Section 3 : Défis stratégiques

Trois grands défis relativement au mandat de la Loi ont été identifiés lors des consultations.

La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE 1999) continuera très vraisemblablement de jouer un rôle dans les réponses stratégiques futures à ces défis plus généraux.

• La gouvernance efficace de chacun de ces défis continuera toutefois de nécessiter la prise en considération d'une vaste gamme de rôles à jouer, non seulement au sein du gouvernement fédéral, mais aussi entre les différentes juridictions et les autres parties intéressées.

• En vertu de la Constitution canadienne, les lois fédérales d'application générales, y compris la LCPE 1999, s'applique à tout le territoire du Canada, y compris les terres autochtones.
• Les opérations et les activités fédérales sur le territoire domanial et les terres autochtones ne sont généralement pas assujetties aux législations provinciales, territoriales et municipales. Cette situation entraîne un « écart réglementaire ».

Cette situation entraîne un « écart réglementaire » sur le territoire domanial et les terres autochtones, lequel va au-delà de la portée de la LCPE 1999, englobant un vaste éventail d'aspects de la gestion de l'environnement, notamment la gestion de l'eau potable et la gestion des ressources.

• En vertu de la Partie 9 de la LCPE 1999, des règlements appliqués à l'échelle nationale et d'autres mesures peuvent être élaborés afin de gérer non pas la totalité mais bon nombre des risques liés à la protection de l'environnement sur le territoire domanial et les terres autochtones qui seraient autrement couverts par les lois provinciales et territoriales.
  • Les activités comme la gestion des ressources naturelles, la gestion de l'utilisation du territoire et la qualité de l'eau potable constituent quelques-unes des activités gérées par les gouvernements provinciaux et qui ne relèvent pas du mandat de la LCPE 1999.
• Les instruments élaborés en vertu de la Partie 9 de la LCPE 1999 doivent assurer le même niveau de protection à l'égard des terres fédérales et autochtones de partout au pays.
  • Comme bon nombre des normes de protection de l'environnement ont tendance à varier d'une province à l'autre, une activité commerciale et industrielle sur le territoire domanial et les terres autochtones effectuée en vertu d'un règlement de la Partie 9 peut être assujettie à des normes et à des processus différents de ceux de ses concurrents effectuant la même activité sur le territoire provincial.
• Selon l'évaluation indépendante réalisée par Environnement Canada, davantage de travail doit être fait pour créer une approche stratégique et coopérative axée sur les risques dans le but de favoriser la mise sur pied de normes de protection environnementale aux opérations et activités fédérales sur le territoire domanial et les terres autochtones.

Les défis à relever ont été répartis entre les catégories suivantes :

Contexte

• Le gouvernement du Canada participe à une foule d'activités et d'opérations menées sur le territoire domanial et à l'extérieur de celui-ci, et ce, aux quatre coins du pays. Il s'agit notamment :
  • des activités réalisées dans des installations industrielles et commerciales, comme les ports et les aéroports,
  • des activités industrielles telles que la construction des navires,
  • l'entretien des avions,
  • la recherche en laboratoire,
  • des activités agricoles,
  • la manutention des matières dangereuses.
• Certaines terres fédérales sont le lieu d'activités commerciales gérées par des tierces parties non gouvernementales.
• Le gouvernement fédéral respecte son engagement de principe de longue date à soumettre ses activités menées sur le territoire domanial au moins aux mêmes normes environnementales en vigueur sur les terres voisines.
  • Par exemple le Code de gérance de l'environnement fédéral de 1992 et le Guide de l'écogouvernement et Directives sur l'écologisation des opérations gouvernementales de 1995.
  • Un certain nombre de ministères fédéraux ont investi dans le développement de systèmes de gestion environnementale pour gérer les risques découlant de leurs activités.
• Le Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME) a indiqué que les ministres aimeraient que la protection environnementale sur le territoire domanial soit égale ou supérieure à celle qui existe sur les terres voisines.
  • Étant préoccupés par les risques que font courir aux terres provinciales les activités non réglementées exercées sur le territoire domanial, ceux-ci ont manifesté un intérêt à l'égard d'une participation à l'examen de cette question.

Exemples de mesures fédérales prises pour gérer les risques sur le territoire domanial

• Pour les activités du gouvernement fédéral, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada encourage l'utilisation d'une politique du « bon voisinage », des systèmes de gestion de l'environnement et l'approvisionnement écologique.
• Le gouvernement s'est engagé à fournir 3,5 milliards de dollars afin de décontaminer les sites fédéraux.
• Trois règlements en vertu de la Partie 9 de la LCPE, concernant les réservoirs de stockage d'halocarbures, de BCP et de pétrole sur le territoire domanial.

