Évaluation du Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers

1 Introduction

1.1 Objet de l’évaluation

L’évaluation du Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers (PAMMI) a été menée pour remplir un engagement ministériel, soit effectuer une évaluation sur l’incidence de ce programme. Par ailleurs, elle satisfait aux exigences prévues à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui oblige tous les ministères fédéraux à examiner la pertinence et le rendement des programmes de subventions et de contributions une fois tous les cinq ans. Puisque le PAMMI a été transféré à CIC en 2013 et qu’il n’a été activé qu’à deux reprises, l’évaluation repose sur les données du seul incident important survenu qui permet d’évaluer les résultats du programme. L’évaluation a été entreprise par la Direction de la recherche et de l’évaluation de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) entre juin 2014 et février 2015.

Le présent rapport expose les résultats de cette évaluation et se divise en quatre grandes sections^{Note de bas de page 1} :

la section 1, présente le profil du programme;
la section 2, présente la méthodologie d’évaluation et les limites connexes;
la section 3, présente les constatations de l’évaluation;
la section 4, présente les conclusions et recommandations.

1.2 Profil du PAMMI

Contexte

Le passage de clandestins comprend la facilitation de l’entrée, le transport ou l’entrée illégale dans un pays d’une ou de plusieurs personnes qui franchissent des frontières internationales^{Note de bas de page 2}. En octobre 2010, en réaction aux craintes que des passeurs de clandestins ciblaient le Canada, le premier ministre a nommé un conseiller spécial en matière de passage de clandestins et de migration illégale au Bureau du Conseil privé (BCP), dont le mandat consiste à coordonner une intervention pangouvernementale à l’égard du passage de clandestins^{Note de bas de page 3}.

En décembre 2011, un groupe important de migrants sri-lankais à destination du Canada a été intercepté au Togo et détenu dans un stade par les autorités togolaises. Ces migrants n’avaient pas assez de nourriture, d’eau et d’abri. En réaction à cette situation d’urgence, le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD)^{Note de bas de page 4} a créé, en janvier 2012, un programme temporaire visant à apporter une aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) aux migrants sri-lankais en Afrique de l’Ouest.

L’intervention du gouvernement du Canada en 2012 a fait ressortir la nécessité d’une approche plus permanente de gestion des conséquences liées à la perturbation du passage des migrants irréguliers que l’on croit être à destination du Canada. Cette approche a été intégrée dans la stratégie pangouvernementale sur le passage de clandestins, dans le cadre de la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins, sous la direction du BCP. Les partenaires de cette stratégie comprennent le BCP, la Gendarmerie royale du Canada et le MAECD, pour n’en nommer que quelques-uns.

Par conséquent, l’un des aspects de l’approche pangouvernementale sur le passage de clandestins a été la création du PAMMI en 2013^{Note de bas de page 5}. Ce faisant, les rôles du programme d’ARVR du MAECD ont été transférés à CIC, au titre du PAMMI.

Profil du programme

Les activités du PAMMI débutent lorsque le conseiller spécial du BCP avise CIC, par une lettre d’avis d’un événement déclencheur, qu’une opération de passage de clandestins est prévue et qu’il demande au sous-ministre de CIC d’instaurer le programme. Cette lettre permet aux ministères qui sont au fait du déroulement d’activités de passage de clandestins et qui sont responsables de la lutte contre ces activités d’aviser CIC de la nécessité d’agir, en lui laissant le temps nécessaire pour se préparer à la mise en œuvre du programme.

Le PAMMI verse des fonds (sous la forme de contributions) à une organisation internationale^{Note de bas de page 6} pour qu’elle apporte son aide aux migrants irréguliers que l’on croit être à destination du Canada et qui sont coincés après le démantèlement d’un stratagème de passage de clandestins.

Tel qu’il est indiqué dans les modalités^{Note de bas de page 7} du PAMMI, le programme comprend les volets suivants :

services aux migrants et besoins des migrants (p. ex. répondre à leurs besoins fondamentaux tels que la nourriture, l’eau et un abri);
identité, évaluation et aiguillage (p. ex. appuyer les organismes nationaux ou internationaux en leur permettant de mener des processus de détermination du statut de réfugié);
efforts pour favoriser la collaboration et la coopération (p. ex. des partenariats sont établis avec les pays d’interception et des intervenants dans le contexte de la gestion des conséquences d’une migration irrégulière);
services d’information sur le retour et de réintégration (p. ex. apporter de l’aide au retour, à l’arrivée et à la réintégration dans le pays d’origine).

Tel qu’il est indiqué dans le modèle logique du programme^{Note de bas de page 8}, les résultats escomptés du PAMMI sont les suivants :

les besoins fondamentaux des migrants sont comblés, et ces derniers reçoivent de l’aide pour retourner dans leur pays d’origine;
les migrants font l’objet d’une vérification, sont inscrits et évalués, et sont aiguillés, au besoin, aux fins de détermination du statut de réfugié;
des activités de renforcement des capacités, de rayonnement et de sensibilisation sont menées;
les migrants à qui la qualité de réfugié n’a pas été reconnue retournent dans leur pays d’origine;
CIC contribue à la détection et à la perturbation des activités de passage de clandestins et de migration illégale, et à la lutte contre ces activités.

