Évaluation du Programme de subventions internationales à la santé (de 2008–2009 à 2012–2013)

Rédigé par :
Direction de l'évaluation
Santé Canada et l' Agence de la santé publique du Canada
Juillet 2013

Table des matières

Résumé

Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation du Programme de subventions internationales à la santé pour la période de 2008-2009 à 2012-2013. L’évaluation a été menée par ’l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) et la Direction de l’évaluation de Santé Canada.

Objectif de l’évaluation

L’évaluation vise à fournir à la haute direction des renseignements évaluatifs sur le Programme de subventions internationales à la santé en vue d’appuyer sa planification et le processus décisionnel connexe et d’orienter le renouvellement du Programme, qui est en voie d’être conclu. ’’’L’évaluation respecte les exigences suivantes :

  • la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qui exigent que les ministères effectuent tous les cinq ans un examen de leurs programmes de subventions et de contributions;
  • la Politique sur l’évaluation de 2009, qui exige que toutes les dépenses de programmes directes sur une période de cinq ans fassent l’objet d’une évaluation exhaustive.

Toile de fond et contexte

Pendant une bonne partie de la période visée par l’évaluation, le Programme était géré par différents bureaux de Santé Canada. En juillet 2012, le Programme a été transféré au Bureau des affaires internationales du portefeuille de la SantéNote de bas de page 1 de l’Agence de la santé publique du Canada.

Le Programme est le principal mécanisme utilisé par le portefeuille de la Santé pour appuyer les organisations internationales ou favoriser la participation aux initiatives de santé internationales dont les mandats cadrent avec les objectifs et les priorités stratégiques du Portefeuille ou qui sont complémentaires au programme de recherche en santé du Canada.

Le Programme comporte deux volets :

  1. Volet de l’Organisation panaméricaine de la santé (OPS)
    • Santé Canada assure le paiement de l’adhésion du Canada à l’OPS sous forme de contribution obligatoireNote de bas de page 2. Pour 2012-2013, les dépenses pour le volet de l’OPS s’élevaient à 11 869 159 $.Note de bas de page 3
    • La contribution obligatoire est déterminée selon une formule établie par les gouvernements membres de l’Organisation des États américains, dont le Canada fait partie. Le montant de la contribution est non discrétionnaire. La contribution obligatoire sert de financement de base pour le fonctionnement et les programmes principaux de l’Organisation. Un financement volontaire est également fourni par d’autres ministères et organismes fédéraux, principalement par l’Agence canadienne de développement international (ACDI). En 2011‑2012, la contribution obligatoire versée à l’OPS représentait 83 % du budget du Programme.
  2. Volet des projets

      En 2012-2013, la somme consacrée au volet des projets était de 1 209 541 $. Le volet des projets comprend ce qui suit :

    • les engagements et les obligations à l’égard des organisations internationales, y compris le paiement de l’adhésion au Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC)Note de bas de page 4 et une subvention destinée à l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) pour la Convention-cadre pour la lutte antitabac;
    • des subventions visant à appuyer les engagements internationaux du Canada à l’égard du comité sur la santé de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l’Initiative de recherche en santé mondiale du Centre de recherches pour le développement international;
    • des subventions individuelles pour des initiatives et des projets à l’échelle nationale et internationale qui cadrent avec les priorités fédérales actuelles et traitent des nouveaux enjeux de santé mondiale.

Les dépenses totales pour le Programme de subventions internationales à la santé pour la période de cinq ans (de 2008-2009 à 2012-2013) s’élevaient à 71 924 577 $. La contribution obligatoire versée à l’OPS représentait 86 % des dépenses. Le volet des projets constituait les 14 % restants, dont 10 % représentaient les obligations et les engagements internationaux. Une fois ces obligations et engagements remplis, le reste, soit 4 %, servait à appuyer différents projets et initiatives. Les dépenses pour ces projets variaient d’une année à l’autre et représentaient entre 0 % et 7 % du budget total du Programme.

Portée de l’évaluation et méthodologie

L’évaluation portait sur la pertinence et le rendement des deux volets du Programme.

L’évaluation ne tenait pas compte des activités liées à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. La pertinence et le rendement de la Convention-cadre ont été évalués lors de l’évaluation horizontale de la Stratégie fédérale de lutte contre le tabagisme. Étant donné que les activités des centres collaborateurs OMS-OPS ne sont pas financées par le Programme, elles n’étaient pas visées par l’évaluation. 

Plusieurs méthodes de collecte de données ont été utilisées, notamment :

  • une analyse documentaire;
  • des examens de dossiers et de documents administratifs;
  • des entrevues auprès d’informateurs clés de l’Agence de la santé publique du Canada et d’intervenants externes;
  • des études de cas d’un centre de collaboration et de deux projets financés par le Programme.
On a procédé à la triangulation des données provenant de ces sources pour en arriver aux conclusions de l’évaluation.

