Rapport sommaire - Examen 2021-2022 du cadre de recouvrement des coûts liés au cannabis

Sur cette page

• Introduction
• Méthodologie
• Consultation externe : ce que nous ont dit l'industrie et les titulaires de licence
• Examen interne
• Prochaines étapes

Introduction

Contexte et objectif

La Loi sur le cannabis (la Loi) et l'Arrêté sur les prix à payer à l'égard du cannabis (l'Arrêté) sont entrés en vigueur le 17 octobre 2018. Dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation pour l'Arrêté, Santé Canada s'est engagé à surveiller l'impact du barème des prix sur les objectifs de la politique et sur l'industrie, à évaluer les progrès réalisés en vue d'un recouvrement total des coûts et à procéder à un examen complet en 2021-2022.

Le présent rapport résume l'examen effectué entre août 2021 et mars 2022. Il représente un instantané d'un secteur relativement nouveau et des circonstances économiques et commerciales pour les titulaires de licences à un moment donné, qui peuvent avoir changé de manière significative entre l'achèvement de l'examen et la publication du présent rapport.

Cet examen, qui s'ajoute à l'examen législatif de la loi actuellement en cours, permettra d'évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des principaux objectifs stratégiques, à savoir soutenir une industrie nationale du cannabis diversifiée, comprenant des entités plus petites, et veiller à ce que les personnes ayant l'autorisation de leur professionnel de la santé aient accès au cannabis à des fins médicales, ainsi que les progrès accomplis dans la réalisation d'un recouvrement intégral des coûts. Les deux examens seront utilisés pour apporter un éclairage à toute révision éventuelle du cadre de recouvrement des coûts liés au cannabis.

Contexte

En novembre 2016, le Groupe de travail sur la légalisation et la réglementation du cannabis a recommandé que le gouvernement du Canada (le gouvernement) établisse un régime juridique pour la production de cannabis qui créerait une industrie diversifiée et nationale avec de petits et de grands producteurs capables d'évincer le marché illicite du cannabis et de continuer à garantir que les personnes qui ont l'autorisation de leur professionnel de la santé ont accès au cannabis à des fins médicales. Il a également recommandé au gouvernement de mettre en place un barème des prix pour recouvrer les coûts administratifs du programme.

L'objectif de recouvrement intégral des coûts a été introduit dans le Document de consultation- Approche proposée pour le recouvrement des coûts liés à la réglementation du cannabis de juillet 2018. Sur la base des estimations de la taille du marché et du nombre de producteurs autorisés à l'époque, il a été prévu que les frais proposés permettraient à Santé Canada de recouvrer jusqu'à 100 % des coûts réglementaires annuels dès 2020-2021.

Sur la base des recommandations du groupe de travail et de la consultation publique de Santé Canada, l'article 142 de la Loi a été créé pour donner au ministre le pouvoir de fixer des prix par arrêté ministériel pour le recouvrement des coûts du gouvernement liés à la prestation de services, à l'utilisation d'installations, à la fourniture d'approbations, d'autorisations ou de processus réglementaires, ainsi que pour les produits, les droits et les privilèges qui sont fournis en vertu de la Loi.

L'Arrêté a été créé pour recouvrer les coûts réglementaires du gouvernement dans le cadre du recouvrement des coûts liés au cannabis en faisant payer équitablement ceux qui bénéficient du nouveau marché légal, réduisant ainsi les coûts pour les contribuables. Le gouvernement s'est fixé comme objectif à long terme de recouvrer jusqu'à 100 % des coûts réglementaires admissibles, en tenant compte de deux objectifs politiques importants : soutenir une industrie nationale du cannabis diversifiée, comprenant des entités plus petites, et continuer à garantir que les personnes qui ont l'autorisation de leur professionnel de la santé puissent avoir accès au cannabis à des fins médicales.

Le recouvrement des coûts est une pratique courante dans de nombreux régimes réglementaires fédéraux.

Barème des prix pour l'Arrêté sur les prix à payer à l'égard du cannabis

En vertu de l'Arrêté, les titulaires de licences de culture, de transformation, de culture en pépinière et de vente à des fins médicales sont soumis à des frais, tandis que les titulaires de licences de chanvre industriel, de recherche et d'essais analytiques, ainsi que les fabricants ou importateurs de produits de santé de cannabis, ne paient pas de frais. L'Arrêté prévoit trois frais transactionnels (vérification de la demande, cote de sécurité et permis d'importation/exportation), ainsi que des frais de réglementation annuels.

