Décision no 121

Motifs de la décision du commissaire

(Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, paragraphe 23(2))

La présente décision porte sur le non-respect de l’article 6.1 du Règlement sur le coût d’emprunt (banques) et l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques.

En mai 2013, le directeur de la Direction de la conformité et de l’application (le « directeur ») de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (« ACFC ») a dressé un procès-verbal de violation à l’endroit de la Banque en vertu du paragraphe 22(2) de la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada. Le procès-verbal de violation affirmait ce qui suit :

Le directeur a proposé une sanction de 25 000 $ relativement à la violation de l’article 6.1 du Règlement sur le coût d’emprunt (banques) à une sanction de 100 000 $ en ce qui concerne la violation de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques, soit une sanction totale de 125 000 $.

En juillet 2013, la Banque a présenté des observations par écrit en réponse au procès-verbal de violation.

J’ai examiné les observations de la Banque. J’estime néanmoins que la Banque a commis, selon toute probabilité, les deux violations énoncées dans le procès-verbal. J’ai pris en considération les observations écrites de la Banque ainsi que la nature de l’intention ou de la négligence, le tort causé par les violations et les antécédents de la Banque en matière de conformité, et j’impose une sanction administrative pécuniaire totale de 75 000 $.

Loi et règlement applicables

Loi sur les banques

Règlement sur le coût d’emprunt (banques)

Les faits

En février 2012, un agent de la conformité de l’ACFC a découvert que la façon de procéder de la Banque pour ce qui est de la déclaration aux coemprunteurs dans le contexte d’une demande de carte de crédit promotionnelle exigeait des codemandeurs (c.-à-d. les coemprunteurs) de faire leur adhésion en cochant une case dans la demande pour recevoir des déclarations distinctes. Selon le contenu du formulaire de demande, si les emprunteurs ne cochaient pas la case, les déclarations seraient automatiquement transmises seulement à l’emprunteur principal.

Cet état de fait a été confirmé par l’examen des politiques et procédures de la Banque (ses manuels et guides) et de la déclaration de l’accord entre ses clients et elle.

Les manuels et guides de la Banque indique que :

De plus, la déclaration figurant dans l’accord entre la Banque et le client indique que :

Lorsque la question de la déclaration à l’intention du coemprunteur a été soulevée avec la Banque au cours de l’enquête, cette dernière a indiqué qu’elle croyait que le processus de transmission des déclarations aux coemprunteurs se conformait à la réglementation et a indiqué que :

De plus, la Banque a indiqué que, dans le cas des produits hypothécaires et des produits de crédit au détail, elle demande aux coemprunteurs de choisir s’ils veulent ou non de recevoir les déclarations pour le compte de crédit demandé. Tous les emprunteurs doivent ensuite signer un formulaire généré par un système pour confirmer leur préférence quant aux déclarations.

La Banque a formulé des commentaires sur l’ébauche de rapport de conformité, conformément au processus exposé dans le cadre de conformité, en mars 2013.

Position de la Banque

Dans ses observations écrites adressées au commissaire en réponse au procès-verbal de violation, la Banque explique qu’elle n’a jamais eu l’intention d’enfreindre le Règlement et qu’elle a pris des mesures depuis que l’ACFC a communiqué avec elle pour changer ces pratiques relativement aux déclarations dans ses demandes de carte de crédit promotionnelle. De plus, la Banque a affirmé qu’elle avait revu ses manuels et guides pour veiller à ce que tous les emprunteurs reçoivent des déclarations distinctes.

La Banque a, en outre, expliqué que ces procédures concernant la transmission des déclarations à des coemprunteurs ne sont pas limitées à ses manuels et guides, mais qu’il existait aussi d’autres procédures détaillées pour le personnel et que de nombreux processus et contrôles sont intégrés directement dans ses systèmes.

La Banque a affirmé qu’elle croit que son approche pour les cartes de crédit et les autres produits de crédit au détail vendu dans ses succursales et par l’entremise de son centre d’appel est conforme, car les emprunteurs doivent indiquer leur préférence quant aux déclarations pour que le compte soit établi.

