES modélisées en vertu du scénario de réglementation fédéral aux émissions réelles de la Nouvelle‑Écosse. Pour la période de 2018-2029, ECCC compare les émissions de GES requises en vertu du scénario de réglementation fédéral avec les plafonds d’émissions de GES réglementés actuels de la Nouvelle‑Écosse. Dans l’ensemble, les comparaisons entre les périodes de 2015-2017 et de 2018-2029 sont évaluées de façon cumulative afin de déterminer si les résultats en matière d’émissions de GES de la Nouvelle-Écosse sont équivalents à ceux requises en vertu du scénario du règlement fédéral. La période de 2030-2040 brosse un tableau à long terme des résultats en matière d’émissions de GES en vertu des deux scénarios; pour cette période, ECCC compare les émissions de GES modélisées en vertu du scénario de réglementation fédéral avec les plafonds d’émissions proposés par la Nouvelle-Écosse.

Les lignes qui suivent présentent une description plus détaillée des résultats des émissions de GES en vertu des deux scénarios. De plus, une analyse qualitative des émissions nettes de polluants atmosphériques du scénario réglementaire provincial par rapport au scénario de réglementation fédéral est présentée à titre d’information.

Émissions de GES

Le tableau 1 présente l’analyse quantitative des émissions de GES de la Nouvelle-Écosse en vertu des scénarios de réglementation fédéral et provincial pour la période de 2015 à 2029. L’analyse montre que pour la période de 2015-2017, la province avait des émissions réelles de 20,9 mégatonnes de dioxyde de carbone équivalent (Mt éq. CO2) comparativement aux émissions de 21,1 Mt éq. CO2 prévues en vertu du scénario de réglementation fédéral. Au cours de la période de 2018 à 2029, les émissions de la province sont plafonnées à 79,8 Mt éq. CO2, comparativement à 87,6 Mt éq. CO2 selon le scénario de réglementation fédéral. Dans l’ensemble, l’analyse montre qu’au cours de la période de 2015 à 2029, les émissions de GES en vertu du scénario de réglementation provincial sont de 100,8 Mt éq. CO2 comparées à 108,7 Mt éq. CO2 en vertu du scénario de réglementation fédéral, résultant en des émissions de GES pour cette période qui sont déterminées comme étant équivalentes.

Tableau 1 : Évaluation des émissions de GES en vertu des scénarios de réglementation fédéral et provincial aux fins de la détermination de l’équivalence (Mt éq. CO2)
Scénario 2015-2017 2018-2019 2020-2029 Cumulatif (2015-2029)
Fédéral (base de référence) 21,1 15,2 72,4 108,7
Provincial (politique) 20,9 17,3 62,5 100,8
Différence (fédéral-provincial) 0,2 -2,1 9,9 8.0

Nota : une différence positive représente une « surréalisation », tandis qu’un signe négatif représente un « déficit d’émission ».

Le tableau 2 présente un portrait à long terme des résultats des émissions de GES en vertu des deux scénarios. Le tableau montre que les plafonds proposés par la Nouvelle-Écosse pour la période de 2030 à 2040 ne sont pas aussi stricts que les émissions de GES modélisées en vertu du règlement fédéral; toutefois, cette différence est encore inférieure à la surréalisation attendue de 8.0 Mt au cours de la période de 2015 à 2029.

Tableau 2 : Comparaison des émissions de GES en vertu des scénarios de réglementation fédéral et provinciaux pour la période d’analyse (Mt éq. CO2)
Scénario 2030-2040 Cumulatif (2015-2040)
Fédéral (base de référence) 34,1 142,9
Provincial (politique) 41,8 142,5
Différence (fédéral-provincial) -7,6 0,4

Nota : une différence positive représente une « surréalisation », tandis qu’un signe négatif représente un « déficit d’émission ».

La figure 1 montre que les émissions annuelles de GES sont généralement en baisse dans les deux scénarios. Toutefois, le scénario de réglementation de la Nouvelle-Écosse « dépasse les attentes » avant 2030 en raison de la construction du Maritime Link et de la nouvelle capacité éolienne qui n’avait pas à être implantée pour se conformer au règlement fédéral au cours de la période antérieure à 2030. À l’inverse, le règlement fédéral est plus strict après 2030 en raison des modifications apportées à la réglementation sur la production d’électricité à partir du charbon qui devraient entraîner la fermeture de toutes les centrales au charbon d’ici la fin de 2029; à ce titre, la Maritime Link et la nouvelle capacité éolienne ne seront pas prises en compte pour la période 2030-2040 puisque, d'ici là, ces mesures deviendront des options de conformité en vertu du scénario de réglementation fédéral.

Figure 1 : Représentation graphique des résultats des émissions de GES

Figure 1 : Représentation graphique des résultats des émissions de GES
Longue description pour la figure 1

La figure 1 est un graphique linéaire qui illustre les émissions actuelles et estimées de gaz à effet de serre en Nouvelle-Écosse. Le titre du tableau est « Comparaison des émissions de GES en vertu des scénarios de réglementation fédéral et provincial ». L'axe des ordonnées indique les émissions de gaz à effet de serre en mégatonnes d'équivalent de dioxyde de carbone émises par année, et l'axe des abscisses indique chaque année, de 2015 à 2040 inclusivement.