Frais de transaction

Les frais de transaction ont été fixés sur la base de leur coût total estimé et sont ajustés chaque année fiscale, sur la base de la variation sur 12 mois de l'Indice général des prix à la consommation (IPC) de Statistique Canada pour le mois d'avril.

Frais associés à l'examen préliminaire des demandes

Les frais d'examen préliminaire des demandes permettent de recouvrer les coûts associés à l'examen préliminaire des nouvelles demandes de licence, avant un examen approfondi, pour ceux qui souhaitent obtenir une licence de culture, de transformation, de culture en pépinière ou de vente à des fins médicales.

Afin de soutenir l'objectif politique d'un marché diversifié composé de petits et de grands acteurs capables de supplanter le marché illicite, les frais associés à l'examen préliminaire des demandes pour les catégories de microculture, de microtransformation et de culture en pépinière sont inférieurs de moitié au montant exigé pour les catégories normales. En outre, si une demande inclut une licence de vente à des fins médicales avec une combinaison de licence de microculture ou de culture en pépinière, les frais de demande les plus bas s'appliquent. La réduction des frais pour les licences micro et de culture en pépinière prévus par l'Arrêté peut également encourager les acteurs du marché illicite du cannabis à obtenir une licence fédérale et à se tourner vers le marché légal.

Depuis le 1er avril 2022, les frais associés à l'examen préliminaire des demandes pour les catégories de culture standard, de transformation standard et de vente à des fins médicales s'élevaient à 3 527 dollars et ont été ramenés à 1 765 dollars pour les demandes de licence pour les catégories de microculture, de microtransformation et de culture en pépinière.

Frais d'cote de sécurité

Les frais d'cote de sécurité permettent de recouvrer les coûts associés au filtrage, au traitement et à la délivrance ou au refus des cote de sécurité. Comme le prévoit la partie 3 du Règlement sur le cannabis, le ministre peut, à tout moment, procéder aux vérifications nécessaires pour déterminer si le demandeur ou le titulaire d'une cote de sécurité présente un risque pour la santé ou la sécurité publique, y compris le risque que le cannabis soit détourné vers un marché ou une activité illicite. Le contrôle de sécurité est effectué par la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et peut impliquer d'autres organismes d'application de la loi. Ces vérifications portent notamment sur les éléments suivants :

• le casier judiciaire du demandeur ou du titulaire
• les dossiers pertinents des organismes d'application de la loi concernant le demandeur ou le titulaire, y compris les renseignements recueillis à des fins d'application de la loi

À compter du 1er avril 2022, les frais de demande d'cote de sécurité s'élevaient à 1 781 dollars pour tous les titulaires de licence soumis à l'Arrêté.

Frais associés au permis d'importation ou d'exportation

Les frais associés aux permis d'importation et d'exportation recouvrent les coûts associés au contrôle, au traitement et à la délivrance ou au refus de délivrer un permis d'importation ou d'exportation de cannabis à des fins médicales ou scientifiques.

À compter du 1er avril 2022, les frais de licence associés au permis d'importation ou d'exportation s'élevaient à 658 dollars pour tous les titulaires de licence soumis à l'Arrêté.

Frais réglementaires annuels

Les frais réglementaires annuels recouvrent l'ensemble des coûts d'administration du programme de réglementation du cannabis qui ne sont pas couverts par les frais de transaction. Les titulaires de licences de culture, de transformation, de culture en pépinière et de vente à des fins médicales sont tenus de payer les frais réglementaires annuels chaque année fiscale (du 1er avril au 31 mars). Toutefois, afin de garantir que les patients continuent d'avoir un accès raisonnable au cannabis à des fins médicales, l'article 10 de l'Arrêté exempte des frais réglementaires annuels les titulaires de licence qui vendent du cannabis exclusivement à des fins médicales au Canada (à condition que les titulaires de licence satisfassent à certaines exigences documentaires et respectent certains délais).

Les coûts du programme de réglementation du cannabis recouvrés par l'intermédiaire des frais réglementaires annuels comprennent, sans s'y limiter, les évaluations après contrôle, les renouvellements et modifications de licences, les inspections, la conformité et l'application de la réglementation. Cela comprend les coûts encourus par Santé Canada, l'Agence de santé publique du Canada (ASPC), Sécurité publique Canada (SP), la GRC et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) pour exercer des fonctions liées à la Loi.

