Document de discussion : Élaborer une évaluation stratégique des changements climatiques

1. Introduction

L'évaluation stratégique des changements climatiques est entreprise par le gouvernement du Canada dans le cadre des règles améliorées qui sont proposées pour mieux protéger notre environnement, les poissons et les plans d’eau et rétablir la confiance du public à l’égard du processus décisionnel concernant l’exploitation des ressources. Un environnement sain et une économie prospère font bon ménage. L'évaluation stratégique des changements climatiques fournira des conseils aux promoteurs, aux intervenants, aux peuples autochtones et aux décideurs sur la façon dont doivent être pris en considération les engagements en matière de lutte contre les changements climatiques dans les évaluations d'impact.

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a élaboré le présent document de discussion pour recueillir des opinions sur les objectifs et la portée de l'évaluation stratégique des changements climatiques. Le document de discussion présente les considérations stratégiques et formule des questions stratégiques relatives aux émissions de gaz à effet de serre (GES), aux politiques en matière de changements climatiques et de croissance propre et à leurs interactions possibles avec les évaluations d'impact.

Les parties intéressées sont invitées à faire parvenir leurs commentaires par écrit à ECCC (sur le site Évaluation stratégiques des changements climatiques ou par courriel à ec.escc-sacc.ec@canada.ca) au plus tard le 31 août 2018.

2. Contexte

2.1 Engagements du Canada en matière de croissance propre et de changements climatiques

L'Accord de Paris est un accord international visant à renforcer la lutte mondiale contre la menace des changements climatiques qui est fondé sur la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. L'Accord de Paris, qui est entré en vigueur en novembre 2016, établit un objectif collectif à long terme pour maintenir l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2 degrés Celsius au-dessus des niveaux préindustriels, et poursuivre les efforts visant à limiter cette augmentation à moins de 1,5 degré.^{Note de bas de page 1}  Le Canada s’est engagé en vertu de l'Accord de Paris à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 30 pour cent sous les niveaux de 2005 d'ici à 2030 et tous les premiers ministres ont accepté cet objectif dans la Déclaration de Vancouver en mars 2016.^{Note de bas de page 2} 

En juin 2017, la Chambre des communes a confirmé l'engagement du Canada à appliquer l'Accord de Paris.^{Note de bas de page 3}

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, adopté le 9 décembre 2016,^{Note de bas de page 4}  est un plan exhaustif visant à réduire les émissions dans tous les secteurs de l’économie, à accélérer la croissance économique propre et à renforcer notre résilience aux impacts des changements climatiques. Le Cadre pancanadien permettra au Canada d’atteindre ou même de dépasser son objectif de réduction des émissions à 30 pour cent en dessous des niveaux de 2005 d'ici à 2030.

Aux termes du Cadre pancanadien, le gouvernement du Canada, les provinces et les territoires se sont également engagés à travailler ensemble dans les cinq domaines suivants pour s’adapter aux impacts des changements climatiques et renforcer leur résilience:

• Traduire l’information scientifique et les connaissances autochtones en actions concrètes;
• Soutenir la résilience climatique au sein des infrastructures;
• Protéger et améliorer la santé et le bien-être des humains;
• Soutenir les régions particulièrement vulnérables;
• Réduire les dangers liés au climat et les risques de catastrophe.

En 2016, le Canada a également annoncé sa Stratégie canadienne de développement à faible émission de gaz à effet de serre à long terme pour le milieu du siècle qui a pour but de voir au-delà de 2030 pour entamer une conversation sur la façon dont le Canada peut réduire ses émissions pour assurer un avenir plus propre et plus durable d'ici à 2050.^{Note de bas de page 5} 

2.2 Le nouveau système d’évaluation d’impact du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada a proposé une nouvelle législation visant à promulguer la Loi sur l'évaluation d'impact^{Note de bas de page 6} . Si elle est adoptée, cette loi établira un nouveau processus pour tenir compte des effets sur la santé et des effets environnementaux, sociaux et économiques des projets, tant positifs que négatifs, et pour déterminer si les effets négatifs d'un projet relevant d’un domaine de compétence fédérale sont dans l'intérêt public. Ceci comprendrait la mesure dans laquelle les effets du projet désigné portent atteinte ou contribuent à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations environnementales et ses engagements à l’égard des changements climatiques. Les autres caractéristiques clés du nouveau système proposé comprennent :

