ARCHIVED - Étude canadienne sur l’incidence des signalements de cas de violence et de négligence envers les enfants 2008

Chapitre 1 - Introduction

Nico Trocmé, Barbara Fallon, Bruce MacLaurin, Vandna Sinha, Tara Black, Elizabeth Fast, Caroline Felstiner, Sonia Hélie, Daniel Turcotte, Pamela Weightman, Janet Douglas et Jill Holroyd

La responsabilité de la protection et du soutien des enfants à risque d’être victimes de violence et de négligence incombe aux 13 provinces et territoires ainsi qu’à un système d’organismes de protection de l’enfance autochtone, dont les responsabilités envers les enfants autochtones ne cessent d’augmenter. En raison des variations quant aux types de situations que chaque administration prend en considération dans le cadre de son mandat d’aide à l’enfance, ainsi que des différences dans la façon dont les statistiques sur les services sont consignées, il est difficile d’obtenir un profil national des enfants et des familles qui reçoivent des services de protection de l’enfance. L’Étude canadienne sur l’incidence des signalements de cas de violence et de négligence envers les enfants 2008 (ECI) est conçue pour établir un tel profil en recueillant de l’information de façon périodique dans chaque administration au moyen d’un ensemble normalisé de définitions. Avec le financement de base de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) et le soutien financier et non financier d’un regroupement d’intervenants fédéraux, provinciaux, territoriaux, autochtones et universitaires, l’ECI-2008 est la troisième étude nationale qui porte sur l’incidence et les caractéristiques des signalements de cas de maltraitance et de négligence d’enfants dans tout le Canada.

Ce rapport présente le profil des enquêtes, y compris la comparaison entre les taux des enquêtes pour les cycles de 1998, 2003 et 2008. Les lecteurs doivent prendre en note qu’en raison des changements apportés à la façon dont les enquêtes des services de protection de l’enfance sont menées partout au Canada et à la façon dont l’ECI répertorie les résultats de ces enquêtes, les observations figurant dans le présent rapport ne sont pas directement comparables aux observations présentées dans les rapports sur l’ECI-2003 et l’ECI-1998. 1998. Compte tenu de la complexité croissante de l’ECI, des analyses plus détaillées seront effectuées.1

Objectifs et portée

L’ECI-2008 a pour principal objectif de fournir des estimations fiables sur l’ampleur et les caractéristiques des cas de violence et de négligence envers les enfants 2008 ayant fait l’objet d’une enquête des services de protection de l’enfance au Canada en 2008. Plus précisément, l’ECI-2008 a été conçue aux fins suivantes :

  1. déterminer le taux des cas de violence physique, d’abus sexuel, de négligence, de violence psychologique et d’exposition à la violence conjugale corroborés et ayant fait l’objet d’une enquête ainsi que les multiples formes de maltraitance;
  2. examiner la gravité des mauvais traitements mesurée selon la durée et les sévices physiques et psychologiques;
  3. étudier certains déterminants de la santé susceptibles d’être associés aux mauvais traitements;
  4. surveiller les issues des enquêtes à court terme, le placement des enfants et le recours aux tribunaux de la jeunesse;
  5. comparer les taux et les caractéristiques des enquêtes pour les cycles de 1998, 2003 et 2008 de l’ECI.

L’ECI‑2008 a aussi été élaborée pour répondre aux besoins d’études par suréchantillonnage supplémentaires conçues afin de produire des estimations propres à l’Alberta, à la Colombie- Britannique, à l’Ontario, au Québec, à la Saskatchewan et, à titre de projet pilote, aux fournisseurs de services aux Autochtones.

L’ECI a recueilli l’information directement d’un échantillon national de travailleurs des services de protection de l’enfance au moment où ils terminaient leur première enquête sur de possibles cas de violence ou de négligence envers un enfant ou sur les risques de futurs mauvais traitements. La portée de l’étude est donc limitée au type de renseignements disponibles à ce moment. Comme le montre la représentation de l’iceberg (figure 1-1), l’étude ne documentait que les situations rapportées aux services de protection de l’enfance et faisant l’objet d’une enquête. L’étude ne comprenait pas d’information au sujet des mauvais traitements non rapportés ou des cas qui faisaient uniquement l’objet d’une enquête policière.2 Dans le même ordre d’idée, l’ECI ne tenait pas compte des rapports présentés aux autorités responsables de la protection de l’enfance, mais qui avaient été rejetés(signalements qui ne donnaient pas lieu à l’ouverture d’un dossier en vue d’une enquête). Même si l’étude rapportait l’issue à court terme d’enquêtes des services de protection de l’enfance, y compris si elles avaient été corroborées, les placements initiaux et les requêtes auprès des tribunaux, elle ne répertoriait pas les événements à long terme qui s’étaient produits après l’enquête initiale.