Le montant des frais réglementaires annuels dû par un titulaire de licence est directement basé sur les recettes de cannabis de ce titulaire de licence. Selon ce modèle, le montant récupéré augmentera progressivement au fur et à mesure que le marché légal du cannabis se développera et atteindra sa maturité. En outre, cette conception minimise le fardeau administratif global grâce à des frais uniques plutôt qu'à une série de frais transactionnels supplémentaires. Ce taux a été choisi de manière à ce que le recouvrement intégral des coûts soit réalisé progressivement sur plusieurs années après l'entrée en vigueur de la Loi, plutôt que dès le départ.

Chaque année fiscale, les frais réglementaires annuels à payer par un titulaire de licence sont calculés sur la base de l'état des recettes tirées du cannabis, tel qu'il a été déclaré par le titulaire de licence. L'état des recettes tirées du cannabis rend compte de toutes les ventes de cannabis réalisées au cours de l'année fiscale précédente. Les frais réglementaires annuels correspondent au montant le plus élevé des deux montants suivants : un pourcentage des recettes annuelles de cannabis du titulaire de licence (le montant reçu de la vente de cannabis qui dépasse le montant payé pour l'achat de cannabis) ou des frais minimaux fixes. Le taux des frais réglementaires annuels est basé sur les catégories de licences détenues à un emplacement donné.

Frais réglementaire annuel = L’état des recettes tirées du cannabis x Taux

ou

Frais minimaux fixes

Les catégories de licences de culture standard, de transformation standard et de vente à des fins médicales sont soumises à un taux de 2,3 % des recettes du cannabis ou de 23 000 dollars, le montant le plus élevé étant retenu. Les catégories de licences de microculture, de microtransformation et de culture en pépinière sont soumises à un taux réduit de 1 % des recettes du cannabis jusqu'à 1 million de dollars (et de 2,3 % sur les recettes supérieures à 1 million de dollars), ou de 2 500 dollars, le montant le plus élevé étant retenu. Le taux inférieur des frais réglementaires annuels pour les licences de catégorie micro et de culture en pépinière est réduit entre 13 000 $^{Note de bas de page 1} et 20 500 $^{Note de bas de page 2} par an par rapport au taux des frais réglementaires annuels pour les licences de catégorie standard.

Méthodologie

L'examen de l'Arrêté pour 2021-2022 a été mené en collaboration avec l'industrie sous la forme d'un questionnaire volontaire et d'entretiens, et d'un examen interne des coûts et des données du programme de réglementation.

Santé Canada a mené des consultations externes avec les titulaires de licence de cannabis entre août 2021 et mars 2022. Santé Canada a envoyé un total de 642 questionnaires aux titulaires de licence et a reçu 72 réponses, dont deux ont été soumises par des titulaires de licence de culture en pépinière, 27 ont été soumises par des titulaires de licence micro et 42 ont été soumises par des titulaires de licence standard. En raison du petit nombre de répondants parmi les titulaires de licence de culture en pépinière, le terme « micro » représente les titulaires de licence de culture en pépinière et micro dans l'ensemble du rapport, les données étant agrégées à des fins d'analyse comparative.

Les questionnaires et les entretiens de suivi ont été conçus pour permettre à l'industrie du cannabis de fournir à Santé Canada des renseignements sur l'impact des frais par rapport aux autres coûts d'exploitation supportés par les titulaires de licence. Santé Canada a chargé Ernst & Young d'aider à sensibiliser l'industrie, d'examiner les questionnaires soumis et de faciliter les entretiens de suivi avec un échantillon diversifié de titulaires de licences de cannabis en novembre et décembre 2021.

Un représentant du ministère des Finances a participé aux entretiens afin d'obtenir des renseignements directs de l'industrie concernant le droit d'accise sur le cannabis, qui ne relève pas du mandat et de l'autorité de Santé Canada.

Santé Canada a ensuite procédé à une analyse de la consultation externe et de l'examen interne. L'examen et l'analyse internes ont été réalisés entre janvier et mars 2022 sur la base des données historiques du programme et des rapports publics.

Consultation externe : Ce que nous ont dit l'industrie et les titulaires de licence

Arrêté sur les prix à payer à l'égard du cannabis

Les répondants ont indiqué que même si les frais ne représentent pas une part importante de leurs coûts d'exploitation, ils contribuent aux difficultés rencontrées pour atteindre la rentabilité et un flux de trésorerie positif, qui font déjà l'objet d'une pression importante.

Malgré des frais relativement moins élevés, une plus grande proportion de titulaires de licence micro (37,5 %) que de titulaires de licence standard (20,5 %) ont déclaré que les frais représentaient plus de 10 % des coûts d'exploitation.

