Évaluation de la modernisation de l’acquisition de capacités

Décembre 2025

1258-3-077 (SMA[Svcs Ex])

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Aperçu

La présente évaluation du développement (ED) vise à fournir des conseils sur les initiatives du soutien continu des capacités (SCC) et de l’approvisionnement agile (AA). Ce rôle consultatif comprenait également la détermination et le regroupement des progrès réalisés dans l’approvisionnement en matière de défense au cours des dernières années afin de comparer l’approvisionnement traditionnel avec les nouvelles approches du SCC et de l’AA, et l’approche relative aux besoins opérationnels urgents (BOU) établie.

L’Examen de l’approvisionnement en matière de défense et la politique de défense du Canada, Notre Nord, fort et libre, ont promis un projet pilote de l’approche de SCC pour intégrer les technologies et les innovations les plus récentes dans des cycles d’entretien plus réguliers et progressifs. L’initiative pilote a été lancée, et la prochaine étape consiste à étendre le SCC à d’autres plateformes. La politique de défense Notre Nord, fort et libre énonce ce qui suit : « Face à la rapidité de l’évolution technologique, il faut adapter la mentalité de l’organisation, en assurant une volonté d’accueillir l’innovation et l’expérimentation, et d’adopter continuellement les technologies émergentes. » L’AA est une initiative pour les projets de technologies de l’information et des communications à faible risque qui ont des exigences changeantes. Il tire parti du développement itératif des capacités et d’un engagement soutenu avec les partenaires gouvernementaux et l’industrie.

Remarque : L’AA est distincte de la livraison continue des capacités (LCC). La LCC est un processus plus large pour l’évolution des capacités non liées aux projets grâce à un développement progressif et à un financement stable. La LCC peut s’appuyer sur des aspects de l’AA, y compris la valeur initiale, l’approvisionnement adaptatif, l’amélioration continue et les partenariats solides, ce qui réduit les risques et accroît l’efficacité.

L’évaluation comprenait l’élaboration conjointe de produits consultatifs pour appuyer la voie à suivre pour les initiatives du SCC et de l’AA. Les produits consultatifs comprenaient un aperçu de la durée de l’approche d’approvisionnement traditionnelle, un examen de l’approvisionnement en cas d’urgence ou de crise, des travaux supplémentaires sur la détermination de projets potentiels pour l’AA et le SCC, les leçons tirées des efforts antérieurs visant à accélérer l’approvisionnement, les mesures de rendement pour le SCC, une feuille de notation de la maturité du processus d’approvisionnement et un examen de l’acceptation des risques au sein du Ministère. L’évaluation s’est déroulée de novembre 2024 à juillet 2025.

Évaluation globale

Les défis en matière d’approvisionnement liés à la gouvernance, à la gestion des données, à la gestion des projets et des risques et à l’effectif étaient des thèmes communs aux principaux audits, évaluations et autres examens antérieurs. Le ministère de la Défense nationale (MDN) et les Forces armées canadiennes (FAC) ont mis en œuvre des mesures visant à améliorer l’acquisition de capacités, y compris une plus grande délégation de pouvoirs (DP), la rationalisation des processus d’acquisition, l’amélioration de la documentation sur les processus et le perfectionnement de la main-d’œuvre. En effet, l’approvisionnement en matière de défense évolue rapidement au MDN et au gouvernement du Canada, ce qui comprend la création de l’Agence d’investissement pour la défense. Malgré des progrès importants, l’évaluation a permis d’identifier des défis persistants comme des bases de données déconnectées, une surveillance rigoureuse et des exigences excessives en matière de documentation des projets.

Il y a lieu de prendre des mesures pour améliorer la cadence de l’approvisionnement en matière de défense grâce à l’adoption d’approches de gouvernance et de gestion de projet rentables ou minimaux viables; la modernisation numérique et la mise en place de SCC souples et urgents. Le SCC et l’AA sont prometteurs en tant qu’approches novatrices et simplifiées pour relever les défis posés par l’évolution rapide des exigences technologiques. Le fait de ne pas exploiter les possibilités d’amélioration indiquées dans le présent rapport contribuera à la prestation de services d’acquisition qui demeurent complexes et prolongés, aux BOU qui continuent de ne pas répondre à leurs attentes et aux capacités militaires qui n’ont pas la disponibilité opérationnelle et la pertinence requises par les FAC.