 

FIGURE 1-1 : Structure administrative des services de protection de l’enfance provinciaux et territoriaux du Canada en 2008
[Figure 1-1 : Version accessible]

L’ECI-2008 ne documentait que les situations rapportées aux services de protection de l’enfance et faisant l’objet d’une enquête. L’étude ne comprenait pas d’information au sujet des mauvais traitements non rapportés ou des cas qui faisaient uniquement l’objet d’une enquête policière. Dans le même ordre d’idée, l’ECI ne tenait pas compte des rapports présentés aux autorités responsables de la protection de l’enfance, mais qui avaient été rejetés (signalements qui ne donnaient pas lieu à l’ouverture d’un dossier en vue d’une enquête). Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter les pages 7-8.

Les modifications apportées aux pratiques et aux mandats liés aux enquêtes au cours des dix dernières années ont rendu plus difficile la détermination des types de cas qui sont visés par l’ECI. Plus particulièrement, les autorités responsables de la protection de l’enfance recevaient beaucoup plus de rapports relatifs à des situations où un enfant risque de faire l’objet de futurs mauvais traitements, mais qui ne semblait pas encore avoir été victime de mauvais traitements. Comme les cycles de l’ECI de 1998 et de 2003 étaient conçus pour répertorier les enquêtes liées à des allégations de mauvais traitements, il importe de maintenir une distinction claire entre le risque de futurs mauvais traitements et les enquêtes sur des mauvais traitements. L’ECI‑2008 a été retravaillée pour répertorier les deux types de cas séparément; toutefois, il était donc plus difficile d’établir des comparaisons avec les cycles antérieurs de l’étude, pour lesquels ces cas n’étaient pas analysés séparément. Aux fins du présent rapport, les comparaisons avec les cycles antérieurs se limitent aux comparaisons des taux de toutes les enquêtes, y compris celles où il n’y a pas encore d’allégations de mauvais traitements. Par opposition, les cas où il y a un risque de futurs mauvais traitements ne font pas partie des estimations de l’ECI‑2008 sur les taux et les caractéristiques des mauvais traitements corroborés.

Partenariats en recherche et surveillance de l’ECI

L’ECI‑2008 a recueilli des données provenant d’environ 16 000 enquêtes, menées par plus de 2 000 travailleurs de 112 sites dans chaque province et chaque territoire du Canada. Près de 40 chercheurs ont participé à la conception d’un plan d’étude, à la formation des participants ainsi qu’à la collecte, la vérification et l’analyse des données. Comme pour les deux premiers cycles nationaux de l’ECI, l’étude de base a été initiée et financée par l’ASPC et elle constitue un élément fondamental de ses programmes de surveillance de la santé des enfants. Toutes les provinces et tous les territoires ont considérablement contribué grâce à l’implication de leurs travailleurs des services de protection de l’enfance, leur personnel de soutien et leurs administrateurs. Cinq provinces – l’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Ontario, le Québec et la Saskatchewan – ont offert une aide et des fonds supplémentaires pour élargir les échantillons afin de permettre l’obtention d’estimations qui leur sont propres. De plus, un certain nombre d’intervenants ont fourni du financement pour soutenir le volet sur les Premières nations de l’ECI‑2008, notamment les provinces de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de l’Ontario et Affaires indiennes et du Nord Canada par l’entremise de l’ASPC, et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada. La Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) a offert une contribution pour soutenir la création d’une base de données intégrée sur l’ECI.3

Nico Trocmé (Université McGill) était le chercheur principal de l’étude. La directrice et chercheuse principale de l’Étude sur l’incidence de l’Ontario était Barbara Fallon (Université de Toronto). Le chercheur principal pour les études sur l’incidence de la Saskatchewan, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique était Bruce MacLaurin (Université de Calgary). Les chercheurs associés pour l’Étude d’incidence québécoise étaient Sonia Hélie (Centre jeunesse de Montréal – Institut universitaire) et Daniel Turcotte (Université Laval). La chercheuse principale pour le volet sur les Premières nations de l’ECI-2008 était Vandna Sinha (Université McGill). Le Comité directeur national de l’ECI-2008 a participé à la conception et aux plans de diffusion de l’étude nationale et, en particulier, à l’examen des instruments de collecte des données de l’ECI. Le personnel de la Section des blessures et de la violence envers les enfants de l’ASPC a supervisé et coordonné l’ECI. Le volet sur les Premières nations de l’étude est supervisé par le Comité consultatif des Premières nations de l’ECI-2008. Veuillez consulter les annexes A, B, C et D pour obtenir la liste complète de tous les chercheurs et les conseillers ayant participé à l’ECI-2008.

