Évaluation du développement des forces aériennes et spatiales

Novembre 2021

1258-3-044 - SMA(Svcs Ex)

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Sigles

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Sommaire

Le présent rapport fournit les résultats de l’évaluation du Programme de développement des forces aérienne et spatiale (DFAS), réalisée pendant l’année financière (AF) 2020-2021 par le Sous-ministre adjoint (Services d’examen) (SMA[Svcs Ex]) conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor. L’évaluation porte sur la pertinence et le rendement du Programme de DFAS des Forces armées canadiennes (FAC) au sein du ministère de la Défense nationale (MDN) sur une période de cinq ans, de l’AF 2015-2016 à l’AF 2019-2020. 

Description du Programme

Le Programme de DFAS comprend le programme 4.4, Développement des forces aérienne et spatiale, du répertoire des programmes de la défense. Aux fins de l’évaluation, ce programme sera appelé DFAS. La responsabilité du Programme de DFAS incombe au commandant de l’Aviation royale canadienne (ARC) par l’intermédiaire duquel le Directeur général – Développement des forces aériennes et spatiales (DG DFAS) est responsable. Le Programme de DFAS est guidé par le système de développement des forces (DF) du chef du développement des forces (CFD). 

Portée 

La portée est axée sur la réalisation des résultats initiaux du Programme de DFAS, et vise à déterminer les problèmes de pertinence et de performance ayant une incidence. Alors que l’évaluation examine les résultats liés aux piliers de DF que sont la définition, la conception, la réalisation et la gestion (DCRG), l’évaluation du DFS s’est limitée à l’évaluation du transfert des responsabilités relatives à l’espace du vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD) à l’ARC. Le DFS devrait être inclus dans une future évaluation du développement des forces interarmées.

Résultats

Les constatations ont été alignées en fonction de la capacité du Programme de DFAS à les influencer. Certaines constatations peuvent être gérées à l’interne par l’ARC. D’autres constatations sont externes au DFAS et doivent être soumises à des considérations ministérielles. Cela a été fait dans le cadre d’une analyse stratégique intégrée (ASI) des évaluations des programmes de DF de la Marine, de l’Armée et de la Force aérienne. Les principales constatations de cette évaluation ont porté sur les domaines suivants :

Forces aérienne et spatiale

• Défis de communication et relatifs aux pouvoirs, responsabilités et obligations (PRO) dans l’ensemble de l’ARC 
• Processus d’établissement des priorités et harmonisation avec la politique de défense du Canada : Protection, Sécurité, Engagement (PSE)
• Comité de développement de la Force aérienne (CDFA) et intégration de la Force spatiale au sein de l’ARC 

ASI

Les conclusions externes ont été transmises à l’ISA : DF pour une analyse plus approfondie.ASI

• Technologie de pointe et intégration technique
• Défis relatifs aux ressources et à la formation
• Facilitateurs et outils de DF

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Portée de l'évaluation

Portée et responsabilités

L’évaluation a examiné l’efficacité du Programme 4.4 du répertoire des programmes de la défense au cours des exercices 2015-2016 à 2019-2020. L’accent était mis sur les résultats immédiats du Programme, à savoir « les nouvelles capacités de l’ARC correspondent aux lacunes cernées » et « les capacités existantes de l’ARC sont maintenues, modifiées ou améliorées ». De plus, l’intégration du DFS dans l’ARC et le MDN/les FAC a été examinée. Conformément aux initiatives et aux politiques ministérielles, l’évaluation incluait l’examen de l’intégration de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) dans toutes les phases des projets et a évalué dans quelle mesure les priorités de PSE sont prises en compte par l’ARC. 

Les principales constatations se répartissent en deux groupes : 

• Constatations sous le contrôle de l’ARC(interne)
• Constatations hors du contrôle de l’ARC(externe)

Cette évaluation est l’une des trois évaluations simultanées du DF menées au cours de l’AF 2020-2021. Les constatations de cette évaluation contenant des éléments hors du contrôle de l’AC, ainsi que les constatations de l’évaluation du développement des forces aériennes et spatiales et de l’évaluation du développement des forces de la Marine, sont abordées plus en détail dans l’ASI : DF. 

Hors portée

L’évaluation n’a pas porté sur le projet de capacité de futurs chasseurs, la gestion du matériel, les biens immobiliers et le processus d’approvisionnement du Ministère, à l’exception de son impact sur le Programme de DFAS.

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Profil du programme

Objectifs du Programme

Le Programme de DFAS développe et gère l’exécution d’activités qui introduisent des capacités nouvelles ou modifiées pour l’ARC. 

La gouvernance du Programme de DFAS est assurée par le CDFA, qui supervise l’ensemble du développement des capacités de l’ARC et assure la coordination avec les processus conjoints.

