Chapitre 4 : Le régime constitutionnel de notre pays

Sur cette page

• Le partage des compétences
• La compétence dans le domaine du sport
  • Aucun pouvoir exclusif
  • Le pouvoir de dépenser du fédéral
  • La législation fédérale
• Les relations intergouvernementales dans le domaine du sport

Avant d’aborder les questions pertinentes sur lesquelles la Commission s’est penchée au cours de son examen, ainsi que ses conclusions et ses appels à l’action, il est important de reconnaître certains des impératifs constitutionnels et juridiques relatifs au sport qui ont dû être pris en compte dans le cadre de notre travail et qui peuvent parfois constituer des obstacles au changement. Malgré tout, comme nous l’expliquons dans ce rapport, ces obstacles peuvent être surmontés grâce à une collaboration efficace.

Le partage des compétences

Le Canada est une fédération. L’une des caractéristiques du fédéralisme est la répartition des pouvoirs législatifs entre deux ou plusieurs paliers de gouvernement. La Constitution canadienne répartit les pouvoirs législatifs entre le Parlement fédéral et les assemblées législatives provinciales^{Note de bas de page 175}. La Loi constitutionnelle de 1867 attribue à chaque palier de gouvernement des sphères de compétence respectives^{Note de bas de page 176}. Cependant, il a été dit que la coopération et la coordination sont nécessaires pour que la fédération soit un succès :

« […] le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux sont “coordonnés”, puisqu’ils jouissent de pouvoirs égaux et de la même indépendance dans leurs sphères respectives.

En ballet classique, un pas de deux est une danse où les deux interprètes exécutent tour à tour des variations en solo et qui se conclut par une chorégraphie où les deux partenaires se réunissent pour faire ensemble démonstration de leur talent. On pourrait dire que la répartition des pouvoirs législatifs entre le Parlement fédéral et les provinces, telle que prescrite dans les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, est à l’image de cette danse : si chaque partenaire a sa propre sphère de compétence législative, l’interaction et la coopération sont cependant essentielles au bon fonctionnement de la fédération »^{Note de bas de page 177}.

La compétence dans le domaine du sport

Aucun pouvoir exclusif

Le sport n’est pas un domaine de compétence explicitement cité dans la Loi constitutionnelle de 1867^{Note de bas de page 178}. Ainsi, chaque palier de gouvernement a adopté une législation propre à son autorité constitutionnelle pour appuyer, encourager ou réglementer les programmes sportifs^{Note de bas de page 179}. Certains juristes et commentateurs, y compris du Québec, ont fait valoir que le sport est un domaine de compétence partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux^{Note de bas de page 180}.

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces ont la compétence exclusive de légiférer en matière d’éducation, de terres publiques, d’institutions municipales, de propriété et de droits civils, ainsi que d’administrer les questions générales de nature purement locale ou privée. Étant donné que le sport, les loisirs et l’activité physique touchent à la fois les sphères de la santé, de la culture et de l’éducation, la responsabilité la plus directe en matière de sport incombe généralement aux organismes privés, communautaires, municipaux et provinciaux, en ce qui concerne le développement et les aspects participatifs du sport^{Note de bas de page 181}.

Ainsi, de manière générale, les compétences provinciales et territoriales permettent l’élaboration, la mise en œuvre, le fonctionnement et le soutien de programmes et de normes réglementaires en matière de santé, de sécurité et d’intégrité dans le domaine du sport^{Note de bas de page 182}.

Quant au gouvernement fédéral, des experts ont suggéré que le Parlement pouvait adopter une législation fédérale liée au sport en s’appuyant sur son autorité résiduelle de faire des « lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » et sur sa compétence dans les domaines des échanges et du commerce, de la fiscalité, de la défense nationale, du transport maritime et de la pêche intérieure, de l’immigration et de la citoyenneté, et du droit criminel^{Note de bas de page 183}. Il a également été suggéré que, chaque fois qu’une question est revendiquée comme ayant une certaine importance nationale ou internationale, le gouvernement fédéral pourrait faire valoir un intérêt^{Note de bas de page 184}. C’est peut-être, du moins en partie, la raison pour laquelle le gouvernement fédéral a le rôle, en matière de présence internationale et de diplomatie, d’encourager la participation à des compétitions internationales comme les Jeux olympiques et paralympiques, les Jeux du Commonwealth et les Jeux d’hiver de l’Arctique.