• Règlement décrivant les types de projets susceptibles d’être soumis à une évaluation d’impact;
• Une étape de planification et de participation en amont pour tous les projets dans le but de renforcer la confiance, d’accroître l'efficience, d’améliorer la conception des projets et d’offrir aux entreprises de la certitude concernant les prochaines étapes, les exigences et les échéanciers du processus d'évaluation;
• Le partenariat avec les peuples autochtones et leur participation tout au long du processus;
• Des possibilités de participation du public accrues;
• Des échéanciers prévus par la loi, des lignes directrices sur mesure sur l'évaluation d'impact et une gestion rigoureuse des échéanciers pour assurer la clarté et la certitude réglementaire;
• Une surveillance, un suivi et une application renforcée;
• Des décisions transparentes fondées sur la science et les connaissances autochtones.

Des modifications des politiques et des règlements seraient également nécessaires pour mettre en œuvre la Loi sur l'évaluation d'impact proposée. Toute modification est déterminée à la lumière des consultations avec les provinces, les territoires, les peuples autochtones, l'industrie, d'autres intervenants et le public. Pour de plus amples informations, visitez le site de l’élaboration de la réglementation de la Loi sur l’évaluation d’impact proposée par le gouvernement.

2.3 Lutter contre les effets cumulatifs

Les effets cumulatifs du développement dans une région sont les changements causés dans l’environnement par diverses activités au fil du temps. Même si un projet en soi n’engendre que des effets modestes, les répercussions de multiples projets et d’autres activités dans une région donnée peuvent entraîner, au fil du temps, des effets cumulatifs importants. Le gouvernement du Canada propose une nouvelle approche pour comprendre les effets cumulatifs et en tenir compte, y compris :

• Des évaluations régionales permettant d’orienter la planification et la gestion des effets cumulatifs, de déterminer les éventuelles répercussions sur les droits des peuples autochtones et de guider les évaluations de projets;
• Un guichet unique accessible au public contenant des études scientifiques, des connaissances et des données sur l’environnement, ainsi que des outils qui visent à aider  les utilisateurs  à mieux comprendre les éventuelles répercussions d’un projet;
• Des cadres environnementaux nationaux tels que le Système de gestion de la qualité de l'air et le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques^{Note de bas de page 7};
• Des évaluations stratégiques fournissant aux promoteurs, aux intervenants, aux peuples autochtones et aux décideurs des directives transparentes et cohérentes sur la façon dont les cadres environnementaux existants sont pris en compte dans le processus d’évaluation d’impact.

Les éléments de cette nouvelle approche relative aux effets cumulatifs sont complémentaires et permettront de mieux comprendre les enjeux environnementaux qui ne font pas partie de la portée des examens de projets de manière individuelle. Ces éléments fourniront également des informations précieuses pour les évaluations d'impact des projets.

2.4 Évaluations stratégiques

Une évaluation stratégique fournit des directives sur la façon dont une politique, un plan, un programme ou un enjeu pertinent pour la réalisation d'évaluations d'impact devrait être pris en compte dans le processus d'évaluation d'impact. Cette évaluation :

• aidera les promoteurs et les intervenants à comprendre et à gérer les effets cumulatifs en harmonisant mieux les projets avec les cadres environnementaux qui protègent différents aspects de l’environnement, comme les changements climatiques et la biodiversité;
• clarifiera les données et les méthodes dont le gouvernement du Canada aurait besoin pour mieux comprendre les impacts d’un projet;
• rationalisera et orientera le cheminement de l’information entre les promoteurs et le gouvernement lors d’examens des projets;
• améliorera la compréhension des impacts d'un projet et des mesures d'atténuation nécessaires.

Les évaluations stratégiques, telles que décrites ci-dessus, diffèrent des évaluations environnementales stratégiques (EES) qui sont exigées par la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes^{Note de bas de page 8}. Une EES est une évaluation des effets environnementaux d'une politique, d'un plan ou d'un programme et des autres options.^{Note de bas de page 9}  La Directive du Cabinet sur les EES ne serait pas touchée par la Loi sur l'évaluation d'impact proposée.

2.5 Évaluation stratégique des changements climatiques

L'évaluation stratégique des changements climatiques fournira des directives aux promoteurs, aux intervenants, aux peuples autochtones et aux décideurs sur la façon dont les changements climatiques devraient être pris en compte dans les évaluations d'impact fédérales. Elle améliorera la transparence et la certitude du processus et fera en sorte que les émissions de gaz à effet de serre d’un projet et sa résilience aux impacts climatiques soient prises en compte et intégrées, le cas échéant, dans le processus d'évaluation d'impact. Les directives préparées seront considérées comme un document à caractère évolutif, et des mises à jour seront effectuées, au besoin, pour incorporer tout changement de politique ou de processus lié au changement climatique ou à l’évaluation d'impact.

