Rapport de suivi pour le Comité permanent sur la Loi canadienne sur la protection de l’environnement : chapitre 4

4. Lutte contre la pollution atmosphérique et les gaz à effet de serre

La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE] offre au gouvernement fédéral diverses options pour contrôler les polluants atmosphériques et les émissions de gaz à effet de serre (GES). Les sections 4 et 5 de la partie 7 de la loi confèrent le pouvoir de réglementer la fabrication et l’importation de produits particuliers qui contribuent à la pollution atmosphérique et aux émissions de GES, comme les carburants, les véhicules, les moteurs et l’équipement. Ces sections permettent l’élaboration de règlements visant à contrôler la composition des carburants ainsi que le rendement en matière d’émissions d’une vaste gamme de véhicules et moteurs routiers et hors route. De plus, les GES et de nombreux polluants atmosphériques figurent sur la Liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE. Cela permet au gouvernement d’utiliser les vastes pouvoirs réglementaires prévus à l’article 93 de la partie 5 de la loi pour gérer ces substances, comme les émissions de dioxyde de carbone provenant du secteur de l’électricité thermique au charbon. En outre, la partie 3 de la loi permet au gouvernement de créer une gamme variée d’outils non réglementaires, tels que des directives et des codes de pratique respectueuse de l’environnement, ainsi que de fixer des objectifs en matière de qualité environnementale. Les articles 71 et 46 de la partie 3 permettent également au gouvernement d’exiger la présentation de renseignements aux fins de l’évaluation des risques et de la production d’inventaires, respectivement.

4.1 Émissions des véhicules et des moteurs

La combustion de combustibles fossiles pour alimenter les véhicules et les moteurs est l’une des plus importantes sources de pollution atmosphérique et a des effets néfastes importants sur l’environnement et la santé des Canadiens. Le fonctionnement des véhicules et des moteurs entraîne également des émissions de GES qui sont les principaux responsables des changements climatiques. Depuis l’entrée en vigueur de la LCPE en 2000, le gouvernement a adopté des normes rigoureuses pour limiter les émissions contribuant au smog des véhicules et moteurs routiers en utilisant les autorités habilitantes de la section 5 de la partie 7, y compris les voitures, les camions légers, les motocyclettes et les véhicules et moteurs lourds. De plus, plusieurs règlements ont été mis en place pour établir des normes relatives aux émissions contribuant au smog d’une vaste gamme de véhicules et moteurs hors route, notamment : les petits moteurs à allumage commandé utilisés dans l’équipement pour pelouses et jardins; les véhicules récréatifs comme les motoneiges, les motocyclettes hors route et les véhicules tout-terrain; les moteurs marins à allumage commandé, y compris les moteurs hors-bord, en-bord et de motomarines; ainsi que les gros moteurs diesel utilisés dans des secteurs comme l’agriculture, la construction, l’exploitation minière et la foresterie. Depuis 2010, des règlements ont été adoptés pour limiter les émissions de GES des véhicules routiers, y compris les voitures, les camions légers, et les véhicules et moteurs lourds.

Comme indiqué plus haut, le cadre actuel de la section 5 de la partie 7, de la LCPE permet à Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) d’établir des normes d’émissions pour une vaste gamme de véhicules et de moteurs. Les recommandations du comité comprennent une modification mineure qui pourrait être apportée pour élargir davantage la portée des pouvoirs et améliorer l’efficacité de cette section de la LCPE. Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée pour « [...] qu’elle réglemente l’éventail complet des petits moteurs diesel marins présents au Canada » (recommandation 70). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 1.1 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Le comité a également recommandé « [...] que tout règlement futur applicable aux petits moteurs diesel marins comprenne une clause de droits acquis en vertu de laquelle les peuples autochtones ne pourront être empêchés de pratiquer leurs activités de récolte traditionnelles » (recommandation 71). Le gouvernement est d’accord avec le comité et, s’il donne suite à la recommandation 70 dans le cadre de ses travaux visant à réformer la LCPE et procède à l’élaboration de tels règlements conformément à ce pouvoir général, il donnera aux organisations et aux collectivités autochtones l’occasion de fournir leur point de vue sur des éléments de conception précis.