Figure 1 - Équivalent textuel

Figure 1 : Impact des frais sur les coûts d'exploitation, selon les titulaires de licence (en nombre de répondants)

Impact des frais sur les coûts d'exploitation	Titulaires de licence standard	Titulaires de licence micro
Moins de 1 %	6	4
Entre 1 % et 2,99 %	12	7
Entre 3 % et 4,99 %	5	1
Entre 5 % et 9,99 %	8	3
Plus de 10 %	8	9

Source : Santé Canada, Questionnaire sur les frais liés au cannabis, août 2021

Les frais perçus en vertu de l'Arrêté peuvent avoir un impact plus important sur les petites entreprises que sur leurs concurrents plus importants, en raison des économies d'échelle. Il est également important de noter que les titulaires de licences interrogés dans les catégories de licences micro et de licences standard représentent des titulaires de licences à différents stades de développement, depuis les jeunes entreprises sans revenus jusqu'aux titulaires de licences à grande échelle qui opèrent sur l'ensemble du marché canadien.

Les frais les plus importants de l'Arrêté, les frais réglementaires annuels, ont été la principale préoccupation des titulaires de licence qui ont répondu au questionnaire. Vingt-deux titulaires de licence, dont 10 titulaires de licence micro et 12 titulaires de licence standard, ont déclaré que les frais réglementaires annuels minimum était prohibitif, en particulier pour les titulaires de licences qui n'ont pas de revenus de vente. En outre, deux titulaires de licence ont déclaré que les frais réglementaires annuels devraient être calculés au prorata du mois au cours duquel un titulaire de licence entre sur le marché ou en sort. En outre, alors que le nombre de vendeurs de produits médicaux autorisés est passé de 93 en octobre 2018 à 325 en mars 2022, les titulaires de licences ont indiqué que l'exonération des frais réglementaires annuels ne suffirait pas à compenser les coûts d'exploitation d'un établissement autorisé dédié à la vente de produits médicaux.

Les répondants ont montré une forte préférence (78 %) pour une augmentation des frais transactionnels avec une réduction correspondante des frais réglementaires annuels. Les frais transactionnels peuvent permettre une meilleure prévisibilité et un meilleur contrôle de certains coûts, en fonction des besoins individuels du titulaire de la licence. Cependant, les frais réglementaires annuels représentent 90,5 % de toutes les recettes provenant des frais liés au cannabis perçus par Santé Canada entre 2018-2019 et 2021-2022.

Figure 2 - Équivalent textuel

Figure 2 : Préférences des titulaires de licence en ce qui concerne le barème des prix

Barème des prix	Pourcentage de répondants
Statu Quo	22,2
Plus de frais de transaction	78,8

Source : Santé Canada, Questionnaire sur les frais liés au cannabis, août 2021

Lorsqu'on leur a demandé d'évaluer la qualité des services fournis par Santé Canada par rapport à chacun des frais décrits dans l'Arrêté, la majorité des répondants ont déclaré que les frais associés à l'examen préliminaire des demandes (63,9 %) et les frais associés aux permis d'importation et d'exportation (60 %) étaient proportionnels aux services qu'ils recevaient. Toutefois, moins de la moitié des répondants ont déclaré que les services fournis pour les frais de contrôle de sécurité (47,7 %) et les frais réglementaires annuels (41,8 %) étaient d'un bon rapport qualité-prix.

Droits d'accise sur le cannabis

Bien qu'ils relèvent de l'autorité exclusive du ministre des Finances, les répondants ont systématiquement fait remarquer dans le questionnaire que les droits d'accise affectent négativement la rentabilité. Les titulaires de licence ont également indiqué que ce droit les empêchait d'être compétitifs et qu'il constituait une charge physique, logistique et financière pour leurs activités en raison des multiples exigences en matière de timbres d'accise.

Les droits d'accise et les frais ont des effets variables sur l'industrie du cannabis, en particulier sur les titulaires de licences standard. Par exemple, 54 % des titulaires de licence standard ont déclaré que les droits d'accise représentaient moins de 1 % de leurs coûts, tandis que 30 % ont déclaré que les droits d'accise représentaient plus de 10 % de leurs coûts. Cela reflète les différents niveaux de développement opérationnel parmi les titulaires de licences standard, en particulier parce que les nouveaux titulaires de licences, et certains titulaires de licences établis, n'ont pas de revenus de ventes.