De plus, les clients ont l’option de recevoir une déclaration distincte générée automatiquement par les systèmes de la Banque. La Banque remet aussi à ses clients un document reconnaissant leur décision quant aux déclarations sur lequel ils doivent apposer leur signature. Pour les demandes faites par l’entremise du centre d’appel, une lettre de reconnaissance de la préférence des clients est envoyée par la poste. Les codemandeurs qui présentent leur demande en ligne reçoivent tous des documents de déclaration distincts.

La Banque a réitéré les commentaires adressés à l’ACFC au sujet de l’ébauche du rapport de conformité selon lesquelles sa façon de procéder pour les demandes de carte de crédit promotionnelle était fondée sur son interprétation des exigences réglementaires élaborées en collaboration avec l’ACFC par le truchement de l’Association des banquiers canadiens en 2006. À l’époque, l’interprétation des exigences était que les banques devaient donner aux coemprunteurs l’option de recevoir des déclarations distinctes. Dans ces commentaires, la Banque a expliqué qu’elle avait compris que l’article 6.1 du Règlement pour codifier cette interprétation et qu’il ne visait pas à modifier un nouveau processus que les banques venaient récemment d’élaborer de concert avec l’ACFC.

Avec ses observations, la Banque a transmis un exemplaire de la version modifiée de ses « procédures du conseil » entérinée par le conseil en août 2012. Elle comprend les procédures du conseil en ce qui concerne la transmission de renseignements, procédures ayant pour but de faire en sorte que la Banque continue de respecter les exigences de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques.

D’après les procédures du conseil, la direction de la Banque a le mandat d’élaborer, de mettre en place, d’étayer et de maintenir des procédures de déclaration liées à ses responsabilités conformément à l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques. Le conseil est désigné pour surveiller les procédures et pour déterminer, à sa satisfaction, si elles sont suivies par la Banque au moyen d’un rapport annuel produit par la direction et d’un examen périodique réalisé par le service de vérification de la Banque. Les procédures indiquent aussi que les conventions de crédit, l’accord du client quant aux déclarations et les autres documents relatifs aux déclarations font l’objet d’un examen périodique effectué par les responsables des produits et des services du cadre d’entreprise/du siège social en consultation avec le service juridique et qu’ils sont mis à jour au besoin.

En ce qui concerne les obligations de la Banque conformément à l’article 6.1 du Règlement, les procédures du conseil indiquent que :

De plus, la Banque a fait valoir qu’un rapport annuel est envoyé au Bureau du surintendant des institutions financières en application de l’article 195(6) de la Loi sur les banques au sujet des activités du conseil liées à ses responsabilités conformément à l’alinéa 157(2)e). La Banque avance que ce rapport montre que le conseil examine les politiques et les procédures de la Banque visant à respecter les dispositions du paragraphe 157(2) de la Loi sur la banques, et renferme aussi l’attestation des secteurs d’activité et des fonctions de contrôle de la Banque que les procédures de la Banque sont bien adaptée pour lui permettre de respecter les exigences du paragraphe 157(2).

La Banque a demandé que, à la lumière de ces renseignements, le commissaire ne juge pas que la Banque a enfreint l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques ou, dans le cas contraire, envisage de réduire la sanction de 100 000 $ proposée.

De plus, la Banque a demandé que le commissaire revoie à la baisse la sanction de 25 000 $ rattachée à la violation de l’article 6.1 du Règlement. Selon la Banque, il n’y avait aucune intention de sa part d’enfreindre le Règlement et elle croyait honnêtement avoir établi le processus concernant les déclarations distinctes selon ce qui était exigé.

La Banque a affirmé qu’elle n’avait reçu aucune plainte à ce sujet et qu’elle ne croit pas que le tort causé aux clients ait été important. En ce qui concerne les demandes de carte de crédit promotionnelle, la Banque estime qu’environ 3 500 comptes seraient concernés, ce qui représente seulement 0,29 % de tous les nouveaux comptes ouverts depuis janvier 2010. Selon la Banque, la possibilité qu’un client comprenne mal qu’il a la possibilité de recevoir des déclarations distinctes est aussi réduite par le formulaire et le processus pour le remplir.