Conclusions et résultats de l’évaluation

Pertinence
Le portefeuille de la Santé doit continuer de collaborer avec un éventail de partenaires internationaux afin d’être en mesure de représenter les valeurs et les priorités du Canada lorsqu’il s’agit d’aborder les questions de santé mondiale. Le Programme constitue le principal mécanisme de financement permettant au portefeuille de la Santé d’influencer les décisions en matière de santé mondiale et de mettre à profit le travail des organisations internationales.

La mondialisation a des répercussions directes sur la santé et la sécurité des Canadiens, et le Canada doit s’impliquer à l’échelle internationale afin de tirer profit des efforts collectifs en matière de santé mondiale. L’adhésion à l’OPS et au CIRC permet au Canada d’avoir une influence sur les politiques et les stratégies de ces deux organisations. Le fait d’être membre de l’OPS permet au Canada de participer à la négociation des prix et à l’approvisionnement en médicaments essentiels, dont les vaccins et au renforcement de la capacité en santé publique en Amérique latine, en plus d’avoir accès à des renseignements de différents pays concernant la surveillance des maladies, les conflits civils et les catastrophes naturelles, qui ont une incidence sur les intérêts du Canada. Les conséquences pour le Canada de ne plus être membre de l’OPS seraient considérables et comprendraient la réduction de la capacité du pays d’atteindre les objectifs de la Stratégie du Canada pour les Amériques, c’est-à-dire influencer la promotion des principes de gouvernance démocratique, de sécurité et de prospérité économique du Canada dans l’hémisphère, et ’y contribuer. Une telle décision romprait également les liens du Canada avec les réseaux de surveillance régionale et les centres d’intervention d’urgence, ce qui limiterait la capacité du pays de faire face aux nouvelles menaces pour la santé.

Le volet des projets a permis au Canada d’honorer ses engagements internationaux et de financer des initiatives visant à régler les problèmes de santé actuels et émergents prioritaires à l’échelle mondiale. Le volet des projets offrait la souplesse nécessaire pour financer des initiatives liées à la santé avec des partenaires du Canada ou de l’étranger qui ont un rôle à jouer dans la mise en œuvre de projets sur la santé.

Les objectifs du Programme concordaient avec les priorités du gouvernement du Canada et du portefeuille de la Santé. L’adhésion du Canada à l’OPS cadrait bien avec la Stratégie du Canada pour les Amériques, qui souligne l’importance des Amériques pour le Canada et qui énonce un engagement de collaboration à long terme avec les Amériques. Le Cadre sur la santé mondiale de l’Agence de la santé publique du Canada définit l’OPS comme un partenaire principal. Le Programme cadrait également avec la Stratégie internationale en matière de santé du portefeuille de la Santé (2008-2011) de Santé Canada, qui met en lumière le processus continu de mondialisation et ses répercussions directes sur la santé et la sécurité des Canadiens.

L’évaluation a montré que les activités internationales du portefeuille de la Santé correspondaient aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. Il était de mise que Santé Canada soit le responsable du gouvernement du Canada pour la collaboration avec l’OPS et le CIRC.

Rendement
Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l’atteinte des objectifs du volet de l’OPS. À titre de ministère responsable de la collaboration du Canada avec l’OPS, Santé Canada a démontré qu’il était en mesure d’influencer le programme et les priorités de cette organisation afin de faire la promotion d’une gestion efficace, d’exercer une surveillance ainsi que de mettre à profit les atouts et l’expertise de cette organisation pour procurer d’autres avantages aux Canadiens.

Les observations démontrent que des efforts ont été déployés afin d’adopter une approche pangouvernementale à l’égard de la collaboration avec l’OPS dans le cadre de consultations interministérielles. Cependant, des améliorations sont toujours requises, particulièrement en ce qui concerne la définition d’une approche relative à l’engagement du gouvernement du Canada avec l’organisation. Bien que Santé Canada ait déterminé ses propres attentes et stratégies en matière de collaboration avec l’OPS grâce à un Cadre de collaboration, signé en mai 2010, il est nécessaire d’élaborer, avec l’accord de tous les ministères et organismes gouvernementaux concernés, une approche pangouvernementale qui expose clairement les attentes du Canada quant à son engagement avec l’OPS. Une telle approche devrait tenir compte des responsabilités et des mandats de chacun des ministères et organismes visés et permettre de rendre compte des réalisations attribuables à toutes les activités et au financement du gouvernement du Canada en plus d’aider l’OPS dans ses échanges avec le Canada. En tant que responsable du gouvernement du Canada, le Bureau des affaires internationales du portefeuille de la Santé doit veiller à entamer ce processus en collaboration avec d’autres ministères et organismes.

En ce qui a trait au rendement du volet des projets, de petits investissements sur de courtes périodes ont entraîné la création de réseaux avec des partenaires internationaux et nationaux et la mise à profit de leur expertise. Quarante-six projets, d’une valeur totale de 9 636 195 $ ont été financés pendant la période visée par l’évaluation.

Le Programme a connu quelques difficultés sur le plan de la mise en œuvre optimale des ressources pour obtenir des résultats. Ce sont surtout l’instabilité et le moment du financement qui ont nui à l’atteinte de résultats stratégiques et empêché le financement régulier de projets de moindre envergure qui lient Santé Canada aux travaux de recherche et aux initiatives de ses partenaires canadiens et internationaux. Les responsables du programme ont réussi à gérer ce volet avec rigueur malgré des ressources moins importantes que prévu.