Figure 3 - Équivalent textuel

Figure 3 : Échelle de l'impact des frais et des droits d'accise sur le cannabis pour les titulaires de licence standard (en pourcentage de répondants)

Impact des frais et des droits d'accise sur le cannabis pour les titulaires de licence standard	Frais	Droits d'accise sur le cannabis
Moins de 1 %	15,4	54,1
Entre 1 % et 2,99 %	30,8	0,0
Entre 3 % et 4,99 %	12,8	10,8
Entre 5 % et 9,99 %	20,5	5,4
Plus de 10 %	20,5	29,7

Source : Santé Canada, Questionnaire sur les frais liés au cannabis, août 2021

Le gouvernement fédéral a conclu des accords de coordination de la taxation du cannabis avec la plupart des gouvernements provinciaux et territoriaux (tous sauf le Manitoba) afin de faciliter la mise en conformité des entreprises grâce à un cadre unique administré par le gouvernement fédéral. La marge fiscale est partagée sur une base 75/25, 75 % des droits allant aux gouvernements provinciaux et territoriaux et les 25 % restants au gouvernement fédéral. Pour le cannabis séché, le taux coordonné est fixé à 10 % du prix de gros (c'est-à-dire le prix de vente aux distributeurs provinciaux) ou à 1 $ par gramme, selon le montant le plus élevé. Pour les produits comestibles, les extraits et les produits topiques à base de cannabis (c'est-à-dire les produits du cannabis 2.0), le taux coordonné des droits d'accise est de 0,01 $ par mg de THC. Des ajustements de droits supplémentaires sont également prévus pour les produits destinés à être vendus en Alberta, en Saskatchewan, en Ontario et au Nunavut.

Depuis l'entrée en vigueur de la Loi, la concurrence entre les producteurs légaux, ainsi qu'avec le marché illicite, a entraîné une baisse des prix du cannabis. Sur la base d'un prix de gros estimé à 4 dollars par gramme, y compris le droit d'accise intégré sur le cannabis, le taux d'accise équivaudrait à 33 % des recettes des ventes de cannabis, alors que le taux maximal de Santé Canada pour les frais réglementaires annuels est de 2,3 % des recettes nettes des ventes de cannabis supérieures à 1 million de dollars. La baisse des prix du cannabis, principalement due à une offre excédentaire, a eu pour conséquence que la plupart des titulaires de licence ont probablement du mal à répercuter tout ou partie de ces coûts.

Coûts de la conformité règlementaire

Outre les frais liés au cannabis et les droits d'accise, les titulaires de licences sont soumis à des exigences réglementaires qui entraînent des coûts :

• exigences relatives à l'étiquetage et l'emballage
• sécurité physique
• essais analytiques
• tenue de dossiers et production de rapports
• bonnes pratiques de production

Figure 4 - Équivalent textuel

Figure 4 : Coûts de mise en conformité avec la réglementation (nombre de titulaires de licence micro et standard qui ont consacré 10 % ou plus de leurs coûts totaux)

Coûts	Titulaires de licence standard	Titulaires de licence micro
Droits d'accise sur le cannabis	4	11
Bonnes pratiques de production	8	8
Tenue de dossiers et production de rapports	7	5
Essais analytiques	7	2
Sécurité physique	8	7
Emballage et étiquetage	3	10
Frais	9	8

Source : Santé Canada, Questionnaire sur les frais liés au cannabis, août 2021.

Les répondants à l'enquête ont indiqué que la plupart des exigences réglementaires imposaient une charge financière proportionnellement plus élevée aux titulaires de licence micro. Si l'on exclut l'emballage et l'étiquetage, les bonnes pratiques de production et les droits d'accise sur le cannabis, un plus grand nombre de titulaires de licence micro ont déclaré avoir consacré plus de 10 % de leurs coûts totaux à chacune des exigences réglementaires présentées à la figure 4, par rapport aux titulaires de licences standard dans toutes les autres catégories.

Par exemple, un quart (24,6 %) de l'ensemble des répondants ont déclaré consacrer plus de 10 % de leurs coûts totaux à la sécurité physique. Toutefois, une proportion plus élevée de titulaires de licence micro (34,8 %) a déclaré dépenser plus de 10 % de leurs coûts totaux pour la sécurité physique, par rapport aux titulaires de licence standard (18,4 %), malgré les exigences réduites en matière de sécurité physique pour une licence de catégorie micro.

Il en va de même pour les autres coûts. En ce qui concerne la tenue de dossiers et la production de rapports, deux fois plus de titulaires de licence micro (26,9 %) que de titulaires de licence standard (13,5 %) ont déclaré avoir dépensé plus de 10 % de leurs coûts totaux. La différence la plus importante entre les deux catégories de licences concerne les essais analytiques, pour lesquels 28 % des titulaires de licence micro ont déclaré avoir dépensé plus de 10 % de leurs coûts totaux, contre seulement 5,1 % pour les titulaires de licence standard.

