Analyse quantitative de la détermination d'équivalence : secteur de l'électricité thermique au charbon

Titre officiel : Analyse quantitative de la détermination d’équivalence de l’Accord d’équivalence renouvelé relatif au Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone - secteur de l’électricité thermique au charbon

1. Enjeu

L’Accord d’équivalence Canada–Nouvelle-Écosse relatif à la non-application du Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone – secteur de l’électricité thermique au charbon (le Règlement fédéral) expire le 31 décembre 2024. Le Canada et la Nouvelle-Écosse (N.-É.) proposent de conclure un nouvel accord d’équivalence (accord d’équivalence proposé) pour la période du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029. Les résultats de l’analyse quantitative des émissions de gaz à effet de serre (GES) contenus dans ce document servent de base à la détermination de cette équivalence et au renouvellement de cet accord d’équivalence.

2. Contexte

Règlements fédéraux et modifications

En septembre 2012, le gouvernement du Canada a publié le Règlement fédéral dans la Partie II de la Gazette du Canada[1]. Le Règlement fédéral établit une norme d’émissions pour la production d’électricité à partir du charbon de 420 tonnes de dioxyde de carbone par gigawatt-heure d’électricité produite (t CO₂/GWh) issu des groupes de production d’électricité alimentés au charbon, au coke de pétrole ou à leurs dérivés (la norme). Les nouveaux groupes dont la date de mise en service est le 1er juillet 2015 ou après sont assujettis à la norme. Les groupes existants, qui ont été mis en service avant le 1er juillet 2015, devaient se conformer à la norme après une période qui varie entre 45 et 50 ans d’exploitation, selon la date de mise en service du groupe. Le 12 décembre 2018, des modifications apportées au Règlement fédéral (les modifications) ont été publiées dans la Partie II de la Gazette du Canada, afin d’accélérer l’élimination de la production conventionnelle d’électricité alimentée au charbon d’ici le 31 décembre 2029. En août 2023, le gouvernement du Canada a publié, dans la Partie I de la Gazette du Canada, le projet de Règlement sur l’électricité propre (projet de REP), qui proposait d’instaurer de nouvelles limites à l’égard des émissions de GES provenant de la production d’électricité à partir de combustibles fossiles à compter de 2035.

Accords d’équivalence en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE)

La protection de l’environnement est une compétence partagée entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux. En tant qu’outil visant à réduire au minimum le chevauchement des règlements et à offrir de la flexibilité dans l’atteinte de résultats stratégiques équivalents, l’article 10 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE) permet au gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre de l’Environnement, de prendre un décret afin que les dispositions du Règlement de la LCPE qui font l’objet d’un accord d’équivalence ne s’appliquent pas dans une province ou un territoire, mais il faut au préalable que la province ou le territoire conclue un accord d’équivalence avec le ministre de l’Environnement. Un accord d’équivalence est une convention écrite passée entre le ministre de l’Environnement et la province ou le territoire déclarant que des lois contenant des dispositions équivalentes au Règlement fédéral donné et des lois contenant des dispositions similaires aux articles 17 à 20 de la LCPE pour l’enquête sur des infractions présumées en vertu de la législation environnementale de la province ou du territoire sont en vigueur dans la province ou le territoire.

Le ministère de l’Environnement (le Ministère) a indiqué qu’il est prêt à envisager l’élaboration d’accords d’équivalence pour les Règlements sur les émissions de GES avec les provinces et territoires intéressés, afin de réduire les chevauchements réglementaires et d’offrir une plus grande flexibilité aux secteurs réglementés. Dans le cas des Règlements sur les GES, les lois provinciales ou territoriales sont considérées comme équivalentes si elles entraînent des résultats équivalents en matière d’émissions de GES, calculés en termes d’équivalent de dioxyde de carbone (éq. CO₂). En particulier, les émissions de GES réglementées par les provinces ou les territoires ne doivent pas être supérieures à ce qu’elles auraient été si c’est le Règlement fédéral correspondant qui avait été appliqué. Cela permet à une province ou à un territoire d’atteindre les résultats en matière de GES qui auraient été obtenus en vertu du Règlement fédéral de la manière qui convient le mieux à ses circonstances particulières.

Accord d’équivalence de la Nouvelle-Écosse et politique provinciale

En 2014, le Canada et la Nouvelle-Écosse ont signé l’accord d’équivalence Canada–Nouvelle-Écosse pour la période 2015-2019 tel qu'il est prévu par la LCPE. L’Accord déclarait que les dispositions de la loi Environment Act et du Règlement Greenhouse Gas Emissions Regulations de la Nouvelle-Écosse (le Règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse) entraîneraient des résultats en matière d’émissions de GES qui sont équivalents ou meilleurs, comparativement à ceux prévus en vertu du Règlement fédéral. Plus précisément, le Règlement sur les GES de la N.-É. impose des plafonds d’émissions de GES à l’échelle de la province pour son secteur de l’électricité jusqu’en 2030.