Intervenants du Programme

Le DG DFAS est le responsable du Programme de DFAS au nom de l’ARC. Les parties prenantes du Programme de DFAS peuvent être regroupées dans les catégories suivantes : 

• Interne à l’ARC : Le DG DFAS, le bureau des capacités de chasseur spatial, le centre de guerre aérospatiale de l’ARC (CGA ARC) font partie intégrante du programme DFAS. Toutes les autres organisations au sein de l’ARC sont considérées comme des parties prenantes ou des clients. 
• Interne au MDN/FAC, mais externes à l’ARC : Marine royale canadienne, Armée canadienne, Commandement des opérations interarmées du Canada, Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada, Commandement du renseignement des Forces canadiennes, CDF, Sous-ministre adjoint (Matériel) (SMA[Mat]), Sous-ministre adjoint (Gestion de l’information) (SMA[GI]), Sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) (SMA[IE]), Sous-ministre adjoint (Politiques) (SMA[Pol]), Commandement du personnel militaire et
  Sous-ministre adjoint (Recherche et développement pour la défense Canada) (SMA[RDDC]) dont le Directeur Science et Technologie (Air).  
• Externe au MDN/FAC : Les partenaires du Groupe des cinq, les partenaires de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, l’industrie de la défense et d’autres ministères, dont l’Agence spatiale canadienne, Services publics et Approvisionnement Canada et Innovation, Sciences et Développement économique Canada.

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Principales constatations : interne

La variation des coûts, les processus ministériels et les échéanciers ont une incidence sur la livraison des capacités.

Les lacunes en matière de capacités sont cernées par plusieurs moyens, certaines étant signalées par l’ARC et d’autres par les énoncés d’insuffisance en capacités opérationnelles (EICO). Celles-ci sont examinées et classées par ordre de priorité au niveau opérationnel, puis les grands projets d’immobilisations (GPI) sélectionnés sont transmis au CFD et les projets d’immobilisations mineurs sont traités par l’ARC. 

Le rôle du CFD est d’examiner globalement les GPI de tous les développeurs de forces et de les évaluer tout en tenant compte des priorités et des orientations stratégiques ministérielles, de l’abordabilité et d’autres critères clés. L’orientation finale sur les GPI est publiée dans l’Examen du programme de planification des investissements pour les capacités. Le Programme de DFAS joue un rôle important pour aider le CDF à avoir une meilleure compréhension des lacunes en matière de capacités de l’ARC.  

Une fois qu’un GPI est lancé, les lacunes en matière de capacités sont traduites en exigences obligatoires de haut niveau (EOHN), qui deviennent les critères par rapport auxquels les évaluations des capacités sont faites. Les EOHN sont développées pendant la phase de conception et à partir de la structure des conditions auxquelles une solution de capacité doit se conformer.

La haute direction du Programme a noté qu’il sera toujours complexe de trouver un équilibre entre les lacunes connues et les ressources disponibles. Le système de DF des FAC et le Programme de DFAS doivent s’assurer qu’un compromis se produit au bon endroit et ne doivent pas accepter plus de risques opérationnels que nécessaire. ​

La rigueur du processus d’approvisionnement garantit que les EOHN sont claires, mais le processus fait face à de nombreuses difficultés qui peuvent avoir une incidence sur la prestation.

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PSE a fourni des orientations politiques pour les capacités futures, mais ne fournit pas toujours les ressources pour les mettre en œuvre.

Les gestionnaires principaux de programme ont confirmé que PSE constituait une excellente base politique pour le Programme de DFAS. Cependant, le travail détaillé et l’analyse effectuée au niveau du personnel pour bien comprendre la portée complète des initiatives de PSE, leurs coûts ainsi que les répercussions en matière de ressources n’ont commencé qu’après la promulgation de la politique PSE. Ce travail a lieu pendant les premières phases d’ID/AO pour établir des échéanciers réalistes et concrets qui peuvent différer de la politique PSE.

Même si PSE a fourni une excellente base politique, les personnes interrogées estiment qu’il n’y avait pas des ressources du crédit 1 (dépenses de fonctionnement) nécessaires pour soutenir les phases d’identification et d’utilisation des nouvelles capacités cernées. Le niveau d’effort requis pour les phases ID/AO n’était pas prévu et a représenté un défi permanent à relever. Ce point est abordé plus loin dans la constatation 11.

Tous les projets sont intrinsèquement alignés sur PSE, car il est difficile de lancer des projets qui ne le sont pas. À l’inverse, les projets d’immobilisation mineurs, qui peuvent ne pas être liés à PSE, étaient plus faciles à développer et à exécuter, car ils ne dépassent pas les seuils qui les obligent à passer par le processus de directive d’approbation des projets (DAP). 

Les personnes interrogées ont déclaré qu’en tant que ministère, le MDN ne faisait pas un bon travail en ce qui a trait à l’évaluation de ses plans de DF dans l’ensemble et ont reconnu que l’ARC avait aussi des difficultés à cet égard, malgré l’orientation politique de PSE. Les personnes interrogées croient que si le MDN/les FAC et l’ARC surveillaient et planifiaient mieux le DF, ils seraient beaucoup mieux placés pour déterminer quels projets devraient être mis en œuvre dans le cadre d’un effort de planification cohérent. En mars 2021, le MDN/les FAC ont créé un nouveau poste de conseiller stratégique auprès du chef d’état-major de la défense sur les capacités futures, ce qui pourrait permettre au Ministère d’améliorer la planification du DF. 