Recommandations

Approche pangouvernementale
Bien que l’Agence de la santé publique du Canada (auparavant Santé Canada) ait financé l’adhésion à l’OPS au nom du gouvernement du Canada, plusieurs ministères fédéraux collaborent également avec l’OPS. Le Cadre de collaboration signé entre l’OPS et le ministère de la Santé en mai 2010 ne remplace pas le besoin d’adopter une approche pangouvernementale afin de rentabiliser au maximum les investissements du Canada. Une telle approche procurerait la possibilité, dans le contexte de la fusion de la fonction des affaires internationales du portefeuille de la Santé, de revoir le dialogue du Canada avec l’OPS et de se concentrer sur les dossiers prioritaires du Canada. Cette approche pangouvernementale devrait tenir compte des rôles, des mandats et des responsabilités des ministères concernés.

Cela va dans le même sens qu’un document en cours d’élaboration par le Bureau des affaires internationales du portefeuille de la Santé (BAIPS) sur les priorités relatives à la collaboration stratégique du Canada avec l’OPS pour les trois prochaines années. Le document a été présenté à la haute direction de l’ASPC et de Santé Canada aux fins d’approbation en juin 2013.

Recommandation 1

Afin d’optimiser le rendement du capital investi, le BAIPS devrait, en consultation avec ses partenaires fédéraux, élaborer une approche pangouvernementale pour clarifier les attentes du Canada relativement à sa collaboration avec l’OPS et définir les rôles et responsabilités de toutes les parties concernées, y compris le BAIPS, l’Agence de la santé publique du Canada, en tant qu’organisation responsable, et Santé Canada, en tant que principal homologue au sein du portefeuille de la Santé.

Mesure du rendement
L’absence de données sur la mesure du rendement était l’obstacle principal à la production de rapports sur les réussites du Programme. Dans le cadre de l’évaluation, on a trouvé dans plusieurs documents, dont certains dataient de 2008, des preuves de l’intention de mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement pour le Programme et toutes les activités internationales. Même si les autorisations de programme officielles de 2008 comprenaient un cadre de mesure du rendement détaillé pour le volet des projets, ce dernier n’a jamais été mis en œuvre. Un tel cadre ne s’inscrivait pas dans les autorisations de programme du volet de l’OPS. La Politique sur les paiements de transfert du gouvernement du Canada est claire au sujet de l’obligation de rendre compte aux Canadiens des subventions et des contributions demandées. Un meilleur suivi et une meilleure mesure des réalisations du Programme constitueraient le fondement de toute production de rapports sur le rendement.

Recommandation 2

Afin d’être en mesure de rendre compte des résultats des activités internationales, le BAIPS devrait élaborer et mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement du Programme qui englobe le volet de l’OPS et le volet des projets.

Financement des projets
Selon les données obtenues, le volet des projets était très utile puisqu’il permettait au portefeuille de la Santé de remplir ses engagements internationaux et lui donnait la souplesse nécessaire pour participer à l’établissement des priorités actuelles et émergentes du gouvernement fédéral en matière de santé mondiale et de les influencer. Le volet des projets comprenait des subventions visant à remplir les engagements et les obligations envers des organisations internationales, dont le CIRC et la Convention-cadre pour la lutte antitabac de l’OMS. Une fois par année, le Programme finance des projets individuels, mais seulement s’il reste suffisamment de fonds dans le budget total du Programme après le paiement des frais d’adhésion et que les obligations et les engagements ont été respectés. Au cours de la période de cinq ans visée par l’évaluation, en moyenne 5 % du budget du Programme était alloué aux projets individuels. Cependant, l’instabilité et le financement tardif des projets, également relevés lors d’évaluations et d’examens antérieurs, nuisent beaucoup à l’atteinte des objectifs des projets, puisque la disponibilité des fonds en fin d’année limite la capacité du Programme de prendre des décisions stratégiques lorsque vient le temps de choisir les projets.

Recommandation 3

Le BAIPS devrait, en collaboration avec le Bureau du dirigeant principal des finances (BDPF), envisager des façons de réduire l’instabilité du financement des projets dans le cadre du Programme en vue d’assurer une sélection plus stratégique des projets.

Gestion des projets
Sous la direction de Santé Canada, des efforts ont été déployés pour mettre au point des outils visant à renforcer la sélection et la gestion des projets individuels. Par exemple, un processus de sélection rigoureux et participatif a été mis en œuvre. Bien que ce processus puisse avoir contribué à la mise en œuvre de projets pertinents qui ont produit des résultats, il a peut-être été plus coûteux que nécessaire compte tenu de l’ampleur de l’investissement et du faible niveau de risque des subventions.

Recommandation 4

Par souci d’efficacité, le BAIPS devrait réaliser un examen de la gestion et de l’administration des projets, y compris son processus d’examen et de sélection de projets, en tenant compte de l’ampleur de l’investissement et du niveau de risque des subventions.


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