Rapport d’évaluation du Centre d’expertise en matière de biens immobiliers

Dans quelle mesure est-il nécessaire d’assurer la continuité du CEBI?

Il existe des éléments probants selon lesquels le CEBI devrait en permanence faciliter la collaboration et assurer le leadership en matière de gestion horizontale des biens immobiliers fédéraux.

• La plupart des personnes interrogées et la moitié des répondants au questionnaire destiné à la collectivité ont déclaré qu’il y avait peu de collaboration horizontale entre les ministères et organismes.
• D’après l’examen des documents, il est nécessaire d’avoir en permanence une perspective centralisée ou pangouvernementale en matière de biens immobiliers et une gestion centralisée des biens immobiliers. Depuis les années 1960, de nombreux examens et audits ont mis en évidence cette nécessité. Le rôle du CEBI est considéré comme essentiel, dans la mesure où il contribue également à la réalisation de priorités gouvernementales plus larges, abordées dans la section « Mise en œuvre » du présent rapport d’évaluation.
• La plupart des personnes interrogées ont appuyé le rôle du CEBI et la place qu’il occupe actuellement au sein du SCT.
• Dans le cadre de ce rôle centralisé, près de la moitié des personnes interrogées ont indiqué qu’il fallait renforcer le pouvoir et le leadership en matière de gestion des biens immobiliers au sein du gouvernement fédéral afin de mobiliser la collectivité de la gestion des biens immobiliers.
• L’étude comparative des pays étrangers a montré que l’existence d’un organe central responsable de la gestion des biens immobiliers et la prestation de services connexes constituait une pratique exemplaire. Plusieurs personnes interrogées ont proposé un tel modèle pour le Canada. Elles ont reconnu que le leadership stratégique et l’orientation à l’échelle du gouvernement seraient bien assurés par une fonction centrale.

Les personnes interrogées provenant de ministères et organismes de petite taille ont demandé un soutien plus concret de la part du CEBI. D’autres ont souligné qu’il faut une surveillance et des outils supplémentaires, en insistant sur la nécessité de respecter les politiques plutôt que d’inciter simplement les ministères et organismes à faire progresser leurs pratiques de gestion des biens immobiliers.

Dans quelle mesure le CEBI a-t-il été mis en œuvre de manière efficace?

La mise en œuvre du CEBI a été efficace dans une large mesure, mais moins efficace qu’elle aurait pu l’être, car l’orientation du CEBI est devenue moins stratégique au fil du temps.

• L’examen des documents confirme que le CEBI fait un suivi des progrès des 119 recommandations de l’EHI d’un point de vue pangouvernemental. Le CEBI a :
  • créé un plan de travail du GC qui indique le ministère ou l’organisme responsable de chaque recommandation;
  • élaboré des plans de travail personnalisés pour chacun des 28 gardiens afin qu’ils puissent donner suite aux recommandations dont ils sont responsables.
• D’après l’examen des documents et les personnes interrogées, le CEBI a :
  • mis en œuvre de nombreuses activités différentes (voir l’annexe B);
  • collaboré avec les ministères et organismes à des questions générales telles que le logement;
  • soutenu le plan de réduction de l’empreinte des locaux à bureaux du Centre pour un gouvernement vert et de Services publics et Approvisionnement Canada.

Le CEBI a également soutenu directement des domaines émergents, tels que la définition de la taille optimale du portefeuille de biens immobiliers et l’aliénation des biens immobiliers. L’examen des documents et les données probantes des entretiens montrent que ces activités variées et complexes ont lourdement pesé sur les ressources modestes du CEBI. Ainsi, il a fallu s’éloigner de l’approche initiale axée sur les recommandations de l’EHI, en particulier les recommandations relatives à la gouvernance et à la gestion du portefeuille, ainsi qu’aux ententes de retour sur les lieux de travail après la COVID-19. Ces besoins plus immédiats ont eu une incidence sur la capacité du CEBI à faire avancer simultanément les travaux sur des priorités préexistantes, par exemple les stratégies de portefeuille immobilier destinées à soutenir davantage la création d’une stratégie de portefeuille immobiliser pour le GC.

