9. Contrôles des matières recyclables
Un des principaux objectifs identifiés par Environnement Canada est d'élaborer un système qui lui permettra de suivre les envois et d'assurer la gestion écologiquement rationnelle des matières recyclables dangereuses de façon à promouvoir le recyclage plutôt que l'élimination. L'élaboration de ce nouveau système a soulevé un certain nombre de questions épineuses.
La première question consistait à définir quels envois de matières recyclables seraient couverts par le règlement. Il faut donc définir ce qu'est une « matière recyclable » par opposition à un produit, ainsi que le mot « dangereux ».
Comme on l'a vu plus haut, le ministère prévoit clarifier dans un document d'orientation la question déchet/recyclable comparativement aux produits. L'approche globale pour déterminer ce qui est « dangereux » devrait être plus simple qu'avec le règlement actuel, en raison du nouveau système de listes décrit précédemment. De plus, Environnement Canada considère la possibilité d'établir une liste supplémentaire pour clarifier l'application du nouveau règlement à divers flux particuliers, comme certains types de déchets électroniques et de bois traité.
Environnement Canada propose un régime distinct pour les envois de matières recyclables entre pays de l'OCDE conformément à la Décision du Conseil de l'OCDE. Ce système offrira une souplesse accrue tout en conservant les principaux éléments du régime de base requis pour gérer les risques efficacement et se conformer aux obligations internationales. Le nouveau régime intégrera les dispositions relatives aux matières recyclables dangereuses prévues dans la Décision du Conseil de l'OECD C(2001)107 et l'Accord entre le Canada et les États-Unis.
Le régime proposé pour les matières recyclables dangereuses présentera ces changements importants par rapport au régime de réglementation complète décrit plus haut :
- Disposition spéciale pour les documents de suivi des mouvements pour l'importation matières recyclables en provenance de pays de l'OCDE. Le nouveau règlement stipule que, lorsque le pays d'exportation n'exige pas que le producteur ou l'expéditeur des matières recyclables ait un permis ou remplisse un document de suivi des mouvements, le document de suivi des mouvements doit être joint à l'envoi seulement une fois que ce dernier a franchi la frontière canadienne. Cette mesure fera en sorte que tous les envois de matières recyclables dangereuses arrivant au Canada soient accompagnés d'un document de suivi des mouvements, mais réduira les formalités administratives supplémentaires imposées uniquement par les lois canadiennes aux exportateurs étrangers lorsque les matières ne sont pas considérées comme dangereuses par le pays d'exportation.
- Préavis unique pour des envois multiples.L'autorisation de fournir un seul préavis pour des envois multiples permettra de réduire le fardeau administratif de la conformité au règlement.
- Environnement Canada envisage également un mécanisme d'autorisation d'un préavis unique pour des envois de matières recyclables du même type provenant de sources multiples. Cette mesure permettrait de réduire les coûts pour les installations qui recyclent des types semblables de matières provenant de sources multiples. Elle permettrait également aux demandeurs d'obtenir des permis pour la collecte à partir d'installations multiples, ce qui devrait appuyer les tendances récentes et encourager les détaillants et autres à regrouper leurs efforts pour reprendre et recycler des matières comme les piles et les interrupteurs et thermomètres à mercure. Dans bon nombre de cas, ces activités ne sont économiquement viables que si les participants sont autorisés à regrouper leurs activités en utilisant un agent pour la collecte auprès de multiples installations. Environnement Canada peut utiliser le système PSEE pour y arriver (voir numéro 10).
- Préautorisation et consentement tacite. Le nouveau règlement conservera la disposition existante autorisant le ministre à présumer le consentement de l'instance destinataire si un avis contraire n'est pas envoyé dans un délai de 30 jours. Le nouveau règlement autorisera également un tel « consentement tacite » dans un délai de 7 jours pour les envois destinés à des installations préautorisées. Environnement Canada mène actuellement des négociations avec les provinces pour promouvoir une utilisation plus large de la préautorisation.
- Préautorisation et permis de 3 ans. Les permis émis en vertu du régime des matières recyclables peuvent avoir une durée de validité maximale d'un an pour les installations qui ne sont pas préautorisées et de trois ans pour les installations qui sont préautorisées.
- Finalement, le nouveau règlement peut permettre aux personnes de prolonger la période de carence d'un an pour lancer « les opérations de recyclage finales ». Les opérations de recyclage de certaines matières collectées peuvent être retardées de plus d'un an en raison de facteurs commerciaux ou liés au traitement. Cette possibilité sera soigneusement délimitée. La limite maximum de trois ans permettra d'éviter les cas abusifs de matières expédiées à titre de matières recyclables, mais entreposées de façon indéfinie.
En plus des simplifications proposées ci-dessus, des intervenants du secteur du recyclage ont demandé à Environnement Canada de réexaminer les contrôles pour certaines matières recyclables dangereuses à faible risque, comme les déchets électroniques importés en vue d'opérations de recyclage écologiquement rationnelles.
Bien que les obligations internationales du Canada de contrôler les matières recyclables dangereuses soient très strictes, Environnement Canada les examine attentivement afin d'y trouver des possibilités de souplesse. Dépendant de cette souplesse, le Ministère pourra proposer d'autres modifications aux contrôles, surtout pour les mouvements des matières recyclables dangereuses à l'intérieur de l'OCDE.
Environnement Canada appuie fortement la promotion du recyclage écologiquement rationnelle de préférence à l'élimination. Cependant, en plus de continuer à respecter les obligations internationales du Canada, le principal souci d'Environnement Canada, en apportant des changements importants à la portée et aux contrôles des matières recyclables dangereuses, est le risque de recyclage simulé et d'opérations non écologiquement rationnelles, surtout dans les pays en voie de développement.
