Section 6 : Promotion de la performance

Pour encourager l'innovation environnementale, les gouvernements, le secteur privé et la société civile devront travailler ensemble pour développer des méthodes sectorielles qui traitent autant que possible une gamme exhaustive d'enjeux reliés. L'élaboration de réponses efficaces et novatrices par l'industrie et autres parties touchées sera facilitée par l'établissement à long terme de normes de performance environnementale. Des règlements et politiques devraient, entre autres, encourager des solutions rentables et novatrices afin de maximiser la performance environnementale. Les gouvernements devront alors veiller à ce que les outils de gestion et les mécanismes de conformité et d'application, fassent la promotion de ce qui suit :

La LCPE 1999 prévoit un éventail d'outils de gestion des risques et de conformité, y compris la prévention de la pollution, la quasi-élimination et la planification d'urgences environnementales, des codes de pratique, des règlements et quelques instruments économiques. Les mécanismes de conformité et d'application comprennent des accords négociés pour que les entreprises se conforment à nouveau à la voie pénale , des ordres d'exécution et la doctrine et jurisprudence permettant aux citoyens d'exiger des enquêtes et d'intenter des poursuites.

La conformité à la LCPE 1999 se réalise par la promotion de la conformité et des mécanismes d'application. Environnement Canada adopte diverses mesures pour promouvoir la conformité à la LCPE 1999 qui comprennent, entre autres :

Les mécanismes d'application comprennent :

Plusieurs de ces pouvoirs et outils ont été d'abord présentés dans le cadre de la LCPE 1999, y compris l'autorité pour les ordres d'exécution et les mesures de rechange en matière de protection de l'environnement. De plus, la fonction d'application d'Environnement Canada a été soumise à un important examen du public à la fin des années 1990. À cette époque, il était généralement reconnu qu'Environnement Canada ne disposait pas des ressources humaines et financières adéquates ni des structures administratives efficaces pour garantir la conformité avec la LCPE 1999. Depuis quelques années, Environnement Canada a bénéficié d'importantes nouvelles ressources pour améliorer ses fonctions d'exécution et utilise entièrement les pouvoirs de contrainte qui lui sont conférés en vertu de la LCPE 1999.

Les agents d'exécution ont tous les pouvoirs d'un agent de la paix, y compris le droit de pénétrer dans un établissement, de procéder à des essais et à du mesurage, à prendre des échantillons et à accéder à des données électroniques sauvegardées, à obtenir des mandats de perquisition, à arrêter tout moyen de transport en vue d'une fouille, de perquisition et de saisie. Les analystes de la LCPE ont le droit d'accompagner les agents d'exécution et ont accès aux pouvoirs d'inspection octroyés aux agents.

Environnement Canada accroît sa capacité à promouvoir son programme de conformité et d'exécution, ce qui inclut l'adoption d'un programme d'assurance de conformité pour surveiller, évaluer et prioriser des initiatives de promotion et d'exécution.

La LCPE 1999 prévoit un vaste pouvoir pour appliquer la Loi et ses règlements.

Q. Quels sont vos points de vue au sujet de cette question ?

Diverses questions relatives à l'utilisation de l'Annexe 1, soit la Liste des substances toxiques, demeurent en tant que mécanisme d'énumération des substances déclarées « toxiques » selon la LCPE 1999.

En vertu de la LCPE 1999, les critères pour déclarer une substance « toxique » tiennent compte des risques découlant de la combinaison des facteurs de risque inhérents à une substance ainsi que de l'exposition potentielle des humains et de l'environnement au risque. En conséquence, dans certains cas, une substance peut présenter des facteurs de risque relativement peu élevés mais être jugée « toxique » en raison de l'exposition importante à cette substance des humains et de l'environnement et de l'évidence établie ou possible de dommage important aux humains ou à l'environnement.

Certaines parties prenantes soutiennent que le fait d'étiqueter ce genre de substance (c.-à-d. risque bas mais exposition élevée) comme« toxique » est trompeur et crée un stigmate inapproprié. D'autres suggèrent que l'étiquette « toxique » convient pour désigner toutes les substances jugées comme représentant un danger pour la santé humaine ou l'environnement.