Dans la section suivante, les principaux éléments d'une évaluation stratégique des changements climatiques sont présentés avec les questions aux fins de discussion pour les intervenants.

3. Questions aux fins de discussion : Éléments proposés d'une évaluation stratégique des changements climatiques

Il est proposé qu’une évaluation stratégique des changements climatiques comprenne quatre éléments principaux :

1. Quantification des émissions de GES du projet : déterminer comment définir, établir la portée et quantifier les émissions de GES pour le processus d'évaluation d'impact proposé, le cas échéant;
2. Seuils des émissions de GES : considérations sur les GES qui devraient être prises en compte lorsque l’évaluation d’un projet est envisagée;
3. Une planification en amont : renseignements relatifs aux émissions de GES qui sont pertinents pour le processus d’évaluation d'impact;
4. Évaluation d'impact : pour les projets pour lesquelles une évaluation d’impact est réalisée, l'évaluation de la contribution d'un projet aux émissions de GES et la détermination de la compatibilité du projet aux engagements et aux politiques du Canada en matière de changements climatiques.

Chacun de ces éléments est examiné à tour de rôle ci-dessous, et des questions clés sont soulevées aux fins de discussion.

3.1 Quantification des émissions de GES du projet

Émissions directes et en amont

L'évaluation stratégique des changements climatiques fournira des directives sur la façon dont un promoteur doit quantifier les émissions directes de GES ainsi que les émissions de GES en amont. Les émissions en aval ne seraient pas évaluées.

Les émissions de GES sont considérées comme des effets transfrontaliers et font actuellement l’objet d’une évaluation en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, 2012. Cette situation se poursuivrait sous le régime de la Loi sur l’évaluation d’impact proposée.

En janvier 2016, le gouvernement du Canada a annoncé des principes provisoires selon lesquels les émissions de GES en amont seront estimées et incluses dans le processus décisionnel. Les émissions de GES en amont sont associées aux activités industrielles, à partir du point d’extraction des ressources jusqu’au projet visé par l’examen. Un projet de méthodologie pour estimer les émissions de GES en amont liées aux grands projets pétroliers et gaziers soumis à des évaluations environnementales fédérales a fait l’objet d’une publication préalable dans la Gazette du Canada Partie 1^{Note de bas de page 10} . Les procédés particuliers inclus dans les activités en amont varieront en fonction des ressources et du type de projet. À ce jour, six projets soumis à des évaluations environnementales fédérales ont fait l’objet d’une évaluation des émissions de GES en amont.

Les questions suivantes visent à guider l’élaboration d’une approche uniforme pour évaluer les deux types d’émissions de GES dans les évaluations d’impact et réduire les incertitudes de l’évaluation.

Incertitude

Lors du calcul estimatif des émissions de GES en amont, la croissance nette des émissions pourrait être surestimée si, par exemple, un nouveau projet devait remplacer d’autres sources d’émissions de GES. Le terme « émissions de GES différentielles » désigne la partie des émissions en amont qui se produiraient seulement si le projet à l’étude était mis en œuvre. Cette perspective nécessite une évaluation des conditions dans lesquelles pourraient se produire les activités canadiennes en amont même si le projet n’était pas mis en œuvre. L'intention du gouvernement du Canada serait d'évaluer les émissions en amont supplémentaires liées à un projet, en tenant compte des incertitudes de l'analyse de l'impact différentiel.

Intensités des émissions

Outre les émissions de GES absolues, l'« intensité des émissions » est un autre facteur qui pourrait présenter un intérêt pour le processus d'évaluation d'impact en permettant de faire une comparaison entre les projets ou les procédés techniques proposés par un promoteur. L’intensité des émissions est la quantité d’émissions par unité de production et pourrait permettre de faire une comparaison entre les procédés ou les projets. Ce type de comparaison permettrait de déterminer si un projet ou un procédé est écoénergétique, s’il peut être considéré comme étant le meilleur de sa catégorie, ou s’il met en œuvre les meilleures technologies disponibles ou les meilleures pratiques environnementales (MTD/MPE). Les MTD/MPE peuvent être définies comme étant la technologie, la technique ou la pratique la plus efficace réalisable du point de vue économique pour réduire les émissions de GES et sont examinées de façon plus approfondie à la Section 3.4.