En 2019, le Canada et la Nouvelle-Écosse ont conclu l’actuel accord d’équivalence en vertu de l’article 10 de la LCPE pour la période 2020-2024, qui tient compte de la période 2015-2029 et qui a été modélisé en tenant compte des modifications apportées au Règlement fédéral.

Au total, la Nouvelle-Écosse compte huit centrales au charbon qui doivent respecter la norme d’ici le 31 décembre 2029. Jusqu’au 1er janvier 2030, six de ces centrales ne sont pas tenues de respecter les normes, et le maintien de la production actuelle au charbon représente l’option la plus rentable pour la Nouvelle-Écosse afin de répondre à sa demande d’électricité. Il est important de noter que la modélisation de l’accord d’équivalence proposé ne tient pas compte des répercussions potentielles que pourrait engendrer le projet de REP, étant donné que ce règlement n’a pas été finalisé avant l’élaboration de l’accord d’équivalence proposé. En outre, la modélisation utilisée dans l’accord d’équivalence de 2020 servira de base à ce nouvel accord d’équivalence. L'une des conditions de l'accord d'équivalence proposé est de réévaluer, dans un délai de 24 mois, l'équivalence à la suite de toute modification de la réglementation fédérale ou provinciale du secteur de l'électricité. La réévaluation garantit qu’une modélisation et une analyse rigoureuses, qui tiendront compte des modifications apportées au règlement du secteur de l’électricité, peuvent être effectuées pour mieux s’aligner sur les réductions des émissions de GES connexes réalisées par les modifications apportées à la réglementation visant le secteur de l’électricité.

3. Objectifs et description de l’accord proposé

Objectifs

Les objectifs de l’accord proposé sont de donner à la Nouvelle-Écosse la souplesse nécessaire pour concevoir son système de la façon la plus appropriée pour la province, tout en évitant le dédoublement des efforts dans le contrôle des émissions de GES, et de veiller à ce que l’industrie ne soit pas tenue de se conformer à deux ensembles de règlements pour obtenir des résultats égaux ou meilleurs en matière d'émissions de GES par rapport au Règlement fédéral.

Description

L’accord d’équivalence proposé publié avec cette analyse reconnaît les mesures que la Nouvelle-Écosse a prises pour réduire les émissions du secteur de l’électricité, ainsi que ses plans pour passer directement de l’électricité produite à partir du charbon à une électricité non émettrice à plus long terme. L’accord d’équivalence proposé fixerait les conditions permettant aux Règlements fédéraux de ne pas s’appliquer en Nouvelle-Écosse du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029.

4. Résultats environnementaux équivalents

Émissions de GES

En 2019, le Ministère a modélisé les niveaux d’émissions de GES du secteur de l’électricité pour la période 2015-2029 en Nouvelle-Écosse en vertu du Règlement fédéral dans le but de déterminer les résultats équivalents. Ces émissions cumulées de GES ont été comparées aux émissions cumulées de GES autorisées par le Règlement sur les GES de la N.-É. et elles ont été jugées équivalentes.

Les hypothèses qui sous-tendent la modélisation comprennent des facteurs tels que la croissance démographique, la croissance du PIB, la demande d’énergie, les émissions historiques, ainsi que la réglementation et les politiques dans les secteurs du pétrole et du gaz, des transports et du bâtiment. La modélisation tient également compte d’une action précoce de la part de la Nouvelle-Écosse (au-delà de ce qui serait exigé par le Règlement fédéral) en ce qui concerne le remplacement des groupes par de l’hydroélectricité importée de Muskrat Falls par l’entremise du lien maritime, dans le cadre de l’engagement de la province à passer du charbon à une énergie non émettrice afin de décarboniser le réseau électrique avant 2030.

L’analyse du Ministère, qui utilise les niveaux d’émissions de GES modélisés pour 2019, a révélé que le Règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse est équivalent au Règlement fédéral pour la période de 2015 à 2029, comme le résume le tableau 1.

Tableau 1. Comparaison des émissions de GES dans le cadre des régimes réglementaires fédéral et provinciaux d’électricité (en mégatonnes d’éq. CO₂)

1 Une différence positive représente une « surréalisation », tandis qu’un signe négatif représente un « déficit d’émission ». Toute différence dans le tableau ci-dessus est attribuable à l’arrondissement.

2 Les émissions de référence fédérales déterminées par l’accord d’équivalence 2020-2024 ont été jugées équivalentes au Règlement fédéral.

3 Émissions provinciales historiques.

4 Le plafond d’émissions restant de la période de conformité du Règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse de 2021 à 2024.

