Rapport de suivi pour le Comité permanent sur la Loi canadienne sur la protection de l’environnement : chapitre 3
3 Contrôle des substances toxiques et des organismes vivants
3.1 Le Plan de gestion des produits chimiques
La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE] établit un fondement législatif pour le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC). Les ministres de la Santé et de l’Environnement et Changement climatique gèrent de concert le PGPC, qui comprend l’évaluation et la gestion de risques pour la santé et l’environnement associés à un vaste éventail de « substances », notamment des produits chimiques, des polymères, des gaz à effet de serre, des effluents industriels et des organismes vivants. De nombreuses organisations au Canada et à l’échelle internationale conviennent que le régime de gestion des produits chimiques du Canada est l’un des plus efficaces au monde. Le rapport du comité inclut des déclarations de nombreux témoins faisant l’éloge du PGPC.
Le cycle de gestion de la LCPE illustré à la figure 1 indique les étapes fondamentales du PGPC : les renseignements sont recueillis pour comprendre les risques et orienter les décisions; les risques sont évalués pour déterminer si des mesures sont nécessaires; et des mesures de gestion des risques sont en place pour prévenir les risques. Le gouvernement appuie la mise en œuvre efficace de ces mesures de concert avec des mesures de promotion de la conformité et de l’application de loi. Enfin, des renseignements sont encore une fois recueillis pour suivre les progrès, rendre des comptes aux Canadiens et déterminer si des mesures supplémentaires sont nécessaires.
Figure 1: Le cycle de gestion de la LCPE
Description longue de la figure 1
Le diagramme présente les étapes du cycle de gestion de la LCPE:
- évaluation des risques
- gestion des risques liés aux substances toxiques, à la pollution de l’air et aux gaz à effet de serre, à la qualité de l’eau et aux déchets
- promotion de la conformité et application de la loi
- collecte de renseignements, recherche et surveillance
- présentation de rapports, la mobilisation des intervenants, les droits du public et les relations intergouvernementales
La participation des intervenants et du public est un élément central du PGPC. Chaque étape du cycle prévoit la participation des intervenants, la possibilité de mobiliser le public, la collaboration étroite du gouvernement avec ses homologues provinciaux, territoriaux et des peuples autochtones, et la communication de renseignements au grand public. Le gouvernement publie des plans continus de collecte de renseignements, des évaluations des risques ainsi que l’échéancier des activités de gestion des risques et des consultations. Il diffuse également en ligne d’autres renseignements sur la mise en œuvre de programmes.
Des organismes externes appuient aussi la mise en œuvre du PGPC. Par exemple, le comité scientifique sur le PGPC s’assure que le PGPC repose sur une assise scientifique solide. Le comité scientifique se rencontre deux fois par année et peut tenir des réunions supplémentaires, au besoin. Le Conseil consultatif des intervenants du PGPC a quant à lui pour objectifs de favoriser le dialogue entre les divers groupes d’intervenants et de leur offrir l’occasion de formuler des conseils et des commentaires au gouvernement concernant la mise en œuvre d’outils et d’exigences dans le cadre des politiques et programmes. Le Conseil consultatif des intervenants se réunit également deux fois par année et peut organiser des discussions ou des réunions techniques supplémentaires. Finalement, l’équipe responsable du programme du PGPC tient aussi des ateliers semi-annuels à intervenants multiples en vue de mobiliser un groupe d’intervenants plus vaste à l’égard de sujets actuels et futurs se rapportant au PGPC.
De plus amples renseignements sur le PGPC sont publiés sur la section Web du PGPC.
3.2 Gestion des produits chimiques après 2020
Plus de 23 000 substances chimiques étaient utilisées à des fins commerciales au Canada entre le 1er janvier 1984 et le 31 décembre 1986 lorsque la première LCPE (LCPE 1988) a été créée. Ces substances « existantes » ont été inscrites sur la liste intérieure des substances (LIS). Toute substance qui n’est pas inscrite sur la LIS est une « substance nouvelle » et doit passer par un processus de notification rigoureux avant de pouvoir être utilisée. Le processus permet au gouvernement de s’assurer que les substances nouvelles n’entrent pas sur le marché si elles présentent un risque pour la santé ou l’environnement sans que des mesures de contrôle appropriées soient en place. La plupart des pays développés ont un processus similaire de notification et d’évaluation préalable à la mise sur le marché pour les substances nouvelles.
Lorsque la LCPE de 1988 a été remplacée en 1999, le Canada, comme la plupart des autres pays, essayait de déterminer la meilleure façon de composer avec les conséquences associées aux milliers de substances dont l’utilisation était répandue avant l’adoption de ces régimes pour les substances nouvelles. Selon la solution codifiée dans la version actuelle de la LCPE, ECCC et SC étaient tenus de « catégoriser » chacune des 23 000 substances de la LIS, puis d’évaluer plus en profondeur toute substance qui répondait à certains critères précis. Ces critères ont permis d’identifier les substances qui sont intrinsèquement toxiques et persistantes ou intrinsèquement toxiques et bioaccumulables ainsi que les substances qui présentent « le plus fort risque d’exposition » pour les Canadiens. Cette exigence de catégorisation était relativement unique. La plupart des pays ont concentré leurs efforts sur les substances utilisées en grandes quantités.
En 2006, le gouvernement a procédé au tri de ces 23 000 substances de la LIS et a identifié 4 300 substances nécessitant un examen plus approfondi. L’objectif du PGPC est d’examiner chacune des 4 300 substances d’ici 2020. De plus amples renseignements sur le processus de catégorisation sont publiés en ligne.
Au 1er mai, 2018, le PGPC a permis d’évaluer environ 3,160 des substances existantes identifiées comme prioritaire pendant le processus de catégorisation. La phase actuelle du PGPC, lancée en mai 2016, abordera le reste des substances d’ici le 31 mars 2021. À l’approche de la fin du PGPC actuel, le gouvernement prend des mesures pour établir de nouvelles orientations et objectifs pour la gestion des produits chimiques après 2020.
Le Canada n’est pas le seul pays à se pencher sur la gestion future des produits chimiques. D’autres pays travaillent dans le cadre de l’Approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques (SAICM), qui est un cadre stratégique pour promouvoir les procédures de sécurité en matière de produits chimiques à l’échelle mondiale, pour se pencher sur l’évolution de la gestion responsable des produits chimiques et des déchets.
Le gouvernement a entamé une vaste mobilisation avec ses partenaires et ses intervenants qui se poursuivra tout au long de 2018 et de 2019 pour l’aider à établir une nouvelle orientation et objectifs de la gestion des produits chimiques au Canada après 2020. Plusieurs des enjeux relatifs à la gestion des produits chimiques soulevés par le comité aideront à guider cette mobilisation, qui permettra d’examiner des enjeux comme les perturbateurs endocriniens, les populations vulnérables, les évaluations des risques cumulatifs, la gestion des risques, l’étiquetage, l’établissement des priorités, les évaluations de solutions de rechange et la substitution éclairée, et les substances extrêmement préoccupantes. Le résultat du processus aidera à concevoir les activités de programme et, le cas échéant, les réformes de la loi.
3.3 Collecte de renseignements
3.3.1 Dispositions sur la collecte de renseignements
Divers renseignements sont examinés pour effectuer les évaluations des risques et déterminer la meilleure façon de gérer les risques cernés : les propriétés chimiques, les quantités fabriquées ou importées au Canada, les rejets et les concentrations dans l’environnement, l’évolution et la réaction dans l’environnement, les dangers et la nature de l’exposition. Bon nombre de pouvoirs en vigueur aux termes de la LCPE permettent de recueillir et d’examiner ces renseignements, tels que les outils et les pouvoirs énoncés aux articles 46, 68, 70, 71 et 75 de même que les pouvoirs et les exigences se rapportant à l’information sur les nouvelles substances et activités, comme les dispositions sur la nouvelle activité (NAc) aux articles 85, 87, 110 et 112.
De plus amples renseignements sur les activités gouvernementales liées à la collecte de renseignements aux termes du PGPC sont publiés en ligne.
Le comité a formulé plusieurs recommandations sur la collecte de renseignements en vertu de la LCPE. Le gouvernement est d’accord avec la recommandation du comité de modifier la LCPE pour attribuer expressément le pouvoir de demander « […] renseignements, par exemple sur la méthodologie, les données, les modèles utilisés; » « des échantillons de tests de toxicologie et/ou autres tests; » et « toute autre information pertinente pour l’évaluation d’une substance » en vertu de l’article 71 (recommandation 12) (voir le point 9.2 du document de discussion). Cette recommandation orientera les travaux du gouvernement visant à réformer la LCPE.