Émissions évitées et crédits compensatoires

Il peut arriver que les émissions de GES résultant d’un projet proposé réduisent les émissions existantes. Le terme « émissions évitées » désigne la mesure dans laquelle un projet pourrait éviter des émissions ailleurs au Canada ou à l'étranger. Par exemple, une installation de production d’électricité au gaz naturel qui remplace une centrale au charbon pourrait prétendre permettre d’éviter le volume d’émissions plus élevé (du charbon) qui se produirait si le nouveau projet n’était pas proposé. Cependant, il est difficile d'estimer les émissions évitées avec certitude.

Les « crédits compensatoires pour les GES » désignent un mécanisme de réduction des émissions, ailleurs au Canada ou à l’échelle internationale, qui pourraient découler de la mise en œuvre d’un projet. Ce mécanisme fonctionne en permettant à une partie d’acheter des crédits d’émissions et de les utiliser pour compenser les émissions d’une autre partie.

Fuites de carbone

Les fuites de carbone sont ce qui pourrait se produire si pour certaines industries ou certains projets, il était décidé de déplacer leur production vers d’autres pays dont les contraintes en matière d’émissions sont moins strictes, ce qui pourrait entraîner éventuellement une augmentation des émissions. Le risque de fuite de carbone peut être plus élevé dans certaines industries à forte consommation d’énergie et qui sont exposées à la concurrence étrangère.

3.2 Seuils des émissions de GES

Le gouvernement se demande comment des critères ou un seuil en matière d’émissions de GES pourraient être utilisés lorsque l’évaluation d’un projet est envisagée.

La discussion sur les seuils ou les critères environnementaux a également été soulevée dans le document de consultation sur l’approche relative à la modification de la liste des projets. Le document de consultation indique que la révision de la liste des projets tiendra compte des domaines qui comportent des objectifs ou des normes environnementaux établis dans les lois, les règlements et les politiques. Dans certains cas, les seuils peuvent être utilisés pour évaluer le potentiel d'effets négatifs. Les domaines proposés comprennent la « possibilité d'émissions de gaz à effet de serre directes dépassant le seuil établi. »

En outre, le document de consultation sur la Liste des projets stipule que « les inscriptions proposées [dans la Liste des projets] pourraient également comprendre des conditions particulières permettant à l’activité d’être exemptée d’une évaluation lorsque ces conditions sont présentes. Par exemple, les installations in situ de sables bitumineux pourraient être ajoutées à la liste des projets en raison de leurs effets potentiels sur les domaines de compétence fédérale, en particulier les émissions de gaz à effet de serre, mais exemptés de l’évaluation fédérale si une instance impose des quotas absolus pour les émissions de gaz à effet de serre. »

3.3  Planification et mobilisation en amont

L‘étape de la planification et de la mobilisation en amont serait mise à contribution pour confirmer si une évaluation d'impact est nécessaire, le type d'évaluation (par ex., examen dirigé par l'Agence ou examen réalisé par une commission) et la portée des facteurs à prendre en compte lors de l'examen. Des renseignements pourraient être utilisés pour déterminer si une évaluation d'impact est nécessaire compte tenu seulement des émissions de GES, même si le projet dépasse un seuil défini. Ces renseignements pourraient comprendre :

• une estimation des émissions directes et en amont qui sont associées au projet;
• le fait que le projet adopte ou non les meilleures technologies disponibles et les meilleures pratiques environnementales;
• le fait que des politiques ou mesures climatiques sont en place ou non en matière d'émissions de GES au niveau fédéral, provincial ou territorial.

3.4 Évaluation d’impact

Objectifs en matière de changements climatiques

Une fois que les émissions de GES résultant d'un projet soumis à une évaluation d'impact sont estimées, il peut être utile de préciser comment les projets seraient examinés en fonction de l’ensemble des objectifs en matière de changements climatiques à l'aide d'un cadre commun et transparent.

Tel qu’indiqué plus haut, le Canada s’est engagé à prendre des mesures en vertu de l'Accord de Paris et a élaboré le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques pour relever ce défi mondial. La Loi sur l'évaluation d'impact proposée exige qu’il soit tenu compte de la mesure dans laquelle les effets du projet désigné portent atteinte ou contribuent à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations environnementales et ses engagements à l’égard des changements climatiques.