La Banque a fait valoir qu’elle avait elle-même signalé la violation antérieure mentionnée dans le procès-verbal de violation, de pair avec de nombreuses autres institutions financières, à la suite de la mise en œuvre des changements apportés au Règlement en 2010. Le problème concernait le format de la déclaration et non la question de savoir si l’information avait été transmise aux clients. La Banque a indiqué qu’elle s’est conformée peu après.

Enfin, la Banque a fait remarquer que la sanction totale semble supérieure à toutes les autres sanctions imposées par l’ACFC dans des situations semblables.

Discussion

I - Violations

1. Article 6.1 du Règlement

Le paragraphe 6.1(1) du Règlement exige qu’une banque fournisse la déclaration prescrite non seulement à l’emprunteur principal, mais également à tout coemprunteur, sauf si tous les emprunteurs consentent à ce que la déclaration soit fournie à l’un d’eux.

Dans un exemple de formulaire de demande de carte de crédit promotionnelle examiné par l’agent de conformité de l’ACFC, la Banque n’indique pas que la déclaration sera fournie à tous les coemprunteurs. Le coemprunteur y est appelé à reconnaître que tous les avis concernant le compte seront reçus par l’emprunteur principal et qu’il a été informé de la possibilité de recevoir des avis distincts, mais renonce à ces renseignements additionnels.

La reconnaissance par un coemprunteur que l’emprunteur principal recevra tous les avis concernant le compte ne constitue toutefois pas un consentement à ce que la déclaration soit fournie à l’un d’eux. À moins que le client ait été informé qu’il a le droit de recevoir une déclaration distincte, il ne peut pas consentir à ce qu’une telle déclaration soit fournie à un coemprunteur.

Dans un autre exemple de formulaire de demande de carte de crédit promotionnelle, la Banque fait savoir au client qu’il a droit de recevoir une déclaration distincte, mais indique également qu’en signant la demande, il consent à ce que la déclaration soit envoyée à l’emprunteur principal.

Cependant, comme pour l’autre exemple de formulaire de demande de carte de crédit promotionnelle, la Banque demande à l’emprunteur d’indiquer s’il souhaite recevoir une déclaration distincte en cochant une case. Cette approche d’« adhésion » à la déclaration contourne entièrement les exigences prévues à l’article 6.1 du Règlement.

Par conséquent, j’estime que le libellé des formulaires de demande de carte de crédit promotionnelle n’est pas conforme à l’article 6.1 du Règlement. Je conclus donc, selon la prépondérance des probabilités, que la Banque a commis une violation en ne suivant pas les règles de déclaration dans ses formulaires de demande de carte de crédit promotionnelle.

De façon générale, la question de savoir si le consentement d’un coemprunteur à ce que la déclaration soit fournie à un autre emprunteur est suffisant aux fins du Règlement doit être examinée au cas par cas. Cela dit, la principale exigence demeurera toujours que la déclaration doit être fournie à tous les emprunteurs, sauf si un emprunteur consent à ce que la déclaration soit fournie à un autre en toute connaissance de cause.

2. Alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques

Dans ses observations écrites à l’intention de la commissaire, la Banque a démontré que le conseil a établi des procédures en vue de remplir les exigences de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques.

Cependant, dans le cas susmentionné des formulaires de demande de carte de crédit promotionnelle, la Banque n’a pas satisfait aux exigences de l’article 6.1 du Règlement et, par conséquent, a omis de déclarer les renseignements prescrits par la Loi à ses clients.

L’interprétation que fait la Banque de l’article 6.1 du Règlement ne concerne pas seulement la déclaration fournie aux clients, mais également ses manuels et guides pour les produits de crédit au détail qui ont été examinés par l’agent de conformité et la déclaration en lien avec l’accord entre le client et la Banque.

