Évaluation du Programme des étudiants étrangers

1. Contexte

1.1 Introduction

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a procédé à l’évaluation du Programme des étudiants étrangers (PEE) afin d’en mesurer le rendement et la pertinence. L’étude s’est appuyée sur un cadre d’évaluation ciblant divers aspects, notamment la conception, la mise en œuvre, la pertinence et l’efficacité, dans le but de produire des renseignements sur les résultats qui guideront l’amélioration continue du Programme et éclaireront les décisions futures relatives aux politiques. L’exercice a également permis de comparer le rapport coût-efficacité du PEE à celui des autres programmes concernant les résidents temporaires et d’analyser les divers facteurs ayant une incidence sur la prestation.

La population cible est formée des étudiants étrangers faisant des études postsecondaires. L’analyse des données administratives révèle toutefois que les étudiants du niveau primaire-secondaire représentent une part appréciable de la cohorte d’arrivants, comptant pour 25 % environ de tous les étudiants étrangers admis au pays. Ce constat est analysé plus en détail à la section 1.3.1. La collecte des données aux fins de l’évaluation s’est déroulée de novembre 2008 à janvier 2010.

1.2 Structure du rapport

Le rapport compte quatre sections :

• La première présente des renseignements généraux au sujet du PEE et de l’évaluation.
• La deuxième explique la méthodologie utilisée et les limites de l’étude.
• La troisième présente les résultats de l’évaluation en fonction des thèmes de la pertinence et du rendement.
• La quatrième présente les conclusions générales.

1.3 Description du programme

1.3.1 Contexte relatif au programme et aux politiques

Les étudiants étrangers sont intéressants pour le Canada en raison de la contribution économique, sociale et culturelle qu’ils apportent aux établissements d’enseignement où ils font leurs études, aux organisations au sein desquelles ils travaillent et aux collectivités dans lesquelles ils vivent. La scolarité et l’expérience de travail qu’ils acquièrent au Canada en font aussi des immigrants éventuels recherchés. Des pays se livrent une forte concurrence afin d’attirer et de garder les étudiants étrangers. Un grand nombre investissent dans la promotion, le recrutement et la simplification des processus relatifs à l’admission des étudiants et à la transition au statut d’immigrant.

Cadre législatif et réglementaire

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) établit une catégorie de résidents temporaires distincte pour les étudiants étrangers et contient des dispositions relatives aux permis d’études. Le règlement d’application de la LIPR précise qui peut étudier au Canada avec ou sans permis d’études, les conditions d’accès au marché du travail et les exigences relatives au traitement des demandes, en plus de donner une définition juridique du terme « études ». Le Règlement ne prévoit cependant aucune disposition pour obliger les étudiants étrangers à faire des études une fois au Canada ni ne précise quels sont les établissements d’enseignement admissibles, les conditions à remplir pour accueillir des étudiants étrangers ou les exigences minimales garantissant la qualité de l’éducation offerte.^{Note de bas de page 1}

Un étudiant est, aux termes du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR), une « personne qui est autorisée par un permis d’études ou par le présent règlement à étudier au Canada et qui étudie ou compte étudier au Canada », tandis que les études, au sens du RIPR, sont des « études dans une université ou un collège ou un cours de formation générale, théorique ou professionnelle ».^{Note de bas de page 2}

Au Canada, l’éducation est une responsabilité constitutionnelle des provinces et des territoires. Le gouvernement fédéral n’a donc pas compétence (ni aucun pouvoir législatif) pour réglementer la qualité de l’éducation ou des établissements d’enseignement.

Cadre de programme et de politique

Le cadre de programme et de politique régissant le Programme des étudiants étrangers de CIC évolue depuis l’entrée en vigueur de la LIPR en 2002, année où ont été modifiées les exigences relatives aux permis d’études pour les étudiants inscrits à un programme d’études de courte durée (voir le Tableau 1-1). La LIPR a notamment pour objectif de faciliter l’entrée des résidents temporaires au Canada, et les modifications qui ont été apportées ultérieurement au cadre de programme et de politique du PEE visaient à faciliter l’accès des étudiants étrangers aux possibilités d’études et d’emploi.