Les projets deviennent moins pertinents plus ils sont retardés en raison de l’évolution rapide de la technologie et des capacités, comme on le précise dans la constatation 6. De plus, les retards peuvent entraîner des complications supplémentaires, comme la nécessité de prolonger la durée de vie des capacités ou de l’équipement actuels pour combler le vide, et mettre en péril la crédibilité du Canada auprès des Alliés.  

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Au sein de l’ARC, la communication pourrait améliorer la connaissance des activités de DF.

Problèmes de communication

• Les parties prenantes aux niveaux opérationnels ont indiqué qu’elles se sentaient largement ignorées de la communauté stratégique au Quartier général (QG). 
  • Elles ont indiqué que la majorité de leurs besoins n’étaient pas saisis efficacement ou que les capacités fournies par le niveau stratégique ne correspondaient pas toujours aux demandes de capacités envoyées par le niveau opérationnel.  
• Le manque de compréhension et de clarté des processus et de la méthodologie d’établissement des priorités dans ces communautés a contribué au sentiment que leurs demandes de capacités ne sont pas prises en compte.  
• Inversement, les gestionnaires principaux de programme au niveau stratégique ont révélé qu’ils avaient saisi leurs exigences; cependant, ils n’ont pas été en mesure de les traiter toutes en raison de ressources limitées, de la faisabilité et de l’établissement des priorités ministérielles des besoins en capacités. Par conséquent, toutes les demandes de capacités cernées ne peuvent pas être transformées en projets de développement de capacités.

Les gestionnaires principaux de programme ont reconnu les sentiments des communautés opérationnelles et tactiques et ont déclaré que le niveau stratégique n’a pas toujours clairement expliqué pourquoi il n’était pas possible de répondre à toutes les exigences présentées à la chaîne de commandement. 

PRO vagues

Le manque de clarté dans les PRO, en particulier dans le pilier Définir, nuit à la capacité de déterminer les responsabilités des organisations qui opèrent dans cette phase de développement des capacités du DFAS. Cela entraîne le développement de capacités à court terme par opposition à celles qui ont un impact stratégique plus important pour les horizons futurs.

• Le CGA ARC, par exemple, a un rôle dans le pilier Définir lié à la doctrine ainsi qu’à la recherche et au développement, mais il n’est pas clair dans quelle mesure son rôle concerne les EIC ou l’articulation d’autres exigences de capacité.
• Les gestionnaires principaux de programme reconnaissent ce défi. Il y a un décalage entre les concepts élaborés par le CGA ARC et l’orientation stratégique du Programme de DFAS au QG DF de l’ARC. Pour améliorer l’alignement, une collaboration plus étroite est nécessaire, ainsi qu’avec le Centre de guerre interarmées et les exécutants tels que le SMA(GI), le SMA(IE) et le SMA(Mat).

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Même si le CDFA ne s’acquitte pas entièrement de son mandat, une transformation est en cours qui indique des signes d’amélioration.

L’Ordre de la Force aérienne (OFA) 1000-10-1 décrit les rôles et les responsabilités du CDFA en tant que conseil de surveillance et de supervision du DFA. Cependant, les résultats du sondage indiquent que les cadres supérieurs, qui ont reçu des questions du sondage distinctes de la part du personnel du Programme et des parties prenantes, pensaient que tous ses rôles n’étaient pas remplis.

• Des entrevues avec des gestionnaires de programme ont confirmé ces résultats et révélé que le CDFA était avant tout un organisme de diffusion d’informations plutôt qu’un organe de décision. Cependant, les personnes interrogées ont également noté que le CDFA s’était récemment adapté pour jouer un rôle plus important dans la supervision du DF de l’ARC. 
• Les gestionnaires principaux de programme ont souligné à nouveau que le CDFA était en pleine revitalisation, et était en voie de passer d’un organe d’échange d’informations à un organe de décision capable d’orienter de manière proactive.

Suggestion de suivi : Examiner l’efficacité du CDFA et l’accomplissement de ses responsabilités conformément à son mandat. 

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La transition des effets spatiaux du VCEMD vers l’ARC a été une étape positive pour le DG Espace dans le contexte du DF. 

Intégration de l’ARC

• Les personnes interrogées ont déclaré que le passage à un service militaire établi permettait au développement de la force spatiale (DFS) d’être mieux placé pour tirer parti des capacités spatiales et des occasions qui se présentent au sein des conseils d’administration supérieurs au Ministère avec l’appui du commandant de l’ARC, qui a l’autorité fonctionnelle en ce qui concerne l’espace.
• Les personnes interrogées ont noté que même si les fonds de référence pour les activités spatiales étaient comptabilisés, le financement supplémentaire n’a pas été inclus après le transfert. Cependant, rien n’indique que l’ARC et les capacités spatiales sont en concurrence pour les ressources.  
• Un gestionnaire principal de programme a déclaré que le transfert de responsabilités a permis au domaine spatial de s’opérationnaliser efficacement et de mûrir en tant qu’organisation grâce au renforcement du DG Espace et à l’intégration des missions spatiales dans l’ensemble de l’ARC. Le DG Espace prévoit poursuivre sa mise en œuvre et devenir une entité divisionnaire spatiale au sein de l’ARC comme ses première et deuxième divisions aériennes. 
• Les acteurs de l’espace ont indiqué qu’ils estimaient que le DFS avait été entièrement intégré dans le DFAS, ce qui leur a permis de profiter des processus déjà établis au sein de l’ARC.