Temps d'attente pour les examens et les approbations

Lors des entretiens, les titulaires de licence ont indiqué que les retards de service augmentaient les coûts indirects supportés par l'industrie dans l'attente des approbations. Par exemple, le temps d'attente pour l'examen des cote de sécurité a été fréquemment cité. Le fait de ne pas disposer d'un nombre suffisant de personnes ayant une cote de sécurité pourrait retarder le démarrage d'un projet ou augmenter les coûts pour les titulaires de licence sous la forme de paiement d'heures supplémentaires en raison du nombre réduit de personnes ayant une cote de sécurité. La GRC traite chaque examen de sécurité au cas par cas et il n'existe pas de norme de service administratif établie, car chaque demande de sécurité varie en complexité, en fonction des antécédents du demandeur.

Les titulaires de licences ont également indiqué que les retards dans la réception des permis d'exportation constituaient un risque pour les recettes. Les titulaires de licence doivent respecter les délais fixés par le permis d'importation du pays de destination, et tout retard dans l'obtention d'un permis d'exportation peut entraîner une augmentation des frais d'expédition.

Difficultés d'accès aux réseaux de distribution provinciaux

Les titulaires de licence ont également fait part de leurs difficultés à s'y retrouver dans les différents réseaux d'approvisionnement provinciaux et territoriaux et dans les obligations contractuelles, ce qui n'est pas du ressort du gouvernement fédéral. Chaque province et territoire, à l'exception de la Saskatchewan et du Nunavut, exploite un monopole de gros détenu par la province, avec lequel les titulaires de licence sont obligés de passer un contrat pour accéder au marché de détail. Les répondants à l'enquête ont indiqué que les distributeurs provinciaux donnent la préférence aux produits à faible coût et à forte teneur en delta -9-tétrahydrocannabinol (THC) qui ont un historique de vente. En outre, les calendriers de paiement, les assurances de rappel et les politiques de retour imposées aux titulaires de licence par les grossistes augmentent les coûts.

Accès limité au capital

Enfin, les répondants ont également cité les difficultés d'accès au capital des institutions financières ou des programmes de subventions et de contributions gouvernementales comme un défi important pour maintenir les liquidités avant de générer des revenus, ce qui entrave leur capacité à payer les frais et à remplir d'autres obligations financières. La liquidité est également réduite en raison du délai entre l'ensemencement des cultures et la vente des produits.

Examen interne

Progrès vers le recouvrement intégral des coûts

Le résumé de l'étude d'impact de la réglementation qui accompagnait la publication de l'Arrêté en 2018 comprenait des estimations de limites basse, moyenne et haute pour les recettes liées aux frais et taux de recouvrement des coûts associés :

• l'estimation basse était de 129 millions de dollars sur quatre ans
• l'estimation moyenne était de 204 millions de dollars sur quatre ans, avec 86 millions de dollars de frais réglementaires annuels admissibles recouvrés en 2021-2022.
• l'estimation haute était de 295 millions de dollars sur quatre ans, avec 124 millions de dollars ou 100 % des frais réglementaires annuels admissibles recouvrés en 2021-2022.

Tableau 1 : Recettes réelles perçues et coûts encourus, 2018-2019 à 2021-2022, par type de frais

Frais		Exercice financier				Total
		2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022
Frais liés à l'examen préliminaire des demandes	Revenus	383 406$	908 576$	664 184$	498 125$	2 454 291$
Frais de contrôle de sécurité	Revenus	322 530$	4 012 191$	3 210 875$	3 466 560$	11 012 156$
Frais associés au permis d'importation / d'exportation	Revenus	156 160$	492 511$	546 214$	597 340$	1 792 225$
Frais réglementaires annuels	Revenus	3 323 652$	45 033 278$	25 493 217$	71 121 867$	144 972 014$
Total	Revenus	4 185 748$	50 446 556$	29 914 490$	75 683 89$	160 230 685$
	Coûts	92 268 533$	110 242 063$	112 728 368$	114 949 669$	430 188 633$
	Pourcentage récupéré	4,5 %	45,8 %	26,5 %	65,8 %	37,2 %

Source : Rapport sur les frais de Santé Canada 2018-2019, 2019-2020, 2020-2021 et 2021-2022

En 2021-2022, Santé Canada a atteint un taux de recouvrement des coûts de 65,8 %, en partie en raison de la réception à l'exercice 2021-2022 de paiements en retard de l'exercice 2020-2021. En 2020-2021, Santé Canada a accordé une aide économique à court terme à l'industrie du cannabis en raison de la pandémie de COVID-19 en prolongeant la date limite de paiement des frais réglementaires annuels du 30 septembre 2020 au 31 mars 2021. En conséquence, les recettes des frais réglementaires annuels ont diminué en 2020-2021 d'environ 18,5 millions de dollars et ces paiements différés ont été perçus ultérieurement et déclarés en 2021-2022.