• Certaines personnes interrogées ont fait remarquer qu’en tant que programme temporaire, le CEBI a eu du mal à se doter rapidement de personnel qualifié en raison des postes à court terme et de la nature hautement spécialisée du travail.
• Le CEBI a rehaussé son profil et, plus généralement, celui de la gestion des biens immobiliers. Néanmoins, l’évaluation a permis de constater que la connaissance du CEBI et de son mandat est mitigée. La plupart des personnes interrogées (CSD et spécialistes des biens immobiliers) qui participent aux comités de gestion des biens immobiliers connaissent le mandat du CEBI, ce qui n’est pas le cas pour plus de la moitié des répondants aux questionnaires destinés à la collectivité. Selon les personnes interrogées, les cadres supérieurs n’ont pas communiqué comme prévu l’information aux spécialistes des biens immobiliers.
• Toujours selon les personnes interrogées, bien que les rôles et les responsabilités du CEBI soient devenus plus clairs au fil du temps, une certaine confusion persiste parmi quelques ministères et organismes quant au rôle du CEBI et d’autres secteurs du SSAA (par exemple centre de décision).
• D’autres données probantes tirées des documents montrent que le CEBI a créé une page GCÉchange pour diffuser de l’information et héberger des discussions, par exemple celles avec la collectivité de pratique des gardiens scientifiques et des organes externes tels que l’Institut des biens immobiliers du Canada et le Centre pour un gouvernement vert.

Les leçons apprises et les pratiques exemplaires des ministères et organismes ont été communiquées au Conseil des CSD au moyen :

• de présentations ministérielles;
• de la participation à des groupes de travail tels que ceux sur le logement et les indicateurs de rendement de Laboratoires Canada;
• de réponses à des demandes ponctuelles et de formations.

L’examen des documents n’a révélé aucun élément probant indiquant que le CEBI communique de manière proactive les leçons apprises aux spécialistes de l’ensemble de la collectivité.

Bien que le CEBI ait fourni des conseils pratiques, les personnes interrogées dans les ministères et organismes de petite taille ont émis des avis mitigés à cet égard. Les capacités et les besoins des ministères et organismes étant très variés, les personnes interrogées ont indiqué que des produits mieux adaptés seraient plus utiles. En revanche, les personnes interrogées dans le cadre du questionnaire destiné à la collectivité ont fait l’éloge du CEBI, une grande majorité d’entre elles se déclarant satisfaites des conseils et des documents d’orientation fournis.

Résultat prévu : le leadership central et la structure gouvernance horizontale sont renforcés.

Le CEBI a renforcé le leadership central et la structure de gouvernance horizontale. L’absence d’une stratégie à l’échelle du GC et d’un organe décisionnel central a été signalée comme une lacune.

• Toutes les sources de données laissent entendre que le CEBI a assuré un leadership central en matière de conseils, de documents d’orientation, de collaboration et de soutien en ce qui a trait à l’élaboration des stratégies de portefeuille immobilier des ministères et organismes.
• Contrairement aux pays de l’étude comparative, l’évaluation a révélé qu’il n’existe pas d’organe décisionnel central en matière de biens immobiliers au sein du gouvernement fédéral. Les décisions sont plutôt prises par les administrateurs généraux. Néanmoins, le CEBI a facilité l’établissement de liens entre les ministères et organismes pour prendre des décisions ponctuelles à l’échelle du gouvernement en matière de logement et de réduction de l’empreinte écologique.
• L’étude comparative a également montré que d’autres pays disposent d’une stratégie immobilière pangouvernementale qui contribue à orienter les actions, les engagements, la transformation et l’obtention de ressources. Ce modèle est actuellement utilisé au Canada pour le Centre pour un gouvernement vert.