Depuis l’entrée en vigueur de la LIPR, CIC a exécuté un certain nombre de stratégies pour améliorer les politiques relatives au PEE et la prestation du programme, et attirer les étudiants étrangers au Canada.

• En 2005, CIC a apporté des modifications aux politiques afin de simplifier le processus de demande de modification des conditions du permis d’études. La révision avait pour objectif de réduire le nombre de démarches auprès de CIC faites par les étudiants étrangers après leur arrivée au Canada.
• CIC a également élargi ses initiatives d’emploi pour les étudiants étrangers faisant des études postsecondaires. Le Programme de permis de travail hors campus (PPTHC) a été mis en place en 2006, tandis que des améliorations ont été apportées au Programme de permis de travail postdiplôme (PPTPD) en 2005 et en 2008.^{Note de bas de page 3} Ces initiatives visent à promouvoir le Canada comme destination de choix pour les étudiants et les immigrants éventuels, ainsi qu’à répondre aux besoins du marché du travail.
• Dans le cadre de son initiative d’amélioration des services, CIC a ensuite lancé les demandes en ligne, d’abord pour le PPTHC en 2008,^{Note de bas de page 4} puis pour le processus de renouvellement du permis d’études et le PPTPD en 2009.

Le cadre de programme et de politique relatif au PEE a été modifié à nouveau en 2008 par suite de la création de la catégorie de l’expérience canadienne (CEC). La CEC vise à faciliter la transition des résidents temporaires à la résidence permanente, aidant ainsi le Canada à être plus concurrentiel dans le recrutement et le maintien d’immigrants qualifiés. En particulier, la CEC offre à certains étudiants étrangers ayant acquis des titres de compétences et une expérience de travail au Canada la possibilité de demander la résidence permanente sans devoir quitter le Canada.

Bien que la stratégie ait été conçue pour attirer les étudiants étrangers, nombre des possibilités d’études et d’emploi offertes au Canada ne sont pas immédiatement accessibles aux étudiants plus jeunes. L’évaluation a révélé que le secteur de l’éducation internationale compte un groupe important d’étudiants étrangers du niveau primaire-secondaire, résultat des efforts déployés par les commissions et les districts scolaires afin d’encourager des jeunes d’autres pays à venir faire des études primaires et secondaires au Canada.^{Note de bas de page 5}

1.3.2 Objectifs

Le PEE a toujours été un programme régi par la demande. Le volume de demandes de permis d’études faites au Canada augmente au fil des années et la tendance devrait se poursuivre concurremment à la hausse de la demande mondiale.^{Note de bas de page 6} Dans ce contexte, CIC a donc pour objectif de traiter les demandes de permis d’études et de faciliter l’entrée des étudiants étrangers pour répondre aux besoins des partenaires et des intervenants. Ces dernières années cependant, on reconnaît de plus en plus au Ministère que la venue d’étudiants étrangers présente des avantages à long terme pour le Canada, advenant que ces immigrants éventuels choisissent de s’établir au pays.

Le Programme des étudiants étrangers vise les résultats à long terme suivants :

• le Canada attire et garde des étudiants étrangers hautement qualifiés en accord avec ses objectifs d’immigration;
• le Canada tire profit des étudiants étrangers.

En fin de compte, le Programme contribue au développement économique, social et culturel du Canada.

1.3.3 Description du programme

Permis d’études

Dans la plupart des cas, l’étudiant étranger a besoin d’un permis d’études pour étudier au Canada.^{Note de bas de page 7} Un visa de résident temporaire ou un examen médical peut être exigé si l’étudiant étranger vient d’un pays désigné aux termes des exigences imposées par le Canada. Un Certificat d’acceptation du Québec (CAQ) est également requis pour étudier au Québec. L’étudiant étranger doit :

• avoir été accepté par une école, un collège, une université ou un autre établissement d’enseignement au Canada;
• prouver qu’il dispose de fonds suffisants pour payer les frais de scolarité, les frais de subsistance et les frais de transport (pour lui-même et les membres de sa famille qui l’accompagnent);
• être un citoyen respectueux de la loi, sans casier judiciaire, et ne pas présenter de risques pour la sécurité du Canada;
• être en bonne santé et disposé à se soumettre à un examen médical, au besoin;
• convaincre l’agent d’immigration qu’il quittera le Canada lorsqu’il aura terminé ses études.