Selon l’article 71, la ministre d’ECC détient les pouvoirs de recueillir des renseignements « afin de déterminer si une substance […] est effectivement ou potentiellement toxique ou d’apprécier s’il y a lieu de prendre des mesures de contrôle […] ». Selon l’article 46, la ministre d’ECC détient les pouvoirs de recueillir des renseignements dans le cadre d’autres activités, telles que « […] effectuer des recherches, établir un inventaire de données, des objectifs et des codes de pratique, formuler des directives, déterminer l’état de l’environnement ou de faire rapport sur cet état […] ».
Le gouvernement est d’accord avec la recommandation du comité de modifier la LCPE « […] pour qu’il soit possible d’exiger, au moyen des avis prévus aux articles 46 et 71, que des renseignements soient mis à jour s’ils changent et pour garantir l’établissement d’échéances claires et uniformes (p. ex., sept ans) pour la tenue à jour et la conservation de documents liés aux règlements, aux instruments et à la collecte de l’information, ainsi que pour permettre d’adapter ces échéances au besoin dans des circonstances particulières » (recommandation 13) (voir le point 9.3 du document de discussion). Cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.3.2 Échange d’information et de connaissances avec d’autres administrations
Le comité a recommandé que les « […] ministres cherchent à obtenir des données pertinentes et fiables des autres administrations, notamment des données des systèmes REACH [Enregistrement, évaluation, autorisation et restriction des substances chimiques], afin que les évaluateurs canadiens puissent tirer parti d’autres initiatives pour ces évaluations. » (recommandation 14). Le gouvernement est d’accord que plusieurs sources de données sont importantes lors du processus d’évaluation des risques, et il s’engage à continuer de chercher de l’information provenant d’autres administrations, incluant l’Union européenne, lorsqu’il s’agit de la priorisation, l’évaluation, et de la gestion des risques attribuables aux produits chimiques et aux organismes vivants.
Le gouvernement examine systématiquement l’information provenant d’autres administrations, à la fois lors de l’établissement des priorités pour les évaluations des risques et lors de la réalisation de chacune de ces évaluations. Il s’appuie sur de multiples ententes sur l’échange d’information, y compris des ententes sur l’échange de données officielles, sur l’examen des données provenant d’autres administrations, sur les analyses des activités internationales et des ensembles de données, sur les discussions avec des sociétés multinationales, des chaînes d’approvisionnement internationales ainsi que des intervenants internationaux. Les ministères utilisent également les caractérisations du risque menées par d’autres administrations, comme le montre la boîte à outils sur l’évaluation des risques. Environ 700 évaluations d’effets sur la santé humaine provenant d’autres organisations ont permis d’évaluer les substances du PGPC. Dans les cas où certaines données semblent être essentielles pour une évaluation et que l’information n’est pas disponible par d’autres moyens, ECCC et SC peuvent émettre des avis en vertu de l’article 71 de la LCPE pour demander à l’industrie de produire les données nécessaires.
Le gouvernement a conclu un protocole d’entente avec l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), qui administre REACH. ECHA effectue un résumé des études pouvant être consultées par le public. Le protocole a été signé en 2010 afin d’échanger les connaissances, l’expérience et les pratiques exemplaires sur les questions d’intérêt mutuel liées à la gestion des produits chimiques. Cette entente inclut des dispositions concernant l’échange d’information et la collaboration scientifique sur l’évaluation des risques des produits chimiques; l’échange d’expérience opérationnelle et le renforcement des capacités réglementaires; la diffusion active des renseignements publics et des publications liées aux activités de chacun; l’échange d’information sur les questions d’intérêt commun, y compris les nouvelles priorités.
Dans le cadre du REACH, les fabricants et les importateurs sont tenus de soumettre les renseignements conjointement pour les mêmes substances. Les consortiums sont des moyens efficaces pour l’industrie et les entreprises de soumettre conjointement l’information dans le cadre du REACH. Aux termes du protocole d’entente, ECCC et SC s’appuient sur l’échange de données pour accéder à certaines données confidentielles que les entreprises et les consortiums ont transmises à l’ECHA conformément au REACH.
Le Canada participe également à des discussions liées au partage de données et aux approches d’évaluations des risques avec les États-Unis par le biais du Conseil de coopération en matière de réglementation (CCR). Parmi les exemples de partenariats actuels dans le cadre du CCR, on compte une analyse comparative des cadres réglementaires concernant les dispositions sur les nouvelles activités de la LCPE au Canada et le Programme de réglementation en matière de nouvelles utilisations importantes (NUR) aux États-Unis ainsi que les cadres réglementaires et les approches de l’évaluation du risque. En outre, le nouveau cadre de collaboration et d’évaluation établit un plan de travail continu qui comprend l’échange amélioré de renseignements entre les deux administrations.
SC dispose d’ententes en matière d’échange de données avec l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA), la Food and Drug Administration (FDA) aux États-Unis et l’agence des Normes alimentaires Australie Nouvelle-Zélande (FSANZ) sur les enjeux liés à l’alimentation pouvant servir à étoffer les évaluations du PGPC. SC est un participant actif des évaluations internationales menées par Codex Alimentarius ainsi que le comité conjoint d’experts sur les additifs alimentaires de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture et de l’Organisation mondiale de la santé (JECFA).
3.4 Évaluation des risques
En effectuant les évaluations des risques, ECCC et SC utilisent une approche fondée sur le poids de la preuve des données et le principe de la prudence, comme l’exige la LCPE. En pratique, cela signifie que l’on étudie, dans les évaluations, l’information provenant de nombreuses sources de données, et les incertitudes sont saisies et communiquées.
Les données sur la quantité d’une substance pouvant entrer dans l’environnement, ainsi que sur les propriétés chimiques d’une substance fournissent de l’information permettant notamment de comprendre comment la substance peut se diffuser dans l’environnement, de savoir pendant combien de temps elle y restera et de déterminer si les niveaux de substances présents peuvent être néfastes pour les Canadiens ou l’environnement. De plus, l’information sur la teneur des substances dans les produits offerts aux Canadiens et sur la façon dont ces produits sont utilisés éclairent également les évaluations. Différentes approches pour caractériser l’exposition peuvent être utilisées en fonction des renseignements disponibles liés aux sources, trajectoires et routes d’exposition ainsi que l’utilisation, la manipulation et l’élimination de la substance.
Les répercussions potentielles que peuvent avoir la substance sur les êtres humains et l’environnement sont évaluées au moyen de la caractérisation du danger représenté par ces substances. Les Canadiens qui, en raison d’une plus grande susceptibilité (comme les femmes enceintes et les enfants) ou d’une plus grande exposition (comme ceux qui vivent près d’une installation industrielle), peuvent être plus à risque que la population générale et sont particulièrement pris en compte, dans la mesure où l’information est disponible. L’information sur les effets liés au système endocrinien est également prise en compte, lorsqu’elle est disponible et pertinente. Les données générées dans le cadre d’essais en laboratoire ou sur le terrain ou par l’utilisation de modélisation – tout comme les données relatives à d’autres substances qui sont semblables sur le plan structurel ou fonctionnel à la substance évaluée – sont toutes utilisées, selon le cas. Si le résultat de l’évaluation des risques indique que la substance peut nuire à la santé humaine ou à l’environnement, des sources clés d’exposition et de préoccupation sont identifiées en plus des incertitudes.
ECCC et SC utilisent la recherche, la surveillance et le contrôle pour obtenir des renseignements relatifs à la présence ou à l’impact potentiel des substances sur la santé humaine et l’environnement. Cette information est utilisée dans les prises de décisions en matière d’évaluation et de gestion des risques. Étant donné que les connaissances scientifiques évoluent, les pratiques d’évaluation doivent s’adapter et s’ajuster aux nouvelles informations et techniques.
La liste des substances toxiques de l’annexe 1 peut être consultée en ligne.
3.4.1 Persistance et bioaccumulation
Les critères de persistance et de bioaccumulation ont fourni une base pour le processus de catégorisation et le régime de l’élimination virtuelle en vertu de la loi.
Dans le cadre du processus de catégorisation, les substances qui étaient persistantes ou bioaccumulables conformément au Règlement sur la persistance et la bioaccumulation, et présentaient une toxicité intrinsèque pour les êtres humains ou les organismes autres que les organismes humains, ont été identifiées comme étant prioritaires en vue d’une évaluation ultérieure. Les renseignements sur la façon dont les substances de la liste intérieure ont été catégorisées quant à la persistance et à la bioaccumulation peuvent être consultés en ligne ainsi que les résultats d’ensemble de l’exercice de catégorisation pour la liste intérieure des substances.