Puits de carbone

Le terme « puits de carbone » désigne la capacité d’une forêt, d’un océan ou d’un autre environnement naturel à absorber le dioxyde de carbone de l’atmosphère. L’effet des puits de carbone (par ex., forêts, sols agricoles ou milieux humides) peut influencer la capacité d’éliminer le dioxyde de carbone de l’atmosphère. Par conséquent, l’amélioration des puits de carbone existants ou la création de nouveaux puits pourrait aider le Canada à respecter son engagement de réduction des émissions.

Résilience climatique

La résilience au climat est la capacité de survivre et de prospérer malgré l’évolution du climat. Le processus d’évaluation d’impact proposé tient compte des répercussions potentielles de l’environnement sur un projet, y compris celles qui découlent des changements climatiques. Les considérations relatives à la mise en œuvre efficace de mesures de résilience dans le cadre du processus d’évaluation d’impact peuvent réduire au minimum les dommages et réduire les risques et les coûts à long terme pour les particuliers, les promoteurs de projet et les gouvernements. Les efforts visant à réduire l’empreinte environnementale des projets contribueraient à accroître la résilience par une réduction de l’utilisation des ressources (par ex., la conservation de l’eau contribue à la résistance à la sécheresse) et le maintien des espaces naturels qui agissent comme un tampon contre les impacts des changements climatiques.

En vertu de la LCEE 2012, l’adaptation et la résilience climatique sont prises en compte dans les examens de projet, et ce procédé se poursuivrait sous le régime de la Loi sur l’évaluation d’impact proposée. L’évaluation stratégique des changements climatiques offre la possibilité de tirer parti des pratiques actuelles et de prodiguer aux promoteurs, aux intervenants, aux peuples autochtones et aux décideurs des conseils clairs et uniformes.

Meilleures technologies disponibles / meilleures pratiques environnementales (MTD/MPE)

Le gouvernement envisage d'intégrer la meilleure technologie disponible liée aux GES et les meilleures pratiques environnementales (MTD/MPE) dans le processus d'évaluation d'impact. Les MTD/MPE peuvent être définies comme étant la technologie, la technique ou la pratique la plus efficace du point de vue économique pour réduire les émissions de GES.

Les MTD/MPE encourageraient les promoteurs de projet à envisager de gérer les émissions de GES dès l’étape de la conception préliminaire. À plus long terme, la mise en œuvre des MTD/MPE constituerait un moyen pratique de faire en sorte que les projets d'infrastructure à longue durée de vie émettent moins de GES.

Groupe consultatif d'experts

Le gouvernement du Canada envisage la création d'un groupe consultatif d'experts chargé d'effectuer l'évaluation stratégique du changement climatique.

L'évaluation stratégique indiquera comment les changements climatiques sont pris en compte dans les évaluations d'impact et sont reflétés dans le rapport d'évaluation d'impact exigé en vertu de la loi proposée. Le rapport et l'évaluation stratégique indiqueront comment il est tenu compte des changements climatiques en tant que facteur de prise de décision et apporteront clarté et transparence aux examens de projet de manière individuelle.

4. Prochaines étapes

Le présent document de discussion sera utilisé pour élaborer les termes de référence de l’évaluation stratégique des changements climatiques du gouvernement du Canada. Ce processus sera également guidé par les principes de la participation du public, de la transparence et de la coopération avec les différentes instances, y compris les instances autochtones.

Compte tenu de ces considérations, ECCC envisage les prochaines étapes suivantes :

• en fonction des commentaires reçus sur le présent document de discussion, la ministre de l’Environnement et du Changement climatique établirait les termes de référence, tel que prévu dans la Loi sur l’évaluation d’impact proposée, pour mener l’évaluation stratégique des changements climatiques;
• créer un groupe consultatif d'experts pour l'évaluation stratégique des changements climatiques;
• un projet de rapport d’évaluation stratégique serait publié à l’automne 2018. D’autres consultations sur le projet de rapport suivraient;
• un rapport sur l’évaluation stratégique des changements climatiques serait présenté à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique au printemps 2019.

ECCC veut savoir ce que vous pensez des considérations et des enjeux clés décrits dans le présent document de discussion. Vos commentaires et vos idées sont importants. Pour fournir vos commentaires, vous pouvez visiter le site Évaluation stratégiques des changements climatiques, ou soumettre vos commentaires par courrier ou par courriel à l'adresse suivante au plus tard le 31 août 2018 :

Évaluation stratégique des changements climatiques – Strategic Assessment of Climate Change
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph, 11^e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.escc-sacc.ec@canada.ca