Questions

• Le gouvernement a fait un usage limité de la Partie 9 en ce qui a trait aux activités fédérales et au territoire domanial.
• La capacité de gérer les risques associés à des activités commerciales de tierce partie sur le territoire domanial est assez restreinte.
  • Les engagements de principe fédéraux à l'égard des opérations fédérales ne s'appliquent pas à ces activités sur le territoire domanial.
  • Étant donné qu'elles sont exercées sur le territoire domanial, les lois environnementales provinciales ne s'appliquent généralement pas à ces activités.
  • les règlements établis en vertu de la Partie 9 ne peuvent pas être ajustés de façon à correspondre aux différentes normes des provinces.

Contexte

• Le régime de réglementation environnementale pour les terres situées au nord du 60^e parallèle est très différent du régime applicable aux terres situées au sud du 60^e parallèle.
• Au Yukon, le gouvernement fédéral a dévolu ses pouvoirs sur les terres, l'eau et les ressources au gouvernement territorial.
  • La Partie 9 de la LCPE a alors été modifiée de façon à ne plus s'appliquer aux terres publiques du Yukon qui sont sous la responsabilité du commissaire du Yukon.
  • Il a été conclu que les pouvoirs dont disposait le gouvernement du Yukon étaient plus à même de régir le type provincial de tâches de gestion environnementale sur ces terres.
  • Les dispositions de la Partie 9 s'appliquent cependant encore au territoire domanial situé au Yukon, tel que les parcs fédéraux.
• Des pouvoirs similaires n'ont pas été dévolus aux Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et au Nunavut, bien que le processus de dévolution soit en cours.
  • Actuellement, le ministre fédéral des Affaires indiennes et du Nord canadien continue de gérer les terres, les eaux et les ressources dans la plupart des régions des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut.
• Les gouvernements des T.N.-O. et du Nunavut disposent de pouvoirs réglementaires semblables aux pouvoirs provinciaux sur les questions liées aux terres, aux eaux et à l'air sur le territoire domanial.
  • Les terres domaniales sont des terres territoriales dont la gestion et le contrôle ont été transférés du gouvernement fédéral aux gouvernements territoriaux à des fins communautaires.
  • Les terres domaniales représentent environ 3 p. 100 des terres situées au nord, mais une proportion relativement élevée d'activités y sont menées.
  • Les pouvoirs sur les terres et les eaux détenus par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien s'appliquent généralement encore aux terres domaniales,
    • ces pouvoirs sont souvent mis en application par l'entremise d'offices régionaux des terres et des eaux.
  • Dans le cas du 97 p. 100 restant des terres non domaniales des T.N.-O. et du Nunavut, le gouvernement du Canada a la responsabilité directe de leur gestion et de leur utilisation.

Exemples de pouvoirs d'Affaires indiennes et du Nord canadien au nord du 60^e parallèle

• Règlements de la Loi sur les terres territoriales sur des sujets tels que les altérations, l'exploration minière, le gaz et le mazout, le charbon, le dragage et l'extraction.
• Loi sur les eaux des T.-N.-O. et son règlement sur les eaux fournissent des pouvoirs sur l'utilisation et l'élimination des eaux et sont gérés à l'échelle régionale par des offices des eaux.
• La Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie et ses règlements régissent l'utilisation des terres et des eaux dans la vallée du Mackenzie. L'Office d'examen de la vallée du Mackenzie est le principal instrument d'évaluation environnementale et d'examen des répercussions environnementales des développements.
• La Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut réglemente l'utilisation des terres et des eaux au Nunavut.

Questions

• Comme les gouvernements territoriaux ont le pouvoir de réglementer, sur les terres domaniales, des aspects similaires à ceux régis par la Partie 9 de la LCPE, il y a possibilité de chevauchement réglementaire.
• Bien qu'il y ait une possibilité de chevauchement réglementaire, celui-ci est pour l'instant très restreint.
  • Actuellement, il n'existe que trois règlements en vertu de la Partie 9. Ceux-ci concernent les halocarbures, la destruction des BPC (diphényle polychloré) et les réservoirs de stockage du pétrole.
  • Bien qu'à la fois les T.N.-O. et le Nunavut aient des règlements liés à certains aspects des réservoirs de stockage de pétrole (planification des mesures d'urgence en cas de déversement et prévention des incendies)
    • ni l'un ni l'autre n'ont de règlement sur les rejets d'halocarbures ou sur le traitement et la destruction des BPC.
• Il est possible de palier à ce double emploi réglementaire dans la LCPE 1999 par des accords administratifs ou d'équivalence.
  • Dans le cas d'un accord d'équivalence, seul le règlement territorial serait applicable sur le territoire.
    • Dans le cas d'un accord administratif, les deux règlements seraient administrés par le gouvernement territorial.

