Questions du Nord

Neuf parties ont présenté des commentaires concernant des problèmes spécifiques associés aux régions du nord du Canada. Ces problèmes ont été résumés dans un document de travail et ont fait l'objet de discussions avec les parties lors de la téléconférence du 31 juillet 2001 (voir l'annexe B). Les commentaires et une discussion de chaque problème suivent.

• « Industrie Canada recommande que, pour l'Arctique, le carburant envoyé après le 1er juin 2006 respecte la teneur de 15 ppm, mais qu'il ne doit pas y avoir d'exigence concernant la teneur en soufre au point de vente. »;
• RNCan a recommandé « que la conformité ne soit pas réglementée plus en aval que le fournisseur régional ou le point d'importation dans l'Arctique ».
• « L'ICPP croit que qu'il s'avérera plus pratique de reporter les problèmes de « point de vente » pour l'Arctique. »

Réponse : Le Règlement sur le carburant diesel serait rédigé aux termes des articles sur les carburants de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 (LCPE). Le Règlement rédigé aux termes de ces dispositions établit les exigences relatives à un carburant. L'interdiction de vendre, de produire et d'importer, est définie au paragraphe 139(1) de la LCPE. La Loi établit elle-même l'interdiction suivante : « Il est interdit de produire, d'importer ou de vendre un combustible non conforme aux normes réglementaires ».

Par conséquent, il n'y a pas de souplesse dans le Règlement sur le carburant diesel en ce qui concerne l'établissement de teneurs en soufre pour les points de vente dans l'Arctique.

Industrie Canada, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et la Northern Transportation Company Limited ont dit craindre que la qualité du carburant diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm ne soit pas satisfaisante dans les conditions de l'Arctique. Industrie Canada a également soulevé la question des implications d'une utilisation possible de distillat d'une teneur en soufre de 15 ppm à d'autres fins, particulièrement le carburant aviation.

• La Northern Transportation Company Limited a stipulé qu'une « viscosité minimum pour une teneur en soufre de 500 ppm, qui constitue déjà un défi, pourrait présenter des problèmes de fabrication et d'approvisionnement insurmontables à une teneur en soufre aussi faible que 15 ppm, ce qui fait que les approvisionnements ne seraient pas garantis ».
• Industrie Canada a fait remarquer « qu'il sera important de très bien connaître les implications d'une teneur en soufre de 15 ppm sur les autres utilisations, particulièrement le carburant aviation, avant de finaliser le Règlement ».
• Les T. N.-O. ont indiqué qu'ils ont « engagé un consultant pour examiner si la réduction de la teneur en soufre aura un impact sur l'utilité du carburant pour le chauffage et autres fins ».

Réponse : Des carburants diesel à faible teneur en soufre ont été utilisés dans les régions de l'Arctique et continueront de l'être. Depuis le début des années 1990, on utilise avec succès du diesel à faible teneur en soufre (10 ppm) en Finlande et en Suède qui connaissent, comme l'Arctique canadien, des conditions climatiques extrêmes.

En 1998, l'Union européenne a adopté une directive qui fixait la limite maximum du soufre dans le carburant diesel routier à 50 ppm en 2005. En mai 2001, elle a proposé d'aller encore plus loin et d'introduire l'essence et le carburant diesel routier à teneur en soufre « zéro » (moins de 10 ppm) pour tous les États membres, à compter du 1er janvier 2005.

La lubrifiance est une propriété du diesel à faible teneur en soufre qui a été examinée par l'EPA des É.-U., qui a décidé de ne pas inclure d'exigences concernant la lubrifiance dans son règlement sur le diesel à faible teneur en soufre, mais de s'en remettre plutôt à une approche volontaire. L'EPA des É.-U. a trouvé que :

Comme l'indique le document de travail de mai sur la conception du Règlement, une entreprise pétrolière (BP-Arco) a dit que « nous tenons compte de la lubrifiance dans tous nos produits. Nous nous efforçons toujours d'optimiser la lubrifiance à la fois pour la performance et le coût ». On s'attend à ce que d'autres entreprises fassent les mêmes efforts pour garantir la lubrifiance de leurs produits, et pour répondre aux autres besoins des carburants qu'elles vendent.