La loi exige également la quasi‑élimination de l’environnement des substances toxiques qui sont bioaccumulables, persistantes et résultant principalement de l’activité humaine.
Le comité a formulé deux recommandations pour traiter la persistance et la bioaccumulation, étant donné qu’elles sont liées à l’évaluation du risque. Tout d’abord, le comité a recommandé « […] que le gouvernement mette à jour le Règlement sur la persistance et la bioaccumulation, qui est désuet, afin qu’il concorde avec les meilleures normes et données scientifiques disponibles, dont celles qui sont appliquées dans d’autres pays de l’OCDE [Organisation de coopération et de développement économiques]. » (recommandation 48) et que la LCPE soit modifiée « […] afin de confirmer, par souci de clarté, qu’il n’est pas nécessaire qu’une substance soit persistante ou bioaccumulable pour être considérée comme toxique sous le régime de la LCPE. » (recommandation 49).
Le gouvernement est d’accord avec la recommandation 48 et examine le Règlement sur la persistance et la bioaccumulation.
Le gouvernement est d’accord avec le fait qu’une substance n’a pas à être persistante ou bioaccumulable pour être jugée toxique et être ajoutée à l’annexe 1. En effet, de nombreuses substances toxiques, déjà inscrites à l’annexe 1, ne sont pas persistantes et bioaccumulables. Par exemple, les microbilles en plastique (de taille ≤ 5 mm), le bisphénol A, le nonylphénol et ses dérivés éthoxylés, et plusieurs des gaz à effet de serre sont tous inscrits à l’annexe 1 (recommandation 49).
3.4.2 Substances chimiques perturbatrices du système endocrinien et effets à faible dose
Le comité a formulé plusieurs recommandations concernant les substances chimiques perturbatrices du système endocrinien au cours de son examen. En particulier, il est d’avis que les évaluations des risques en vertu de la LCPE devraient tenir compte de la perturbation du système endocrinien. Le comité a recommandé « […] au gouvernement de réviser la définition du terme « toxique » afin qu’il tienne compte des perturbateurs endocriniens. » (recommandation 39). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et s’est engagé à examiner la perturbation endocrinienne lorsqu’il évalue les risques associés aux substances.
Le comité a également recommandé « […] que les articles 64 et 68 de la LCPE soient modifiés de manière à prévoir formellement des mesures à l’égard des substances qui sont dangereuses en faible quantité. » (recommandation 40). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et s’engage à considérer les effets à faible dose lors de l’évaluation des risques. Le gouvernement s’engage également à améliorer de façon constante sa capacité à évaluer les effets à faibles doses. La définition actuelle de « toxique » à l’article 64 de la loi est assez générale pour permettre aux ministères d’envisager ces risques et ces effets. Dans l’évaluation du bisphénol A (BPA), par exemple, les données sur les répercussions de faibles doses sur le comportement et le développement neurologique ont contribué à la caractérisation des risques pour la santé humaine.
En plus de gérer une substance en l’ajoutant à l’annexe 1, la LCPE confère divers pouvoirs pour la prévention des risques associés à des substances nouvelles qui, selon les ministres, seraient toxiques ou pourraient devenir toxiques. La ministre d’ECC a exercé ces pouvoirs en instaurant des contrôles relativement à de nombreuses substances nouvelles que l’on soupçonne avoir des effets de perturbation endocrinienne. Par exemple, des conditions ministérielles, ont été imposées à un mélange de phtalates utilisé comme assouplissant de matières plastiques afin d’interdire son utilisation dans les jouets et les produits de soins pour enfants ainsi que l’utilisation d’un dissolvant de formaldéhyde utilisé dans les produits assouplissants. Un avis de nouvelle activité (NAc) a été émis pour toute nouvelle utilisation d’agents de traitement pour les produits d’étanchéité à base de silicone dans les immeubles commerciaux et la construction routière en raison des inquiétudes associées aux perturbateurs endocriniens. Les avis de NAc sont également utilisés pour permettre une activité dans le cadre de laquelle une substance nouvelle est déclarée, mais aussi pour prévenir les utilisations supplémentaires qui pourraient, par exemple, augmenter l’exposition. Dans chacun de ces cas, des mesures de gestion de risques ont été prises pour répondre aux préoccupations d’impacts éventuels de perturbations endocriniennes.
Le gouvernement s’emploie à mieux expliquer comment il prend en considération les effets des perturbateurs endocriniens dans les évaluations des risques en vertu de la LCPE. ECCC et SC actualisent les rapports d’évaluation ainsi que les renseignements connexes pour explicitement présenter le moment où les effets des perturbateurs endocriniens ont été pris en compte et comment cette information a été utilisée dans l’évaluation. Dans l’esprit de la recommandation du comité, ECCC et SC ont récemment publié, en juin 2017, une fiche d’information sur l’évaluation des risques du PGPC pour préciser comment les effets liés aux perturbateurs endocriniens sont pris en compte dans les évaluations des risques et expliquer la recherche liée à ces perturbateurs endocriniens qui est en cours. Parmi les évaluations publiées prenant en compte les propriétés des perturbateurs endocriniens, on compte le bisphénol A, les phthalates, et le nonylphénol et ses dérivés éthoxylés.
Le comité a également recommandé « […] qu’Environnement et Changement climatique Canada et Santé Canada mettent en œuvre des mesures, des seuils, des techniques et des exigences en matière de rapports qui concernent expressément les perturbateurs endocriniens. » (recommandation 44). Le gouvernement est d’accord avec l’importance de tenir compte des perturbateurs endocriniens, et il est déterminé à améliorer continuellement sa capacité à cet égard et de suivre le rythme des développements scientifiques. La susceptibilité accrue est surtout importante aux premiers stades de vie. En réalité, aux termes du paragraphe 44(4) de la LCPE, il est demandé aux ministres de s’acquitter des obligations de recherche relatives aux substances hormonoperturbantes.
Le gouvernement envisage des nouvelles méthodes d’approche, y compris les méthodes de rechange in vitro pour détecter l’activité endocrinienne à faible dose. Ce type de méthode sera également utile pour caractériser l’activité endocrinienne d’un mélange de substances à faible dose. Ces nouvelles approches amélioreront l’établissement des priorités et les évaluations des risques, et elles permettront de mettre davantage l’accent sur les substances à mode d’action endocrinien à faible dose. Le gouvernement continuera d’utiliser les méthodes actuelles d’essai et d’en élaborer des nouvelles pour remédier aux perturbateurs endocriniens.
Les chercheurs et les organismes de réglementation canadiens collaborent activement avec la communauté internationale pour progresser et adopter de nouvelles approches en matière d’essai et de prise en compte des effets liés au système endocrinien dans le cadre des évaluations des risques. Par exemple, ECCC et Santé Canada maintiennent des programmes de recherche scientifique actifs qui contribuent à la conception de méthodes d’essai, reconnues internationalement, concernant les perturbateurs endocriniens. Ce travail a contribué à une publication de l’OCDE en mars 2018 (PDF, 3,1Mo en anglais seulement), et informe régulièrement les évaluations des risques effectuées en vertu de la LCPE. Le gouvernement s’engage à adopter les méthodes d’essai ainsi que les seuils de l’OCDE au Canada, dans la mesure du possible et au fur et à mesure qu’ils sont développés, pour les évaluations futures dans le cadre du PGPC.
À l’avenir, le gouvernement continuera à améliorer sa capacité d’étudier les effets de perturbation endocrinienne dans ses évaluations des risques. Le gouvernement continuera de s’adapter aux derniers développements scientifiques liés aux perturbateurs endocriniens lors de l’établissement des mesures appropriées pour prévenir les risques pour les Canadiens et leur environnement. Le Conseil consultatif des intervenants du PGPC et le comité scientifique sur le PGPC discutent des possibilités d’améliorer l’évaluation des propriétés de perturbation endocriniennes des produits chimiques en 2018. Les délibérations au Comité scientifique se concentreront sur les considérations scientifiques clés, à mesure que le gouvernement fera avancer son approche des perturbateurs endocriniens, alors que la science évoluera elle-même. Des rapports sommaires de ces discussions seront affichés en ligne et le résultat de ces discussions permettra d’alimenter les améliorations courantes pour les évaluations des risques en vertu de la LCPE. Le gouvernement s’engage à examiner davantage la recommandation du comité sur ces enjeux dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.4.3 Populations vulnérables, effets cumulatifs et surveillance
Le rapport du comité met beaucoup l’accent sur le renforcement des protections pour les populations vulnérables et l’assurance que les impacts cumulatifs de certains produits chimiques sont pris en compte. Le comité a recommandé que « […] le préambule de la LCPE soit modifié de manière à […] mentionner l’importance de tenir compte des populations vulnérables dans les évaluations des risques […] » (recommandation 3, deuxième puce subsidiaire). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 2.1 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Le comité a aussi recommandé de modifier l’article 3 de la LCPE « […] pour inclure une définition générale de l’expression « populations vulnérables » » (recommandation 42), que la LCPE soit modifiée « […] pour qu’elle exige que les ministres ou leurs délégués, au moment de déterminer si une substance est toxique, évaluent les expositions des groupes vulnérables et des collectivités marginalisées, y compris lors des fenêtres de vulnérabilité critiques, en utilisant de manière appropriée des facteurs de sécurité, et que cet article précise que, dans le cas de certaines substances, il peut n’y avoir aucun seuil d’exposition sécuritaire » (recommandation 43) et que la LCPE soit modifiée « […] pour exiger que l’on fasse enquête sur les effets de toute version proposée ou finale d’un règlement ou d’un instrument sur les groupes vulnérables et les collectivités marginalisées, et « […] sur les expositions globales, ainsi que sur les effets cumulatifs et synergiques, pour déterminer de quelle façon réglementer une substance toxique » (recommandation 56). Le gouvernement appuie l’intention de ces recommandations et ces recommandations éclaireront ses travaux visant à réformer la LCPE.