Au cours de notre processus de mobilisation, plusieurs participants ont fait l’analogie entre le sport et la culture. Comme pour le sport, la Constitution n’attribue à aucun palier de gouvernement une compétence exclusive en matière de culture, ce qui signifie que le législateur fédéral et les législateurs provinciaux sont libres de promulguer des lois touchant la culture. Il a été suggéré que la culture est une question de compétence concurrente ou partagée, plutôt qu’une question relevant principalement de l’un ou l’autre des deux paliers de gouvernement, et que le gouvernement fédéral y exerce un rôle important. Le professeur Patrick J. Monahan (maintenant retraité) suggère ce qui suit :

[Traduction] « En plus de sa capacité générale à promulguer des lois ayant un impact culturel, le gouvernement fédéral joue un rôle et assume une responsabilité particulière dans la promotion d’une identité canadienne distincte. Il s’agit là d’une question d’intérêt national distincte, qui permet au gouvernement fédéral de réglementer et d’appuyer les arts et les industries culturelles au Canada.

J’ai déjà évoqué en détail les défis particuliers que pose l’établissement d’une identité canadienne distincte. Depuis la Commission Massey en 1951, il est largement admis que le gouvernement national a un rôle crucial à jouer pour faire face à ces défis. Ce qu’il reste à préciser, c’est la portée constitutionnelle de ces circonstances. Je suis d’avis que la promotion d’une identité nationale distincte constitue une question d’intérêt national distincte au Canada, et qu’il s’agit donc d’une question relevant de la compétence du Parlement fédéral en matière de faire des lois « pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » […] »^{Note de bas de page 185}.

Pourrait-on faire valoir que la même logique s’applique au sport, en ce qu’il constitue un élément central de l’identité canadienne? Certains des participants ayant pris part au processus de mobilisation de la Commission étaient d’avis que la réglementation des organismes nationaux de sport, de même que la sécurité et le bien-être des athlètes, et des Canadiennes et Canadiens en général, devraient être des questions d’intérêt national. De plus, les tribunaux ont statué que [traduction] « [l]es liens internationaux [dans un sport donné], de même que le désir d’harmoniser la pratique de ce sport à travers le Canada, pourraient contribuer à justifier une législation fédérale, le cas échéant; par contre, ils ne placent pas [le sport] sous la compétence fédérale dans l’abstrait »^{Note de bas de page 186}. Cependant, ces principes n’ont pas encore fait l’objet d’un examen par les tribunaux canadiens. La Cour suprême du Canada a d’ailleurs souligné que « la théorie [de l’intérêt national-] ne [peut être] appliquée que dans des cas exceptionnels, lorsque cela est nécessaire pour permettre au gouvernement fédéral de s’acquitter de son devoir de traiter des problèmes véritablement nationaux […] »^{Note de bas de page 187}. Par exemple, le contrôle de la pollution marine due au déversement de substances et l’établissement de normes nationales minimales de tarification rigoureuse des gaz à effet de serre en vue de réduire les émissions de ces gaz ont été considérés comme des questions d’intérêt national^{Note de bas de page 188}.

Par ailleurs, certains ont souligné que le gouvernement fédéral a également compétence pour réglementer le commerce et les échanges interprovinciaux ou internationaux, ainsi que les entreprises interprovinciales, ce qui pourrait conférer le pouvoir au gouvernement fédéral de réglementer les organismes nationaux de sports^{Note de bas de page 189}. Néanmoins, les tribunaux ont estimé que le fait que des participants au sport voyagent à travers les frontières pour des compétitions ne fait pas de ces compétitions une forme de commerce international ou interprovincial^{Note de bas de page 190}. Les tribunaux ont également établi que les organismes nationaux de sport facilitent et promeuvent des activités qui sont menées au niveau local, et que les déplacements nécessitant de franchir des frontières provinciales ou nationales pour une compétition sont accessoires à la compétition elle-même. Par conséquent, ils ont jugé que les compétitions sportives ne constituent pas des entreprises interprovinciales^{Note de bas de page 191}.