Intégration externe

En ce qui concerne la capacité interarmées, des entrevues avec des cadres supérieurs ont révélé l’importance de l’intégration de l’espace au sein du MDN/des FAC ainsi qu’avec les partenaires internationaux.  

• Les gestionnaires principaux de programme sont satisfaits du niveau actuel d’intégration au sein du MDN/des FAC et ont noté que l’Armée, la Marine et les autres parties prenantes sont également conscientes de l’importance des capacités spatiales pour le DF.  
• En vertu de PSE, le domaine spatial s’est vu attribuer 120 nouveaux postes à pourvoir au cours des dix prochaines années, et ces postes seront répartis dans l’ensemble du MDN et des FAC afin de renforcer les capacités et l’expertise du Ministère.
• L’intégration avec les partenaires alliés est vitale pour le domaine spatial. Par exemple, la collecte de données sur le renseignement, la surveillance et la reconnaissance est gérée par les États-Unis, et le Canada doit travailler en étroite collaboration avec eux. Les défis liés à l’interopérabilité peuvent avoir un impact négatif sur les relations internationales, ce qui est discuté dans la constatation 9.

Absence d’une tribune sur le domaine spatial

L’absence d’une tribune pour discuter du DFS peut entraîner des problèmes de communication en raison du personnel limité disponible pour discuter avec les parties prenantes communes du domaine spatial. Cependant, alors que les principaux responsables de programme conviennent que l’espace pourrait être inclus dans le CADF, le développement de la force spatiale n’est actuellement pas dans le cadre de ses activités.

• Il existe un risque de déclin de la communication entre le DG Espace et les parties prenantes si la disponibilité du personnel pour assurer la liaison avec ces parties prenantes diminue. Ce point est corroboré par les résultats du sondage et les commentaires des entrevues.
• Les faibles notes attribuées à la surveillance peuvent être liées à un manque de communication concernant les capacités spatiales avec les niveaux 1 respectifs (N1). Les principaux gestionnaires de programme ont convenu que cela pourrait être dû à des problèmes de communication, comme indiqué dans la constatation 3.
   

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Principales constatations : externe

La technologie évolue à un rythme que le MDN et les FAC ne peuvent pas suivre; par conséquent, leurs capacités sont technologiquement obsolètes lorsqu’elles sont opérationnellement actives.

En raison du processus d’approvisionnement long et lourd, les Alliés et les adversaires progressent plus rapidement sur le plan technologique. La technologie qu’ils intègrent maintenant à leurs capacités ne pourra peut-être pas être intégrée par les FAC avant des années. Le modèle DF DCRG peut ne pas être suffisamment agile pour combler cet écart croissant, car les processus ministériels et gouvernementaux entravent davantage le modèle.  

• La majorité des études de cas notent qu’il existe des problèmes liés à l’évolution de la technologie, d’autant plus que tous étaient des GPI, donc moins agiles que les projets d’investissement mineurs. Les projets nécessitant l’intégration de systèmes ou de composants de guerre électronique avancés étaient particulièrement touchés. 
• Si les projets d’immobilisations mineurs sont utiles pour tirer parti de processus plus rapides, l’intégration avec les FAC et les Alliés peut ne pas avoir la même surveillance, ce qui entraîne le développement de capacités de manière isolée.
• Les projets ne peuvent pas suivre le rythme de la technologie tout au long du cycle de vie d’un projet, car les modifications aux EOHN sont difficiles à mettre en œuvre en raison des exigences des processus d’approvisionnement et de DAP. Cela entraîne le développement de capacités fournies avec une technologie obsolète et non interopérable. Par exemple, une capacité qui sera lancée au cours de la prochaine décennie utilisera une technologie vieille de 24 ans au moment où les opérateurs l’utiliseront.
• De petits réalignements en cours de projet ne sont parfois pas mis en œuvre pour éviter le risque de retour aux phases précédentes, ce qui entraîne des retards. 
• Le Programme de DFAS, dans le cadre du système DF des FAC, ne dispose pas de mécanismes agiles pour s’adapter lorsque l’environnement de menace change. Les processus actuels sont insuffisants pour les capacités technologiques. 

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Une sensibilisation et une cohérence accrues de la mise en œuvre du concept PRICIEA* pourraient renforcer le processus de développement des capacités. 

• Les études de cas ont montré que les analyses PRICIEA sont menées initialement, mais les résultats du sondage et des entrevues ont montré qu’elles ont été effectuées de façon inégale et qu’elles ne sont pas toujours mises en œuvre, mises à jour ou maintenues efficacement tout au long du cycle de vie d’un projet de capacités. Par conséquent, les projets risquent de subir des retards qui auraient pu être prévus, en particulier en matière de personnel, de technologie de l’information (TI) et d’infrastructure, comme l’ont noté les DP et les gestionnaires de projet.
• La majorité des répondants au sondage déclarent que les composantes PRICIEA sont prises en compte.