La lettre d’acceptation et la preuve de ressources financières (sans travailler au Canada) sont particulièrement importantes pour les étudiants étrangers,^{Note de bas de page 8} et il incombe au demandeur de prouver qu’il est un résident temporaire de bonne foi.^{Note de bas de page 9} Fait intéressant, l’agent ne peut refuser une demande en se fondant sur le contexte culturel ou les habitudes de migration historiques concernant un groupe de clients particulier ou sur la « double intention » du demandeur;^{Note de bas de page 10} il ne peut pas non plus s’appuyer sur des doutes concernant les pratiques scolaires ou administratives d’un établissement d’enseignement particulier.^{Note de bas de page 11}

Possibilités d’emploi

L’étudiant étranger qui satisfait aux exigences applicables peut travailler au Canada durant ses études et après l’obtention du diplôme. Il n’aura pas à obtenir un avis sur le marché du travail (confirmation de Service Canada), mais un permis de travail sera requis en général.^{Note de bas de page 12}

Quatre types d’emplois sont accessibles aux étudiants étrangers (voir les critères d’admissibilité particuliers au site web Étudier au Canada : Permis de travail pour les étudiants).

Travail sur le campus – L’étudiant étranger peut travailler, sans permis de travail, sur le campus de l’établissement où il fait ses études s’il détient un permis d’études valide et étudie à temps plein dans un établissement d’enseignement reconnu.

Travail hors campus – Pour pouvoir travailler à l’extérieur du campus, l’étudiant étranger doit obtenir un permis de travail. Il pourra alors travailler jusqu’à 20 heures par semaine pendant les sessions normales et à plein temps pendant les congés (comme les vacances d’hiver et d’été et la semaine de relâche au printemps). Le permis de travail n’est pas une garantie d’emploi et l’étudiant a la responsabilité de chercher du travail. Les études doivent rester la raison principale du séjour au Canada.

Programmes coopératifs et de stage – Certains programmes universitaires incluent un volet axé sur l’acquisition d’une expérience professionnelle. L’étudiant étranger qui souhaite s’inscrire à un programme coopératif ou à un programme de stage doit demander un permis de travail en plus du permis d’études.

Emploi postdiplôme – Le Programme de permis de travail postdiplôme permet aux étudiants ayant obtenu un diplôme dans un établissement postsecondaire canadien participant d’acquérir une expérience professionnelle précieuse au Canada. La durée de validité du permis de travail postdiplôme ne peut excéder la durée des études (minimum de huit mois et maximum de trois ans).

1.3.4 Rôles et responsabilités

Au Canada, l’éducation est un domaine de compétence provinciale et territoriale et n’est donc pas envisagée dans le cadre des lois fédérales. Un certain nombre de partenaires, qui ont tous des priorités et des objectifs différents, sont responsables d’aspects différents du Programme.

CIC assume la responsabilité stratégique générale concernant les résidents temporaires, y compris le traitement des demandes, le statut et les documents connexes, tandis que la prestation des services et l’intégrité du programme sont assurées conjointement par CIC et l’ASFC.

Le MAECI est responsable de la promotion de l’éducation internationale, ce qui comprend l’organisation d’activités internationales ou la participation à celles organisées par d’autres pays. Même si CIC ne participe pas directement à la promotion de l’éducation internationale, il est souvent présent aux événements afin de répondre aux questions touchant à l’immigration.