En ce qui concerne le terme « toxique », d'autres juridictions utilisent une terminologie différente pour désigner les substances à risques élevés, sans faire référence à la substance en tant que « toxique ». Par exemple, le programme Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals (REACH) de l'Union Européenne emploie des termes fonctionnels afin de désigner si des substances sont « autorisées » à des fins particulières ou sont considérées « restreintes ». D'autres termes peuvent être considérés dans le contexte de la LCPE 1999.

Une autre question traite du fait que, lorsque le gouvernement ajoute une substance à la Liste des substances toxiques, la Liste ne décrit pas la nature du risque que constitue cette substance (le degré, l'organisme ou le milieu cible). Sans cette information, le public peut croire que le type ou le degré de risque que représentent toutes les substances inscrites sur la Liste des substances toxiques est équivalent.

Q. La loi devrait-elle être modifiée afin de fournir une approche alternative à la désignation des substances?

Une fois que les ministères ont évalué une substance par l'entremise d'une analyse préliminaire de l'évaluation du niveau de risque, une évaluation de la Liste de substances prioritaires ou l'examen d'une décision d'une autre juridiction, ils peuvent proposer l'une des mesure suivantes:

Lorsque les ministres recommandent au Gouverneur en Conseil que la substance soit ajoutée à la liste des substances toxiques, le Gouverneur en Conseil doit convenir que la substance est toxique, compte tenu des conclusions de l'évaluation des risques. Un ordre proposé d'inclure la substance doit être publié dans la Gazette du Canada durant 60 jours, pour donner une occasion aux commentaires publics. À ce moment, tout membre du public peut déposer un avis d'opposition en indiquant les raisons de cette opposition et en demandant qu'une commission de révision s'en charge.

L'ajout de la substance à la Liste de substances toxiques ne met en place aucune des mesures de gestion de risque pour ces substances. Lorsqu'une substance est sur la Liste, ceci permet au Ministre d'utiliser la Loi pour demander la préparation de plans de prévention de la pollution ou des plans d'urgence environnementale ou, pour le Gouverneur en conseil, d'utiliser l'autorité réglementaire en vertu de la Loi afin de réduire les risques posés par ces substances.

Ajouter une substance à l'Annexe 1 signale publiquement l'intention de gérer la substance en vertu des autorités réglementaires de la LCPE 1999. Le processus de mise en liste actuel nécessite l'engagement du Gouverneur en conseil (le Cabinet fédéral) à deux reprises : premièrement, afin de recommander l'inscription de la substance sur l'Annexe 1 et, deuxièmement, pour l'ajouter officiellement à l'Annexe, si nécessaire. À l'étape de la gestion des risques, si un règlement est désigné comme l'outil de gestion le plus approprié, le gouverneur en conseil entreprendra encore deux autres étapes : premièrement, lors de la proposition du règlement et, deuxièmement, lors de la rédaction définitive. Les décisions relatives à la gestion des risques ont une implication socio-économique directe et sont généralement appuyées par une gamme d'informations sur la capacité technique et l'implication socio-économique ainsi que sur des études scientifiques sur les risques. Le fait que la décision d'inscription soit soumise à l'approbation du Cabinet met en relief la nature sérieuse des risques que constitue la substance, mais ne désigne pas en elle-même ni ne met en vigueur les actions nécessaires à la gestion de la substance.

Afin d'assurer une prise de décision basée sur la bonne information, il peut être approprié de considérer des alternatives au processus actuel pour lister une substance toxique.

Actuellement, la décision du Gouverneur en conseil d'ajouter une substance à l'Annexe 1 est basée uniquement sur le rapport d'évaluation de risque. Plutôt que cette approche actuelle, il pourrait y avoir d'autres moyens pour atteindre une prise de décision plus unanime, par exemple :

Environnement Canada et Santé Canada reconnaissent que les changements dans le processus de liste auraient diverses implications qui devraient être traitées, y compris les liens entre l'Annexe 1 et :

Il est important de considérer l'utilisation du terme « toxique » selon les changements proposés au processus pour ajouter une substance à une liste.

Q. La Loi devrait-elle être modifiée pour offrir une approche différente pour lister des substances qui ont été considérées toxiques?

