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Évaluation du Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers

Résumé

Objet de l’évaluation et méthodologie

L’évaluation du Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers (PAMMI) a été menée conformément aux exigences de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques et pour respecter un engagement ministériel d’effectuer une évaluation d’ici le 31 mars 2015. Bien que le programme ait été lancé à Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) en avril 2013, l’évaluation a également porté sur les phases précédentes du programme, soit de janvier 2012, avant sa création à CIC, jusqu’à septembre 2014. L’évaluation a été entreprise à l’interne par la Direction de la recherche et de l’évaluation de CIC entre juin 2014 et février 2015.

La méthodologie employée et le niveau d’effort consacré à l’évaluation ont été calibrés. Par conséquent, l’évaluation repose sur trois sources de données (des entrevues, un examen des documents ainsi que les données sur la surveillance et les demandes de remboursement) qui permettent d’examiner la pertinence et le rendement du PAMMI selon les résultats escomptés du programme pendant la période visée par l’examen. Certaines constatations de l’évaluation peuvent refléter le fait que le PAMMI n’avait été activé que pour un incident majeur au moment où le présent rapport a été préparé.

Profil du programme

Le PAMMI a été établi en 2013 comme un volet de la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins, sous la direction du conseiller spécial en matière de passage de clandestins et de migration illégale, au Bureau du Conseil privé (BCP). Il faisait suite à un programme d’aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) établi par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) en janvier 2012 afin de réagir à un important groupe de migrants sri-lankais qui se dirigeaient vers le Canada et qui avaient été interceptés au Togo. Même si le MAECD n’est plus responsable des activités prévues dans le cadre du PAMMI, il continue de jouer un rôle déterminant sur le plan du renforcement des capacités afin de prévenir le passage de clandestins, de réagir à ce genre d’activité et d’améliorer la collaboration avec les pays sources et de transit.

Les activités du PAMMI débutent lorsque le conseiller spécial du BCP avise CIC, par une lettre d’avis d’un événement déclencheur, qu’une opération de passage de clandestins est prévue et qu’il demande au sous-ministre de CIC d’instaurer le programme.

Une fois activé, le PAMMI verse des paiements de transfert (sous la forme de contributions) à des organisations internationales afin qu’elles offrent des services de base (p. ex. nourriture et abri) et qu’elles apportent un soutien au retour et à la réintégration des migrants irréguliers que l’on croit être à destination du Canada et qui sont coincés dans un pays de transit après le démantèlement d’un stratagème de passage de clandestins. En outre, le programme prévoit des fonds pour la mise en œuvre d’activités d’information et de sensibilisation afin de mieux gérer les conséquences de la migration illégale. Voici les résultats attendus du programme :

  • les besoins fondamentaux des migrants sont comblés, et ces derniers reçoivent de l’aide pour retourner dans leur pays d’origine;
  • les migrants font l’objet d’une vérification, sont inscrits et évalués, et sont aiguillés, au besoin, aux fins de détermination du statut de réfugié;
  • des activités de renforcement des capacités, de rayonnement et de sensibilisation sont menées;
  • les migrants à qui la qualité de réfugié n’a pas été reconnue retournent dans leur pays d’origine;
  • CIC contribue à la détection et à la perturbation des activités de passage de clandestins et de migration illégale, et à la lutte contre ces activités.

Au mois de juin 2014, le PAMMI avait été lancé par une lettre d’avis d’un événement déclencheur, en réaction à l’interception de migrants sri-lankais en Afrique de l’Ouest, poursuivant ainsi les efforts qui avaient débuté en janvier 2012 par la réaction du MAECD sous la forme d’une ARVR. Même si CIC a reçu une autre lettre du genre, cette dernière n’avait donné lieu à aucune réaction d’envergure au moment où l’évaluation a été menée. Par conséquent, l’évaluation du rendement du programme se limite à la présentation des résultats liés à cette seule intervention.

Constatations de l’évaluation

Pertinence

Il est encore nécessaire d’avoir un programme mondial de retour volontaire et de réintégration pour appuyer les objectifs de la stratégie canadienne de lutte contre le passage de clandestins, et le PAMMI correspond bien aux priorités du gouvernement du Canada et de CIC.