Il y a deux mécanismes possibles de mise en oeuvre des contrôles modifiés :
- Des exemptions particulières dans le règlement. Cette approche fournirait une certaine clarté et obtiendrait l'appui des intervenants qui ne veulent pas que leurs matières fassent l'objet de contrôle. Cependant, ce mécanisme n'est pas très souple, car il exigerait des dispositions réglementaires particulières adaptées à chaque matière recyclable exemptée. En même temps, il existe un risque qu'une exemption d'une portée plus large soit utilisée de façon inappropriée par des personnes qui n'exercent pas leurs activités de façon écologiquement rationnelle. Il serait difficile de contrôler une telle absence de conformité si la compagnie exerce ses activités en dehors de la communauté réglementée connue.
- Dérogation au cas par cas. Cela impliquerait d'utiliser le pouvoir accordé par l'article 190 de la LCPE 1999 de délivrer un permis de sécurité environnementale équivalente (PSEE - (voir le numéro 10) pour accorder une dérogation pour des matières recyclables dangereuses à faible risque sur une base individuelle, en utilisant des critères stricts de gestion écologiquement rationnelle. Cette mesure offrirait une grande souplesse, puisqu'un tel permis pourrait être délivré en tout temps après l'entrée en vigueur du règlement et pourrait fixer les conditions pour des situations particulières. Étant donné que de tels permis ne seraient délivrés qu'à certains exportateurs ou importateurs particuliers et sur la base de critères environnementaux, il serait beaucoup plus facile de contrôler la conformité au moyen des contrôles modifiés qu'à l'aide d'exemptions réglementaires. Cette approche exigerait un processus très transparent pour utiliser les apports des intervenants au lieu de consultations réglementaires. Elle exigerait toutefois de donner aux intervenants confiance qu'elle assurera la souplesse nécessaire en même temps que la protection de l'environnement.
Au cours des consultations, Environnement Canada a exprimé son appui à la deuxième approche, par laquelle le règlement ne distinguera pas entre les catégories de matières recyclables dangereuses, mais autorisera l'utilisation du pouvoir conféré par les PSEE afin d'accorder des dérogations pour les matières recyclables dangereuses qui présentent un faible risque pour l'environnement et à la santé humaine, dans la mesure où elles font l'objet d'une gestion écologiquement rationnelle.
Ces demandes de PSEE seront évaluées au mérite. Les demandeurs pourront vouloir faire la preuve que la dérogation proposée permet de satisfaire les objectifs environnementaux au-delà des exigences de base du règlement suggéré pour tous les envois. Environnement Canada étudie cette option comme moyen de promouvoir la responsabilité élargie des producteurs. Les obligations environnementales et commerciales internationales doivent être prises en considération en accordant de telles dérogations.
Les représentants du Ministère admettent qu'il faudra poursuivre les discussions sur cette approche et de proposer des exemples particuliers de son utilisation avant l'entrée en vigueur du nouveau règlement.
Les points suivants résument la réaction des participants aux propositions d'Environnement Canada :
- Certains intervenants de l'industrie ont proposé une approche progressive avec des contrôles commerciaux normaux pour les matières recyclables à « faible risque » (p. ex. qui ne présentent pas de caractéristiques dangereuses), des contrôles appropriés (p. ex. OCDE) pour les matières recyclables qui présentent des caractéristiques dangereuses, et une réglementation complète pour les matières recyclables dangereuses à haut risque.
- Bien que la plupart des intervenants aient convenu qu'il devrait y avoir des contrôles différents pour les déchets et les matières recyclables dangereux, certains participants se sont dits inquiets face à la réduction des contrôles pour les matières recyclables. Il a été suggéré que toutes les matières qui présentent des caractéristiques dangereuses, sans égard à leur catégorie (c.-à-d. qu'elles soient définies comme « déchet » ou comme « matière recyclable »), soient visées. L'objet du litige était l'utilisation de l'épreuve de lixiviation.
- Bien qu'Environnement Canada ait développé des critères et des documents d'orientation pour aider à classifier les matières, plusieurs participants ont dit douter de l'objectivité du processus de classification. Des intervenants doutaient de la justification de leurs arguments et ont suggéré que le « Document d'orientation sur la distinction entre un déchet, matière recyclable et produit pour les règlements sous la LCPE de 1999 » soit amélioré pour aider l'industrie à classifier correctement les matières. Avec les directives actuelles, les mêmes matières peuvent être définies à la fois comme des produits et des matières recyclables.
- Pour lever certaines préoccupations des intervenants, le Ministère a suggéré que les demandeurs qui ne sont pas certains de leur classification communiquent avec Environnement Canada pour obtenir des éclaircissements et une décision définitive.
Étant donné que les risques associés aux matières recyclables à faible risque dépendent des circonstances uniques qui en entourent la production, le transport et le traitement, Environnement Canada propose d'examiner au cas par cas les matières recyclables à faible risque. Les commentaires ci-dessous ont été émis à l'égard des « matières recyclables à faible risque » :
- Le Ministère doit maintenir une approche uniforme et juste en établissant le régime de contrôle pour ces matières. Les exigences associées à une matière recyclable à faible risque donnée devraient être basées sur des critères d'évaluation bien établis, et conformes aux exigences fédérales, provinciales et internationales.
- Certains intervenants ont suggéré que des contrôles réduits soient définis pour des catégories de matières directement dans le règlement, plutôt qu'au cas par cas.
- Étant donné que la mauvaise gestion des matières recyclables à faible risque peut entraîner des dommages environnementaux importants, certains intervenants ont recommandé à Environnement Canada de pécher par excès de prudence lorsqu'il définira les contrôles pour cette catégorie de matières recyclables.