Il est possible que l'Alaska finisse par proposer un programme d'État. Ce type de programme pourrait inclure d'autres questions liées à la qualité des carburants, en plus du soufre, pour tenir compte des conditions de l'Arctique. Si cela se produit, certaines régions du nord du Canada pourraient songer à imposer des exigences semblables pour s'assurer que le carburant réponde à leurs besoins. À l'heure actuelle, Environnement Canada ne songe pas à réglementer des exigences additionnelles pour le diesel routier.

Lorsqu'elles planifient leur approvisionnement en carburant, les collectivités du Nord devraient examiner si le carburant diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm requis par le nouveau règlement continuera de se prêter aux autres utilisations. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a engagé un consultant pour déterminer si la réduction de la teneur en soufre aura des impacts sur l'utilité du carburant d'une teneur en soufre de 15 ppm pour le chauffage et d'autres fins.

On peut remarquer que les spécifications commerciales du diesel au Canada (que respectent volontairement les entreprises au Canada) ont des exigences spécifiques pour le diesel utilisé à basses températures. La Charte mondiale des carburants des fabricants de véhicules prévoit un assouplissement des limites minimums de certaines propriétés des carburants diesel à faible teneur en soufre, notamment l'indice de cétane, la densité et la viscosité pour les basses températures ambiantes (sous - 30 °C).

Les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut achètent actuellement seulement du carburant diesel à faible teneur en soufre (500 ppm), car leur infrastructure limitée ne peut pas recevoir plusieurs qualités de carburant. C'est également le cas dans la plupart des autres collectivités du Nord qui achètent un type de distillat multifonctionnel (teneur en soufre inférieure à 500 ppm) pour répondre à leurs besoins en chauffage, en transport et en production d'électricité. Moins de 5 % du diesel fourni est destiné aux utilisations routières. Dans certaines collectivités, la consommation routière peut être inférieure à 1 % de tout le diesel utilisé.

• Les T.N.-O. ont indiqué que
  • « l'introduction de la norme de 15 ppm se traduira par des coûts additionnels pour les consommateurs d'environ 185 000 $ par année ».
  • S'ils « doivent séparer leurs diesels... le coût de la nouvelle infrastructure est évalué à 1,2 million de dollars ».
• Le Nunavut a indiqué qu'il devrait « investir une somme importante pour se conformer d'ici 2006 étant donné qu'il faudra construire des réservoirs additionnels pour garder ce diesel séparé ».
• La Northern Transportation Company Limited a considéré que « le coût de l'adoption d'une telle spécification pourrait être déraisonnablement punitif pour les habitants des régions arctiques, étant donné que 95 % du diesel est destiné à une consommation non routière ».

Réponse : Lorsque le Règlement sur le carburant diesel est entré en vigueur en 1998, les entreprises et les collectivités canadiennes ont dû décider comment gérer la logistique du transport, de la manipulation et du stockage d'un carburant diesel à faible teneur en soufre. À cette époque, les collectivités de l'Arctique ont choisi d'acheter un seul type de distillat au lieu de l'option beaucoup plus coûteuse de construire des réservoirs de stockage additionnels.

Avec l'arrivée de ces nouvelles exigences pour le carburant diesel routier à faible teneur en soufre, les collectivités de l'Arctique peuvent vouloir évaluer encore une fois la même question d'acheter du carburant diesel à faible teneur en soufre plus écologique pour toutes les utilisations du distillat ou de construire des réservoirs de stockage additionnels. Il y a également d'autres points que les collectivités doivent prendre en considération lorsqu'elles évaluent leurs options en matière d'approvisionnement :

• une fois les exigences pour du carburant diesel routier d'une teneur en soufre de 15 ppm en place, il se peut que le carburant diesel d'une teneur de 500 ppm ne soit plus disponible étant donné qu'il ne sera plus un produit commercial standard;
• on peut s'attendre à ce que la réduction du soufre dans le carburant diesel non routier soit exigée entre 2006 et 2010, à une teneur se situant entre 15 et 500 ppm (plus vraisemblablement à la limite inférieure).

Les envois de carburant dans les collectivités nordiques se font de la mi-mai à septembre, sur le Mackenzie et le long de la côte de l'Arctique. Au milieu de l'hiver, le carburant est expédié à des sites qui ne sont accessibles que par routes de glace. Étant donné que les envois ne sont pas fréquents, le renouvellement du contenu des réservoirs est souvent lent.