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Aperçu des processus d’acquisition de la Défense

L’acquisition de la Défense au MDN englobe un ensemble diversifié de processus, d’autorités et de structures de gouvernance conçus pour fournir des capacités aux FAC. Ces processus permettent de répondre à un large éventail d’exigences, allant des achats à petite échelle et urgents aux projets d’immobilisations pluriannuels complexes, tout en essayant d’équilibrer l’agilité, la surveillance et la responsabilisation. En diversifiant ses approches d’acquisition, le MDN peut mieux harmoniser ses ressources et ses échéanciers avec les priorités opérationnelles, s’adapter aux besoins changeants de la défense et tirer parti des pratiques d’approvisionnement établies et émergentes.

Le chapitre 2 de la Directive sur l’approbation des projets (DAP) décrit certaines des principales approches de gestion pour lesoptions d’initiative d’acquisition du MDN, y compris les processus traditionnels de projets, les options de processus de sous-projets etles solutions de rechange aux processus des projets.

Le schéma du processus décisionnel de l’initiative qui suit illustre un échantillon des options d’acquisition actuellement disponibles au MDN. Il peut s’agir d’itinéraires de longue date et bien établis (p. ex., Processus A –Projets d’immobilisations mineurs) ou d’approches plus récentes et plus souples (p. ex., AA, processus personnalisé d’approbation de projet).

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Processus traditionnel d’acquisition de projets

Une méta-analyse des principaux rapports d’évaluation et d’audit a permis d’évaluer les progrès réalisés récemment pour relever les défis liés à l’approvisionnement, de cerner les lacunes persistantes et de mettre en évidence les possibilités d’améliorer les processus et les résultats. L’examen a porté sur 16 rapports d’audit et d’évaluation (2017–2024), les réponses au questionnaire de 10 membres clés du personnel des principales directions générales du MDN et les consultations avec le Sous-ministre adjoint (Matériels) (SMA[Mat]), le Sous-ministre adjoint (Services numériques) (SMA[SN]) et le Vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD). Une analyse supplémentaire a inclus d’autres correspondances, documents et publications pertinents.

Défis liés à l’approvisionnement cernés au cours des dernières années :

• La priorisation sous-optimale des projets, l’absence de directives claires pour les processus d’approbation des projets et les modèles de financement rigides ont contribué à une surveillance disproportionnée, à des perspectives incohérentes et à une réduction de l’innovation.
• Des données incomplètes et incohérentes dans l’ensemble des systèmes, ainsi qu’une gestion de projet inefficace, ont contribué à l’incohérence de l’information, aux obstacles à la prise de décisions et à l’obstruction de la planification centrale.
• La culture d’aversion au risque et la lenteur du système d’approvisionnement ont contribué à une innovation limitée, des retards et des coûts accrus.
• La concurrence en matière de ressources, les pénuries de personnel et l’expertise limitée ont contribué à exercer des pressions sur les ressources et les capacités.

Réalisations récentes :

• Une cote de l’ECOGP qui accorde au ministère le pouvoir de signer jusqu’au niveau 3 de l’ECRP, la mise à jour des politiques, l’augmentation des pouvoirs délégués en matière de dépenses et l’établissement de groupes de travail spécialisés a aidé à rationaliser la prise de décisions, à renforcer la gouvernance et à accroître l’efficience.
• La mise en œuvre d’outils numériques et l’amélioration de la surveillance et de la production de rapports sur les interdépendances des projets ont contribué à accroître la visibilité des données, à moderniser la planification organisationnelle et à améliorer l’efficacité.
• L’adaptation des exigences aux risques et à la complexité, la modification du Règlement sur les marchés de l’État et la mise en œuvre de la gestion de la valeur acquise ont réduit les délais de traitement, amélioré le suivi des échéanciers et éclairé la prise de décisions.
• L’élaboration de nouveaux cours liés au développement des forces et à la gestion de projet a contribué à faciliter la croissance du personnel et à améliorer la gestion de projet.