Afin de changer fondamentalement les habitudes de production et de consommation et de promouvoir l'objectif d'une économie concurrentielle ancrée dans un environnement durable décrit au début de ce document, il sera essentiel de faire un plus grand usage des instruments économiques dans l'éventail des outils de gestion des risques.

La LCPE 1999 autorise l'usage de trois types d'instruments économiques pour la gestion des risques :

La gamme restreinte d'instruments économiques autorisés en vertu de la Loi et les restrictions associées aux droits et unités négociables limite la capacité des services à gérer les risques aussi efficacement que possible et à s'assurer que le marché rend entièrement compte des coûts environnementaux.

Il peut y avoir un certain mérite à élargir les autorités en place afin de surmonter quelques-unes de ces limites. L'expérience avec les unités négociables dans d'autres champs d'application suggère, par exemple, que la vente aux enchères puisse améliorer l'efficience économique de cet outil en réduisant les coûts administratifs initiaux du gouvernement et en utilisant entièrement les forces du marché pour établir la valeur des unités.

Q. La Loi devrait-elle inclure un pouvoir additionnel en matière d'instruments économiques ?

Alors que certaines substances ajoutées à la Liste des substances toxiques peuvent être interdites, les risques que constituent la plupart des substances déclarées « toxiques » en vertu de la LCPE 1999 peuvent être réduites à des niveaux acceptables par une meilleure gestion de leur utilisation. Il existe cependant des substances toxiques qui sont persistantes, biocumulatives et présentes dans l'environnement en raison principalement de l'activité humaine. Pour ces substances qui répondent à ces critères, le Ministre est obligé de les ajouter à la Liste de quasi-élimination. À ce jour, l'ajout d'une seule substance a été proposé à la Liste de quasi-élimination.

Lorsqu'une substance toxique est ajoutée à la Liste de quasi-élimination, la Loi exige que le Ministre identifie la « limite de dosage » (LoQ). La limite de dosage est la plus basse concentration à laquelle une substance peut être mesurée à l'aide de méthodes de prélèvement et d'analyse sensibles et routinières. Lorsque les dispositions relatives à la quasi-élimination de la LCPE 1999 ont été ébauchées, il semble que le niveau de quantification était prévu pour les concentrations de substance des émissions rejetées d'une souche de cheminée ou d'effluents ressortant d'un tuyau. Le défi actuel en vertu de la Loi est d'essayer de déterminer la limite de dosage d'une substance qui est dans un produit.

Il peut ne pas toujours être approprié, voire même possible d'établir une limite de dosage pour une substance inscrite sur la Liste de quasi-élimination. Par exemple, il peut ne pas toujours être nécessaire de déterminer une limite de dosage pour une substance dont l'utilisation sera interdite. De plus, l'expérience à ce jour suggère qu'il peut être scientifiquement très difficile et coûteux d'établir une limite de dosage pour une substance incluse dans un article ou produit. Il pourrait être plus approprié de considérer les investissements directs dans les nouvelles technologies ou les produits substituts plutôt que d'investir dans des technologies pour mesurer leurs rejets.

Q. La LCPE 1999 devrait-elle exiger une limite de dosage pour chaque substance ajoutée à la Liste de quasi-élimination?

La LCPE 1999 prévoit le pouvoir de contrôler le mouvement transfrontalier des déchets dangereux et des produits dangereux recyclables de manière à respecter l'environnement. Elle requiert la notification et le consentement du pays d'accueil et autorise Environnement Canada à établir des conditions d'émission de permis et des procédures. Cette autorité aide à implanter des obligations canadiennes en vertu de trois accords internationaux (la Convention de Bâle sur le contrôle des déplacementstransfrontaliers de déchets dangereux et de leur élimination, la Décision du Conseil de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) concernant le contrôle des déplacements transfrontaliers de déchets destinés aux opérations de récupération et l'Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les déplacements transfrontaliers de déchets dangereux).

Les gouvernements provinciaux et territoriaux jouent également un rôle important dans la gestion des déchets dangereux et des produits dangereux recyclables. Les provinces et les territoires réglementent le transport intra provincial des matières dangereuses, y compris les déchets dangereux et les produits dangereux recyclables. Ils réglementent aussi la sélection des sites, l'aménagement et l'exploitation des installations de traitement et de stockage de déchets.