Au cours des quatre premiers exercices financiers de la légalisation du cannabis (2018-2019 à 2021-2022), Santé Canada a perçu 160,2 millions de dollars en droits sur le cannabis ou a recouvré 37,2 % des coûts totaux du programme de réglementation du cannabis. Si l'on exclut l'exercice 2018-2019, qui n'était qu'un exercice partiel pour le marché légal du cannabis, le taux de recouvrement des coûts du gouvernement de 2019-2020 à 2021-2022 était de 46,2 % des coûts totaux du programme de réglementation du cannabis. Cependant, les recettes totales perçues sont restées supérieures à l'estimation basse mais inférieures à l'estimation moyenne pour chaque exercice fiscal depuis la légalisation.

Figure 5 - Équivalent textuel

Figure 5 - Recettes provenant des frais liés au cannabis (2018-2019 à 2021-2022), par type de frais

Prix à payer à l'égard du cannabis	Revenus du cannabis
Frais réglementaires annuels	144 972 014 $
Frais liés à cote de sécurité	11 012 156 $
Frais associés à l'examen préliminaire des demandes	2 454 291 $
Frais associés au permis d'importation ou d'exportation	1 792 225 $

Source : Santé Canada, Rapport sur les frais, exercices 2018-2019 à 2021-2022

Les recettes provenant des frais réglementaires annuels peuvent s'écarter des estimations en fonction de facteurs tels que :

• le nombre de titulaires de licences par année fiscale
• le volume de cannabis vendu par les titulaires de licence
• les prix réalisés par les titulaires de licences
• le nombre de licences de catégorie micro ou de culture en pépinière détenues qui seront soumises au taux des frais réglementaires annuels le plus bas
• le nombre de titulaires de licence qui bénéficient de l'exemption à des fins médicales

Impact sur les objectifs politiques

L'examen comprenait une évaluation de l'impact du cadre de recouvrement des coûts liés au cannabis sur les principaux objectifs politiques, à savoir :

• supplanter le marché illicite
• soutenir une industrie diversifiée et nationale qui comprend des petits et des grands producteurs
• veiller à ce que les personnes continuent d'avoir accès au cannabis à des fins médicales

Éviction du marché illicite

Pour soutenir l'objectif politique d'évincer le marché illicite, Santé Canada a conçu ses frais de manière à ne pas surcharger l'industrie légale au début de la légalisation, mais à atteindre progressivement un taux de recouvrement des coûts plus élevé au fur et à mesure que l'industrie mûrit et que les revenus augmentent.

La figure 6 montre que le marché légal du cannabis a fait des progrès constants en ce qui concerne l'éviction du marché illicite depuis l'entrée en vigueur de la Loi. À la fin de la période 2021-2022, Statistique Canada a estimé qu'environ 66 % des dépenses des ménages en cannabis étaient faites sur le marché légal.

Figure 6 - Équivalent textuel

Figure 6 - Éviction du marché illicite dans le temps* (en millions de dollars)

Par trimestre et par année	Marché illicite	Marché légal (À des fins médicales et non médicales)	Total
Trimestre 1, 2018	1 232	154	1 386
Trimestre 2, 2018	1 254	147	1 401
Trimestre 3, 2018	1 304	133	1 437
Trimestre 4, 2018	1 190	328	1 518
Trimestre 1, 2019	1 152	340	1 492
Trimestre 2, 2019	1 072	426	1 498
Trimestre 3, 2019	954	544	1 498
Trimestre 4, 2019	894	602	1 496
Trimestre 1, 2020	855	676	1 531
Trimestre 2, 2020	820	766	1 586
Trimestre 3, 2020	788	947	1 735
Trimestre 4, 2020	764	1 040	1 804
Trimestre 1, 2021	749	1 049	1 798
Trimestre 2, 2021	716	1 134	1 850
Trimestre 3, 2021	694	1 261	1 955
Trimestre 4, 2021	660	1 275	1 935
Trimestre 1, 2022	639	1 257	1 896

Source : Statistique Canada. Tableau 36-10-0124-01 Dépenses détaillées de consommation finale des ménages, Canada

Diversité du marché

Santé Canada a pour objectif politique de soutenir une industrie nationale du cannabis diversifiée, comprenant des entités de petite et de grande taille. À cette fin, les demandeurs de licences de catégorie micro paient des frais associés à l'examen préliminaire des demandes moins élevés, et les titulaires de licence paient un taux de frais réglementaires annuels moins élevé.