Défis actuels

• L’aversion au risque et le manque d’ouverture envers des approches d’acquisition nouvelles ou moins connues limitent l’innovation et fragmentent l’orientation stratégique. Ces limites réduisent la capacité d’explorer et d’adopter des méthodes d’approvisionnement plus efficaces, y compris les options de gestion du cycle de vie hors projet et les approches relatives aux produits minimums viables (PMV).
• Des données inadéquates sur les interdépendances des projets, le mouvement des points de contrôle de la gouvernance et des mesures du rendement exhaustives — combinées à des processus d’approvisionnement sur papier et à un système cloisonné — donnent une vue incomplète des activités d’approvisionnement. Ces lacunes limitent l’information disponible pour la prise de décisions, nuisent aux renseignements en temps réel et empêchent la détermination de gains d’efficience, ce qui prolonge ultimement les délais du projet.
• Une pénurie de spécialistes en approvisionnement, une formation désuète, un accès limité aux analystes des coûts et des exigences excessives en matière de documentation contribuent aux goulets d’étranglement opérationnels et aux pénuries de main-d’œuvre.

Possibilités :

• Le renforcement de la collaboration avec d’autres ministères, combiné à une concentration accrue des efforts de la haute direction sur les projets à coût et à risque élevés et à l’intégration des concepts clés de l’AA, permettrait d’optimiser la surveillance, d’améliorer l’harmonisation stratégique et d’accélérer le processus d’acquisition.
• S’assurer que DéfenseX regroupe les données dans un cadre de gouvernance solide, tout en poursuivant les investissements dans les systèmes, les compétences liés aux données et la numérisation, pourrait soutenir une prise de décisions mieux éclairée, accroître la visibilité stratégique et stimuler l’innovation.
• La simplification et la numérisation des exigences en matière de documents, l’élaboration d’un schéma complet des processus et la promotion d’approches d’acquisition hors projet pourraient mener à une documentation simplifiée, à des données plus solides et à une prise de décisions plus réactive.
• Le renforcement des connaissances en approvisionnement et des capacités en ressources humaines contribuerait à accroître l’expertise et à améliorer l’efficacité.

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Un processus d’acquisition de projets long et difficile

Le processus traditionnel d’acquisition de projets est un modèle de gestion de projet en cascade où les activités se déroulent de façon linéaire et séquentielle, selon des phases définies et des points de contrôle d’approbation. Le graphique suivant donne un aperçu des plus de 100 étapes du processus traditionnel d’approbation des projets, qui est généralement perçu comme étant accablé par une gouvernance excessive, des approbations redondantes, des examens séquentiels longs, des retards inutiles, des documents complexes et des exigences strictes. Chaque possibilité d’efficacité présentée dans le graphique suivant correspond à au moins un défi sous-jacent, et des dizaines de paires de défis et de possibilités de ce genre ont été identifiées. Cette évaluation a également permis de cerner huit possibilités clés à 24 endroits où le processus pourrait être simplifié, rationalisé ou amélioré.

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Processus d’acquisition d’urgence et des besoins opérationnels urgents

Acquisition d’urgence du MDN

Les FAC et le MDN doivent demeurer prêts à intervenir rapidement en cas d’urgence au pays et à l’étranger. Des pouvoirs comme le Règlement sur les marchés de l’État, la Loi sur la production de défense, la Loi sur les mesures d’urgence et la Loi sur la gestion des urgences permettent la passation rapide de marchés non concurrentiels. Les directives et politiques du SCT établissent et communiquent les seuils de pouvoirs de passation de marchés (p. ex., 3 millions de dollars du MDN, 25 millions de dollars de SPAC) et les exigences en matière de surveillance. Les directives opérationnelles dans les manuels du MDN et de SPAC décrivent les procédures pour les acquisitions conformes et axées sur la mission.

La correspondance avec les intervenants a permis de cerner des possibilités d’améliorer l’agilité et l’efficacité des voies existantes :

1. Moderniser les voies d’acquisition d’urgence pour s’assurer qu’elles sont rapides, souples et bien dotées en ressources;
2. Relever le seuil des projets d’immobilisations mineurs pour les projets à faible risque relevant de l’ECRP afin de réduire le fardeau administratif (terminé);
3. Utiliser des modèles d’acquisition préapprouvés ou permanents pour les besoins récurrents, durables ou courants (p. ex., munitions, armes à feu, drones) afin d’améliorer la prévisibilité et l’efficacité;
4. Accroître la capacité en matière de dotation pour veiller à ce que les projets soient bien gérés et les retards réduits au minimum.