Le comité a aussi recommandé aussi qu’ECCC « […] entreprenne, en consultation avec les provinces, les territoires, les communautés autochtones et le public, une évaluation des points chauds possibles ou des zones qui pourraient être exposées à des émissions de toxines intensifiées ou cumulatives afin d’assurer la protection des personnes vulnérables » (recommandation 45). Le Conseil consultatif des intervenants du PGPC a tenu une discussion en groupe sur les populations vulnérables en 2018 et a fourni des conseils sur la façon dont les ministères devraient renforcer la prise en compte des populations vulnérables dans la gestion des produits chimiques. Le gouvernement s’engage à examiner davantage les recommandations du comité sur ces enjeux dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE (recommandation 3, deuxième puce subsidiaire, et recommandations 42, 43, 45 et 56).
Dans l’intervalle, il continuera de prendre en considération les renseignements disponibles sur les populations vulnérables au moment de procéder aux évaluations des risques. En outre, le gouvernement s’est engagé à accroître de façon constante la prise en considération des populations vulnérables dans l’évaluation et la gestion des produits chimiques. Dans le cadre de ce vaste engagement, le gouvernement s’engage également à élaborer et à publier en vertu de la LCPE une politique sur les populations vulnérables, sur laquelle il mobilisera, qui comprendra une définition de populations vulnérables et les objectifs du programme, notamment le cadre pour comment le gouvernement envisage les populations vulnérables dans les évaluations des risques.
Certains Canadiens, en raison d’une plus grande vulnérabilité (comme les femmes enceintes et les enfants) ou d’une plus grande exposition (comme les Canadiens qui habitent à proximité d’une installation industrielle), peuvent être davantage à risque que la population générale. Le PGPC examine régulièrement ces risques tant dans la réalisation d’évaluations des risques que dans l’élaboration des mesures de gestion des risques. Pour ce faire, une attention particulière est accordée aux fœtus en développement, aux bébés, aux enfants, aux femmes enceintes, aux personnes vivant à proximité d’installations industrielles ou commerciales et aux populations des Premières Nations et inuites (recommandation 43). Lorsque des évaluations décèlent des risques au sein de certaines populations, des approches ciblées de gestion des risques sont élaborées pour réduire les risques pour ce groupe (recommandation 56).
Par exemple, l’évaluation des risques du bisphénol-A (BPA) a déterminé un risque d’exposition pour les bébés. En raison du résultat de l’évaluation, le gouvernement a publié un code de pratique pour réduire les concentrations de BPA dans les revêtements des conserves de formules pour nourrissons. Depuis, SC a mené plusieurs enquêtes supplémentaires pour mesurer les concentrations de BPA dans les boissons en cannette, les eaux embouteillées, les produits alimentaires en conserve, les boissons gazeuses et les bières et des échantillons d’alimentation totale.
Dans le cas du sélénium, l’évaluation des risques a révélé un risque d’exposition élevée au sélénium pour trois populations : populations inuites; pêcheurs de subsistance et Canadiens qui consomment certains suppléments de multivitamines et minéraux.
Le gouvernement a récemment publié des feuillets d’information expliquant comment les mesures de précaution sont mises en pratique et comment les données de biosurveillance humaine sont utilisées dans les évaluations des risques. Lorsque les renseignements sont limités, les évaluateurs des risques en vertu de la LCPE appliquent des hypothèses conservatrices pour assurer la protection de la santé humaine, notamment la santé des populations vulnérables. Conformément aux protocoles d’évaluation prudente, les évaluateurs peuvent appliquer des facteurs de sécurité supplémentaires ou faire des hypothèses représentant le « pire scénario » au sujet de l’exposition.
SC est responsable du programme de diffusion publique du PGPC qui sert à informer les Canadiens sur la façon de se protéger des produits chimiques nocifs. Le programme comporte des guides sur la santé environnementale, des partenariats et d’autres activités visant à joindre les parents et les gardiens de jeunes enfants et des personnes âgées. Le renforcement du programme en vue de joindre un plus grand nombre de personnes vulnérables sera au centre d’une nouvelle stratégie, en cours d’élaboration, pour le programme de diffusion publique.
Le comité a souligné l’importance de la biosurveillance et de la surveillance environnementale en tant que source d’information importante, notamment en ce qui concerne les populations vulnérables et les « points chauds » géographiques. Le gouvernement convient avec le comité que les données de biosurveillance sont une source importante d’information sur les populations vulnérables, ainsi que sur les expositions combinées à de multiples produits chimiques, et nous accordons une haute priorité à la surveillance. Le gouvernement s’engage également à améliorer continuellement la biosurveillance afin de protéger les populations vulnérables (recommandation 45).
Par exemple, le gouvernement s’engage à continuer d’utiliser et d’améliorer des sources telles que l’Enquête canadienne sur les mesures de la santé (ECMS), la plateforme de recherche sur l’Étude mère-enfant sur les composés chimiques de l’environnement (MIREC), l’Initiative de biosurveillance des Premières Nations (IBPN) et le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN). Dans l’esprit des recommandations du comité, le gouvernement a signé, en décembre 2017, un protocole d’entente avec le gouvernement de l’Alberta, officialisant leur responsabilité partagée de poursuivre le programme de surveillance de l’environnement à long terme dans la région du bassin de la rivière Athabasca, et d’inclure une plus grande participation autochtone à l’établissement des priorités de surveillance. Cela améliorera la compréhension des effets cumulatifs à long terme du développement des sables bitumineux. Plus d’informations sur la réponse du gouvernement aux recommandations du comité concernant les « points chauds » sont fournies à la section « Réponse à l’ajout à l’annexe 1 » du chapitre 3 et à la section intitulée « points chauds » du chapitre 4 du présent rapport.
Relativement à l’exposition à de nombreux produits chimiques (risque cumulatif), le gouvernement appuie l’intention de la recommandation du comité de modifier la LCPE pour que « soit ajoutée […] une nouvelle exigence obligeant les ministres ou leurs délégués, au moment de déterminer si une substance est toxique, à évaluer les expositions globales et cumulatives à la substance, de même que leurs effets synergiques, et obligeant les ministres à utiliser un processus d’évaluation qui s’appuie sur de multiples points d’exposition à une substance chimique » (recommandation 46). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Le gouvernement s’engage également à examiner les meilleurs pratiques à l’échelle internationale concernant le risque cumulatif.
Le gouvernement reconnaît l’avantage d’une meilleure évaluation des risques d’expositions en situation réelle à une gamme de produits chimiques ainsi que la complexité du problème. En 2015, ECCC et SC ont demandé au Comité scientifique du PGPC de donner des conseils sur l’évaluation des risques cumulatifs, et sont aussi codirigeant pour finaliser un document d’orientation de l’OCDE sur les considérations à prendre en compte dans l’évaluation des risques associés à une exposition combinée à plusieurs produits chimiques. Ce document d’orientation guidera les évaluations de risques futures aux termes de la LCPE.
