4. Conclusions et recommandations

Cette dernière section du rapport d'évaluation présente diverses conclusions et recommandations de nature générale fondées sur les résultats détaillés présentés dans les sections précédentes.

La LCPE 1999 est décrite comme une loi « habilitante » qui accorde au ministre de l'Environnement des pouvoirs discrétionnaires élargis pour la protection de l'environnement. La Loi impose par ailleurs un nombre appréciable de nouvelles obligations au ministre tout en maintenant de nombreuses obligations déjà imposées par la LCPE 1988. Les ressources disponibles pour l'application de la LCPE 1999 étant limitées, le ministère a dû définir des priorités explicites. La plus importante est accordée au respect de toutes les obligations prescrites par la Loi. Le ministère est bien au fait de toutes les obligations formelles imposées au ministre par la Loi et a établi les fondements organisationnels, instauré les processus et procédures pertinents et obtenu les ressources nécessaires pour assurer le respect de ces obligations.

Plus particulièrement, le ministère :

• est en bonne voie et en mesure de satisfaire à l'exigence de la catégorisation de toutes les 23 000 substances et plus de la liste intérieure des substances, cela avant l'échéance de septembre 2006 imposée par la Loi. Des décisions préliminaires en vue de la catégorisation ont déjà été publiées pour 17 000 substances environ et 1 000 autres seront retirées de la liste, des études ayant montré qu'il n'était pas pertinent de les y inscrire;
• a satisfait à toutes les échéances prescrites par la Loi relativement à la présentation et à la création de mesures et d'outils de gestion des risques pour toutes les substances proposées, par les ministres de la Santé et de l'Environnement, pour inscription sur la Liste des substances toxiques de l'annexe 1 de la LCPE 1999;
• a renforcé, par des mesures non prévues par la LCPE, la collaboration avec l'industrie et entre les aires de compétence en matière de protection de l'environnement.

En dépit du volume et de l'importance des réalisations décrites dans le présent rapport, le volume d'activités prescrites que le ministère prévoit réaliser d'ici la fin de l'exercice de catégorisation des substances de la Liste intérieure, en septembre 2006, pourrait dépasser de beaucoup les niveaux d'activité notés au cours de la période d'évaluation. Les besoins en ressources ont été évalués et comblés, mais le volume de travail anticipé pourrait être source de problèmes de planification et de coordination importants ayant des incidences au sein d'Environnement Canada, de ministères fédéraux, entre des ordres de gouvernement ainsi que pour l'industrie et d'autres intervenants.

Il existe aussi un besoin d'accroître la collaboration dans l'ensemble du gouvernement de même que la clarté des mandats et des responsabilités pour la gestion de certains types de substances nouvelles, plus particulièrement les substances biotechnologiques animées, dans les domaines des organismes aquatiques, des produits pharmaceutiques, de certains produits alimentaires et des animaux transgéniques.

En dépit de progrès réels dans les domaines des obligations du ministre, des résultats et de la gouvernance, Environnement Canada et, de façon plus générale le gouvernement du Canada, n'a pas encore réalisé le plein potentiel de la LCPE 1999 à titre de premier moyen de protéger l'environnement et la santé humaine au Canada. Plusieurs aspects clés de l'application de la LCPE 1999 par le ministère devront être abordés avant que le plein potentiel de la Loi puisse être réalisé.

Dispositions relatives à l'administration fédérale

Les mesures clés des dispositions relatives à l'administration fédérale de la partie 9 de la LCPE 1999 n'ont pas encore été amorcées. Ces dispositions accordent au gouvernement le pouvoir de veiller à ce que les opérations fédérales et les opérations sur les terres fédérales et autochtones fassent l'objet des mêmes normes de rendement environnemental que celles s'appliquant à des opérations équivalentes dans les collectivités où elles sont situées. Le gouvernement a très peu fait appel aux dispositions de la partie 9. On compte, parmi les mesures prioritaires mentionnées pour la mise en oeuvre de la LCPE 1999 et qui n'ont pas encore été entreprises :

• la création d'un point central pour les activités du ministère et du gouvernement du Canada relatives aux questions environnementales et aux opérations fédérales;
• une étude technique et une évaluation scientifique du risque présenté par les installations fédérales et les installations sur les terres fédérales et autochtones;
• l'élaboration ultérieure d'un plan stratégique pour la gestion, en vertu de la Loi, des questions relevant de l'administration fédérale.

Comité consultatif national de la LCPE

Il demeure des différences d'opinion fondamentales entre le gouvernement fédéral et ses vis-à-vis provinciaux et territoriaux quant au rôle que devrait jouer le gouvernement fédéral en matière de protection de l'environnement. Ces différences n'ont cependant pas empêché une collaboration fructueuse sur des questions environnementales particulières. Elles devront cependant être aplanies pour qu'il soit possible de procéder à une harmonisation plus étendue des normes de protection de l'environnement à la grandeur du Canada. Le comité consultatif national de la LCPE a l'intention de fournir le lieu et le processus pour régler ces questions, mais tous les membres du comité se sont dits préoccupés de son efficacité actuelle. Ainsi :

• Les représentants autochtones soutiennent que le comité n'est pas un lieu efficace pour traiter des préoccupations des peuples et des collectivités autochtones.
• Les représentants des provinces et des territoires se sont dits préoccupés du volume des activités et du peu de temps accordé au comité pour en faire l'examen, et de la capacité de leur gouvernement à réagir en temps opportun. Ils se sont aussi dits très préoccupés de ce qui leur apparaît comme le dédoublement de leurs efforts par le gouvernement fédéral.
• Les représentants du gouvernement fédéral se disent préoccupés du fait que les membres du comité ne voient pas les résultats que leurs efforts ont sur la détermination des politiques fédérales et le choix des mesures et des outils de gestion des risques. Ils sont aussi préoccupés du déclin des taux de participation résultant de limites aux déplacements et d'autres contraintes budgétaires imposées par certains gouvernements provinciaux et territoriaux.