Les services de protection de l’enfance au Canada : une mosaïque en évolution

Les objectifs et le concept de l’ECI-2008 sont plus faciles à comprendre dans le contexte de la structure décentralisée du système de protection de l’enfance du Canada et en ce qui a trait aux changements apportés aux mandats et aux normes d’intervention au fil du temps. Au Canada, les lois et les services en matière de protection de l’enfance relèvent des provinces et des territoires. La protection de l’enfance est un service obligatoire, régi par les lois provinciales et territoriales relatives à la protection de l’enfance. Bien que tous les systèmes de protection de l’enfance aient en commun certaines caractéristiques fondamentales dictées par les rapports d’enquête sur les mauvais traitements allégués, les divers types de services de counseling et de supervision ainsi que la prise en charge des enfants placés, l’organisation de ces systèmes varie grandement d’une province ou d’un territoire à l’autre (tableau 1-1).4 Certaines provinces et certains territoires ont en place un système centralisé, géré par le système de protection de l’enfance du gouvernement; d’autres ont opté pour des modèles décentralisés, administrés par des agences autorisées.

Au Canada, les lois et les services en matière de protection de l’enfance relèvent des provinces et des territoires. La protection de l’enfance est un service obligatoire, régi par les lois provinciales et territoriales relatives à la protection de l’enfance. Bien que tous les systèmes de protection de l’enfance aient en commun certaines caractéristiques fondamentales dictées par les rapports d’enquête sur les mauvais traitements allégués, les divers types de services de counseling et de supervision ainsi que la prise en charge des enfants placés, l’organisation de ces systèmes varie grandement d’une province ou d’un territoire à l’autre. Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter les pages 9-11.

