Annexe E : Options de contrôle des mouvements transfrontaliers

Comme il a été déjà mentionné dans la section 4.3, un rapport intitulé « Study of the Transboundary Movement of Waste Into/Out of Canada » et publié en mai 1995, examinait la nature et les impacts des mouvements transfrontaliers entre le Canada et d'autres pays. Un des éléments du rapport décrivait quatre options stratégiques en matière de gestion des mouvements. Ces options sont décrites en détail dans la présente annexe et sont fondées sur l'information tirée de l'étude de 1995. Les impacts potentiels qui y sont associés (avantages et inconvénients) sont également précisés.

Comme il a été mentionné dans le document de travail, le gouvernement fédéral a l'obligation, en vertu de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada-États-Unis modifié, de mettre en place des mécanismes pour contrôler les mouvements transfrontaliers des déchets non dangereux (DND). Nonobstant cette situation, une des options antérieures, celle de « ne rien faire » et de « ne pas contrôler », a été incluse dans le présent document même si elle ne répond pas à nos obligations internationales, afin de dresser un rapport complet.

Comme il est décrit dans l'étude de 1995, conformément à cette option, le gouvernement fédéral ne prendrait aucune autre mesure pour mettre en oeuvre des politiques ou des règlements concernant les mouvements transfrontaliers des DND. En effet, on maintiendrait les flux de déchets dans la mesure du possible, et aucun effort ne serait fait pour surveiller les transporteurs et les exploitants de lieux d'enfouissement ni pour leur imposer des conditions. Le flux de DND resterait, par conséquent, assez peu réglementé.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

• La solution est conforme à l'approche du marché libre en matière de gestion des DND et ne présente aucune contradiction apparente avec l'ALENA ou le GATT.
• La possibilité continue d'exporter les DND prolongerait la durée de vie utile des lieux d'enfouissement canadiens déjà existants et retarderait le besoin d'en construire des nouveaux.
• Des systèmes et des réseaux d'élimination efficients en résulteraient et ce, sans dédoublement d'installations coûteuses dans les deux pays.
• L'efficience et la concurrence du marché libre seraient favorisées, et il y aurait de meilleures occasions de réaliser des économies d'échelle, la création d'emploi et, enfin, une baisse des prix pour les consommateurs et les contribuables. Les collectivités réceptrices dotées d'importantes installations d'élimination régionales pourraient également en profiter du point de vue économique grâce aux frais d'élimination, aux subventions au développement et aux entreprises dérivées.
• Cette option constituerait également un avantage pour les grandes entreprises transnationales de gestion des déchets qui mènent des activités intégrées de recyclage et d'élimination et qui ont la capacité de regrouper de grands chargements et de les expédier sur de longues distances. De telles entreprises sont bien positionnées pour exploiter des systèmes de récupération et de recyclage des matières susceptibles d'être mises en marché sur tout le continent.

• Cette option ne satisfait pas aux obligations internationales du Canada.
• Elle ne soutient aucunement les efforts déployés par la province pour contrôler les importations et les exportations.
• On s'attend à ce que les gens qui appuient la prise de mesures de contrôle plus énergiques et (ou) le principe de responsabilisation des collectivités en matière de déchets s'opposent au changement apparent d'orientation du gouvernement fédéral.
• Les mouvements transfrontaliers seraient probablement entravés par d'autres restrictions et les règlements sur le contrôle des flux élaborés par les gouvernements provinciaux et étrangers.
• Les inquiétudes entourant le flux potentiel de déchets solides vers des sites ou des pays non dotés de normes environnementales adéquates persisteraient.
• Le faible coût des exportations de déchets destinés à l'élimination nuit économiquement aux solutions axées sur les 3 R. Il pourrait contribuer à la perte d'emplois dans le secteur des 3 R, aux réductions des investissements dans l'infrastructure des 3 R, et la résistance accrue des producteurs de déchets ICI à l'égard des programmes axés sur les 3 R. On estime que les lieux d'enfouissement en Ontario perdent environ 65 millions de dollars (1992) en redevances de déversement chaque année à cause des exportations qui freinent les efforts de réduction, de réutilisation et de recyclage déployés par les municipalités où les revenus provenant des redevances étaient utilisés pour financer la réduction des déchets.
• Les entreprises de gestion des déchets et celles oeuvrant dans le secteur des 3 R continueraient à faire face à l'incertitude et à l'imprévisibilité de la réglementation par rapport aux paramètres clés du commerce comme la disponibilité des matières premières.
• La capacité des autorités locales de planifier et d'administrer leurs systèmes de gestion des déchets diminuerait (il est difficile de mettre en oeuvre des plans de réduction à long terme, car les investissements risquent de diminuer sous l'effet des forces économiques internationales).
• Réglementer les déchets dangereux serait plus difficile, si bien que des envois de déchets dangereux pourraient se mélanger de façon illicite aux flux relativement peu connus de DND.

Conformément à cette option, le gouvernement fédéral ne prendrait aucune mesure pour restreindre ni interrompre les mouvements transfrontaliers des DND, mais imposerait des mesures de contrôle et des conditions pour surveiller essentiellement les flux de déchets et encourager leur élimination dans des installations respectueuses de l'environnement. Plusieurs mécanismes de réglementation sont possibles. En général, les transporteurs devront déclarer toutes les exportations et importations, obtenir le consentement préalable du territoire importateur, détenir une bonne assurance-responsabilité en cas d'atteinte à l'environnement, assumer la responsabilité des envois refusés ou réacheminés, et voir à ce que les envois soient liminés dans des installations respectueuses de l'environnement. La nouvelle LCPE prévoit également la délivrance de permis pour les opérations qui présentent des garanties de sécurité environnementale équivalentes à celles découlant de la conformité.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

• Cette option respecte les dispositions de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis modifié en 1992.
• Si elle est administrée et appliquée efficacement, elle devrait réduire les mouvements illicites de DND et garantir que la plupart des envois sont dirigés vers des installations écologiquement rationnelles.
• Il serait plus facile de repérer les déchets dangereux introduits dans le circuit des DND.
• Une diminution générale des exportations pourrait avoir lieu, mais le commerce ne serait pas fondamentalement affecté.