Obstacles internes et externes

Il existe des obstacles à l'utilisation des dispositions de la Loi sur :

• l'utilisation d'instruments économiques, de droits et de tarifs;
• le recouvrement des coûts, tant des coûts administratifs que de ceux des dommages résultant d'incidents de pollution;
• la prise d'actions de la part du public pour faire entreprendre des enquêtes et recouvrer les coûts des dommages causés à la propriété privée.

Résultats pour l'environnement

Le ministère n'a pas encore déterminé ou communiqué les résultats pour l'environnement qu'il entend obtenir à l'aide de la large gamme de pouvoirs habilitants accordés par la Loi (à l'exception du programme Air pur et de l'orientation générale fournie par la Stratégie nationale de prévention de la pollution et la Politique de gestion des substances toxiques). En outre, les liens entre les mesures de gestion des risques et les objectifs environnementaux ne sont pas toujours clairs. Les résultats prévus élaborés aux fins de la présente évaluation ne sont pas formellement acceptés par le ministère. Les intervenants de l'extérieur ont aussi mentionné l'absence de résultats environnementaux clairs comme étant une importante lacune. Le ministère continuera à éprouver des difficultés à évaluer ses progrès en vertu de la Loi à moins que des résultats et des objectifs clairs ne soient compris et convenus par tous les intéressés.

Contrôle et rapport

Pour plusieurs secteurs de programmes, il est encore trop tôt pour déterminer ou faire rapport des progrès évidents en amélioration de l'environnement obtenus en vertu de la LCPE 1999. La mesure et les systèmes de déclaration connexes servant à déterminer et à faire rapport des progrès évidents, même dans l'avenir, n'ont pas encore été totalement appliqués par Environnement Canada. En dernier ressort, la réussite de la LCPE 1999 à relever les défis que pose la protection de l'environnement et de la santé humaine pourrait être déterminée par la capacité de faire le suivi et le rapport des progrès.

Le gouvernement du Canada, orienté par Environnement Canada, devrait élaborer un ensemble de résultats clairs et réalistes pour l'environnement qu'il a l'intention d'obtenir grâce aux pouvoirs habilitants élargis accordés par la LCPE 1999. Cela devrait être réalisé en consultation avec d'autres gouvernements et les intervenants. De cette façon, il serait possible d'élaborer une mission commune fondée sur la façon dont les dispositions de la Loi seront utilisées à l'appui de la protection de l'environnement et de la santé humaine au Canada.

Environnement Canada devrait élaborer et appliquer, de façon prioritaire, un cadre exhaustif pour le suivi et la déclaration des progrès accomplis dans le domaine des résultats pour l'environnement. Grâce à ce cadre, les décideurs de tous les niveaux disposeraient des renseignements nécessaires à la prise de décisions et les Canadiens seraient en mesure de déterminer si la Loi a pour effet de protéger l'environnement et la santé humaine. Plus particulièrement, il faudrait mettre en place des systèmes de mesure et de déclaration pour évaluer les progrès accomplis en ce qui concerne :

• les mesures et les outils de gestion des risques individuels;
• les programmes et les priorités du ministère découlant de la LCPE 1999.

Ces programmes de suivi et de déclaration devraient porter à la fois sur :

• les changements des activités et de la performance des groupes visés;
• les changements de la qualité de l'environnement.

Environnement Canada devrait s'attaquer de façon prioritaire à l'absence de mesures prises conformément aux dispositions sur l'administration fédérale de la partie 9 de la LCPE 1999. Le fait d'agir dans ce domaine pourrait combler une lacune évidente de l'application actuelle de la LCPE 1999 et appuyer le rôle de chef de file national du gouvernement du Canada en matière de protection de l'environnement et de la santé humaine.

Environnement Canada devrait affermir le rôle du comité consultatif national à titre d'instrument efficace de promotion de la coopération entre les gouvernements. Le ministère devrait reconnaître que les représentants des provinces, des territoires et des Autochtones ne partagent pas pleinement ses vues en ce qui a trait au mandat et aux réalisations du comité. Il devrait collaborer avec ses partenaires à la création d'une tribune qui réponde mieux aux priorités et aux besoins nouveaux de tous les gouvernements.

Environnement Canada devrait entreprendre de documenter, de faire connaître et, lorsque cela est possible, d'éliminer tous les obstacles internes et externes relatifs :

• à l'utilisation d'instruments économiques, de droits et de tarifs;
• au recouvrement des coûts, tant les coûts administratifs que ceux des dommages résultant des incidents de pollution;
• aux actions émanant du public pour la réalisation d'enquêtes et le recouvrement des coûts des dommages à la propriété privée.

Environnement Canada, en collaboration avec Santé Canada, devrait documenter clairement toute la gamme des aspects pour lesquels la LCPE 1999 se doit de servir de filet de sécurité pour la gestion des substances nouvelles, plus particulièrement les substances biotechnologiques animées et les nouvelles technologies. Les deux ministères devraient collaborer avec d'autres ministères fédéraux à la définition d'échéanciers clairs pour l'élaboration de règlements qui feraient que ces aspects des substances et des technologies nouvelles seraient gérés par le ministère le mieux placé et en vertu de la législation fédérale la plus appropriée.