• Les personnes interrogées ont indiqué avoir eu de la difficulté à obtenir des commentaires complets et en temps opportun des autres N1, comme le SMA(GI) et le SMA(Mat), au début d’un projet. Par conséquent, les besoins en capacités peuvent être sous-estimés, ce qui pourrait entraîner des retards et des problèmes de financement.
• Même si les DAP contiennent un guide et un contexte détaillés, le manque de formation relative à PRICIEA a été signalé fréquemment par les directeurs de projet et les chefs de projet.
• L’orientation ACS+ a été intégrée à la documentation pertinente. Cependant, la mesure dans laquelle la prise en compte de l’ACS+ traverse le cycle de vie d’un projet ne peut pas encore être déterminée. À noter, l’ACS+ n’est pas un facteur important lors des achats de produits « commerciaux de série ». Les GP affirment que la connaissance de l’ACS+ est faible et que l’analyse de l’ACS+ est parfois effectuée après coup.
• Les projets conçus depuis que PRICIEA est devenu une composante obligatoire du processus de DF n’ont pas encore atteint les stades ultérieurs du développement ou de la prestation des capacités; par conséquent, toute l’étendue de son efficacité ne peut pas encore être mesurée.

*Personnel, Recherche/Développement, Infrastructure, Concepts, GI/TI, Équipement, Analyse comparative entre les sexes Plus

Suggestion de suivi : Dans un examen ultérieur, examiner l’efficacité de PRICIEA pour les projets de capacité depuis son application obligatoire pour les DAP.

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La collaboration avec les facilitateurs de DF est essentielle pour la prestation des capacités.

• Même si les entrevues avec les gestionnaires de programme ont révélé que la qualité du soutien des autres N1 était élevée, plusieurs préoccupations ont été notées : 
  • Le Programme de DFAS a besoin d’un soutien important de la part d’autres N1, comme le SMA(GI), le SMA(IE), le SMA(Mat) et le SMA(RDDC) pour effectuer le travail essentiel pour les projets DFAS. Les projets peuvent être retardés en attendant les rétroactions des autres N1. Parfois, les rétroactions s’accompagnent de nouvelles demandes d’informations, ce qui crée des retards supplémentaires. 
  • L’incapacité de fournir des fonds de l’ARC pour fournir des fonds pour d’autres N1 a également contribué aux retards. La disponibilité du financement du crédit 1 pour permettre à d’autres N1 d’effectuer des travaux à l’appui du Programme de DFAS peut être imprévisible et erratique, même pour un projet de plusieurs milliards de dollars. Ce point est abordé plus loin dans la constatation 11. 

• Les chefs de projet ont observé qu’une compréhension incomplète par les N1 de l’importance des exigences de capacité de l’ARC peut conduire à des demandes de réduction de portée plutôt que de résoudre un problème.
  • Tant l’ARC que les autres N1 ont noté que l’ARC pourrait aider en articulant mieux les problèmes et leur importance. Par exemple, le SMA(GI) a exprimé son intérêt à participer plus tôt au projet d’intégration du système, pour atténuer ce problème. 
• Le SMA(GI) reconnaît les problèmes et déclare que des correctifs sont en cours, nous espérons passer d’une approche centrée sur le service à une approche holistique de la GI/TI. Cela fait partie d’un suivi de l’Évaluation du Programme de gestion de l’information et de technologie de l’information de la Défense (pub. 2020) [dernière consultation : 23 juin 2021]. 
• Si les livrables des N1 ne répondent pas aux exigences initialement prévues par le Programme de DF, cela peut entraîner des lacunes en matière de capacités et déclencher des besoins urgents de capacité et des EOHN en aval.
• D’autres N1 éprouvent des problèmes avec les niveaux de ressources en personnel et les priorités concurrentes, y compris le personnel pour fournir une analyse financière. Selon les entrevues avec le personnel de l’ARC, il est souvent difficile d’avoir un effectif en personnel complet au moment de l’attribution des responsabilités, à une étape du calendrier de projet où cela est nécessaire. Ainsi, les projets sont retardés parce qu’il n’y a pas suffisamment de personnel pour traiter les détails du Programme. 

Les facilitateurs de DF sont essentiels pour la prestation des capacités et peuvent avoir un impact considérable sur le calendrier et la qualité globale du développement des capacités s’ils ne disposent pas d’un support approprié.

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Même s’il y a quelques réussites en matière d’interopérabilité, elle constitue un défi permanent que le Ministère doit relever. 

Seulement 53 % des répondants au sondage croient que le Programme de DFAS produit des capacités qui sont entièrement interopérables au sein des FAC et avec les partenaires alliés.