Le comité a recommandé qu'ECCC « [...] collabore avec l’Alliance canadienne du camionnage [ACC] à l’établissement de protocoles d’essai de la technologie de qualification de la réduction des gaz à effet de serre afin de vérifier que cette technologie puisse être utilisée au Canada » (recommandation 67). À la suite de cette recommandation, ECCC a entamé des discussions avec l’ACC afin de mieux comprendre les préoccupations de l’Alliance à ce sujet et d’évaluer si une action est justifiée. S’il est finalement déterminé qu’une mesure supplémentaire est requise, la question serait probablement traitée en apportant des changements au programme ou à la réglementation. Toute modification réglementaire proposée serait élaborée dans le cadre du processus réglementaire normal, ce qui comprendrait des consultations avec toutes les parties intéressées.

De façon plus générale, le programme écoTECHNOLOGIE pour véhicules, mis en place par le gouvernement et géré par Transports Canada en étroite collaboration avec ECCC, consiste à mener des essais approfondis sur le rendement en matière de sécurité et d’environnement sur un vaste éventail de technologies de pointe nouvelles et émergentes destinées aux automobiles et aux camions. Le programme permet de renforcer la capacité du gouvernement de mettre à l’essai ces nouvelles technologies de manière proactive avant qu’elles soient bien implantées sur le marché. Les résultats servent à éclairer l’élaboration des règlements en matière de sécurité et d’environnement ainsi que des codes et des normes de l’industrie afin de s’assurer que les innovations sont mises en œuvre rapidement et de façon sécuritaire au Canada.

Le comité a aussi recommandé « […] qu’ECCC consulte l’Alliance canadienne du camionnage pour déterminer dans quelle mesure il faudrait allonger la distance qu’on peut franchir en mode prévention » (recommandation 68). On entend par « mode prévention » l’état de fonctionnalité limitée d’un véhicule lorsqu’un problème important d’ordre opérationnel est détecté. Les moteurs modernes sont, pour la plupart, contrôlés par un ordinateur de bord et de nombreux capteurs transmettent à cet ordinateur une rétroaction sur les paramètres opérationnels. Les fabricants ont habituellement conçu ces moteurs de manière à y intégrer un « mode prévention » qui, en règle générale, se met en marche lorsque la valeur du signal transmis à l’ordinateur ne se situe pas à l’intérieur de la zone préprogrammée. En général, le mode prévention passe au programme « secondaire » ou « d’urgence » prévu pour protéger le moteur ou la transmission contre tout dommage quand les conditions sont critiques. Ces dernières années, il est aussi possible que les fabricants de moteurs diesel aient intégré une méthode s’appuyant sur le mode prévention associée au mauvais fonctionnement d’un important système antipollution, lequel comprend habituellement un système d’avertissement progressif qui envoie longtemps à l’avance un avis à l’exploitant avant de passer à un état de fonctionnalité réduite.

À la suite de cette recommandation, ECCC a entamé des discussions avec l’ACC pour mieux comprendre les préoccupations de l’Alliance à cet égard et pour évaluer si une action est justifiée. Si, en fin de compte, il est établi qu’une mesure supplémentaire est requise, la question serait probablement réglée en apportant des changements au programme ou à la réglementation. Conformément à ce qui précède, toute modification réglementaire proposée serait élaborée dans le cadre du processus réglementaire habituel, lequel comprendrait des consultations avec toutes les parties intéressées.