Les questions ont été réparties dans les deux catégories suivantes :

Contexte

• Les pouvoirs en vertu de la Loi sur les Indiens, ainsi que l'intérêt des Premières nations à l'égard de l'autonomie gouvernementale, distinguent les réserves^{Note de bas de page 13}  de la Loi sur les Indiens des autres terres domaniales.
  • Les réserves des Premières nations sont des terres domaniales qui sont mises de côté à l'usage et au profit des peuples des Premières nations.
• Des activités résidentielles, institutionnelles, commerciales et industrielles sont également menées sur les terres autochtones.
  • Elles sont entre autres réalisées dans
    • des stations-service et des ateliers de réparation,
    • des mines, des puits et des carrières,
    • dans des établissements de nettoyage à sec,
    • des installations de préparation d'asphalte,
    • des centrales électriques,
    • des exploitations agricoles,
    • des tanneries,
    • au moins une usine de produits plastiques.

Certaines des grandes activités industrielles menées sur les réserves sont gérées par deux lois actuellement en vigueur :

• la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières nations;
• la Loi sur le développement commercial et industriel des Premières nations.

Questions

• Les pouvoirs limités conférés aux gouvernements des Premières Nations en matière de protection de l'environnement, sous le régime de la Loi sur le Indiens, et que leurs aspirations vers un meilleur contrôle de la gestion de l'environnement et de leurs capacités - liées à une démarche cohérente vers l'autonomie gouvernementale - représentent un défi de taille afin de diminuer les lacunes réglementaires sur les réserves en ce qui a trait à la protection environnementale.
• En vertu de la Loi sur les Indiens, à la fois les conseils de bande des Premières nations et le gouvernement du Canada, détiennent des pouvoirs de gestion des terres et des pouvoirs connexes restreints en matière de protection environnementale sur les réserves.
  • À l'heure actuelle, ces pouvoirs offrent un régime réglementaire de protection de l'environnement qui s'avère incomplet.
• Pour les réserves des Premières nations, la Partie 9 de la LCPE 1999 prévoit des pouvoirs relatifs à l'élaboration de règlements et d'autres mesures permettant de gérer plusieurs des risques environnementaux qui prévalent sur les réserves des Premières nations et qui seraient autrement abordés par des lois provinciales. Il y a toutefois deux principales barrières liées à ces pouvoirs.
  • En premier lieu, les règlements élaborés en vertu de la Partie 9 doivent s'appliquer uniformément et suivre les mêmes normes de protection environnementale dans l'ensemble du pays.
    • Cela signifie qu'une activité économique réalisée sur des terres autochtones en vertu d'un règlement de la Partie 9 peut être assujettie à des normes et à des processus différents de ceux de ses concurrents hors-réserve qui mènent des activités sous le régime des provinces avoisinantes.
  • En deuxième lieu, l'écart réglementaire en matière d'environnement sur plusieurs réserves se prolonge à des questions qui vont au-delà de la portée du pouvoir de la LCPE 1999.
    • L'écart réglementaire plus vaste comprend l'éventail complet de questions relatives à la gestion de l'environnement, telles que la gestion de l'eau potable et des ressources, et ne peut être comblé uniquement par la LCPE 1999.
• On s'attend à ce que la superficie des terres de réserve double au cours des 15 à 20 prochaines années en vertu des droits fonciers issus des traités et des processus d'ajouts aux réserves, ce qui entraîne probablement une hausse des activités résidentielles, institutionnelles, commerciales, industrielles et municipales.
• Le potentiel d'activité économique sur les réserves est cependant limité, en partie, par l'écart réglementaire en matière d'environnement.

Commentaires des parties intéressées

• L'Assemblée des Premières nations et le CCME ont exprimé un grand intérêt à l'égard d'une participation aux discussions sur l'écart réglementaire relatif à la gestion environnementale tenues sur les réserves des Premières nations.

Quelques approches actuelles concernant les pouvoirs juridiques et la gouvernance sur les terres autochtones

• La Loi sur la gestion des terres des Premières nations et certaines ententes d'autonomie gouvernementale (Nisga'a, Nunatsiavut, Tlicho) favorisent l'autonomie gouvernementale sur la gestion de l'environnement. Ces approches peuvent permettre de régler certaines questions relatives à la lacune réglementaire mais ne touchent aucunement la lacune concernant une majorité des activités sur la plupart des terres autochtones.