Entre-temps, le gouvernement continuera également d’examiner les nouvelles données et les nouvelles approches à prendre en compte dans l’évaluation des risques cumulatifs, contribuant ainsi davantage aux sciences et aux méthodes de classe mondiale. Il continuera également de réaliser des évaluations des risques cumulatifs pour les groupes de substances pour lesquels suffisamment de données et d’information existent, comme il l’a fait pour le groupe des phtalates et pour plusieurs entités métalliques. Le gouvernement reconnaît l’avantage de mieux évaluer les risques à partir d’expositions réelles à une gamme de produits chimiques. Par contre, des ensembles de données plus robustes sont nécessaires pour déterminer les cas où des évaluations des risques cumulatifs seraient importantes pour la protection de la santé, comme une surveillance plus complète des sources multiples d’exposition (p. ex., dans une même étude, la collecte de données sur la surveillance de l’air, de la poussière domestique et de l’eau du robinet).
Dans le cadre du processus du PGPC après 2020, ECCC et SC examinent des enjeux relatifs au risque cumulatif. Lors de l’atelier multilatéral de novembre 2017, ils ont présenté une expérience pertinente et des considérations relatives aux approches cumulatives, et ils ont participé à une discussion dirigée avec des intervenants au sujet des défis, des possibilités et des rôles clés que le gouvernement pourrait jouer pour relever ces défis (recommandations 45, 46 et 56). Le gouvernement s‘engage également à examiner davantage les recommandations du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
Finalement, il faut signaler que les données issues de la biosurveillance sont une source importante d’informations sur les niveaux d’exposition des populations vulnérables, ainsi que sur les expositions combinées à de nombreux produits chimiques. Par exemple, comme indiqué plus haut, l’Enquête canadienne sur les mesures de la santé (ECMS) recueille depuis 2007 des données de biosurveillance nationale représentatives de la population générale. L’ECMS couvre actuellement les personnes de 3 à 79 ans et élargit les populations couvertes dans le volet de biosurveillance pour inclure les personnes de 1 à 2 ans d’ici 2020. La plateforme de recherche sur l’Étude mère-enfant sur les composés chimiques de l’environnement (MIREC) a servi à recueillir des données sur les femmes enceintes et leurs nourrissons. L’Initiative de biosurveillance des Premières Nations (IBPN) et le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN) ont financé une recherche pour fournir des données de biosurveillance aux populations inuites et des Premières Nations au Canada. Des renseignements supplémentaires sur la façon dont les données de biosurveillance humaine sont utilisées dans l’évaluation des risques se trouvent dans les fiches de renseignements sur l’évaluation des risques du PGPC.
Le gouvernement croit que la biosurveillance efficace est essentielle pour aider à aborder les préoccupations du comité au sujet des populations vulnérables et des expositions combinées (recommandation 3, deuxième puce subsidiaire, et recommandations 42, 43, 45, 46 et 56). Le gouvernement reconnaît que les enquêtes actuelles sur la biosurveillance mesurent seulement une petite partie des produits chimiques sur le marché, et il examine actuellement de nouvelles méthodes pour détecter une gamme beaucoup plus grande de substances, ainsi que des méthodes pour détecter des substances à des concentrations inférieures et à des volumes moindres dans des matrices biologiques (comme le sang et l’urine). Ces développements seront importants pour l’établissement de priorités dans la gestion des produits chimiques à venir. De plus, le gouvernement reconnaît aussi que certaines populations ne sont pas adéquatement prises en compte dans ses programmes de biosurveillance actuels, comme les populations des Premières Nations habitant au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, les personnes habitant à proximité de sites contaminés et les nouveaux immigrants. De surcroît, il envisage de développer des études de biosurveillance plus petites et mieux ciblées pour aider à combler les lacunes dans ces données.
ECCC et SC utilisent aussi d’autres types de données tirées d’études portant sur les concentrations mesurées de produits chimiques dans les milieux environnants et l’alimentation, comme l’Étude canadienne sur l’alimentation totale de SC, qui recueille des données depuis 1969. Par ailleurs, depuis 2008, il appuie l’Étude sur l’alimentation, la nutrition et l’environnement chez les Premières Nations, une étude de base de 10 ans visant à déterminer le régime alimentaire (aliments traditionnels et aliments du commerce), la sécurité alimentaire et l’exposition aux contaminants environnementaux des Premières Nations vivant sur les réserves au Canada. Les données tirées de ces études peuvent aussi servir à évaluer les niveaux d’exposition à certains produits chimiques des populations vulnérables.
ECCC effectue une surveillance nationale sur les produits chimiques d’intérêt prioritaire dans l’air, l’eau, les sédiments, les poissons, la faune et des sources comme les effluents et les boues des installations d’épuration des eaux usées. Les données tirées de la surveillance environnementale ont servi de base aux évaluations portant sur l’exposition globale provenant de sources multiples (comme les métaux). Le gouvernement examine actuellement comment utiliser les travaux de surveillance environnementale pour éclairer davantage la détermination des risques cumulatifs dans le futur.
3.4.4 Détermination de nouvelles priorités pour l’évaluation
Depuis 2006, les priorités relatives à l’évaluation des risques des produits chimiques et d’autres substances en vertu de la LCPE ont surtout reposé sur les résultats du processus de catégorisation de la LIS et des déclarations de substances nouvelles. L’exercice de catégorisation a utilisé des critères pour la persistance, la bioaccumulation, la toxicité intrinsèque et le le plus fort risque d’exposition pour les humains. Par contre, notre connaissance des produits chimiques et de l’établissement des priorités continue d’évoluer et ECCC et SC ont étendu l’examen des caractéristiques des dangers et des expositions, en utilisant une approche fondée sur les risques pour déterminer les substances susceptibles d’avoir des effets néfastes sur l’environnement ou la santé humaine. Aux termes du cadre de la détermination des priorités en matière d’évaluation des risques (DPMER), ECCC et SC identifient également des priorités par l’entremise d’autres « sources », comme les activités internationales, la collecte de données et la recherche. Ainsi, des microbilles de plastique, des substances perfluorées, des substances ignifuges et des parabènes ont tous été ajoutés au plan de travail de l’évaluation du PGPC, même si ces substances ne répondaient pas aux critères de catégorisation. L’approche DPMER est présentée dans le document intitulé « Approche d’identification des substances chimiques et des polymères jugés prioritaires pour l’évaluation des risques en vertu de la partie 5 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement de 1999 ».
Le comité a recommandé de modifer la LCPE afin d’exiger une évaluation ou une réévaluation d’une substance « lorsqu’un autre pays de l’OCDE impose de nouvelles restrictions sur cette dernière, ou lorsque l’emploi de la substance au Canada s’est largement répandu depuis l’évaluation initiale, ou si de nouvelles découvertes scientifiques sur la toxicité de la substance sont portées à l’attention du ministre » (recommandation 50). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et s’engage à mettre pleinement en application l’article 75 de la LCPE, qui exige l’examen des décisions prises par d’autres instances. Le gouvernement s’engage également à examiner davantage la recommandation du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
Dans l’intervalle, le gouvernement continuera de prioriser l’activité d’évaluation des risques selon son approche DPMER, qui exige une compilation et un examen plus systématiques des données provenant d’un grand nombre de sources d’informations qui permet au gouvernement d’être mieux en mesure de reconnaître les préoccupations, de suivre les nouveaux enjeux, ainsi que de déterminer et d’établir l’ordre de priorité des substances nécessitant des travaux supplémentaires. Elle aide aussi à accroître la transparence du processus de détermination des nouvelles priorités.
Afin de faciliter l’accès à l’information concernant l’évaluation et la réévaluation des priorités, le gouvernement s’engage à inclure les résultats du processus de la DPMER dans le rapport annuel de la LCPE présenté au Parlement.
Des renseignements supplémentaires sur l’approche, y compris les résultats des exercices de priorisation de 2015 et 2016, sont précisés dans une fiche d’information sur l’évaluation des risques du PGPC publiée en juin 2017 sur la « Détermination des priorités en matière d’évaluation des risques ».
3.5 Gestion des risques
Les risques pour l’environnement et la santé humaine sont déterminés par le processus d’évaluation des risques. Une fois établi qu’une substance chimique pose un risque pour la santé humaine ou l’environnement, les gestionnaires de risques d’ECCC et de SC déterminent le meilleur moyen de prévenir le risque. À cette fin, ils doivent comprendre comment la substance chimique est créée, qui l’utilise et comment elle atteint l’environnement ou les humains.
Si un instrument de gestion des risques est en place depuis un certain temps, et que le gouvernement estime que la réduction ou la prévention du risque sont insuffisantes, il peut prendre d’autres mesures.