5 Les plafonds d’émissions de GES énoncés dans le Règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse.

Comme le montre le tableau 1, la Nouvelle-Écosse a enregistré des émissions réelles de 57,3 Mt d’éq. CO₂ au cours de la période 2015-2023, alors que les émissions de GES modélisées pour le Règlement fédéral étaient de 65,8 Mt d’éq. CO₂ pour la même période. Au cours des périodes 2024 et 2025-2029, les émissions de la Nouvelle-Écosse sont plafonnées à 10,7 et 27,5 Mt d’éq. CO₂, respectivement, alors que les émissions de GES modélisées pour le Règlement fédéral sont de 7,2 Mt d’éq. CO₂ et 35,7 Mt d’éq. CO₂ au cours des mêmes périodes. Dans l’ensemble, l’analyse montre qu’au cours de la période 2015-2029, les émissions de GES en vertu du Règlement sur les GES de la Nouvelle-Écosse s’élèveraient à 95,5 Mt d’éq. CO₂, alors que le Règlement fédéral autorise des émissions de 108,7 Mt d’éq. CO₂. Le Ministère a donc conclu que les résultats seront équivalents au cours de cette période.

Émissions de polluants atmosphériques

Le Règlement fédéral établit un régime pour la réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO₂). Ainsi, la détermination des résultats équivalents se fait en fonction des émissions de GES et non des émissions de polluants atmosphériques. Toutefois, les incidences des émissions de polluants atmosphériques découlant de la poursuite de l’utilisation du charbon à la suite de l’accord d’équivalence proposé ont été évaluées qualitativement, à l’aide d’une analyse historique. Dans l’ensemble, la modélisation effectuée par le Ministère suggère que le Règlement sur les GES de la N.-É. entraînera une réduction des émissions de polluants atmosphériques par rapport aux résultats qui seraient obtenus dans le cadre du Règlement fédéral.

5. Justification pour le renouvellement de l’accord d’équivalence

En 2019, le Ministère a modélisé les niveaux d’émissions de GES du secteur des services publics d’électricité de la Nouvelle-Écosse qui auraient été produits en vertu du Règlement fédéral et les a comparés à ceux qui devraient être produits en vertu du Règlement sur les GES de la N.-É. au cours de la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2029.

Cumulativement, les émissions réelles et les plafonds d’émission pour la Nouvelle- Écosse de 2015 à 2029 sont inférieurs aux émissions prévues par le Règlement fédéral au cours de la même période. Plus précisément, l’analyse du Ministère a déterminé que le Règlement fédéral entraînerait une émission de 35,7 Mt d’éq. CO₂ par le secteur des services publics d’électricité au cours de la période couverte par l’accord proposé. La Nouvelle-Écosse a l’intention de maintenir son Règlement sur les GES qui limitera les émissions dans le secteur à un maximum de 27,5 Mt d’éq. CO₂ pour toute la durée du projet d’accord, ce qui signifie que le Règlement sur les GES de la N.-É. est considéré comme équivalents au Règlement fédéral. Le Ministère est également convaincu que l’Environment Act de la Nouvelle Écosse prévoit des mécanismes similaires aux articles 17 et 20 de la LCPE pour l’enquête sur les infractions présumées, et donc toutes les exigences de la LCPE relatives aux accords d’équivalence ont été respectées.

La poursuite de la mise en veilleuse du Règlement fédéral en Nouvelle-Écosse au cours des cinq prochaines années permettra de réduire au minimum le chevauchement réglementaire en Nouvelle-Écosse et permettra à la province d’atteindre des résultats équivalents en matière de GES de la manière qui convient le mieux à ses circonstances particulières. Cependant, l’incidence de toute modification apportée à la réglementation fédérale ou provinciale visant le secteur de l’électricité nécessitera une réévaluation de l’accord d’équivalence afin de le mettre en conformité avec les éventuelles différences d’émissions.

6. Consultation

Pour faciliter les consultations avec les parties prenantes, le ministère a publié un avis de disponibilité du projet d'accord d'équivalence dans la Gazette du Canada, partie I, le 3 août 2024. De même, le ministère a publié le projet d'accord d'équivalence et l'analyse quantitative dans le Registre de la LCPE le même jour. La période de consultation publique de 60 jours s'est terminée le 2 octobre 2024. Au cours de la période de consultation, le ministère n'a reçu aucun commentaire.

7. Mise en œuvre, application et normes de service

Le renouvellement de l’accord d’équivalence permettrait la poursuite de la mise en veilleuse du Règlement fédéral en Nouvelle-Écosse. La Nouvelle-Écosse fournirait au Ministère des données sur les émissions annuelles de GES et la production d’électricité, ainsi que d’autres renseignements tels que des données statistiques sur ses mesures d’application du Règlement sur les GES de la N.-É.