BOU

Analyse thématique des goulots d’étranglement des projets de BOU

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Nouvelles initiatives d’acquisition – défis et possibilités

Aperçu : À l’heure actuelle, le MDN attend qu’une plateforme ait atteint la moitié de sa durée de vie utile pour mettre à niveau ses systèmes. Il en résulte des périodes d’obsolescence technologique qui désavantagent les FAC sur le plan opérationnel et où elles ne sont pas conformes aux normes mondiales en constante évolution. Le SCC prévient cette obsolescence en mettant régulièrement à jour la technologie en fonction des feuilles de route de soutien des capacités du matériel pour les plateformes nouvelles et existantes.

L’AA offre une solution de rechange flexible à l’approvisionnement traditionnel, qui suppose que toutes les exigences sont connues dès le départ — un mauvais choix pour la technologie de l’information et de la communication, où l’incertitude et l’expérimentation sont courantes. L’AA se caractérise par un développement itératif des capacités, des équipes interfonctionnelles (EIF) et une consultation soutenue de l’industrie, ce qui permet une adaptation plus rapide et réduit les risques liés à une planification rigide. Les deux sont prometteurs, mais doivent être peaufinés davantage, appuyés et encadrés clairement pour réussir.

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Favoriser la réussite de nouvelles initiatives

Déterminer les projets en cours qui pourraient être des initiatives de l’AA ou du SCC

L’objectif de l’analyse de l’AA était d’évaluer le nombre de projets qui pourraient actuellement utiliser l’AA plutôt que d’autres options d’approvisionnement. L’analyse portait sur une liste exhaustive de 55 projets dirigés par le SMA(SN). Le produit final comprend des critères détaillés pour déterminer les projets qui conviennent bien à l’AA, ainsi que la liste finale des projets visés par l’AA. La détermination des critères préliminaires de l’AA aidera le SMA(SN) et les promoteurs de projet à évaluer si leurs projets conviennent bien à l’AA.

Si elle est pleinement appuyée par la haute direction et les organismes gouvernementaux externes, l’initiative de l’AA offrirait une possibilité importante pour offrir une valeur plus tôt pour les FAC.

Le SMA(SN) a dirigé l’examen initial de la liste des projets et a fourni à l’équipe d’évaluation une proposition de classification pour chaque projet, ainsi que la justification et les références à l’appui. L’évaluation a joué un rôle de remise en question de cette classification initiale, notamment en examinant la justification, en validant la cohérence des classifications et en peaufinant les critères de l’AA.

Résumé de la figure 4

L’objectif de l’analyse du SCC était d’évaluer la portée et le coût de l’initiative du SCC et d’appuyer la réponse de l’équipe du SCC aux demandes des intervenants. L’équipe d’évaluation a dû combiner des listes distinctes de projets d’approvisionnement en cours du CDF, du C Prog et du SMA(Mat) (582 projets). Tous les projets qui n’avaient pas de lien avec le SCC ont été éliminés en premier (p. ex., infrastructure, systèmes mécaniques, vêtements et munitions). Les 149 autres projets ont été catégorisés au moyen d’un examen détaillé des documents.

Dans l’ensemble, 76 projets ont nécessité des mises à niveau technologiques de routine, ce qui souligne la tendance à sous-estimer les besoins en ressources pour maintenir la pertinence opérationnelle et la valeur d’autres processus comme le SCC.

Établissement d’outils pour mesurer le succès

Pour mesurer le succès (p. ex., efficacité, efficience) de l’acquisition de la défense, il faut adopter une approche éclairée et structurée qui relie les mesures du rendement aux priorités ministérielles. En définissant les indicateurs de rendement clés (IRC) et en établissant un processus fiable de collecte des données, le MDN peut suivre les progrès, cerner les lacunes et assurer l’harmonisation avec les objectifs opérationnels.

Pour appuyer la mise en œuvre du SCC, l’équipe d’évaluation a appuyé l’élaboration des IRC et d’un plan de collecte des données, qui sera tenu à jour et appliqué par l’équipe du SCC à l’avenir.

De plus, l’équipe d’évaluation a élaboré une fiche de pointage sur la maturité des acquisitions de la Défense, qui fait le suivi des progrès vers l’amélioration de l’acquisition de capacités, y compris pour l’AA et le SCC. Cette rubrique mesure les améliorations dans les principaux domaines thématiques définis dans l’évaluation et propose des mesures possibles pour évaluer le rendement. La mise à jour et le peaufinage de cette fiche de pointage pourraient être effectués par l’un des bureaux de première responsabilité de l’évaluation pour s’assurer qu’elle demeure pertinente et réalisable au fil du temps.