La série de données représentant les émissions réelles provinciales montre des émissions en mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone émises par année de : 7,1 en 2015 et 2016, et 6,7 en 2017.

La série de données représentant les « Plafonds provinciaux (politique) » couvre la période de 2018 à 2029 inclusivement. Les valeurs de ces plafonds, en mégatonnes d'équivalent de dioxyde de carbone émises par année sont les suivantes : 8,7 en 2018 et 2019, 7,5 en 2020, 6,9 en 2021 à 2024 inclusivement, 6,0 en 2025 et 5,4 en 2026 à 2029 inclusivement.

La série de données représentant les « plafonds provinciaux proposés (politique) » couvre la période de 2030 à 2040 inclusivement. Les valeurs de cette série de données, en mégatonnes d'équivalent de dioxyde de carbone émises par année sont les suivantes : 4,5 en 2030, 3,9 de 2031 à 2034 inclusivement, 3,7 en 2035, 3,6 de 2036 à 2039 inclusivement et 3,5 en 2040.

La série de données représentant les prévisions « fédérales (base de référence) » couvre la période entre les années 2015 et 2040 inclusivement. Les valeurs de cette série, en mégatonnes d'équivalent de dioxyde de carbone émises par année sont les suivantes : 7,0 en 2015, 6,6 en 2016, 7,5 en 2016, 7,5 en 2017, 7,7 en 2018, 7,6 en 2019, 7,5 en 2020, 7,4 en 2021, 7,3 en 2022 et 2023, 7,2 en 2024 et 2025, 7,1 en 2026 à 2029 inclusivement, 3,2 en 2030 et 2031, 3,1 en 2032 à 2038 inclusivement, puis 3,0 en 2039 et 2040.

Émissions de polluants atmosphériques

Les effets nets sur les émissions de polluants atmosphériques du scénario de réglementation provincial par rapport au scénario de réglementation fédéral sont présentés pour les trois périodes suivantes :

2015-2017 : De 2015 à 2016, aucune différence significative n’est attendue en ce qui concerne les émissions de polluants atmosphériques entre les deux scénarios, étant donné que leurs mesures réglementaires sont assez semblables. Toutefois en 2017, le scénario de réglementation de la Nouvelle‑Écosse tient compte des investissements dans la nouvelle capacité éolienne, ce qui entraînera une réduction des émissions de polluants atmosphériques par rapport aux résultats obtenus en vertu du règlement fédéral.

2018-2029 : La capacité éolienne, qui est entrée en service en 2017, continue de produire de l’électricité, et la Maritime Link entrera en service en 2020. Dans l’ensemble, le scénario de réglementation provincial est susceptible de réduire les émissions de polluants atmosphériques par rapport aux résultats obtenus en vertu du scénario de réglementation fédéral.

2030-2040 : Le scénario de réglementation fédéral tient compte à la fois de la capacité éolienne et de la Maritime Link, et toute la production d’électricité hors-service à partir du charbon. Si la Nouvelle-Écosse continuait d’inclure certaines centrales au charbon dans son scénario de plafonnement après 2030, cette mesure entrainerait une pollution atmosphérique plus élevée en vertu du scénario de réglementation provincial qu’en vertu du scénario de réglementation fédéral.

5) Justification pour le renouvellement de l’accord d’équivalence

ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES du secteur des services publics d’électricité de la Nouvelle-Écosse qui se seraient produits en vertu du scénario de réglementation fédéral et les a comparés à ceux qui devraient se produire en vertu du règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse concernant l’électricité entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2029.

Cumulativement, les émissions de GES réelles et les plafonds d’émissions de GES en vertu du Règlement sur l’électricité de la Nouvelle-Écosse de 2015 à 2029 sont inférieures aux émissions de GES projetées en vertu du scénario de réglementation fédéral au cours de la même période, ce qui signifie que le règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse est au moins équivalent au règlement fédéral. ECCC est également convaincu que la loi Environment Act de la Nouvelle-Écosse contient des mécanismes semblables aux articles 17 et 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées et, par conséquent, que toutes les exigences de la LCPE relatives aux accords d’équivalence ont été respectées.

La suspension continue du règlement fédéral en Nouvelle-Écosse pour les prochaines 5 années réduirait au minimum le dédoublement réglementaire en Nouvelle-Écosse et permettrait à la province d’atteindre des résultats équivalents en matière de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières. Cette démarche est conforme aux objectifs du gouvernement du Canada concernant la coordination réglementaire et la coopération avec les administrations pertinentes.

6) Mise en œuvre, application et normes de service

L’accord d’équivalence renouvelé permet la suspension continue du règlement fédéral en Nouvelle-Écosse par conséquent, seul le scénario de réglementation provincial s’appliquerait en Nouvelle-Écosse. Aucune mesure d’application de la loi fédérale est donc envisagée en Nouvelle-Écosse. La Nouvelle-Écosse fournirait à ECCC les données sur les émissions annuelles de GES et la production d’électricité, ainsi que d’autres renseignements, comme des statistiques sur ses mesures d’application des règlements sur les GES de la Nouvelle-Écosse.

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