Les pouvoirs existants en vertu de la section 5 de la partie 7 de la LCPE permettent au gouvernement d’interdire efficacement l’installation de dispositifs de mise en échec sur les nouveaux véhicules et moteurs fabriqués au Canada ou importés au Canada. Ceux-ci s’appliquent aux « entreprises » telles que définies à l’article 149 de la loi, p. ex., un fabricant ou un importateur de véhicules au Canada. Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée pour que « […] le gouvernement ait le pouvoir de prendre des mesures à l’encontre de quiconque fabrique, vend ou installe de l’équipement qui entrave le fonctionnement des dispositifs de contrôle des émissions produites par les véhicules » (recommandation 69). Le gouvernement est d’accord avec le comité, et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.

Au Canada, l’établissement d’exigences ou de restrictions concernant les modifications de véhicules après leur fabrication se fait habituellement sous la compétence des gouvernements provinciaux ou territoriaux, notamment pour les modifications qui peuvent entraver le fonctionnement des dispositifs de contrôle des émissions. ECCC continue de collaborer avec les provinces et les territoires par l’entremise du Groupe de travail sur les sources mobiles du Conseil canadien des ministres de l’Environnement afin d’envisager les possibilités de réduire les émissions des véhicules en service, y compris les moyens d’aborder le risque que des personnes trafiquent les dispositifs de contrôle des émissions sur les véhicules ou les moteurs en circulation.

4.1.1 Importations temporaires

La LCPE prévoit l’importation de véhicules ou de moteurs qui ne sont pas conformes aux normes réglementaires, si leur importation est justifiée pour certains usages précis, notamment l’exposition, la démonstration et, l’évaluation ou l’essai, pour une période déterminée. Le comité a recommandé que l’article 155 de la LCPE soit modifié de manière à « […] préciser des options, outre le fait de retirer le véhicule, le moteur ou l’équipement du Canada » (recommandation 72). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 1.2 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Entre-temps, ECCC continue de gérer les importations temporaires par la mise en œuvre du régime existant.

4.1.2 Régime d’avis de défaut amélioré

À l’heure actuelle, la LCPE exige qu’un fabricant ou un importateur présente un avis de défaut au ministre d’ECC et aux propriétaires des véhicules et moteurs touchés dès qu’il constate un défaut qui entraîne ou est susceptible d’entraîner la non-conformité à une norme réglementaire conformément aux règlements applicables en matière d’émissions. L’avis doit contenir l’information décrivant le défaut, une évaluation du risque de pollution découlant du défaut, et des directives pour corriger le défaut. Bien que le gouvernement ne l’exige pas, dans le cadre d’une pratique commerciale courante, les fabricants et importateurs de véhicules et de moteurs paient habituellement la correction des défauts.

Le comité a recommandé que certaines améliorations soient apportées aux dispositions de la LCPE portant sur l’avis de défaut (recommandation 73). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 1.3 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Entre-temps, ECCC continue de gérer les avis de défaut par la mise en œuvre du régime existant.

4.2 Combustibles

Les pouvoirs existants conférés en vertu de la section 4 de la partie 7 de la LCPE permettent de prendre des règlements qui portent sur la composition ou la qualité des combustibles. Toutefois, les pouvoirs existants ne permettent pas explicitement de prendre des règlements exigeant l’étiquetage de l’équipement de distribution de combustible. Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée « […] de manière à autoriser explicitement l’élaboration de règlements liés à l’étiquetage de l’équipement de distribution de combustible » (recommandation 65). À l’heure actuelle, le paragraphe 140(2) de la loi prévoit que les règlements concernant le contenu en carburant peuvent seulement être pris si le gouverneur en conseil estime que les règlements pourraient contribuer « sensiblement » à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique. Le comité a recommandé que le mot « sensiblement » soit retiré du paragraphe (recommandation 66). Le gouvernement est d’accord avec les recommandations 65 et 66 (voir les points 1.5 et 1.6 du document de discussion), et ces recommandations éclaireront ses travaux visant à réformer la LCPE. Entre-temps, ECCC continue à élaborer et à mettre en œuvre des règlements sur les combustibles conformément aux pouvoirs existants conférés en vertu de la section 4 de la partie 7 de la LCPE.