• Le CEBI a mis en place une structure de gouvernance horizontale qui comprend des comités au niveau de sous-ministre, de sous-ministre adjoint et de directeur général. Il assure la fonction de secrétariat pour le comité des biens immobiliers des sous-ministres et copréside le Conseil des CSD sur les biens immobiliers. Ce dernier est composé de sous-ministres adjoints, de dirigeants principaux des finances et de directeurs généraux.
• Il participe également à d’autres comités et groupes de travail de cadres supérieurs liés à divers domaines de l’immobilier (par exemple écologisation du gouvernement, laboratoires, modèles de travail flexibles).
• Certaines personnes interrogées ont indiqué que le CEBI jouait un rôle de chef de file en influençant l’ordre du jour du Comité des sous-ministres sur les biens immobiliers. De même, certaines personnes interrogées ont indiqué que le rôle du CEBI au sein du Conseil des CSD sur les biens immobiliers constitue un point de rencontre central pour les gardiens. Quelques personnes interrogées, notamment des ministères et organismes de petite taille, ont mentionné qu’elles avaient l’impression que les conversations au sein des comités étaient dominées par les grands ministères et organismes, ce qui laisse entendre que les problèmes particuliers des ministères et organismes de petite taille ne seront peut-être pas abordés.
• La plupart des personnes interrogées et la moitié des répondants au questionnaire pensent que le CEBI a permis aux ministères et organismes de faire progresser les principales activités de gestion des biens immobiliers et a contribué à améliorer la collaboration interministérielle par le biais de groupements ministériels, par exemple la sécurité. Récemment, le CEBI a établi un partenariat avec Laboratoires Canada, qui dirige la collectivité de pratique des gardiens scientifiques, afin de faciliter la collaboration et les discussions horizontales. Certaines personnes interrogées ont indiqué que le CEBI pourrait faciliter une collaboration semblable avec d’autres regroupements de biens immobiliers.
• L’évaluation a permis de constater que le CEBI a contribué à améliorer les connaissances et les compétences de la collectivité, comme l’ont indiqué la plupart des personnes interrogées et plus de la moitié des répondants au questionnaire. Néanmoins, un appel général a été lancé en faveur d’un plus grand partage d’informations avec la collectivité des biens immobiliers afin de mieux soutenir les ministères et organismes à tous les niveaux.
• Le CEBI a amélioré les connaissances et les compétences grâce aux mesures suivantes :
  • organisation de huit séances de formation en 2023 sur les stratégies de portefeuille immobilier à l’intention de plus de 100 participants;
  • mise à jour de deux cours sur les biens immobiliers en collaboration avec l’École de la fonction publique du Canada;
  • contribution à la mise à jour du cadre de compétences pour les biens immobiliers;
  • examen des possibilités de gestion des talents des cadres supérieurs du domaine des biens immobiliers;
  • collaboration avec l’Institut des biens immobiliers du Canada pour organiser des séances annuelles pour les cadres supérieurs du domaine des biens immobiliers.
• Certaines personnes interrogées ont indiqué que le rôle du CEBI pourrait être amélioré si celui-ci agissait en tant que champion des ministères et organismes gardiens et continuait à renforcer la professionnalisation de la collectivité des biens immobiliers. Le fait que le Bureau de développement de la collectivité du SSAA assume ce rôle témoigne également du manque de compréhension des rôles et des responsabilités du SSAA parmi les ministères et organismes.

Résultat prévu : les ministères et organismes ont mis en place des stratégies pour la planification et la gestion de leur portefeuille immobilier.

Les ministères et organismes ont, dans une certaine mesure, des stratégies de portefeuille immobilier. Un soutien pratique et personnalisé ainsi que la communication des pratiques exemplaires les aideraient à pousser plus loin l’élaboration de leur stratégie.

• Les données d’évaluation montrent que le CEBI a soutenu l’avancement des stratégies de portefeuille immobilier grâce à l’organisation de séances de formation et à la fourniture d’outils, de conseils et de documents d’orientation. Certaines personnes interrogées et deux tiers des répondants au questionnaire ont indiqué que le CEBI a soutenu dans une certaine mesure l’avancement de la stratégie de portefeuille immobilier de leur organisation.
• L’examen des documents montre que l’état de préparation et le degré de maturité des ministères et organismes en ce qui concerne l’élaboration de stratégies de portefeuille varient d’un ministère ou organisme à l’autre. En décembre 2023, seul un quart^{Note de bas de page 7} de ceux-ci avait présenté une stratégie de portefeuille immobilier. Selon les données, 10 autres ministères et organismes prévoient de soumettre leur stratégie d’ici mars 2024.
• Les ministères et organismes qui ont une stratégie de portefeuille immobilier détiennent la plus grande proportion de biens immobiliers au GC. Selon les personnes interrogées, ces ministères et organismes l’ont élaborée en grande partie indépendamment du CEBI, car ils disposent d’une plus grande capacité et d’une plus grande expérience, d’un degré de maturité plus élevé et de ressources plus importantes, et (ou) en retenant les services d’experts-conseils.
• Les principaux intervenants ont indiqué que la capacité de gestion des biens immobiliers dans les ministères et organismes gardiens varie considérablement d’un ministère ou organisme à l’autre, ce qui fait qu’il est difficile pour le CEBI de répondre aux besoins. Ils ont ajouté qu’une organisation qui dispose d’une très grande capacité (ou qui utilise fréquemment les services d’experts-conseils) n’a pas besoin du CEBI au même titre qu’une organisation qui dispose d’une capacité moindre. Par conséquent, le CEBI devra adapter son approche pour tenir compte de cette différence.
• Les personnes interrogées ont indiqué qu’une meilleure intervention dans l’élaboration de stratégies de portefeuille immobilier serait possible si le CEBI pouvait exiger des ministères et organismes qu’ils élaborent et soumettent leur stratégie.
• De même, les personnes interrogées ont fait valoir que le CEBI peut faire davantage pour communiquer les pratiques exemplaires et les leçons apprises, ce qui permettrait de faire progresser l’élaboration des stratégies de portefeuille.