Plusieurs des questions importantes liées au régime fédéral des déchets et matières recyclables dangereuses se rapportent aux règlements établis sous le contrôle de cette division. Par exemple, en vertu des règlements en cours, le Ministre n'a pas l'autorité d'annuler ou de modifier les conditions d'un permis d'exportation après son émission, même si les circonstances ont changé. De même, le Ministre ne peut y inclure des conditions relatives à la durée et à l'annulation du permis.

Q. La Loi devrait-elle permettre l'adaptation des permis d'importation et d'exportation au caractère évolutif des circonstances ?

La Loi autorise le Ministre à exiger d'un exportateur de déchets dangereux un plan « dans le but de réduire ou d'éliminer progressivement l'exportation des déchets dangereux ou des déchets non dangereux visés devant être éliminés ». Cette disposition peut présenter un usage limité car elle vise la réduction des exportations alors que l'objectif environnemental prioritaire devrait être de réduire la production de déchets. Les provinces et territoires et, dans une certaine mesure, les municipalités jouent un rôle important dans l'instauration de politiques réductrices de déchets. De plus, le fait de se concentrer sur la réduction des exportations des déchets peut ne pas donner les meilleurs résultats possibles puisqu'il peut être plus facile d'expédier ces déchets à un site plus près aux États-Unis qui exploite en respectant l'environnement que de les transporter à un site canadien situé plus loin. De plus, les dispositions s'appliquent aux « exportateurs ». Dans la plupart des cas, les exportateurs sont des entreprises de gestion des déchets et, à ce titre, ils ne sont pas des producteurs de déchets. Les entreprises de gestion de déchets ont peu de pouvoir de réduire la production de déchets dangereux.

Q. Les dispositions de planification sur la réduction des exportations sont-elles efficaces ou devraient-elles être clarifiées ou enlevées de la Loi ?

Les émissions de combustion de carburant sont contrôlées par l'amélioration des contrôles de la qualité du carburant et des émissions. La LCPE 1999 possède le pouvoir de réglementation de la qualité du carburant et de réglementation des véhicules antérieurs en vertu de la Loi sur la sécurité automobile et également un nouveau pouvoir pour réglementer les émissions des moteurs hors route. Ces pouvoirs permettent une approche de système intégré pour réduire le fardeau des émissions et pour protéger la santé humaine et l'environnement. Le programme des véhicules, les moteurs et carburants sont parallèles aux aspects plus progressifs des réglementations des autres pays, y compris les États-Unis. Ceci apporte des bienfaits combinés à l'environnement et à l'économie nord-américaine. Beaucoup d'activités se sont produites en vertu de ces dispositions de la LPCE 1999.

Le Gouverneur en conseil, sur la recommandation du Ministre, a fait le Règlement sur les émissions des véhicules routiers et de leurs moteurs et Règlement sur les émissions des petits moteurs hors route à allumage commandé. Progressivement, entre 2004 et 2010, les émissions standard de monoxyde de carbone, hydrocarbures, oxydes d'azote et les particules prendront effet pour les autos, les camions et les autobus. Les limites permises de ses émissions sont réduites jusqu'à 95 % par rapport aux normes antérieures, selon le type de véhicule. Les réglementations pour les petits moteurs, tels que ceux des tondeuses et de l'équipement de jardin, seront en vigueur en 2005 et seront suivies par les réglementations portant sur les moteurs diesel (p. ex. construction, agriculture) les moteurs à allumage par étincelle et les véhicules de récréation hors route.

Environnement Canada a émis également de nouvelles réglementations pour la qualité du carburant. Le Règlement sur le soufre dans l'essence établiront un maximum de 150 mg/kg de soufre dans le carburant diesel pour véhicules routiers à compter de juillet 2002, et nécessitera une autre réduction pour une moyenne de 30 mg/kg, à compter de janvier 2005. LeRèglement sur le soufre dans le carburant diesel établit un maximum de 15mg/kg pour le soufre dans le carburant diesel pour véhicules routiers, à compter du 1er juin 2006. Jusqu'à 2006, la limite est de 500 mg/kg. Des renseignements supplémentaires sont disponibles à http://www.ec.gc.ca/energ/fuels/fuel_home_f.htm

Bien que la LCPE 1999 contienne divers éléments conçus pour faciliter l'incorporation de normes d'émission américaines, certains aspects de la Loi entravent l'harmonisation avec les règlements des États-Unis. Par exemple, la LCPE 1999 ne permet pas expressément l'adoption d'un système tel que celui des États-Unis qui requiert des garanties sur les dispositifs antipollution.