4.3 Gestion de la qualité de l’air

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillent en étroite collaboration pour réduire la pollution atmosphérique au Canada, en raison de leurs compétences partagées pour les questions environnementales. En 2012, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l’Environnement ont convenu d’aller de l’avant avec la mise en œuvre du Système de gestion de la qualité de l’air (SGQA) national, un cadre élaboré pour améliorer la qualité de l’air et protéger la santé et l’environnement des Canadiens.

Le SGQA est conçu de manière à permettre au gouvernement le « mieux placé » de prendre des mesures. Il tient compte à la fois du besoin de cohérence partout au Canada et du besoin de souplesse pour permettre aux provinces et aux territoires de résoudre les problèmes de qualité de l’air dans leur territoire. Parmi les éléments clés, citons : les Normes canadiennes de qualité de l’air ambiant (NCQAA); un cadre de gestion de la qualité de l’air à l’échelle des zones atmosphériques locales et des bassins atmosphériques régionaux; des exigences relatives aux émissions pour les principales industries; et la production de rapports à l’intention de la population canadienne.

Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée afin de « […] définir le cadre juridique dans lequel le gouvernement fédéral collaborera avec les provinces, les territoires et les peuples autochtones afin de prendre des mesures concernant les sources de pollution interprovinciale de l’atmosphère et de l’eau » et « […] pour exiger que le gouvernement fédéral établisse de normes nationales contraignantes sur la qualité de l’air, en consultation avec les provinces, les territoires, les peuples autochtones, les parties intéressées et le public » (recommandations 35 et 36). Le gouvernement appuie l’intention de ces recommandations  et partage le désir du comité de s’assurer que la qualité de l’air continue de s’améliorer. Le gouvernement  s’est engagé à prendre des mesures pour améliorer la qualité de l’air au Canada par l’entremise du SGQA et d’autres processus pour examiner les questions intergouvernementales relatives à la pollution atmosphérique.

Le SGQA est une approche globale visant à réduire la pollution atmosphérique au Canada. Il est le fruit d’une collaboration sans précédent entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, l’industrie et la société civile. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont des responsabilités et des rôles bien définis dans la mise en œuvre du système, qui bénéficie d’un soutien important de par sa nature collaborative. L’imposition par le gouvernement fédéral de normes de qualité de l’air exécutoires et légalement contraignantes pourrait miner l’efficacité de cette approche collaborative.

Dans le cadre du SGQA, les NCQAA sont régulièrement élaborées et examinées afin de veiller à ce qu’elles protègent toujours adéquatement la santé humaine et l’environnement. Conformément au SGQA, des rapports sur le respect des NCQAA sont préparés par les juridictions et publiés dans un rapport sur l’état de l’air qui est mis à jour annuellement. Il s’agit d’un nouveau rapport qui fournit un éventail de renseignements au public sur la qualité de l’air partout au Canada. L’an dernier, le gouvernement a également établi des NCQAA plus rigoureuses relativement au dioxyde de soufre et au dioxyde d’azote, et le gouvernement examine actuellement les NCQAA pour l’ozone afin de déterminer si ces normes assurent toujours une protection adéquate de la santé et l’environnement des Canadiens. Un examen prévu des NCQAA pour les matières particulaires fines sera entrepris plus tard durant l’année prochaine. Si nécessaire, le gouvernement mettra à jour ces normes afin de continuer de protéger la santé humaine et l’environnement.

Les NCQAA favorisent les améliorations à la qualité de l’air partout au pays et sont examinées régulièrement pour s’assurer qu’elles protègent adéquatement l’environnement et la santé humaine. Les NCQAA reposent sur des niveaux de gestion qui demandent la mise en place de mesures progressivement plus rigoureuses par les provinces et les territoires, à mesure que la qualité de l’air s’approche des normes relatives à l’air ambiant.