TABLEAU 1-1 : Structure administrative des services de protection de l’enfance provinciaux et territoriaux du Canada en 2008*
Provinces Administration Loi sur la protection de l’enfance Âge visé
Terre-Neuve-et-Labrador Le ministère de la Santé et des Services communautaires est chargé d’offrir les programmes et services de protection de l’enfance. Ces programmes et services sont fournis par quatre autorités sanitaires régionales intégrées. Child, Youth and Family Services Act Moins de 16 ans
Île-du-Prince-Édouard La section des services à l’enfance de la Division des services communautaires, à l'enfance et
à la famille du ministère de la Santé et des Services sociaux est chargée des programmes et services de protection de l’enfance. Ces programmes et services sont fournis par le biais de quatre bureaux régionaux.
Child Protection Act Moins de 16 ans et enfants de 16 à 18 ans ayant des problèmes mentaux, physiques ou de développement
Nouvelle-Écosse La Division des services à l’enfance et à la famille du ministère des Services communautaires est chargée des programmes et services de protection de l’enfance. Ces programmes et services sont fournis par l’intermédiaire de 20 bureaux de protection de l’enfance, dont 6 sont des bureaux de district et 14 sont des sociétés ou agences de services à la famille et à l’enfance du secteur privé. L’une de ces agences est chargée de servir la collectivité de la Première nation Mi’kmaw. Children and Family Services Act Moins de 16 ans
Nouveau-Brunswick La protection de l’enfance relève du ministère du Développement social. Les services de protection de l’enfance sont fournis par le biais de 18 bureaux répartis dans 8 régions. Par ailleurs, 11 agences offrent des services aux collectivités des Premières nations du Nouveau-Brunswick. Loi sur les services à la famille Moins de 16 ans ou jeunes handicapés de 19 ans ou moins
Québec Le ministère de la Santé et des Services sociaux finance des programmes et services de protection de l’enfance par l’entremise de 19 centres jeunesse répartis dans 18 régions. Loi sur la protection de la jeunesse Moins de 18 ans
Ontario Le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse finance les programmes et services de protection de l’enfance, qui sont fournis par des sociétés d’aide à l’enfance dans toute la province. L’Ontario compte 53 sociétés d’aide à l’enfance, administrées chacune par un conseil d’administration dont les membres élus viennent de la collectivité locale. Six sociétés d’aide à l’enfance ont reçu pour mandat de servir les collectivités des Premières nations en Ontario en 2008. Loi sur les services à l’enfance et à la famille Moins de 16 ans
Manitoba La protection de l’enfance relève de la Direction des services à l’enfant et à la famille du ministère des Services à la famille et de la Consommation. Les services de protection de l’enfance sont fournis par l’entremise de 4 bureaux ministériels, 6 agences privées et 14 agences des Premières nations et 1 agence des Métis, appuyés par 4 autorités. Loi sur les services à l’enfance et à la famille Moins de 18 ans
Saskatchewan La protection de l’enfance relève du ministère des Services sociaux. Elle est assurée par 20 bureaux de services répartis dans six régions. Il existe 17 agences de protection de l’enfance des Premières nations en Saskatchewan auxquelles les pouvoirs ont été entièrement délégués. Child and Family Services Act Moins de 16 ans
Alberta Les programmes et services de protection de l’enfance relèvent du ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse. Ces programmes et services sont fournis par l’entremise de 10 Child and Family Services Authorities, dont 9 sont régionales et 1 fournit des services aux populations métis de la province. En outre, il y a 18 agences des Premières nations qui offrent des services de protection de l’enfance. Child Youth and Family Enhancement Act  Moins de 18 ans
Colombie-Britannique La Division de la protection de l’enfance du ministère du Développement de l’enfant et de la famille est responsable des programmes et services de protection de l’enfance. Des travailleurs dans 429 bureaux, dans 5 régions, offrent des services de protection de l’enfance avec l’aide du bureau provincial de la Division de la protection de l’enfance. Il y a 7 agences de protection de l’enfance des Premières nations entièrement autorisées en Colombie-Britannique. Children, Family and Community Services Act Moins de 19 ans
Yukon Les Services à la famille et à l’enfance du ministère de la Santé et des Affaires sociales sont tenus de fournir les programmes et services de protection de l’enfance. Ces services sont fournis par l’intermédiaire de 11 bureaux. Loi sur l’enfance Moins de 18 ans
Territoires du Nord-Ouest Le ministère de la Santé et des Services sociaux est responsable des programmes et services de protection de l’enfance. La protection de l’enfance est assurée par 8 autorités responsables de la santé et des services sociaux. Loi sur les services à l’enfance et à la famille Moins de 16 ans
Nunavut Le ministère de la Santé et des Services sociaux offre des services de protection de l’enfance aux collectivités du Nunavut. Ces services sont fournis à partir de trois bureaux régionaux. Loi sur les services à l’enfance et à la famille Moins de 16 ans

Étude canadienne sur l’incidence des signalements de cas de violence et de négligence envers les enfants 2008 – 2008
*   L’information a été compilée grâce à des entrevues avec des représentants ministériels et les renseignements ont été affichés sur des sites Web provinciaux et territoriaux; ce tableau montre les structures administratives en place au moment de la collecte des données en octobre 2008.

Les lois sur la protection de l’enfance varient considérablement. Certaines provinces et certains territoires limitent leur mandat en matière d’enquête aux jeunes de moins de 16 ans, alors que d’autres l’étendent aux jeunes de moins de 19 ans. Les lois provinciales et territoriales varient également sous d’autres aspects : les formes de mauvais traitements visés, les procédures d’enquête, les motifs de retrait et les délais fixés pour la détermination de la tutelle permanente. Outre ces différences dans les lois, il existe également d’importantes différences dans les règlements et les politiques en matière d’enquête. La mise en oeuvre de différents outils d’évaluation et de programmes de formation axée sur les compétences peut parfois accentuer davantage ces différences.5

Même si les lois provinciales et territoriales sur la protection de l’enfance s’appliquent à toutes les collectivités autochtones, beaucoup de lois comprennent des dispositions particulières concernant les services offerts aux enfants et aux familles autochtones. La structure des services autochtones de protection de l’enfance évolue rapidement. De plus en plus de services sont offerts, soit par des agences autochtones pleinement autorisées, soit par des services de counseling autochtones qui travaillent de concert avec les services autorisés (Blackstock, 2003).