Q. La LCPE 1999 devrait-elle permettre un alignement plus accentué avec les normes de contrôle des émissions en vigueur dans d'autres pays, y compris les États-Unis?

La LCPE 1999 n'inclut pas d'autorités spécifiques pour traiter des carburants puisque ces derniers passent par le système de distribution. Par exemple, dans certains cas, il peut être souhaitable de :

Ces inquiétudes sont particulièrement aiguës quand une « personne intermédiaire » peut modifier et ensuite redistribuer du carburant pour la vente au détail. À titre d'exemple, les règlements américains en matière de contrôle des dépôts dans l'essence s'appliquent à chacun des intervenants au sein du système de distribution.

Q. La LCPE 1999 devrait-elle comprendre des pouvoirs en matière de carburants, dans l'ensemble du système de distribution (de la raffinerie à la station-service) ?

L'attention relative au régime des nouvelles substances porte principalement sur la prévention d'introduction de risques inacceptables par l'examen des nouvelles substances avant qu'elles ne pénètrent le marché canadien. Bien que la Loi et le Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles requièrent une évaluation avant l'introduction d'une nouvelle substance au Canada, la Loi actuelle ne permet pas expressément au Ministre d'interdire la vente ou l'usage par des tiers d'une nouvelle substance qui a été fabriquée ou importée au Canada en violation de la Loi. Une telle situation pourrait se produire lorsqu'une substance est redistribuée à un tiers pour la vente au détail.

La Loi pourrait être clarifiée et permettre une intervention efficace au point de vente ou à l'usage afin de prévenir l'entrée de nouvelles substances non évaluées dans le marché canadien.

Q. La LCPE devrait-elle être clarifiée pour permettre que le Ministre puisse interdire la vente ou l'usage d'une nouvelle substance ayant été fabriquée ou importée au Canada avant l'achèvement de son évaluation ?

La LCPE 1999 prescrit un système de permis pour le contrôle d'immersion en mer. Ce système de permis est en vigueur depuis 1975 et respecte les obligations canadiennes comme Parties aux accords internationaux en matière d'élimination des déchets en mer (Convention de Londres et son nouveau protocole de 1996). Chaque permis est évalué selon le cas au moyen d'un cadre exposé dans l'Annexe 6 et n'est retenu que pour les six substances inscrites à l'Annexe 5.

Les permis sont émis seulement si le proposant démontre que le matériau n'a aucun usage pratiquement réalisable et que son rejet est non seulement acceptable mais qu'il s'agit de la meilleure option de gestion. Les critères utilisés incluent les coûts environnementaux, la santé humaine et les facteurs économiques. Le programme fonctionne selon le recouvrement des coûts. Environnement Canada recouvre les coûts associés au processus d'émission de permis et à la surveillance des sites de stockage de déchets représentatifs. Un permis est toujours exigé, même en deçà d'un volume minimal.

La documentation de base sur les permis en vertu de la LCPE 1999 est offerte en ligne sous le Registre environnemental de la LCPE . Aussi, tous les projets d'immersion proposés sont examinés par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) et enregistrés dans le Registre de la LCEE.

Tous les permis d'immersion et les modifications aux permis doivent être publiés dans la Gazette du Canada pendant 30 jours avant leur entrée en vigueur. Certaines questions relatives à la rentabilité de cette obligation sont soulevées. Pas un seul commentaire ni objection relié aux permis d'immersion n'a été reçu du public par le processus de la Gazette du Canada depuis l'édiction de la LCPE 1999. Ceci indique que le public y est impliqué bien avant l'émission d'un permis et ce, de diverses façons, y compris par le biais du Registre environnemental de la LCPE . Il peut être approprié de retirer l'obligation de publier des permis et des modifications aux permis dans la Gazette du Canada et de la remplacer par une obligation de placer une copie du permis ou de la modification du permis dans le Registre de la LCPE .