• La Northern Transportation Company Limited a suggéré « de reporter d'au moins deux ans l'imposition de toute nouvelle spécification pour l'Arctique après l'application générale ».
• Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a dit que « si nous ne devons pas séparer nos carburants diesel, il nous faudra un délai supplémentaire pour mélanger les inventaires existants de diesel afin de respecter les exigences du nouveau règlement. On prévoit qu'il faudrait environ deux ans ».
• Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a indiqué que, même avec la ségrégation des carburants, « les raffineurs devront mettre le produit de 15 ppm à notre disposition dès janvier 2006. Si le produit n'est pas disponible pour coïncider avec notre stratégie de réapprovisionnement, alors [la Division des produits pétroliers des T.N.-O.] aura besoin d'une clause dérogatoire d'Environnement Canada, nous permettant de n'atteindre la conformité qu'en septembre 2007 ».
• Le gouvernement du Nunavut a demandé si « on lui donnait l'option de demander de participer au programme d'Environnement Canada de transition au diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm, comme l'option que l'EPA a donné à l'Alaska ».
• Le ministère de l'Environnement de l'Alberta a indiqué « qu'il faut tenir compte des questions de calendriers restreints de livraison de carburant et de carburant résiduel stocké lorsqu'on détermine les calendriers pratiques et appropriés de conformité pour le carburant diesel à faible teneur en soufre destiné aux régions arctiques ».

Réponse : C'est l'une des principales questions qui ont été débattues durant la téléconférence du 30 juillet 2001 avec les parties. Comme on l'a alors proposé, le Règlement prévoit une période additionnelle de 12 mois dans les régions du nord du Canada pour la mise en œuvre de la limite de 15 ppm pour les ventes de carburant diesel routier.

Aux termes du règlement de l'EPA des É.-U., l'Alaska peut demander à l'EPA des É.-U. d'avoir son propre programme de transition au diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm. L'Alaska pourrait avoir un programme différent durant une période intérimaire.

• Industrie Canada a recommandé « qu'à compter de juin 2006, les fournisseurs de l'Alaska devront respecter le Règlement, de la même façon que les fournisseurs nationaux ».
• « L'ICPP proposerait que les approvisionnements de diesel importé de l'Alaska soient traités de la même façon que les approvisionnements provenant de tout autre endroit ou fournis par des raffineurs canadiens. »
• Ressources naturelles Canada a déclaré que « les importations de l'Alaska au Yukon mettent également en évidence la nécessité de rester alignés avec les É.-U. Étant donné que l'Alaska doit déclarer ses intentions d'ici avril 2002, le règlement canadien concernant les spécifications des produits au Yukon ne doit pas être finalisé avant cette date ».
• En ce qui a trait aux importations de l'Alaska, les Pétroles Irving limitée ont fait remarquer « qu'offrir des exemptions ou des reports pénalise les entreprises qui sont conformes ».
• « Enquête pollution ne croit pas que le règlement canadien doive permettre aux entreprises de produire ou d'importer même de faibles quantités de diesel routier qui ne respecte pas l'exigence du 15 ppm après juin 2006. »

Réponse : L'Alaska sera assujetti à la nouvelle limite de 15 ppm. On s'attend que, même si l'État adopte un programme spécial, une portion considérable de la production de carburant diesel routier de l'Alaska soit conforme à la norme de 15 ppm en même temps que le reste des É.-U. (mais probablement moins que la proportion de 80 % établie pour le reste des É.-U.). Aux termes du règlement américain, l'État de l'Alaska a jusqu'à avril 2002 pour présenter une demande à l'EPA en vue d'avoir son propre programme de transition au diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm. L'EPA prendra vraisemblablement plusieurs mois ou plus pour évaluer le programme proposé par l'Alaska. Il convient de remarquer que les raffineurs canadiens ont informé Environnement Canada que la date de publication du règlement final (prévue pour l'été ou l'automne 2002) leur accorde un délai à peine suffisant pour concevoir, installer et tester l'équipement nécessaire.