Sous le régime de la LCPE, divers pouvoirs et exigences ont trait à la gestion des risques posés par des substances, dont celles jugées « toxiques » aux termes de la LCPE en fonction des critères indiqués à l’article 64. Pour les substances toxiques dont on recommande l’ajout à l’annexe 1 en vertu de l’alinéa 77(6)b) de la loi, ECCC doit proposer un règlement ou un instrument portant sur les mesures préventives ou de contrôle pour gérer les risques associés aux substances toxiques. Le gouvernement peut aussi utiliser des instruments de gestion des risques en vertu d’autres lois, comme la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation (LCSPC), la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA) et la Loi sur les aliments et drogues (LAD). Au moment de prendre des décisions sur la gestion des risques, il faut tenir compte de la loi applicable qui permet le mieux de gérer les risques précisés.
Une liste sommaire des instruments de gestion des risques élaborés pour gérer les substances qui ont été évaluées aux termes de la LCPE comme étant nocives pour l’environnement ou la santé humaine est disponible en ligne. D’autres renseignements sur l’évaluation et la gestion des substances toxiques répertoriées à l’annexe 1 sont disponibles dans le Registre de la LCPE.
3.5.1 Réponse à l’ajout à l’annexe 1
Pour déterminer quel type d’instrument de gestion des risques convient le mieux (contraignant ou non contraignant), les gestionnaires des risques suivent une méthode systématique. En effet, dans le processus de sélection, ils choisissent l’instrument ou le groupe d’instruments le plus approprié pour les aider à atteindre leurs objectifs de gestion des risques. Le processus de sélection est fondé sur l’efficacité et l’efficience des divers instruments, sur l’information disponible concernant la substance chimique visée et les sources de risque, ainsi que sur des directives telles que la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation du gouvernement du Canada.
La consultation des intervenants concernés et intéressés aide à orienter le choix et la conception des instruments de gestion des risques. Les renseignements obtenus auprès du public sur les enjeux faisant l’objet des consultations sont disponibles dans l’Échéancier des activités de gestion des risques et des consultations sur un horizon mobile de deux ans du PGPC.
ECCC et SC mesurent le rendement de ces instruments en évaluant la pertinence et l’efficacité continues des mesures prises pour gérer les risques liés aux substances toxiques. Les mesures du rendement axées sur les substances permettent d’examiner le rendement de tous les instruments de gestion des risques définitifs utilisés pour une substance chimique et les données ou les indicateurs pertinents relatifs à l’exposition de l’environnement ou de la santé humaine. Les mesures du rendement axées sur les instruments permettent d’évaluer l’efficacité d’un instrument en particulier en ce qui a trait à l’atteinte des objectifs de gestion des risques spécifiques pour l’instrument. Les résultats ainsi obtenus aident à déterminer si des mesures additionnelles de gestion ou d’évaluation des risques sont requises.
Le comité a formulé plusieurs recommandations concernant la réponse à l’ajout d’une substance à l’annexe 1. Notamment, il a recommandé que la LCPE soit modifiée « de façon à mettre à jour, à améliorer et à prévoir des échéances pour toutes les mesures prévues par la LCPE, comme l’inscription d’une substance à l’annexe 1 à la suite d’une évaluation préalable, ainsi que des échéances pour élaborer les projets de mesures de gestion des risques posés par des substances nouvellement inscrites et pour en arriver à des mesures définitives » (recommandation 54). Le gouvernement s’engage à examiner davantage la recommandation du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
Le comité a aussi recommandé que la LCPE soit modifiée « pour qu’elle prévoie la surveillance obligatoire des substances toxiques inscrites » et « pour exiger la publication d’un rapport complet sur l’état de l’environnement tous les cinq ans et que ce rapport intègre des déclarations spécifiques en matière de justice environnementale sur les niveaux d’exposition dans les points chauds et des évaluations sur les inégalités en matière de santé » (recommandations 21 et 23). Le gouvernement reconnaît la préoccupation du comité et appuie l’intention de la recommandation 21. Le gouvernement s’engage à continuer d’exécuter ses programmes de surveillance environnementale et de biosurveillance; ceux-ci remplissent des fonctions importantes pour assurer l’efficacité et l’amélioration constantes de la gestion des produits chimiques. Par exemple, les données de biosurveillance humaine sont utilisées dans l’évaluation des risques.
En outre, le programme de surveillance de l’environnement visant les sables bitumineux pour Canada-Alberta illustre à quel point le gouvernement est engagé à fournir des données et de l’information complète sur la surveillance de l’environnement pour mieux comprendre les effets cumulatifs à long terme de l’exploitation des sables bitumineux. Les deux gouvernements surveillent activement la qualité de l’eau, la qualité de l’air et la biodiversité dans le bassin de la rivière Athabasca depuis 2012. Dans l’esprit de la recommandation du comité, les deux gouvernements ont signé un protocole d’entente en 2017 officialisant leur responsabilité partagée de poursuivre un programme de surveillance de l’environnement à long terme dans la région, et d’inclure une plus grande participation autochtone à l’établissement des priorités de surveillance. Les données du programme sont accessibles au public sur le portail « Oil Sands Information Portal » (disponible en anglais seulement). Ainsi, en ce qui a trait à la qualité de l’eau, des données sont accessibles pour 17 sites du cours inférieur de la rivière Athabasca, ainsi que pour les rivières de la Paix et des Esclaves, et leurs affluents, et comprennent des mesures des principaux ions, nutriments et métaux (dissous et totaux) de même que des principales matières organiques (dont le BTEX, le cyanure et les hydrocarbures aromatiques polycycliques [HAP]).
Pour ce qui est de la recommandation 23, le programme des Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement (ICDE) fournit des données et des renseignements qui permettent d’effectuer un suivi du rendement du Canada à l’égard d’enjeux clés en matière de durabilité de l’environnement comme les changements climatiques et la qualité de l’air, la qualité de l’eau et sa disponibilité et la protection de la nature. Les ICDE constituent le principal instrument de mesure des progrès de la Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) et répondent aux obligations légales d’ECCC, pris en application de la LCPE et de la Loi sur le ministère de l’Environnement, de rendre compte à la population canadienne de l’état de l’environnement.
Même si la mise en œuvre de cette recommandation ferait double emploi avec bon nombre des mesures en cours en ce qui concerne les ICDE et la SFDD, le gouvernement s’engage à examiner davantage les recommandations du comité relatives aux populations vulnérables, aux effets cumulatifs et aux points chauds dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.5.2 Quasi-élimination des toxiques bioaccumulables et persistants et renversement du fardeau lié aux substances extrêmement préoccupantes
Pour les substances désignées comme étant « toxiques » en fonction des critères énoncés à l’article 64 et dont l’ajout à l’annexe 1 est recommandé aux termes de l’alinéa 77(6)b), ECCC doit proposer un instrument permettant d’établir des mesures de prévention ou de contrôle destinées à réduire ou à éliminer les risques que posent l’utilisation ou le rejet de ces substances pour la santé humaine et l’environnement.
Pour la plupart des substances toxiques, la loi prévoit des délais serrés pour élaborer un instrument de gestion des risques et confère un vaste pouvoir discrétionnaire en ce qui a trait au type d’instrument et au but visé en matière de gestion des risques. Toutefois, pour ce qui est des substances toxiques qui sont bioaccumulables et persistantes (TBPs), la loi exige également des ministres qu’ils procédent à la quasi-élimination des TBPs en précisant une limite de dosage, autrement dit, la plus faible concentration d’une substance toxique pouvant être mesurée avec précision au moyen de méthodes d’analyse et d’échantillonnage délicates, mais courantes, en inscrivant les substances et leur limite de dosage sur la liste de quasi-élimination et en déterminant la quantité ou la concentration dans laquelle ces substances peuvent être rejetées dans l’environnement, selon le règlement sur les « limites de rejet ».
Tandis que le gouvernement tente d’atteindre l’objectif de gestion des risques consistant à quasi éliminer les rejets de TBPs dans l’environnement, il n’est pas toujours possible ou faisable pour les ministres de respecter toutes les obligations de quasi-élimination prévues par la loi, telles que préciser une limite de dosage ou adopter un règlement sur les limites de rejet. Le comité a reconnu les difficultés pratiques et a recommandé qu’ECCC « passe en revue le régime de quasi-élimination et mette en œuvre un régime plus efficace » (recommandation 61). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 2.8 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Le gouvernement s‘engage également à examiner davantage les recommandations du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
Le comité a tenté aussi de déterminer la meilleure façon de désigner et de gérer les substances extrêmement préoccupantes (SEPs). À cet égard, il a recommandé que la partie 5 de la LCPE soit modifiée « de manière à exiger l’application d’une approche de renversement du fardeau de la preuve dans le cas d’un sous-groupe de substances extrêmement préoccupantes, à savoir les agents cancérigènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction; les substances très persistantes et très bioaccumulables; les substances considérées comme persistantes, bioaccumulables et toxiques. Les substances appartenant à n’importe laquelle de ces catégories devraient être interdites, à moins que l’industrie puisse fournir au gouvernement une certitude suffisante que les substances peuvent être utilisées ou émises sans danger dans des applications précises et qu’il n’existe aucun substitut viable » (recommandation 41). La LCPE accorde un vaste pouvoir discrétionnaire, notamment un large éventail d’outils de gestion des risques, pour gérer les risques liés aux substances présentant ces caractéristiques. Le gouvernement reconnaît la préoccupation du comité et s’engage à examiner davantage la recommandation du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.5.3 Gestion du cycle de vie
Les substances toxiques non soumises à la quasi-élimination sont gérées à l’aide d’une analyse du cycle de vie. Plusieurs outils de gestion des risques peuvent être utilisés pour contrôler divers aspects du cycle de vie d’une substance toxique, de sa conception/élaboration à son utilisation, en passant par sa fabrication, sa manutention, son entreposage, son importation/exportation, son transport et, ultimement, son élimination.