Questions

• L'écart réglementaire en matière de protection environnementale pourrait être comblé lorsque les gouvernements autochtones se verront conférer des pouvoirs de protection environnementale par le biais d'une entente d'autonomie gouvernementale complète ou d'une entente d'autonomie gouvernementale sectorielle, comme l'autorise par exemple, la Loi sur la gestion des terres des premières nations.
• La LCPE 1999 exige l'inclusion de représentants des gouvernements autochtones sur le CCN de la LCPE.
  • Un gouvernement autochtone est défini comme étant un organe constitué sous le régime de tout accord conclu entre Sa Majesté du chef du Canada et un peuple autochtone et ayant le pouvoir d'édicter des règles de droit portant sur la protection de l'environnement.
  • Cette définition a été utilisée afin de s'assurer que les gouvernements autochtones étaient inclus dans les discussions intergouvernementales portant sur la protection de l'environnement et de la santé humaine.
  • A ce jour, cependant, peu d'ententes d'autonomie gouvernementale ou de régimes de gestion de l'environnement ont été conclus en vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières nations.
• Seuls deux représentants autochtones siègent au CCN de la LCPE.
  • Cela résulte du nombre restreint d'ententes d'autonomie gouvernementale.
  • Par conséquent, l'utilisation de ce CCN en tant que tribune pour les discussions entre gouvernements concernant des approches coopératives entre les gouvernements fédéral et autochtones a, jusqu'à présent, été très limitée.

Commentaires des parties intéressées

• Les organisations autochtones ont soulevé certaines préoccupations concernant l'efficacité du CCN de la LCPE ainsi que leur participation aux travaux effectués en vertu de la LCPE 1999.

• La LCPE 1999 vise à soutenir une approche selon laquelle chaque ministère et organisme fédéral ayant une expertise liée à des catégories précises de produits de biotechnologie assurent l'évaluation et la gestion des nouveaux organismes vivants dans son domaine de compétence.
• La Partie 6 de la LCPE 1999 établit le point de repère fédéral pour la déclaration et l'évaluation des risques pour l'environnement et la santé que représentent les produits de biotechnologie.
• Toute loi fédérale et ses règlements d'applications pris par le Cabinet prévoyant des normes et des procédures de déclaration et d'évaluation équivalentes à celles de la Partie 6 de la LCPE peuvent assumer l'entière responsabilité de l'évaluation et de la gestion de ces risques.
  • Comme c'est le cas pour les nouveaux produits chimiques et polymères, toute nouvelle substance biotechnologique animée qui n'est pas visée par une autre loi équivalente est prise en compte dans les dispositions relatives aux nouvelles substances de la LCPE 1999.

L'annexe 4 contient cinq lois et règlements connexes qui correspondent aux repères de la LCPE (1999) visant les organismes vivants:

• quatre lois de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (la Loi sur les engrais, la Loi sur les semences, la Loi sur la santé des animaux et la Loi relative aux aliments du bétail)
• la Loi sur les produits antiparasitairesde l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire.

Les organismes vivants visés par ces lois ne sont pas assujettis aux dispositions de la LCPE 1999 relatives à la déclaration et à l'évaluation.

Dans le cas des autres législations fédérales qui ne rencontre pas les repères de la LCPE, Environnement Canada et Santé Canada ont négocié des ententes afin de s'assurer que ces ministères fourniront leur expertise afin de soutenir les évaluations réalisées en vertu de la LCPE (1999).

• Industrie Canada dirige une initiative interministérielle pluriannuelle afin de renouveler la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie.
  • Un des buts de cette initiative est de clarifier le cadre stratégique et de réglementation fédérale qui régissent la biotechnologie.
  • Une fois que ce cadre stratégique fédéral sera élaboré, on pourra élaborer un plan d'action visant à renforcer la coopération interministérielle, mieux définir les responsabilités réglementaires et améliorer la capacité.
  • L'élaboration de ce plan d'action fera appel à la participation des organismes qui détiennent des responsabilités réglementaires en matière de produits biotechnologiques, soit l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Pêches et Océans Canada, Santé Canada et Environnement Canada.
  • L'élaboration de mécanismes pour faciliter la déclaration et l'évaluation des nouveaux produits de biotechnologie est un élément important du plan d'action.
  • Des agents fédéraux examinent également la façon dont les régimes réglementaires actuels pourraient être adaptés afin de mieux tenir compte des nouvelles technologies, comme la nanotechnologie et les systèmes de production de molécules d'origine biologique (qui utilisent des végétaux et des animaux pour produire des produits pharmaceutiques et d'autres produits).

Bien qu'Environnement Canada et Santé Canada soient tenus, en vertu de la LCPE 1999, d'évaluer tout nouvel organisme vivant qui n'est pas adéquatement visé par une autre loi fédérale, le défi réside dans le fait qu'on ne peut souvent trouver que dans d'autres ministères des spécialistes capable de procéder à ces évaluations.

Plusieurs comités d'experts externes, notamment la Société royale du Canada, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente et le Comité consultatif canadien de la biotechnologie, ont déterminé qu'il est de plus en plus nécessaire d'avoir un cadre fédéral plus complet et plus cohérent pour les produits de la biotechnologie.