Au Canada, l’éducation est une responsabilité constitutionnelle des provinces et des territoires. De concert avec les établissements d’enseignement et les organisations non gouvernementales intéressées, les provinces et les territoires veillent à maintenir la qualité des services d’éducation et à promouvoir les établissements d’enseignement du Canada à l’échelle internationale.

Au nombre des intervenants principaux figurent également les étudiants étrangers (en tant que clients) et, plus récemment, les employeurs, du fait de l’arrivée des programmes de permis de travail et de la possibilité de garder les étudiants étrangers au Canada pour aider à combler les besoins du marché du travail.

Gestion et prestation du programme à CIC

La mise en œuvre du PEE fait intervenir un certain nombre de secteurs de CIC qui travaillent ensemble à la gestion et à la prestation du Programme.

La Direction générale de l’immigration fournit une orientation en matière de politiques et de programmes (y compris la planification, l’analyse et les conseils stratégiques) et assure la liaison avec les autres ministères, les provinces et territoires et les ONG partenaires par l’intermédiaire de sa Division des politiques et des programmes à l’intention des résidents temporaires.

La Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) offre un soutien opérationnel et fonctionnel. Elle coordonne toutes les activités opérationnelles du Ministère (au pays et à l’étranger), en plus de recueillir, d’analyser et de publier des statistiques opérationnelles. La DGGOC traite également les questions opérationnelles concernant la fraude, la vérification et l’assurance de la qualité.

La Région internationale (RI) assure la prestation du programme d’immigration canadien à l’étranger, y compris le recrutement et la sélection, en plus de faciliter l’admission des résidents temporaires légitimes et d’évaluer l’admissibilité. La RI assure également la liaison avec les gouvernements étrangers, les organismes internationaux et les organisations non gouvernementales, et elle participe aux activités de contrôle et d’exécution de la loi en matière d’immigration à l’étranger.

Dans les bureaux des visas à l’étranger, des agents des visas traitent les demandes de permis d’études et rendent la décision finale sur l’admissibilité. Si le demandeur provient d’un pays visé par l’obligation de visa, l’agent traite simultanément une demande de visa de résident temporaire. Si la demande est acceptée, une lettre d’introduction confirmant la décision est envoyée au demandeur. Cette lettre n’est pas le permis d’études, mais le demandeur doit la présenter aux autorités de l’immigration à son arrivée à un PDE au Canada.

Points d’entrée (PDE) au Canada – Le permis d’études est délivré par un agent de l’ASFC au PDE. Les étudiants qui arrivent des États-Unis, de Saint-Pierre et Miquelon et du Groenland peuvent également faire une demande de permis d’études au PDE à leur arrivée au Canada.

Le Centre de traitement des demandes (CTD) de Vegreville s’occupe des demandes de modification des conditions d’un permis d’études et des demandes au titre des programmes de permis de travail hors campus et postdiplôme.

Bureaux locaux de CIC – Les demandes de permis d’études et de travail peuvent être transférées aux bureaux locaux de CIC pour examen approfondi et vérification. Les bureaux locaux ne traitent pas les demandes, mais ils peuvent rendre la décision définitive.

Comités consultatifs

Mis sur pied en 1995, le Comité consultatif sur les étudiants internationaux et l’immigration (CCEII) est le principal mécanisme de consultation entre CIC et les intervenants. Les membres du Comité représentent les gouvernements provinciaux et territoriaux, d’autres ministères, des ONG ainsi que d’autres intervenants. Le Comité consultatif fédéral-provincial sur les activités internationales liées à l’éducation (CCFPAIE) est un autre mécanisme de consultation auquel CIC participe. Il est coprésidé par le MAECI et le Conseil des ministres de l’Éducation, Canada (CMEC]), lequel représente l’ensemble des provinces et territoires.

1.3.5 Ressources

Le budget du Programme des étudiants étrangers fait partie du budget total alloué au Programme des résidents temporaires (PRT), qui était de 73,4 millions de dollars en 2007-2008.^{Note de bas de page 13} Bien que les crédits alloués au PEE ne puissent être isolés du budget global du PRT, le Modèle de gestion des coûts (2006-2007) estime à 16,8 millions de dollars les coûts liés à la sélection des étudiants étrangers et au traitement des demandes. Cette somme, toutefois, ne comprend pas les coûts associés à l’élaboration des politiques et des programmes.