Intervenants

Les intervenants se définissent comme les tiers partenaires de confiance de l’exécution du programme et les autres ministères qui apportent leur soutien au PAMMI. Les principaux ministères qui participent au programme sont le BCP et le MAECD, tandis que la tierce partie est l’Organisation internationale pour les migrations (OIM).

Le Bureau du conseiller spécial en matière de passage de clandestins et de migration illégale du BCP est chargé de coordonner la stratégie pangouvernementale de lutte contre les activités de passage de clandestins et d’aviser CIC des stratagèmes de passage de clandestins qui peuvent déclencher les activités du PAMMI. Le Bureau du conseiller spécial en matière de passage de clandestins et de migration illégale a pour rôle de superviser la mise en œuvre de la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins^{Note de bas de page 9}.

Au MAECD, les chefs des missions diplomatiques à l’étranger sont chargés de diriger de manière générale les relations bilatérales avec le ou les pays qui sont sous leur responsabilité. Les chefs de mission peuvent jouer un rôle essentiel lorsqu’il s’agit de convaincre les autorités locales de collaborer au démantèlement des stratagèmes de passage de clandestins à destination du Canada et de donner aux organismes d’exécution du PAMMI l’accès aux migrants interceptés. En plus de son rôle diplomatique, le MAECD a lancé un Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) afin de gérer son rôle dans la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins. Ce programme a pour but « de prévenir ou de contrer les activités favorisant la migration clandestine et de renforcer la collaboration avec les pays d’origine et de transit^{Note de bas de page 10} ».

En ce qui concerne la prestation du PAMMI, l’OIM est le tiers partenaire d’exécution. Alors que le PAMMI prévoit que d’autres organismes, comme le Comité international de la Croix-Rouge, peuvent entrer en jeu selon les circonstances et l’emplacement géographique d’un ou de plusieurs incidents, jusqu’à maintenant, l’OIM a été le seul partenaire financé pour la prestation de ce programme.

Ressources

Le PAMMI est un programme de contribution dont les modalités et le financement ont été approuvés par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) en 2013 pour deux exercices financiers (EF).

Tableau 1. Dépenses du PAMMI
	EF 2013-2014 – dépenses réelles	EF 2014-2015 – dépenses prévues
Dépenses	3 085 575 $	3 147 220 $

Nota : Les fluctuations des dépenses sont attribuables au taux de change.

Sources : Dépenses réelles – Canada, CIC (2014) Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014; Dépenses prévues – Canada, CIC (2014) Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015.

Même si le PAMMI repose sur des ententes de contribution avec des organismes internationaux, CIC assigne des membres du personnel au soutien direct au programme. Les équivalents temps plein (ETP) pour la gestion du programme sont cependant tributaires de la participation au PAMMI. Puisque le programme sert à intervenir lors de stratagèmes de migration irrégulière^{Note de bas de page 11}, le nombre d’ETP attribués au programme augmenterait si un incident de migration illégale était repéré.

Tableau 2. ETP prévus pour le PAMMI (EF 2013-2014 – EF 2015-2016)
	EF 2013-2014	EF 2014-2015	EF 2015-2016
ETP de CIC	s.o.	1	0,4

Sources : Canada, CIC (2015) Rapport sur les plans et les priorités de 2015-2016; documents internes sur le programme.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

L’annexe technique est disponible sur demande.

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Notes de bas de page 2

Canada, CIC (2007) IP 1 – Permis de séjour temporaire.

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Notes de bas de page 3

Il y a une différence entre le passage de clandestins et la traite de personnes. La traite de personnes est une violation des droits fondamentaux de la personne qui peut occasionner le franchissement de frontières ou encore se dérouler entièrement à l’intérieur de frontières nationales. Elle débute quand une des parties prive l’autre de sa liberté de choix par la menace, la force, la contrainte, la supercherie ou la fraude à des fins d’exploitation. Source : Canada, MAECD (2013) La traite des personnes et les migrations clandestines.

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Notes de bas de page 4

Auparavant le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

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Notes de bas de page 5

Canada, BCP (2013) Rapport ministériel sur le rendement 2011-2012.

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Notes de bas de page 6

Selon les modalités, les bénéficiaires admissibles comprennent des organismes sans but lucratif, notamment des organisations non gouvernementales telles que l’OIM, ou des organismes intergouvernementaux et internationaux, comme la Croix-Rouge. Les pays d’interception, les pays de transit et les pays d’origine n’ont pas droit au financement. Les personnes peuvent demander des fonds par l’intermédiaire du PAMMI à titre de bénéficiaires admissibles en présentant une proposition détaillée comprenant la description des activités prévues, en quoi elles contribueront aux résultats escomptés du programme et les besoins auxquels le projet répondra, un plan de mise en œuvre démontrant la capacité d’offrir les services proposés, ainsi qu’une stratégie de présentation de rapports. La contribution annuelle maximale versée à un bénéficiaire ne dépasse pas 15 millions de dollars.

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Notes de bas de page 7

Canada, CIC (2013) Terms and Conditions: Global Assistance for Irregular Migrants Program(modalités : Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers) [en anglais seulement].

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Notes de bas de page 8