• La mise en oeuvre de cette option pourrait s'avérer difficile en raison du nombre de transporteurs de déchets, de lieux d'enfouissement et d'instances en cause. Son administration et son application pourraient coûter cher, et le recouvrement des coûts par l'imposition de droits, par exemple, serait peut-être nécessaire (voir l'option 3 ci-dessous).
• Les frais de transport subiront une hausse sous l'effet de l'accroissement des formalités administratives et des droits afférents aux permis. Le coût et la complexité du système de contrôle pourraient limiter ou suspendre les activités de certains transporteurs.
• Cette option n'atténuerait pas entièrement les inquiétudes relatives à la compétitivité des entreprises oeuvrant dans le secteur des 3 R.
• Les entreprises de recyclage qui sont tributaires du commerce international seraient probablement confrontés à une hausse des coûts si des matières recyclables étaient involontairement assujetties au régime de contrôle.
• Il faudrait élaborer une définition précise, facilement compréhensible et applicable de ce qui constitue un déchet et de ce qui constitue une matière recyclable pour ne pas affecter par inadvertance les industries oeuvrant dans le secteur des 3 R.

Parmi les instruments économiques envisagés, il y a les taxes, les droits, les redevances et les surtaxes qui pourraient être utilisés pour accroître le coût d'importation et d'exportation des DND. Ces instruments pourraient prendre diverses formes (p. ex. une redevance spéciale pourrait être appliquée aux exportations canadiennes DND en fonction du tonnage). Dans tous les cas, ils augmenteraient le coût global d'exportation des DND et pourraient grandement influer sur les mouvements transfrontaliers.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

• S'ils sont assez élevés, les droits pourraient servir d'incitatif économique à l'établissement d'installations de réacheminement ou d'élimination de déchets de part et d'autre de la frontière.
• Cette option offre la possibilité d'augmenter les revenus des organismes de réglementation et des gouvernements par le biais de droits applicables tant aux exportations qu'aux importations, ainsi que par une augmentation des recettes tirées des redevances de déversement des municipalités.
• Les industries oeuvrant dans le secteur des 3 R deviendraient plus concurrentielles.
• Les droits sur les importations de DND au Canada pourraient décourager les importations dans l'avenir (il y a déjà peu d'importations à l'heure actuelle).
• Les mesures de recouvrement des coûts telles que les droits de permis et d'enregistrement n'auront qu'un impact négligeable sur les flux transfrontaliers globaux.

• Les frais pourraient donner lieu à une diminution rapide des exportations de déchets et, parallèlement, à une augmentation de la capacité d'élimination locale.
• Cette option entraînerait sûrement une augmentation des coûts d'importation et d'exportation.
• Les frais d'exportation pourraient affecter les envois de matières recyclables s'ils ne sont pas clairement différenciés, et les recycleurs pourraient avoir à faire face à des augmentations de coûts.
• Les frais d'importation et d'exportation pourraient être perçus comme étant une mesure commerciale et contestés, car ils contreviennent à l'ALENA et au GATT. Les mesures de rétorsion américaines pourraient toucher les matières utilisées par l'industrie canadienne.

Les interdictions et restrictions en matière d'importation et d'exportation interdiraient tout envoi de DND à destination ou en provenance d'un territoire donné. Elles s'appliqueraient généralement ou plus précisément à certains types de DND, à certaines conditions et à partir de sources désignées. Elles constituent la meilleure option disponible, mais n'ont pas été appliquées ni au Canada ni aux États-Unis. Quant aux importations, de telles mesures restrictives existent déjà dans certaines régions (p. ex. en Ontario par le biais du processus d'approbation des certificats). Les gouvernements provinciaux et des États continueront probablement à essayer d'interdire les importations de DND.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

• Cette option oblige les diverses instances à assumer la pleine responsabilité de leurs déchets, et soit à augmenter leur capacité d'élimination, soit à élaborer des solutions axées sur les 3 R (conformément à la Convention de Bâle).
• Le risque que des déchets aboutissent dans des sites non respectueux de l'environnement à l'extérieur d'un territoire serait éliminé, tout comme les coûts et les risques environnementaux du transport sur de longues distances des déchets.
• La compétitivité des solutions axées sur les 3 R ainsi que leur demande augmenteraient, tout comme les revenus provenant des redevances de déversement exigées dans les lieux d'enfouissement canadiens.

• Une hausse immédiate des coûts d'élimination inciterait à augmenter la capacité des lieux d'enfouissement locaux.
• Les pratiques non efficientes, dues à la hausse obligatoire des redevances de déversement et au dédoublement des installations, auraient des incidences économiques négatives.
• Les interdictions pourraient être considérées comme étant une politique gouvernementale incohérente, comparativement à la gestion des flux de déchets dangereux (qui sont considérablement plus dangereux). Elles pourraient donner lieu à une certaine confusion et à des inquiétudes (contradictions apparentes dans la politique).
• Si les termes « déchets » et « matières recyclables » ne sont pas bien définis, le commerce des matières recyclables pourrait être interrompu, avec les conséquences économiques qui pourraient s'ensuivre.
• On peut s'interroger sur le bien-fondé des tentatives faites pour restreindre les importations et les exportations, car elles font obstacle au libre marché et contreviennent à l'ALENA et au GATT.