Le pouvoir de dépenser du fédéral

Cela étant dit, il ne fait aucun doute que le gouvernement fédéral peut soutenir le sport en exerçant son pouvoir de dépenser, pourvu que son intervention n’équivaille pas à un régime réglementaire portant sur des questions relevant de la compétence provinciale^{Note de bas de page 192}. En effet, le pouvoir de dépenser du fédéral permet au Parlement d’allouer des fonds à l’intérieur comme à l’extérieur de ses domaines de compétence législative. Ce pouvoir de dépenser permet au Parlement d’assortir les contributions fédérales aux provinces de conditions particulières, notamment des conditions qui influencent des questions relevant de la compétence provinciale et sur lesquelles le Parlement ne pourrait pas directement légiférer.

Les secteurs provinciaux où le gouvernement fédéral a exercé son pouvoir de dépenser comptent notamment la santé, l’assurance médicaments, la garde d’enfants et les programmes alimentaires en milieu scolaire^{Note de bas de page 193}. Il l’a également fait dans le domaine du sport. Bien que les lois fédérales régissant les dépenses établissent généralement les conditions que les provinces doivent remplir pour recevoir des fonds, elles n’exigent pas des provinces qu’elles adoptent une législation spécifique ou qu’elles respectent un code ou une politique fédérale en particulier. Elles mettent plutôt l’accent sur l’adhésion à des principes que les provinces ont le devoir d’appliquer à leur manière, souvent au moyen de lois ou de politiques provinciales qui, dans plusieurs cas, semblent avoir été établies par les provinces dans le contexte d’un cadre ou d’une politique^{Note de bas de page 194}.

La législation fédérale régissant les dépenses ne peut constituer une réglementation concernant des questions relevant de la compétence provinciale. Par exemple, la Loi canadienne sur la santé^{Note de bas de page 195} énonce les conditions selon lesquelles un financement fédéral peut être accordé à chaque province. Comme la Loi s’applique aux dépenses du gouvernement fédéral et ne réglemente pas la prestation des soins de santé dans chaque province, elle constitue un exercice valable du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral^{Note de bas de page 196}.

La législation fédérale

Le gouvernement fédéral s’implique depuis longtemps dans le sport, principalement à travers son pouvoir de dépenser et la conclusion d’accords de collaboration, plutôt que par une réglementation directe. Des lois comme la Loi sur l’aptitude physique nationale (1943), la Loi sur la condition physique et le sport amateur (1961) et la Loi sur l’activité physique et le sport (2003) ont mis l’accent sur la coopération avec les provinces et les territoires.

En 1943, le Parlement a adopté la Loi sur l’aptitude physique nationale. Cette législation a été introduite au début de la guerre, car de nombreux citoyens canadiens ont été déclarés inaptes au service militaire actif, rendant nécessaire la prise de mesures visant à améliorer la condition physique de la population. La résolution proposant l’adoption de la loi prévoyait qu’elle vise à (i) promouvoir l’aptitude physique de la population canadienne, (ii) constituer un Conseil national de l’aptitude physique pour réaliser cet objectif, et (iii) créer un compte spécial dans le Trésor à partir des fonds affectés par le Parlement pour réaliser les objectifs de la Loi, notamment l’octroi de subventions aux provinces. En vertu de la Loi, les provinces devaient apporter une contribution de 50 % du coût total des programmes et de les mettre en œuvre, tandis que le gouvernement fédéral devait fournir des conseils et un appui aux provinces^{Note de bas de page 197}. Plusieurs provinces ont refusé tout accord de partage des coûts avec le Conseil national de l’aptitude physique. Le Conseil a eu une existence éphémère et la loi a été abrogée en 1954^{Note de bas de page 198}.

En 1961, le gouvernement fédéral a adopté la Loi sur la condition physique et le sport amateur. Les membres du Parlement ont plaidé en faveur d’une implication du gouvernement fédéral dans le sport au Canada, estimant que le sport était une préoccupation d’ampleur nationale et que la condition physique des citoyens constituait une crise nationale^{Note de bas de page 199}. La Loi visait à promouvoir et développer la condition physique et le sport amateur dans l’ensemble du Canada. Elle fournissait un cadre juridique pour appuyer des initiatives en matière de sport et de condition physique relevant de la compétence des provinces par l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser^{Note de bas de page 200}. L’objectif de la Loi, tel qu’énoncé dans les débats de la Chambre des communes en septembre 1961, était d’introduire une mesure visant à promouvoir la condition physique au Canada, au moyen du sport amateur. Elle visait à octroyer des subventions à des organismes, organisations et institutions, et à verser des contributions aux provinces pour les programmes liés à la condition physique et au sport amateur. Elle prévoyait aussi l’établissement d’un Conseil consultatif national sur la condition physique et le sport amateur. Cette Loi mettait l’accent sur la nécessité de coopérer avec les provinces, mais aussi avec les organismes bénévoles concernés par la condition physique et le sport amateur^{Note de bas de page 201}.