• L’interopérabilité complète des effets aériens et spatiaux canadiens avec ceux des partenaires internationaux risque de diminuer au fil du temps, selon le personnel du Programme et les cadres supérieurs. Les approches élargies d’approvisionnement du Canada entraînent un retard dans la prestation des capacités (voir la constatation 6) et des déficiences technologiques, qui peuvent entraîner une diminution de l’interopérabilité avec des partenaires plus avancés sur le plan technologique. En ce qui concerne le domaine spatial, la collaboration avec des partenaires internationaux est vitale en raison de l’incapacité d’un seul pays à produire toutes les capacités possibles pour ce domaine. 
  • Afin de maintenir la collaboration, le Canada doit être un contributeur actif et avoir des capacités interopérables avec ses partenaires spatiaux. 
  • Le satellite Sapphire est une réussite en matière d’interopérabilité en raison de sa capacité à s’intégrer aux systèmes des Alliés. 

À l’interne, les FAC sont confrontées aux mêmes problèmes d’interopérabilité. 

• Des N1 plus modernisés, comme le Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada, prennent de l’avance sur le plan technologique, ce qui fait que l’ARC n’est pas en mesure de fonctionner efficacement. 
• À l’inverse, en l’absence d’outils à l’échelle des FAC, l’ARC a développé ses propres mécanismes que les autres services tentent maintenant d’intégrer dans leurs environnements (p. ex., liaisons de données).

Il est essentiel de mettre davantage l’accent sur les outils numériques, comme les réseaux, les systèmes de communication et les applications logicielles, pour le succès des services individuels et des capacités interarmées, ainsi que pour l’interopérabilité au sein des FAC et avec les partenaires alliés et non traditionnels.

• Le développement des capacités se concentre actuellement sur les plateformes et les capteurs traditionnels, conformément à la culture actuelle des FAC. 
• Afin de suivre le rythme des partenaires internationaux à l’avenir, les facilitateurs doivent avoir autant d’attention que les capacités de défense traditionnelles. Les facilitateurs sont les piliers nécessaires au succès des capteurs sur les plateformes. 
• Les dépenses en matière de capacités d’un projet augmentent, car la capacité d’exploiter les données collectées n’est souvent pas prise en compte de manière approfondie dans la portée d’origine. 
• Les représentants du Programme et les intervenants estiment que l’établissement et l’acceptation de normes à l’échelle du MDN et des FAC et un accent accru sur les capacités de l’ère numérique pourraient améliorer l’interopérabilité.

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Plusieurs facteurs contribuent à la diminution des taux de participation aux engagements de développement des forces de l’ARC et du MDN/FAC.

Les niveaux de dotation perçus de modérés à faibles et les charges de travail élevées contribuent au non-respect des échéances et à la diminution de la participation aux activités de DF du MDN/des FAC. Par conséquent, on accorde moins d’importance à la planification stratégique pour l’avenir. 

• Les ressources en personnel aux niveaux opérationnel et stratégique seraient traitées en priorités par rapport à celles du niveau tactique, ce qui entraînerait la suspension des activités critiques de DF.
• Les contraintes de temps entraînent un manque d’investissement dans des travaux auxiliaires proactifs à long terme et une incapacité de l’ARC à transmettre pleinement l’information et à acquérir une connaissance de la situation d’autres travaux de DF. Les connaissances potentiellement perdues à cause de ce manque de capacité pourraient avoir un impact sur le développement futur des capacités. 
• Les mécanismes de gouvernance imposés aux projets et au personnel prennent un temps considérable. Bien que nécessaire pour la responsabilité et la diligence raisonnable, assister plusieurs fois aux mêmes commissions d’examen au cours de la durée de vie d’un projet représente un défi.
• Les gens sont surchargés de travail afin de fournir les capacités; par exemple, une personne a 29 projets en cours, et ses trois employés ne peuvent travailler que sur huit de ces projets, dont trois seulement font de réels progrès. 
• Les données sur les tendances concernant les taux de vacance n’étaient pas disponibles.

Formation des directeurs de projet

Les directeurs de projet ont de la difficulté à comprendre leur rôle complexe en raison d’une formation officielle limitée, ce qui cause des retards dans les échéanciers des projets. 

• Les taux de roulement élevé font du Programme de DFAS une organisation réactive. Une organisation a signalé avoir eu huit colonels sur une période de huit ans dans un même poste. 
  • Au fur et à mesure que les directeurs de projet se familiarisent avec leurs nouveaux rôles, des retards ont été notés dans les échéanciers des capacités et des exigences potentiellement manquantes. 
• En ce qui concerne le développement de la force spatiale, le temps nécessaire pour bien maîtriser le domaine est encore plus long en raison des exigences supplémentaires et de la complexité des capacités spatiales. 
• L’embauche d’un plus grand nombre de civils pour assurer une continuité au niveau de la connaissance des projets, la prolongation des affectations de directeurs de projet pour les militaires ou le renforcement de la formation sur le DF pourrait éventuellement atténuer certains des risques pour le projet et a été notée par d’autres organisations du MDN comme une mesure d’atténuation possible. 

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Les défis liés à l’attribution en temps opportun des fonds pour les projets entravent le développement des capacités. 