Au 31 mars 2022, il y avait 320 licences de catégorie micro sur un total de 816 licences actives. Le montant total des frais imposés aux demandeurs et aux titulaires de licence de catégorie micro est estimé à 1,3 million de dollars^{Note de bas de page 3}, ce qui représente une réduction totale de 7,1 millions de dollars^{Note de bas de page 4} par rapport aux frais appliqués aux titulaires de licence standard, soit 6,1 % des coûts totaux du programme de réglementation du cannabis.

Figure 7 - Équivalent textuel

Figure 7 - Diversité des titulaires de licence de cannabis (nombre total de titulaires de licence standard et de licence micro)

Mois et année	Titulaires de licence standard	Titulaires de licence micro	Nombre total de titulaires de licence
Janvier 2020	211	26	237
Février 2020	221	30	251
Mars 2020	237	36	273
Avril 2020	250	41	291
Mai 2020	264	56	320
Juin 2020	276	67	343
Juillet 2020	287	75	362
Août 2020	295	85	380
Septembre 2020	305	104	409
Octobre 2020	319	129	448
Novembre 2020	325	138	463
Décembre 2020	336	149	485
Janvier 2021	343	161	504
Février 2021	357	171	528
Mars 2021	366	182	548
Avril 2021	381	195	576
Mai 2021	386	211	597
Juin 2021	398	233	631
Juillet 2021	411	244	655
Août 2021	421	250	671
Septembre 2021	428	261	689
Octobre 2021	430	276	706
Novembre 2021	435	282	717
Décembre 2021	439	293	732
Janvier 2022	448	305	753
Février 2022	453	315	768
Mars 2022	459	320	779

Source : Santé Canada. Le graphique exclut les titulaires de licence qui ne possèdent qu'une licence pour la vente à des fins médicales.

Accès au cannabis à des fins médicales

En réponse aux inquiétudes des patients, qui craignaient que les producteurs ne privilégient les ventes de cannabis récréatif au détriment des ventes de cannabis à des fins médicales après la légalisation, l'Arrêté exempte des frais réglementaires annuels les titulaires de licence admissibles qui vendent du cannabis exclusivement à des fins médicales. Les données du Système de suivi du cannabis pour la période allant du 1er avril 2021 au 31 mars 2022 indiquent qu'il est extrêmement rare qu'une ordonnance médicale ne soit pas honorée pour un patient. Au cours de la période 2021-2022, seulement 0,1 % des commandes médicales n'ont pas été honorées en raison d'une rupture de stock, ce qui indique que l'offre actuelle de cannabis à des fins médicales est suffisante pour répondre à la demande actuelle.

En 2021-2022, seuls 5,8 % ou 19 des 325 titulaires d'une licence de vente à des fins médicales répondaient aux critères réglementés pour bénéficier de l'exemption médicale des frais réglementaires annuels, pour une exemption totale de frais de 2,4 millions de dollars, soit 0,8 % de la valeur des ventes à des fins médicales au cours de cet exercice. La grande majorité des titulaires d'une licence de vente à des fins médicales ne demandent pas l'exemption, car ils ne vendent pas exclusivement à des fins médicales. Les titulaires d'une licence de vente à des fins médicales qui vendent du cannabis à des fins non médicales au même endroit, y compris les ventes intra-industrielles, ne bénéficient pas de l'exemption.

Tous les titulaires de licence qui vendent du cannabis à des fins médicales reçoivent le prix de détail intégral pour leurs produits, contrairement au prix de gros qu'ils recevraient pour les ventes de cannabis à des fins non médicales (par exemple, à des distributeurs en gros ou à des détaillants provinciaux ou territoriaux). Les titulaires de licences sont donc incités financièrement à vendre du cannabis exclusivement à des fins médicales.

Prochaines étapes

Cet examen, qui s'ajoute à l'examen législatif de la loi actuellement en cours, permettra d'évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des principaux objectifs stratégiques, à savoir soutenir une industrie nationale du cannabis diversifiée, comprenant des entités plus petites, et veiller à ce que les personnes ayant l'autorisation de leur professionnel de la santé aient accès au cannabis à des fins médicales, ainsi que les progrès accomplis dans la réalisation d'un recouvrement intégral des coûts. Les deux examens seront utilisés pour apporter un éclairage à toute révision éventuelle du cadre de recouvrement des coûts liés au cannabis.