En plus des normes et des mandats variés au sein des provinces et des territoires, il convient de se rappeler que les mandats et les normes changent avec le temps. Les effets de ces changements ont été détectés par les cycles de l’ECI. De 1998 à 2003, l’ECI a conclu que les taux de mauvais traitements ayant fait l’objet d’une enquête ont presque doublé (Trocmé, Fallon et coll., 2005). La majeure partie des données disponibles montrent des changements dans les pratiques de détection, de signalement et d’enquête plutôt qu’une augmentation du nombre d’enfants violentés ou négligés. En utilisant l’analogie de l’iceberg (figure 1-1), rien n’indique que celui‑ci augmente7 semble plutôt que la ligne de détection (la ligne représentée par l’eau dans le modèle de l’iceberg) diminue, ce qui entraîne une augmentation du nombre de cas rapportés et, par conséquent, une augmentation des cas corroborés. Le rapport sur l’ECI-2003 souligne particulièrement quatre changements importants : 1) une augmentation des signalements de la part de professionnels, 2) une augmentation des signalements de mauvais traitements psychologiques et d’exposition à la violence conjugale, 3) un grand nombre d’enfants faisant l’objet d’une enquête dans chaque famille et 4) une augmentation des taux de corroboration (Trocmé, MacLaurin, Fallon, Black et Lajoie, 2005; Trocmé, Fallon et coll., 2005). Ces changements correspondent aux modifications apportées à la loi et aux normes en matière d’enquête dans bon nombre de provinces et de territoires où les lois et les règlements ont été élargis pour inclure d’autres formes de mauvais traitements, et les normes en matière d’enquête dans certaines administrations nécessitent que les frères et soeurs des enfants signalés fassent automatiquement l’objet d’une enquête.

Un cinquième changement qui a possiblement entraîné une augmentation des signalements de mauvais traitements a été l’inclusion des enquêtes où il y avait seulement des risques de futurs mauvais traitements. Un examen d’un échantillon des cas qui a été réalisé en vue de l’ECI-2008 a identifié un nombre d’enquêtes sur les risques de futurs mauvais traitements qui avait été inclus dans l’ECI-2003, car les travailleurs de la protection de l’enfance avaient identifié ces cas comme étant des signalements allégués de mauvais traitements.

Malheureusement, parce que l’ECI-2003 n’était pas conçue pour répertorier ces risques, il est impossible d’estimer dans quelle mesure les évaluations des risques peuvent avoir contribué à faire augmenter le nombre de cas entre 1998 et 2003. L’ECI-2008 a été conçue pour répertorier les cas où il y a un risque de futurs mauvais traitements séparément.

En résumé, les différences quant aux lois et aux pratiques d’enquête au sein des provinces et des territoires ainsi que les changements apportés avec le temps ont compliqué l’estimation de l’incidence annuelle des mauvais traitements signalés au Canada. Au moyen d’un ensemble normalisé de définitions, les cycles de l’ECI‑1998, 2003 et 2008 fournissent les meilleures estimations disponibles en ce qui a trait à l’incidence et aux caractéristiques des mauvais traitements sur des enfants signalés dans l’ensemble du Canada pendant une période de dix ans.

Structure du rapport de l’ECI-2008

Ce rapport dresse le portrait des enquêtes sur les cas corroborés de violence et de négligence envers des enfants réalisées partout au Canada en 2008 et présente certaines comparaisons entre les taux des enquêtes pour les cycles de 1998, 2003 et 2008 de l’étude.

Le présent rapport est divisé en cinq chapitres et en onze annexes. Le chapitre 2 décrit la méthodologie de l’étude. Le chapitre 3 compare l’incidence des enquêtes et des types d’enquêtes réalisées par les services de protection de l’enfance du Canada en 1998, 2003 et 2008. Le chapitre 4 analyse les caractéristiques des enquêtes sur les mauvais traitements corroborés au Canada en 2008 selon le type de mauvais traitement, y compris leur gravité et leur durée. Le chapitre 5 explore les caractéristiques des enfants et des familles pour les enquêtes sur les mauvais traitements corroborés du Canada en 2008.

En raison des changements entourant la façon dont sont menées les enquêtes des services de protection de l’enfance partout au Canada et de la façon dont l’ECI en répertorie les résultats, les observations présentées dans ce rapport ne sont pas directement comparables avec celles figurant dans les rapports sur les cycles de l’ECI de 1998 et de 2003. Plus particulièrement, il est important de noter que les cycles antérieurs de l’ECI ne répertoriaient pas séparément les enquêtes où il y avait seulement des risques de futurs mauvais traitements. De plus, la plupart des tableaux du rapport sur l’ECI-2003 ne comprenaient pas de données du Québec.

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