Le comité a recommandé « qu’Environnement et Changement climatique Canada et Santé Canada évaluent et gèrent les substances conformément à la LCPE selon une approche fondée sur le cycle de vie » (recommandation 47). Le gouvernement est d’accord et s’engage à intégrer l’analyse du cycle de vie dans le processus décisionnel de la gestion des risques. L’analyse du cycle de vie est fondamentale dans la façon dont les ministères envisagent l’exposition et les risques. Il informe également le processus de sélection de l’instrument en examinant l’étape du cycle de vie qui convient le mieux à la gestion des risques (pendant la fabrication, utilisation, ou après élimination). Par exemple, dans le cas du mercure, divers instruments de gestion des risques ont été mis en place, lesquels ciblent différents aspects du cycle de vie de la substance, dont les rejets industriels, les produits et les déchets.
3.5.4 Substitution éclairée
Le rapport du comité a mis l’emphase sur la promotion de l’utilisation de solutions de rechange plus sécuritaires aux substances inscrites à l’annexe 1 (substitution éclairée), et d’éviter des situations où une substance inscrite à l’annexe 1 est remplacée par une substance tout aussi sinon plus toxique (substitution regrettable). Le comité a recommandé la modification de la LCPE pour « […] imposer l’obligation impérative d’évaluer les solutions de rechange dans le cadre des évaluations préalables des substances existantes » (recommandation 57), pour « […] prévoir un test de substitution obligatoire en vertu de la partie 5 […] » (recommandation 58) et pour garantir que les évaluations des solutions de rechange comprennent « […] la prise en considération des possibilités, des coûts et de la faisabilité d’adopter et de mettre en application des solutions de rechange plus sûres, des recommandations claires pour l’élimination ou l’utilisation limitée d’une substance toxique, les efforts pour assurer la transparence dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement concernant les renseignements clés et le processus qui serait utilisé dans l’élaboration d’évaluations de solutions de rechange et l’examen régulier des données […] » (recommandation 59). Finalement, le comité a également recommandé que la LCPE soit modifiée de manière « […] à mandater le ministre pour l’établissement de plans d’action nationaux concernant des substituts plus sécuritaires ayant fait l’objet de rapports » (recommandation 60).
Le gouvernement reconnaît les préoccupations du comité, et appuie l’intention des recommandations 57 à 60. Il s’agit d’un champ en émergence à l’échelle internationale. Lorsque c’est possible, ECCC et SC évaluent les substances ayant des profils d’utilisation ou des propriétés chimiques similaires en tant que groupe. Parmi les exemples récents, citons certains substances ignifuges et les N-phénylanilines substituées. Lorsqu’ECCC élabore et modifie des règlements avec l’intention de restreindre ou d’interdire des substances toxiques, le ministère considère la disponibilité de solutions de rechange, chimique ou non-chimique, qui sont économiquement et techniquement réalisables. Lorsqu’aucune solution n’est réalisable économiquement et techniquement, une période d’élimination progressive peut être considérée pour permettre à l’industrie de trouver et faire la transition vers les solutions.
Le Canada s’est engagé à collaborer avec d’autres instances pour s’assurer que l’expérience internationale contribue à éclairer la nouvelle approche du gouvernement en matière d’évaluation des solutions de rechange et de substitution éclairée. Le gouvernement s’engage également à réviser les bonnes pratiques concernant la substitution éclairée au niveau international.
Le gouvernement examine également de nouvelles façons, y compris la consultation d’experts et d’intervenants, d’appuyer la substitution éclairée. ECCC a commandé une étude pour identifier les meilleures pratiques internationales et les options pour le Canada, et s’engage à publier les résultats de ce travail. ECCC et SC ont aussi mobilisé le Conseil consultatif des intervenants du PGPC en 2017 et le comité scientifique en janvier 2018 au sujet de la substitution éclairée. Le gouvernement s’engage à examiner davantage les recommandations du comité sur cet enjeu dans le cadre de sa mobilisation des intervenants au cours du processus du PGPC après 2020, ce qui éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.6 Autres recommandations
3.6.1 Rayonnement électromagnétique
Le comité a recommandé que Santé Canada (SC) et Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) « effectuent des études sur les effets des rayonnements électromagnétiques sur le biote, qu’ils vérifient si les lignes directrices actuelles du Code de sécurité 6 sont adéquates et qu’ils fassent rapport de leurs constatations au comité » (recommandation 62). SC a déterminé que l’exposition à l’énergie électromagnétique radioélectrique dans les limites indiquées par le Code de sécurité 6 n’est pas dangereuse pour la population, et le gouvernement a déterminé qu’il n’est pas nécessaire d’apporter d’autres mises à jour au Code pour l’instant. ECCC est en train d’examiner les preuves scientifiques fournies au comité sur les effets des rayonnements électromagnétiques sur le biote.
SC a élaboré et maintient le Code de sécurité 6, qui donne des lignes directrices sur l’exposition aux radiofréquences auparavant intitulées : « Limites d’exposition humaine à l’énergie électromagnétique radioélectrique dans la gamme de fréquences de 3 kHz à 300 GHz ».
Le Code de sécurité 6 a été mis à jour en 2015 pour tenir compte de récentes données scientifiques d’études effectuées partout dans le monde. Cette mise à jour, qui comprenait des limites d’exposition aux radiofréquences (RF) plus restreintes que la version précédente du Code, a été examinée par un groupe d’experts de la Société royale du Canada. La Société royale du Canada a conclu qu’il n’y a pas d’effets négatifs importants établis sur la santé humaine aux niveaux d’exposition plus bas que les limites proposées. Le Code de sécurité 6 a aussi été récemment examiné par le comité permanent de la santé de la Chambre des communes et aucun changement n’a été recommandé. SC continuera de surveiller la littérature scientifique sur l’exposition à l’énergie électromagnétique des radiofréquences.
Selon son mandat, SC surveille la littérature scientifique et a effectué ses propres recherches au sujet des effets de l’énergie électromagnétique des radiofréquences sur la santé humaine. Ces recherches ont permis d’accroître les connaissances scientifiques au sujet de l’intensité de l’énergie électromagnétique dans notre environnement et les effets biologiques et sanitaires de l’énergie des radiofréquences, et a aidé à établir le seuil de l’exposition humaine où des effets potentiellement négatifs sur la santé pourraient avoir lieu. Ces renseignements importants, en plus d’autres études canadiennes et internationales, sont la base pour l’établissement des normes de sécurité pour l’énergie électromagnétique qui protège la santé des Canadiens. Les renseignements sur les recherches dans ce domaine sont disponibles sur la section Web de SC.
3.6.2 Loi la mieux placée
Le comité a fait des recommandations concernant le ministère qui devrait être responsable, ou sous quel loi devrait se retrouver la responsabilité, pour gérer les substances inscrites à l’annexe 1. Le comité a recommandé que la LCPE soit « la principale loi régissant les produits contenant des substances toxiques » (recommandation 10). Le gouvernement convient que la LCPE est la principale loi pour réglementer les produits chimiques toxiques (voir le point 2.9 du document de discussion).
Bien que le gouvernement protège la santé et l’environnement au moyen de nombreuses lois qui régissent les substances chimiques, y compris celles qui se trouvent dans les aliments, les médicaments, les pesticides et divers types de produits, la LCPE est le texte juridique fondamental qui garantit que toutes les nouvelles substances sont évaluées en fonction de leur capacité de nuire à la santé humaine ou à l’environnement avant leur entrée sur le marché canadien. Toutefois, pour éviter le dédoublement de la réglementation, la LCPE ne s’applique pas dans les cas où une autre loi fédérale prévoit une évaluation équivalente des risques pour la santé et l’environnement avant la mise en marché. Les lois et règlements applicables figurent à l’annexe 2 (nouveaux produits chimiques et polymères) et à l’annexe 4 (nouvelles substances biotechnologiques animées) de la LCPE.