Q. Quels sont les avantages reliés à l'exigence de la LCPE 1999 à l'effet que les permis d'immersion soient publiés dans la Gazette du Canada pendant une période de 30 jours ?

Les titulaires d'un permis qui mettent en dépôt des déblais de dragage à des sites sans antécédents de contamination ont demandé des permis pour une durée plus longue que le maximum d'un an imposé par la LCPE 1999.

Q. Devrait-on accorder plus de souplesse à la durée d'un permis ?

La LCPE 1999 stipule que la disposition interdisant la pollution en vertu de la Loi sur les pêches ne s'applique pas si une substance est rejetée par immersion conformément à un permis émis en vertu de la LCPE 1999. Toutefois, d'autres articles de la Loi sur les pêches relatifs à la modification ou à la destruction des poissons et de leurs habitats s'appliquent toujours. Il faudra tenir compte de l'application des deux lois dans le cadre de cette activité en termes d'efficacité et de rendement.

Q. Quels sont vos points de vue au sujet de cette question ?

Les urgences environnementales provenant d'un déversement, d'une explosion, d'un incendie ou d'un rejet d'une substance dangereuse peuvent se produire à n'importe quel moment du jour ou de la nuit, dans n'importe quelle région du Canada. On estime en moyenne 20 000 urgences environnementales par année au Canada. Environ 9 000 urgences sont rapportées à Environnement Canada dans une année et environ 1 000 d'entre elles requièrent une certaine forme d'engagement ou d'action de la part d'Environnement Canada. Ces incidents découlent principalement d'accidents, d'entretiens irréguliers ou d'erreurs humaines.

La Partie 8 de la LCPE 1999 fournit l'autorité d'exiger des plans d'urgence environnementale (E2) pour les substances déclarées toxiques par les ministres de l'Environnement et de la Santé qui ont été ajoutées ou recommandées pour l'ajout à la Liste des substances toxiques (Annexe 1). Un plan d'urgence environnementale décrit la prévention, les dispositifs de préparation et les mesures correctives et de réparation d'un établissement afin de réduire la probabilité et les conséquences d'une urgence environnementale impliquant des substances toxiques. Les plans d'urgence environnementale peuvent aussi être requis pour les substances autres que celles déclarées toxiques en vertu de la LCPE 1999 si elles représentent un danger pour l'environnement ou la santé humaine en raison de leur inflammabilité, réactivité, etc. Les Règlements en matière d'urgences environnementales, en vigueur depuis novembre 2003, comprennent une liste des substances pour lesquelles des plans urgence environnemental doivent être élaborés.

Les agents responsables des urgences environnementales d'Environnement Canada jouent un rôle important dans la prévention, les dispositifs de préparation et les mesures correctives des urgences environnementales. La LCPE 1999 ne prévoit pas expressément des agents responsables des urgences environnementales. En conséquence, ils doivent être désignés comme agents d'exécution afin de pouvoir remplir leurs fonctions. Les agents responsables des urgences environnementales n'ont pas besoin d'avoir les pleins pouvoirs des agents d'exécution. Les pouvoirs qu'ils utilisent actuellement comprenne le pouvoir d'exiger d'être informé de l'urgence, obtenir le droit d'accès au site, mener une enquête afin de déterminer si des mesures correctives ont été prises, donner des directives à l'effet de prendre des mesures préventives ou correctives et recueillir de l'information, sans pour autant être désignés comme agents d'exécution.

La nomination d'agents responsables des urgences environnementales à titre d'agents d'exécution a semé de la confusion au sein de la collectivité réglementée. Les agents responsables des urgences environnementales ne ciblent pas la vérification de la conformité avec la Loi et ses règlements. Leur objectif est d'assurer la prévention d'une urgence environnementale et, si c'est le cas, de faire en sorte que les mesures correctives nécessaires soient prises afin de protéger l'environnement et la sécurité publique. Le programme peut être plus efficace et moins confus pour la collectivité réglementée si la Loi prévoit une catégorie distincte d'agents responsables d'urgences environnementales dotés des pouvoirs adéquats.

Q. La LCPE 1999 devrait-elle autoriser la nomination de personnel qualifié à titre d'agents responsables d'urgences environnementales?

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