Rendement

En ce qui concerne les résultats liés à la prestation directe de services aux migrants interceptés, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a été en mesure d’apporter une aide efficace aux migrants interceptés en Afrique de l’Ouest afin de répondre à leurs besoins fondamentaux et de les aider à retourner au Sri Lanka.

Selon l’expérience acquise en Afrique de l’Ouest, les premiers résultats laissent entendre que la connaissance et la compréhension de ce qui constitue une migration irrégulière de même que des risques et dangers auxquels on pourrait s’attendre lorsqu’une migration irrégulière est entreprise se sont améliorées chez les personnes qui sont retournées au Sri Lanka. Ces migrants ont également exprimé une opinion positive au sujet des retrouvailles avec leur famille et leurs amis, mais ils se sont montrés moins positifs à propos de leur situation financière à leur retour. Par ailleurs, pour de nombreux migrants sondés, l’aggravation de la situation financière ou la détérioration de la situation de la sécurité pourrait accroître la probabilité d’une remigration.

Pour ce qui est des résultats liés à la sensibilisation, même si le PAMMI prévoit le financement des activités de rayonnement et de sensibilisation, tout en gérant les conséquences de la migration irrégulière, les activités financées pendant l’exercice financier (EF) 2014-2015 en Afrique de l’Ouest et au Sri Lanka comprenaient des projets axés sur le renforcement des capacités de base, ce qui a peut-être créé des chevauchements avec le rôle du MAECD en matière de soutien des gouvernements étrangers en vue de prévenir le passage de clandestins.

On dispose de peu de renseignements qui permettent d’évaluer toute la portée de la contribution du PAMMI à la détection et à la perturbation du passage de clandestins, de même qu’à la lutte contre ces activités en raison des questions de sécurité liées à ce genre d’information. Puisque la détection et la perturbation des opérations de passage de clandestins sont des activités de renseignement, qui nécessitent un niveau de sécurité élevé, très peu d’information sur ces activités est mise à la disposition du public.

Économie et efficience

Les dépenses globales réelles du PAMMI ont été inférieures aux montants prévus au budget, notamment en raison du petit nombre de migrants qui sont retournés dans leur pays d’origine. Toutefois, le budget du PAMMI destiné aux activités de renforcement des capacités et de sensibilisation en Afrique de l’Ouest et au Sri Lanka s’est accru considérablement pendant l’EF 2014-2015.

Par rapport aux programmes semblables offerts dans d’autres pays, les montants prévus au budget et les coûts directs des retours et de l’aide à la réintégration dans le cadre du PAMMI sont comparables.

Conclusions et recommandations

Le PAMMI, mené par l’OIM, a été en mesure de répondre aux besoins fondamentaux des personnes identifiées comme étant des migrants et de les aider à retourner dans leur pays d’origine. Des activités de sensibilisation ciblant les risques de la migration irrégulière ont été entreprises en Afrique de l’Ouest et au Sri Lanka, et les premiers résultats indiquent une meilleure connaissance et compréhension des questions de la migration irrégulière et sécuritaire chez les personnes qui ont été interceptées en Afrique de l’Ouest et qui sont par la suite retournées au Sri Lanka. Ces personnes entretenaient un point de vue positif au sujet de leurs retrouvailles avec leur famille et leurs amis, mais se montraient moins positives à propos de leur situation financière.

Alors que le PAMMI a réussi à atteindre les résultats escomptés depuis son transfert à CIC, l’évaluation a permis de constater un risque de chevauchement des activités de renforcement des capacités dans le cadre de la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins. Le MAECD s’est engagé à s’occuper de la question du passage des migrants et à améliorer la collaboration avec les pays sources et de transit, ce qui pourrait aller à l’encontre des engagements distincts du PAMMI, soit entreprendre des activités de renforcement des capacités dans le contexte de la gestion des conséquences d’une migration irrégulière. La délimitation entre les activités de renforcement des capacités actuelles (sous la direction du MAECD) et les activités de renforcement des capacités menées dans le contexte de la gestion d’une migration irrégulière (sous la direction de CIC) n’est pas claire. À la lumière des sources de données de l’évaluation et des constatations du présent rapport, la recommandation suivante est formulée :

Recommandation no 1 : CIC, en consultation avec le MAECD, devrait préciser les rôles et responsabilités de chacun en ce qui a trait aux activités de renforcement des capacités liées au PAMMI.

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