La dépendance envers les fonds de C1 (dépenses d’exploitation) et l’impossibilité d’accéder aux fonds de C5 (fonds spécifiques au projet) pendant la phase ID/AO retardent les échéanciers des projets. Cela entraîne également une perte de temps limité à essayer d’accéder à un financement adéquat et à gérer les risques des projets. Si les fonds du C5 du projet étaient accessibles plus tôt, cela permettrait de consacrer davantage de ressources au début du projet, y compris pour la planification, la recherche et l’expérimentation, la consultation avec les partenaires et les parties prenantes et l’embauche d’experts en la matière. Les impacts notés d’un financement insuffisant sont les suivants :

• Développement précoce moins efficace. Le financement d’activités vitales au début d’un projet, comme les études, la recherche et le développement de concepts, est nécessaire pour maximiser le résultat final de la capacité résultante. Sans ces activités dans les premières étapes d’un projet, les ajouts possibles pour optimiser le rendement de la capacité seraient négligés, augmentant à la fois les coûts et les délais. 
• Difficultés à embaucher des entrepreneurs.  Le manque de fonds en temps opportun lors de l’embauche d’entrepreneurs dans les phases ID/AO peut nuire à l’obtention de l’expérience requise et réduire la durée du contrat. Les fonds du C1 ne sont souvent disponibles qu’au milieu de l’année, sont disponibles uniquement jusqu’à la fin de l’exercice et ne sont pas garantis pour l’exercice suivant, ce qui ne laisse pas suffisamment de temps pour terminer le travail pour lequel les fonds de C1 sont utilisés.  
• Accès tardif aux facilitateurs de DF. Le processus de gouvernance de la DF et les exigences de la DAP ne semblent pas tenir compte du financement disponible tout au long du cycle de vie d’un projet. Certaines exigences dépendent du soutien d’autres N1 qui, à leur tour, dépendent du financement. Sans ces fonds, les projets sont au point mort. L’accès aux fonds du C5 plus tôt dans le cycle du projet pourrait éventuellement réduire les délais permettant aux promoteurs de projet de réaffecter plus tôt et plus facilement des fonds pour payer le soutien d’autres N1. 

Les personnes interrogées ont noté que les capacités fournies pourraient être optimisées avec un investissement initial accru.  

• Le financement de C1 était un problème noté dans 60 % des études de cas, ce qui a entraîné des prolongations des délais dans les phases ID/AO. Les résultats sont encore plus complexes dans le contexte de l’espace, car les experts essentiels au développement des capacités spatiales ne sont pas accessibles tant que le financement de C5 n’est pas obtenu. 
• L’intégration du DFS dans l’ARC s’est bien déroulée et s’est accompagnée d’un financement de base; tout financement supplémentaire qu’ils ont reçu du VCEMD n’a pas été pris en compte dans le transfert, dont l’impact n’a pas été évalué dans cette évaluation. En outre, les coûts des composants spatiaux seraient de deux à trois fois plus élevés en ce qui concerne les experts en la matière, les entrepreneurs et les études. 

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Conclusions

Le Programme de DFAS est touché par des facteurs internes et externes à la sphère de contrôle de l’ARC, ce qui entraîne des échéanciers prolongés pour les projets et des difficultés à combler les lacunes en matière de capacités. Les facteurs relevant de leur sphère de contrôle peuvent être corrigés, mais ceux au-delà de celle-ci nécessiteront une collaboration ministérielle et interministérielle pour être résolus.

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Annexe A – Constatations et recommandations

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Annexe B – Plan d'action de la direction

Mesure de la direction 1.1

Les activités de DF de l’ARC relèvent de la LO 4 du plan de campagne de l’ARC et s’inspirent des orientations stratégiques de DF à partir de documents fondamentaux comme PSE, les vecteurs de l’ARC, le concept des opérations aériennes futures de l’ARC et la directive sur les concepts futurs de l’ARC. La LO 4 du plan de campagne de l’ARC établit des structures et des organes de gouvernance de la DF, dont bon nombre sont bien établis et mis à profit (p. ex., CDFA, Comité de surveillance des sciences et de la technologie de la Force aérienne). De même, les organes de gouvernance complémentaires de DF comme le Conseil de gestion des projets d’immobilisations mineurs, présidé par la DG DFAS et qui se réunit tous les trimestres, ont considérablement amélioré l’agilité, la surveillance et la responsabilité en matière de DF au niveau des projets d’immobilisations mineurs. Cela étant dit, il est reconnu que toutes les initiatives de gouvernance de la LO 4 DF de l’ARC n’ont pas été pleinement réalisées. 

À cette fin, une stratégie de l’ARC est en cours d’élaboration et dirigé par le commandant adjoint de l’ARC en collaboration avec les principaux intervenants de la DF de l’ARC (DG DFAS, CGA ARC, DG Espace, Bureau des capacités de chasseurs et DG Disponibilité opérationnelle). Entre autres objectifs de gouvernance, cette stratégie vise à améliorer la cohérence et à favoriser une vision à plus long terme du programme de DF de l’ARC et à renforcer les PRO qui y sont associées. On s’attend à ce que ce document stratégique fasse l’objet d’un examen par le commandant de l’ARC lors de la rencontre de la Commission de la force aérienne du printemps 2022. 