Soulignons que le législateur avait mis de l’avant les avantages de cette loi tant pour les citoyens que pour la nation elle-même. Il a été dit que les citoyens bénéficieraient d’une meilleure qualité de vie et des avantages sociaux liés à la pratique du sport. Quant à la nation, le prestige du Canada, les relations internationales, l’unité nationale et le développement culturel s’en seraient trouvés renforcés^{Note de bas de page 202}. Les piètres performances des athlètes canadiens lors des derniers Jeux olympiques ont également été citées comme l’un des motifs justifiant l’aide du gouvernement en matière de condition physique et de sport amateur. La Loi sur la condition physique et le sport amateur de 1961 a été remplacée par la Loi sur l’activité physique et le sport^{Note de bas de page 203}.

Les relations intergouvernementales dans le domaine du sport

Il a été observé qu’outre le hockey sur glace, les querelles concernant les relations intergouvernementales constituent l’un des sports les plus populaires de la politique canadienne^{Note de bas de page 204}. En effet, le secteur du sport n’a pas échappé aux conflits entourant la question de savoir qui, du gouvernement fédéral ou des gouvernements provinciaux et territoriaux, a compétence pour agir dans divers secteurs politiques.

Toutefois, comme on le dit souvent, « quand on veut, on peut ». De nombreuses collaborations intergouvernementales ont été réalisées au fil des ans. Entre autres :

• une variété d’accords, y compris (i) des accords de nature générale visant à faciliter la collaboration pour l’atteinte d’objectifs communs, comme l’accord sur le développement de l’athlète de haute performance au Canada de 1985 et la Déclaration nationale sur les loisirs de 1987, (ii) des accords axés sur l’action comme la Politique canadienne antidopage pour le sport de 1991 et (iii) des accords multipartites comme celui qui a mené à la création du Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de Vancouver 2010
• les conférences des ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux et des sous-comités, dont il est question au chapitre 5
• les accords bilatéraux entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux^{Note de bas de page 205}.

En particulier, la Déclaration nationale sur les loisirs de 1987 est un exemple intéressant de collaboration. La Déclaration définit et affirme la valeur des loisirs et décrit le rôle de chaque palier de gouvernement dans leur promotion. Elle reconnaît la primauté des provinces dans le domaine des loisirs, tout en rappelant que cette primauté n’est pas synonyme d’exclusivité^{Note de bas de page 206}. La Déclaration définit les rôles et les responsabilités des différents paliers de gouvernement et des intervenants du secteur privé dans l’offre de loisirs, afin de minimiser les chevauchements et de garantir que toutes les ressources sont affectées à la satisfaction des besoins en matière de loisirs de l’époque (les années 1980), et ce, de manière coordonnée, responsable et efficace. Le rôle du gouvernement fédéral a été défini comme contribuant au développement des loisirs au Canada en :

1. offrant aux individus, par l’intermédiaire d’organisations et d’organismes nationaux, des possibilités de participer à des activités de loisirs
2. assurant la représentation du Canada, tant à l’échelle internationale qu’au Canada, dans des activités de loisirs qui répondent à un objectif national
3. contribuant, à l’échelle nationale, au développement des services de loisirs en fournissant des ressources et un soutien aux secteurs public, bénévole et commercial
4. élaborant et diffusant du matériel promotionnel et des ressources à l’échelle nationale pour encourager les individus à participer à des activités de loisirs^{Note de bas de page 207}.

Par conséquent, bien que nous devions travailler dans le respect des exigences constitutionnelles, les précédents montrent clairement que la collaboration entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux offre des possibilités et des opportunités d’amélioration quasi illimitées.