La LCPE accorde très peu de pouvoirs aux régions du Canada sensibles sur le plan de l'environnement ou de la santé pour adopter un programme indépendant, sauf lorsque ces programmes sont plus stricts que dans le reste du Canada.

Le projet de règlement n'offre aucun traitement spécial aux importations de l'Alaska.

• Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a indiqué qu'il préférait que « le diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm ne soit pas coloré ».

Réponse : Le projet de règlement n'établit aucune exigence pour la coloration du carburant diesel. (La coloration est une exigence provinciale pour le carburant diesel non routier et est liée à la taxation provinciale du carburant diesel routier.)

• Dans une communication ultérieure avec Environnement Canada, l'Administration régionale Crie (baie James) a fait remarquer qu'un certain nombre de collectivités côtières du nord de l'Ontario et du Québec autour de la baie James reçoivent leur diesel par barges, via la baie d'Hudson. Ces collectivités ne sont pas couvertes par la définition de Zone d'approvisionnement du Nord du Règlement sur le benzène dans l'essence; pourtant, elles font face aux mêmes difficultés que les autres collectivités du Nord.

Réponse : Le projet de règlement sur le diesel a modifié la définition de Zone d'approvisionnement du Nord pour inclure les zones côtières qui se trouvent autour de la baie James et de la baie d'Hudson.

• L'ACCV, les Pétroles Irving limitée et Tharby Technology Consultants ont recommandé la méthode d'essai ASTM D5453.
• Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a indiqué que « la norme de l'Office des normes générales du Canada, CAN/CGSB 3.517-93 pour le carburant diesel à faible teneur en soufre pour les véhicules automobiles recommande trois méthodes pour tester la teneur en soufre : ASTM D 4294, ASTM D 1266 ou ASTM D 2622. Si certaines de ces méthodes sont acceptables pour la mise à l'essai de la teneur de 15 ppm, il faut alors les conserver ».
• Ford a recommandé, « aux termes de la Charte mondiale des carburants, les méthodes ASTM D2622-94, ISO 4260-87 et JIS K2541-96 ».
• Ressources naturelles Canada a indiqué que « l'ASTM D-6428-99 a été élaborée pour déterminer les teneurs en soufre dans les flux chimiques, et non le carburant diesel, et qu'on n'y dit rien concernant sa précision avec le carburant diesel ».
• L'ICPP a recommandé « de demander au Sous-comité des combustibles de distillat moyen de l'Office des normes générales du Canada de l'aviser quant à la ou les méthodes les plus appropriées ».
• Les Pétroles Irving limitée ont suggéré « de toujours examiner des méthodes de rechange aux fins de la tenue des registres et des comptes rendus ».

Réponse : Environnement Canada a consulté les présidents du Groupe de travail sur les combustibles de distillat moyen de l'Office des normes générales du Canadaet son Comité sur les méthodes de mise à l'essai des produits pétroliers au sujet des méthodes d'essai appropriées. D'après les conseils reçus et une analyse plus approfondie faite par Environnement Canada, le projet de règlement spécifie la méthode d'essai ASTM D5453-00 comme méthode de référence pour la teneur en soufre de 15 ppm, avec les méthodes ASTM 6428-99 et ASTM 2622-98 également permises mais seulement aux fins de compte rendu. Pour la limite existante de 500 ppm, les méthodes permises aux termes du Règlement sur le carburant diesel continueront de l'être jusqu'à l'entrée en vigueur de la limite de 15 ppm en juin 2006.

Un certain nombre de parties ont commenté sur l'utilisation possible d'instruments économiques afin de promouvoir l'introduction hâtive du carburant diesel routier à faible teneur en soufre.