La LCPE est également le texte clé pour la gestion des risques entourant les substances existantes. Cela dit, outre la LCPE, le gouvernement a accès à des outils de gestion des risques qui peuvent s’appliquer à des substances toxiques ou d’autres substances chimiques. Des mesures peuvent être prises en vertu d’autres lois, comme la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation, la Loi sur les produits antiparasitaires et la Loi sur les aliments et drogues. Au moment de prendre des décisions en matière de gestion des risques, on tient compte de la loi qui est la mieux placée ou du ministère fédéral qui possède les meilleurs outils et la meilleure expertise pour gérer les risques cernés.
Le gouvernement explique toutes les décisions de gestion des risques, et il a publié une liste sommaire des mesures de gestion des risques entourant des substances jugées toxiques selon l’article 64 de la LCPE.
Le gouvernement accepte la recommandation du comité que la LCPE soit modifiée pour « permettre officiellement au ministre de la Santé de diriger l’élaboration d’instruments et de règlements pris en vertu de la LCPE concernant les substances toxiques lorsque celles-ci présentent des risques pour la santé, et de présenter des recommandations à cet égard » (recommandation 11) (voir le point 2.10 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.6.3 Ententes sur la performance environnementale
Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée « de manière à permettre explicitement que les ententes de performance conclues entre le ministre de la Santé ou le ministre d’Environnement et Changement climatique Canada et une autre partie soient utilisées afin de s’acquitter de l’obligation liée à la gestion des risques, sous réserve des critères applicables et des exigences relatives à la surveillance par un tiers et aux avis publics » (recommandation 84). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 2.9, première puce, du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
D’autres renseignements au sujet des ententes sur la performance environnementale sont disponibles en ligne.
3.6.4 Processus d’ajout à l’annexe 1
Une substance qui est jugée « toxique » en vertu de l’article 64 de la LCPE, au moyen d’une évaluation de la liste des substances d’intérêt prioritaire, d’une évaluation de contrôle ou de l’examen d’une décision par une autre administration, est recommandée pour l’ajout à l’annexe 1 de la LCPE, à l’exception des substances incluses dans la liste non prévue par la loi.
Le comité a recommandé « que des substances soient automatiquement ajoutées à la liste des substances toxiques dès que les ministres de la Santé et de l’Environnement et du Changement climatique en constatent la toxicité » (recommandation 52). Le gouvernement reconnaît la préoccupation du comité, mais n’appuie pas cette recommandation pour le moment. Si cette recommandation était suivie, il en résulterait moins de transparence et de participation du public à un moment important de la prise de décision du gouvernement que ce qui est actuellement prévu. La loi actuelle permet aux intervenants de formuler des commentaires, d’émettre un avis d’opposition ou de demander une commission de révision concernant ces décisions.
Dans certains cas, des substances sont ajoutées à l’annexe 1 de la LCPE par l’entremise du paragraphe 90(1) de la loi (sans avoir passé par une évaluation de la liste de substances d’intérêt prioritaire, une évaluation de contrôle ou un examen d’une décision par une autre administration) si, sur la recommandation des ministres, le gouverneur en conseil est satisfait qu’une substance est toxique aux termes de l’article 64. Cela offre une voie accélérée pour l’ajout à l’annexe 1 si les circonstances le justifient.
3.6.5 Maintien de la liste intérieure des substances
Le gouvernement est d’accord avec la recommandation du comité voulant que la LCPE soit modifiée « […] de manière à accorder explicitement le pouvoir de radier une substance de la liste intérieure lorsqu’elle n’est plus commercialisée […] et que « [l]a radiation de substances devrait faire l’objet d’un processus transparent et le public devrait avoir l’occasion de faire part de ses observations » (recommandation 53) (voir le point 2.2 du document de discussion). Cette recommandation éclairera les travaux du gouvernement visant à réformer la LCPE. Le comité a également recommandé que la LCPE soit modifiée « de façon à ce que quiconque transfère une substance ou un organisme vivant visé par un avis de nouvelle activité et inscrit sur la liste intérieure soit tenu d’informer tout destinataire de ce transfert de l’obligation de se conformer à l’avis de nouvelle activité » (recommandation 51). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 2.7 du document de discussion), et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.
3.6.6 Substances biotechnologiques animées
La partie 6 de la loi s’applique aux « substances biotechnologiques animées », où la « biotechnologie » est définie comme « l’application des sciences ou de l’ingénierie à l’utilisation des organismes vivants ou de leurs parties ou produits, sous leur forme naturelle ou modifiée ». Le Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles (organismes) établit les classes ou les groupes d’organismes, y compris les micro-organismes ainsi que les organismes « supérieurs » comme le poisson, le bétail et les insectes (selon le type d’utilisation). Dans le cas du poisson, ECCC a conclu des ententes avec d’autres ministères fédéraux pour effectuer des évaluations.
Le comité a fait des recommandations concernant les substances biotechnologiques animées, y compris la modification de la partie 6 de la loi, afin d’« [...] établir des règles claires quant aux conditions qui régissent le droit d’introduire ou de transférer une nouvelle substance ou un nouvel organisme [...] » (recommandation 63, première puce subsidiaire), afin d’« [...] établir des règles claires quant aux conditions qui doivent présider à l’approbation de nouveaux usages par la partie qui introduit la substance ou l’organisme, ainsi que des précisions sur les tiers à qui il est possible de vendre la substance [...] » (recommandation 63, deuxième puce subsidiaire), et « remplacer le titre de la partie 6 (Substances biotechnologiques animées) par une expression plus courante comme “organismes génétiquement modifiés ou manipulés” » (recommandation 63, troisième puce subsidiaire).
Le paragraphe 106(5) de la LCPE traite de la cession des droits à l’égard d’un organisme vivant à des personnes autres que celle qui a transmis l’avis au gouvernement. Le gouvernement est d’accord avec l’intention de la recommandation 63, première puce subsidiaire. En réponse à l’appel du comité en faveur d’une plus grande clarté, ECCC travaille à rendre disponibles des orientations supplémentaires sur le transfert de substances, de produits et de propriété intellectuelle.
La directive existante est décrite dans la note d’avis du gouvernement sur les substances nouvelles. Cette directive est en cours de révision afin de donner une orientation plus claire. Une attention particulière sera apportée aux éléments mis en évidence dans les recommandations du comité.
Le gouvernement est d’accord avec l’intention de la recommandation 63, deuxième puce subsidiaire, et ECCC et SC élaborent des directives supplémentaires sur les processus d’évaluation et d’approbation afin d’améliorer la clarté en réponse à cette recommandation.
La directive actuelle est décrite dans le document Substances nouvelles : lignes directrices pour la déclaration d’organismes. ECCC et SC révisent cette directive afin de donner une orientation plus claire. Une attention particulière sera apportée aux éléments mis en évidence dans les recommandations du comité.
En ce qui concerne la recommandation 63, troisième puce subsidiaire, le gouvernement reconnaît la préoccupation du comité, mais n’appuie pas cette recommandation en particulier pour l’instant. Comme expliqué en haut, la partie 6 de la loi s’applique aux substances animées de la « biotechnologie », qui est à son tour définie comme « l’application des sciences ou de l’ingénierie à l’utilisation des organismes vivants ou de leurs parties ou produits, sous leur forme naturelle ou modifiée ». Étant donné que la partie 6 s’applique aux organismes vivants sous leur « forme naturelle ou modifiée », il pourrait être trompeur ou prêter à confusion si le titre de la partie était changé pour « organismes génétiquement modifiés ou manipulés ».
Enfin, le comité a recommandé que « la ministre de l’Environnement et du Changement climatique dirige un processus réunissant d’autres ministères fédéraux concernés et prévoyant la tenue d’une consultation publique productive, processus qui doit mener à la mise en place d’un régime efficace et transparent de réglementation des organismes génétiquement modifiés » (recommandation 64). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation, et ECCC collabore avec d’autres ministères et organismes fédéraux afin de résoudre cet enjeu au moyen de changements administratifs.
À titre d’exemple, une récente initiative visant à accroître la transparence à l’égard des substances nouvelles comprend un processus volontaire selon lequel un résumé des nouveaux avis concernant les organismes supérieurs est publié à des fins de « consultation publique » au début du processus d’évaluation. Pendant la période de consultation publique, le public pourrait ainsi soumettre des renseignements scientifiques afin d’éclairer l’évaluation des risques (voir les réponses aux recommandations 25 et 26 dans le chapitre 5).
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