Le gouvernement a également mis en place le Règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques provenant de chaudières et fournaises industrielles et de moteurs stationnaires à allumage commandé utilisés par de nombreuses industries canadiennes, et définit les normes pour le secteur du ciment. On s'attend à ce que ce règlement génère des avantages cumulatifs pour la santé et l'environnement de plus de 6 milliards de dollars au cours de la période de 2016 à 2035, y compris 1 200 décès prématurés en moins.

Afin de réduire les émissions des principaux polluants atmosphériques comme le dioxyde de soufre (SO2), le dioxyde d’azote (NO2), les matières particulaires et les composés organiques volatils (COV), le gouvernement a récemment publié des mesures de contrôle en vertu de la LCPE pour diverses sources industrielles. Plus récemment, ECCC a publié un projet de règlement visant à réduire les COV provenant des secteurs des raffineries et de la pétrochimie. Ce règlement devrait améliorer la qualité de l'air, en particulier pour les Canadiens qui habitent à proximité des raffineries de pétrole et des installations pétrochimiques. Le règlement devrait être finalisé d’ici la fin de 2018. ECCC a également commencé à élaborer des règlements visant à réduire d’autres polluants atmosphériques comme le SO2, les oxydes d'azote et les particules fines provenant des raffineries de pétrole.

4.4 Autres recommandations relatives à la qualité de l’air

4.4.1 Produits pouvant libérer une substance

Certains produits qui ne contiennent pas de substance toxique, peuvent en produire et en libérer durant leur cycle de vie. Par exemple, les réservoirs de carburant portatifs (jerricanes) ne sont pas nécessairement composés de substances toxiques, mais peuvent libérer des composés organiques volatils toxiques lorsqu’ils sont utilisés pour entreposer de l’essence. Les poêles à bois sont un autre exemple de produits qui peuvent générer et libérer une substance toxique au cours de leur cycle de vie.

Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée pour « […] permettre explicitement la collecte de renseignements et la prise de règlements pour cibler la conception et le fonctionnement de produits et les appliquer aux fabricants, aux importateurs ou aux distributeurs des produits plutôt qu’uniquement aux utilisateurs » (recommandation 55). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 1.7 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.

4.4.2 Points chauds

Le comité a recommandé que « […] la LCPE soit modifiée de manière à définir le terme “point chaud” » (recommandation 22) et qu’ECCC « […] entreprenne, en consultation avec les provinces, les territoires, les communautés autochtones et le public, une évaluation des points chauds possibles ou des zones qui pourraient être exposées à des émissions de toxines intensifiées ou cumulatives afin d’assurer la protection des personnes vulnérables » (recommandation 45). Il existe actuellement, en vertu de la LCPE, des pouvoirs autorisant certains règlements à s’appliquer à des zones précises du Canada, sous réserve de certaines restrictions. Le gouvernement s’engage à examiner davantage la recommandation du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobiisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera la réforme de la LCPE. Les sections « Populations vulnérables, effets cumulatifs et surveillance » et « Réponse à l’ajout à l’annexe 1 » du chapitre 3 du présent rapport fournissent davantage d’information sur la réponse du gouvernement aux recommandations du comité relativement aux « points chauds ».

4.4.3 Vente aux enchères d’unités négociables

Un régime d’unités négociables relevant de la LCPE peut être appliqué aux émissions des véhicules. Il existe, en vertu de la LCPE, des pouvoirs permettant de concevoir des régimes d’unités négociables, mais pas de vendre ces unités à prix fixe ou dans le cadre d’appels d’offres concurrentiels (p. ex., par vente aux enchères). Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée de manière à « […] prévoir explicitement les outils requis pour mettre en place et exploiter un régime de vente aux enchères fonctionnant adéquatement, comme le pouvoir de vendre des unités échangeables à prix fixe ou dans le cadre d’appels d’offres concurrentiels » (recommandation 82). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 1.8 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.

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