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Annexe A : Méthodologie

Une approche l’évaluation du développement (ED) a été utilisée pour appuyer et conseiller les initiatives de SCC et de l’AA aux premières étapes de leur mise en œuvre. L’ED est bien adaptée pour aider à la conception et à l’adaptation d’initiatives menées dans des environnements complexes ou en évolution (p. ex., approvisionnement en matière de défense). Contrairement aux évaluations traditionnelles qui évaluent les résultats après la mise en œuvre, l’ED fournit une rétroaction en temps réel pour aider à façonner un programme à mesure qu’il se déroule. L’évaluateur joue un rôle de collaboration intégré. De ce fait, il travaille en étroite collaboration avec les équipes du programme pour faciliter l’apprentissage, guider la prise de décisions et renforcer les capacités pour la pensée critique.

Trousse de produits consultatifs

Les produits consultatifs suivants ont été élaborés en complément de l’analyse et des observations contenues dans le corps du rapport. Ensemble, ces produits supplémentaires visent à éclairer la voie à suivre pour les initiatives émergentes et à appuyer la modernisation de l’acquisition des capacités au sein du MDN.

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Annexe B : Schémas des processus de l’approvisionnement agile

En collaboration avec les principaux intervenants, l’équipe d’évaluation a élaboré des cartes de processus proposées pour l’AA, couvrant le cycle de vie complet depuis l’identification initiale jusqu’à la clôture du projet. Ces schémas sont conçus pour demeurer évolutifs et s’adapter à l’évolution des priorités et des réalités des intervenants. Contrairement au modèle traditionnel d’acquisition de projets, où les exigences initiales rigides entraînent souvent des décalages, des retards et des solutions désuètes, l’AA met l’accent sur la souplesse et la collaboration.

Grâce à la mobilisation précoce de l’industrie, l’AA favorise des solutions novatrices et réduit le risque de capacités inadaptées. À l’aide des EIF et des séances Big Room, l’AA accélère la prise de décisions et bâtit une compréhension commune entre les intervenants. Grâce à des cycles de mise en œuvre échelonnés, l’AA fournit un PMV tôt, ce qui permet aux utilisateurs d’acquérir une capacité plus rapidement tout en permettant l’amélioration des exigences et des coûts tout au long du processus. Cette approche itérative réduit les risques, encourage l’innovation et maintient l’harmonisation avec l’évolution des besoins opérationnels et technologiques.

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Annexe C : Schémas de processus pour le Soutien continu des capacités

En collaboration avec les principaux intervenants, l’équipe d’évaluation a élaboré des cartes de processus proposées pour le SCC qui illustrent les processus du SCC pour l’équipement/les flottes en service et les GP Imm demandant l’approbation de la mise en œuvre du projet. Ces schémas sont conçus pour demeurer évolutifs et s’adapter à l’évolution des priorités et des réalités des intervenants. Contrairement au modèle traditionnel d’acquisition de projets, le SCC met l’accent sur une gouvernance et une intégration simplifiées avec la planification du maintien en puissance du cycle de vie.

Pour l’équipement et les flottes en service, le processus repose sur une base de financement existante. Cette structure permet d’intégrer les projets en cours dans un modèle du SCC, afin d’en simplifier la gouvernance. Dans le cas des GP Imm de la DEF, de nouveaux outils sont mis en place pour aider à déterminer les besoins en matière de capacité, d’établissement des priorités et de coûts, et veiller à ce que les besoins en matière de capacités soient stratégiquement pertinents et réalistes sur le plan financier. Les deux schémas sont appuyés par des feuilles de route pour le maintien des capacités du matériel — des prévisions triennales des besoins et des coûts — examinées par les organismes de gouvernance et priorisées afin d’orienter les ressources vers des initiatives essentielles. À partir des bases de référence du financement, le SCC réduit les approbations redondantes et accélère la prise de décisions. La validation continue permet de s’assurer que les plans de maintien en puissance sont harmonisés avec l’évolution des besoins et des technologies, tout en renforçant la priorisation et l’affectation des ressources. Le SCC finance les projets en petits montants prévisibles plutôt que d’un seul coup, ce qui crée une planification stable pour le MDN et l’industrie.

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