• Les Ami(e)s de la Terre et l'Association pulmonaire ont indiqué « qu'une fois que sera fixée la date cible pour la conformité au Règlement, le gouvernement devrait fournir des incitatifs pour que le marché agisse rapidement afin de vendre et d'acheter du diesel exempt de soufre ».
• L'Association pulmonaire du Nouveau-Brunswick a appuyé « la mise en œuvre d'incitatifs sous forme de réduction de taxe pour les carburants qui respectent ou dépassent la norme avant la date prévue ».
• Enquête pollution a indiqué que « des mécanismes non réglementaires additionnels et des incitatifs visant à accélérer la mise en œuvre ou à adopter des concentrations plus faibles s'avéreraient encore plus avantageux pour la santé des Canadiens ».
• La Ville de Toronto a recommandé qu'Environnement Canada « mette au point une taxe différentielle afin de promouvoir l'introduction hâtive du diesel routier d'une teneur en soufre de 15 ppm ».
• L'ACCV était d'avis « que le gouvernement du Canada devrait étudier attentivement tout instrument ou incitatif qui encourage l'introduction hâtive du diesel à faible teneur en soufre. L'Association appuierait également le concept d'incitatifs afin d'égaliser les prix à la pompe du carburant diesel actuel et du carburant d'une teneur en soufre de 15 ppm avant la pleine mise en œuvre le 1er janvier 2006 ».
• Ford a indiqué qu'elle appuyait « l'idée d'une réduction de la taxe d'accise fédérale sur le diesel à faible teneur en soufre (15 ppm ou moins) afin de promouvoir l'introduction de carburant diesel à faible teneur en soufre sur le marché canadien avant l'entrée en vigueur du Règlement ».
• L'ICPP était d'avis que « l'utilisation d'instruments fiscaux pour stimuler une introduction hâtive d'une certaine quantité de DTUFS sera confrontée aux mêmes genres d'obstacles logistiques que le système à court terme de deux qualités de carburant diesel ».
• Irving Oil a recommandé que « l'utilisation de la taxe d'accise pour établir un différentiel entre le diesel régulier (jusqu'à 500 ppm) et le diesel à teneur ultra-faible en soufre (< 15 ppm) avant l'entrée en vigueur du Règlement devrait être adoptée ».
• L'ACC était d'avis qu'un « incitatif du genre utilisé au R.U. pourrait mettre ce produit plus rapidement sur le marché, avec tous ses bienfaits pour l'environnement. Un avantage fiscal semblable pour l'achat de moteurs moins polluants (qui favorise l'achat de carburant diesel moins polluant) est quelque chose qu'elle demandait depuis longtemps et qui devrait également être pris en considération ».
• Industrie Canada a indiqué « qu'il serait peut-être avantageux d'étudier la possibilité d'utiliser de tels incitatifs dans ce cas, à condition d'accorder aux raffineurs un délai suffisant pour qu'ils puissent s'en servir ».
• Même si Ressources naturelles Canada considère l'utilisation d'instruments économiques « comme une approche utile pour encourager les réductions des émissions », le Ministère a exprimé certaines préoccupations concernant la capacité du réseau de distribution au Canada à livrer le carburant diesel à faible teneur en soufre. Il a suggéré « qu'il fallait mieux connaître le réseau de distribution au Canada afin de déterminer les résultats possibles d'un programme d'incitatifs, et de faire en sorte que le DTUFS soit livré aux consommateurs ».
• Le MRN a indiqué qu'aucune autre mesure qui pourrait influer sur les forces de marché ou les principes d'équité en créant des cas uniques ne devrait être utilisés.
• Sunoco était d'avis que « même si l'utilisation d'incitatifs fiscaux pourrait encourager une certaine production hâtive de DTUFS, le fait d'avoir un réseau de distribution à deux carburants empêcherait vraisemblablement le diesel d'une teneur en soufre de 15 ppm d'atteindre le marché. Également, et ce qui est probablement plus important, l'échéancier prévu du Règlement final et la date d'entrée en vigueur prévue (milieu de 2006) ne donnent pas, en réalité, suffisamment de temps pour une introduction hâtive, vu le temps nécessaire pour concevoir et construire les installations requises ».

Réponse : Environnement Canada a collaboré avec la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE), qui a examiné les possibilités d'appliquer des instruments fiscaux pour compléter le programme des véhicules et des carburants, y compris l'introduction hâtive du diesel à faible teneur en soufre avant 2006. Le Groupe de travail sur l'assainissement du transport de la TRNEE n'a pu établir d'entente sur une recommandation concernant l'utilisation d'une taxe à taux différentiel pour accélérer l'introduction du diesel à faible teneur en soufre. Un grand nombre d'intervenants, dont les gouvernements, des industries et des organisations non gouvernementales, ont participé à ce processus. Le REIR qui accompagne le règlement indique ce qui suit :