1.3.6 Profil des étudiants étrangers au Canada

Les données administratives de CIC ont été utilisées pour examiner le profil des étudiants étrangers au Canada, ainsi que les tendances associées à l’arrivée des étudiants et l’utilisation des programmes de permis de travail.

En 2008, un total de 178 227 étudiants étrangers se trouvaient au Canada, parmi lesquels 55 % étaient des hommes et 54 % faisaient des études universitaires.

En ce qui a trait aux arrivées, le nombre d’étudiants étrangers admis au Canada a suivi une tendance générale à la hausse entre 2003 et 2008 (passant de 69 712 à 79 509), les hommes étant toujours plus nombreux que les femmes.

Lorsqu’on regroupe les étudiants étrangers par niveau d’études (voir le Tableau 1-2), on voit que, en 2008, les étudiants de niveau universitaire comptaient pour la plus grande part de la cohorte d’arrivants, suivis de ceux du niveau primaire-secondaire (39 % et 25 %, respectivement).

*En raison de l’arrondissement, il se peut que la somme des pourcentages ne corresponde pas à 100.

Entre 2007 et 2008, le nombre d’étudiants étrangers venus suivre une formation professionnelle au Canada a diminué, mais ils étaient plus nombreux à faire des études postsecondaires autres. La catégorie « Métier » comprend les établissements d’enseignement technique et professionnel, les cégeps et les collèges. La catégorie « Autre postsecondaire » comprend les établissements spécialisés dans l’enseignement des langues et les établissements privés, et les cours préalables à la formation universitaire (ne relevant pas du niveau universitaire ou du niveau des métiers).^{Note de bas de page 14}

En lien avec le niveau d’études, on peut voir dans le Tableau 1-3 que les étudiants étrangers arrivés durant la période visée étaient âgés de 18 à 25 ans pour la plupart (60 % en 2008), tandis que les 17 ans et moins représentaient le deuxième groupe en importance (27 % en 2008).

*En raison de l’arrondissement, il se peut que la somme des pourcentages ne corresponde pas à 100.

Quelque 68 % de tous les étudiants étrangers arrivés en 2008 étaient originaires des dix principaux pays sources d’étudiants étrangers au Canada (voir le Tableau 1-4). Dans ce classement, la Corée du Sud et la Chine ont occupé les deux premiers rangs durant toute la période visée. Un peu plus du tiers (35 %) de tous les étudiants étrangers arrivés en 2008 étaient originaires de ces pays.

* Les dix principaux pays sources d’étudiants étrangers selon les niveaux de 2008.
**En raison de l’arrondissement, il se peut que la somme des pourcentages ne corresponde pas à 100.

Durant la période visée, l’Ontario et la C.-B. ont été les deux provinces de destination les plus populaires, suivies de loin par le Québec (voir le Tableau 1-5). Quelque 66 % des étudiants étrangers qui sont arrivés au Canada en 2008 étaient attendus en Ontario et en C.B., l’Ontario ayant accueilli une part légèrement plus grande (34 % contre 32 % pour la C.-B.).

*En raison de l’arrondissement, il se peut que la somme des pourcentages ne corresponde pas à 100.

Les données administratives de CIC montrent aussi que les programmes de permis de travail hors campus et postdiplôme sont populaires auprès des étudiants étrangers (voir le Tableau 1-6). On peut voir que le nombre de permis de travail hors campus délivrés a augmenté sensiblement de 2005 à 2006, période durant laquelle le projet pilote est devenu un programme national.^{Note de bas de page 15} Le nombre de permis de travail postdiplôme délivrés a augmenté de façon continue entre 2003 et 2007 avant de faire un bond de 64 % en 2008 par suite des modifications apportées aux exigences de ce programme en avril de cette année-là.^{Note de bas de page 16}

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