BPR : Commandant adjoint de l’ARC
Date cible : 31 mai 2022

Mesure de la direction 2.1

Le DG Espace, en tant qu’autorité déléguée par le commandant de l’ARC, est chargé de maintenir une perspective holistique sur l’entreprise spatiale du MDN et des FAC.  À cette fin, le DG Espace est en train de préparer une proposition pour le VCEMD sur la création d’un comité directeur spatial (CDE) du MDN/des FAC – présidé par le DG Espace et auquel participeraient les divers intervenants ministériels (y compris la DG DFAS, le SMA[GI], le Commandement du renseignement des Forces canadiennes, le SMA[RDDC], le CDF et le Commandement des opérations interarmées du Canada).  Le CDE créera une cohérence entre toutes les activités liées à l’espace, y compris les efforts de DFS, d’emploi de la force et de génération de force – afin de garantir que les organisations ne travaillent pas de manière isolée, mais plutôt que les efforts collectifs sont complémentaires à l’entreprise spatiale plus large. Le CDE ne supplanterait pas les responsabilités ou les processus actuels de DF, mais obligerait la coordination à l’échelle du Ministère pour optimiser la communication, éliminer le chevauchement potentiel des efforts et permettre aux employeurs de la force de participer plus directement à la détermination des besoins en capacités – approuvés par le CDE – pour la considération de la communauté FD. Pour améliorer son efficacité, le CDE serait synchronisé avec les processus de gouvernance actuels des FAC, de l’ARC et de la DF. Cette mise en place du comité CDE devrait avoir lieu en décembre 2021. 

BPR : DG Espace
Date cible : 31 décembre 2021

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Annexe C – Contexte de l'évaluation

Le présent rapport fournit les résultats de l’évaluation du Programme de développement des forces aériennes et spatiales, menée au cours de l’exercice 2020-2021 par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor. L’évaluation examine le rendement du Programme de DFAS sur une période de quatre ans, de l’AF 2015-2016 à L’AF 2019-2020 et a été menée conformément au plan d’évaluation ministériel quinquennal du SMA(Svcs Ex). Les constatations et les recommandations mentionnées dans cette évaluation peuvent être utilisées pour éclairer les décisions de la direction concernant la conception et l’exécution du Programme et l’attribution des ressources, et elles serviront de référence pour les évaluations futures. 

Les évaluations précédentes associées au Programme de DFAS par le SMA(Svcs Ex) comprennent : 

• Évaluation du Programme de développement sur la capacité de la Défense (publication 2017)
• Évaluation de la disponibilité opérationnelle de la Force aérienne (publication 2017)
• Évaluation du programme de navigabilité du MDN et des FAC (publication 2016)
• Évaluation des capacités aériennes maritimes (publication 2014)
• Évaluation de la maintenance de l’équipement aérospatial (publication 2013)
• Évaluation de l’instruction et de la disponibilité opérationnelle de la Force aérienne (publication 2012)

En 2017, le DFS a été transféré du VCEMD sous l’autorité du commandant de l’ARC et, à ce titre, n’a pas été évalué auparavant dans le cadre du Programme de DFAS. L’espace devrait être inclus dans le cadre de l’évaluation du développement des forces interarmées qui sera menée à l’avenir.

Description du Programme

Les lacunes en matière de capacités sont cernées par plusieurs moyens. Les lacunes en matière de capacités conceptuelles à long terme sont repérées et développées par le CGA ARC de concert avec des partenaires de recherche. Une fois arrivés à maturité, ils alimentent les processus DFAS. Les écarts à plus courte portée sont développés par plusieurs moyens, les principaux étant les EIC.  Ceux-ci sont examinés et classés par ordre de priorité au niveau opérationnel et transmis au niveau stratégique pour une évaluation et une sélection plus approfondies en fonction de la faisabilité, de l’abordabilité et de l’orientation stratégique. Les projets d’immobilisations mineurs sélectionnés et financés sont gérés par l’ARC et suivent un processus d’approbation de projet accéléré défini dans la DAP, ce qui entraîne une progression accélérée de la mise en œuvre. Les projets d’immobilisations mineurs sélectionnés sont transmis au CDF pour un examen plus approfondi. Les lacunes en matière de capacités restantes continuent d’être surveillées pour examen futur. 

Le système de DF de l’ARC est basé sur le système de DF des FAC et comprend les quatre mêmes fonctions ou piliers clés : définir, concevoir, réaliser, gérer. Le processus d’approbation de projet (PAP) du VCEMD s’aligne à peu près sur les piliers de la conception et de la réalisation. Comme cela est indiqué, un organisme est responsable de chaque pilier du modèle de DCRG et est chargé d’orienter la capacité jusqu’à l’emploi d’une force. PRICIEA se veut un document évolutif qui prend en compte les éléments suivants d’un projet : Personnel; recherche et développement; infrastructure; concepts d’opérations et doctrine; informatique; équipement, soutien et durabilité; et Analyse comparative entre les sexes plus.

– Précis de la Directive sur les concepts futurs de l’ARC, Directeur des programmes aériens, 2016

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