Les manuels et guides indiquent que les emprunteurs principaux doivent toujours recevoir la déclaration et que les coemprunteurs doivent avoir l’option de recevoir une déclaration distincte. Cependant, la déclaration distincte à remettre à l’emprunteur en vertu de l’article 6.1 du Règlement n’est pas seulement une « préférence » ou une « option », il s’agit d’un droit. Qui plus est, la formulation employée dans les manuels et guides n’indique pas que tous les emprunteurs ont le droit de recevoir une déclaration à moins qu’un emprunteur consente à ce que la déclaration soit fournie à un autre emprunteur. Comme le démontrent les formulaires de demande de carte de crédit promotionnelle susmentionnés, la formulation employée dans les manuels et guides crée le risque que les exigences de l’article 6.1 du Règlement soient interprétées de manière incohérente tant par les personnes qui élaborent la documentation sur les produits que le personnel de première ligne.

L’interprétation que fait la Banque de l’article 6.1 du Règlement se reflète également aux échelons les plus élevés de la Banque dans les procédures du conseil établies par les administrateurs conformément à l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques. Par exemple, les procédures de communication des renseignements de la Banque indiquent ce qui suit :

Les procédures ne mettent pas l’accent sur la nécessité d’assurer qu’une déclaration soit fournie à tous les emprunteurs, sauf si un coemprunteur peut clairement consentir à ce que la déclaration soit fournie à un autre emprunteur. Elles accordent plutôt de l’importance au fait de fournir la déclaration à l’emprunteur principal et de demander au coemprunteur s’il préfère recevoir sa propre déclaration.

Les procédures du conseil prévoient des modalités détaillées de déclaration qui assignent des responsabilités à la direction et aux autres fonctions de contrôle au sein de la Banque pour veiller à ce que procédures de déclaration qui respectent les exigences de la Loi soient en place. Cependant, celles-ci n’ont pas été efficaces pour assurer que les renseignements devant être déclarés aux clients en vertu de l’article 6.1 du Règlement soient bel et bien déclarés.

Par conséquent, je conclus que la Banque n’a pas respecté l’exigence de l’alinéa 57(2)e) de la Loi sur les banques selon laquelle les administrateurs doivent instaurer des mécanismes de communication aux clients de la banque des renseignements qui doivent être divulgués aux termes de la présente loi. Je conclus que, selon la prépondérance des probabilités, la Banque a commis une violation.

Prise de précautions

Le paragraphe 28(1) de la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada prévoit que la prise de précautions voulues peut être invoquée dans le cadre de toute procédure en violation. Afin qu'une telle défense soit acceptée, la Banque doit démontrer, selon la prépondérance des probabilités, qu’elle a pris toutes les précautions raisonnables pour éviter de commettre l’infraction qu’elle est accusée avoir commis (Banque Internationale de Commerce Mega (Canada) v. Canada (Procureur général), 2012 CF 407 (CanLII)). J’ai déterminé que la Banque a fait preuve de négligence dans mon analyse entourant la sanction qui est exposée ci-après. Comme la négligence équivaut à un manque de précautions, je conclus que la Banque n’a pas pris les précautions nécessaires pour établir cette défense en lien avec les violations.

II - Sanction

Ayant conclu que la Banque a commis les violations, je peux imposer une sanction en tenant compte des facteurs établis à l’article 20 de la Loi.

Afin de déterminer le montant de la sanction, j’ai pris en considération les observations écrites de la Banque à l’égard de la sanction proposée de même que les facteurs exposés ci-dessous. Je maintiens la sanction de 25 000 $ proposée dans le procès-verbal de violation en lien avec la violation de l’article 6.1 du Règlement, mais j’ai décidé de réduire la sanction en lien avec la violation de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques à 50 000 $.

Tort causé aux clients

Je reconnais que la Banque a pris des mesures immédiates pour remédier aux préoccupations de l’ACFC à l’égard de ses modalités de déclaration dans le cas de ses formulaires de demande de carte de crédit promotionnelle afin de minimiser le tort causé aux clients. Je reconnais également que bien que l’interprétation erronée de la Banque ait été reproduite dans ses manuels et guides ainsi que dans les procédures du conseil, l’agent de conformité n’a pas soulevé de préoccupations à l’égard des modalités de la Banque en matière de déclaration aux coemprunteurs pour les hypothèques et les produits de crédit au détail.

Toutefois, en conséquence des violations, de nombreux coemprunteurs qui, avec un emprunteur principal, ont conclu une convention de crédit pour une carte de crédit promotionnelle avec la Banque n’ont pas reçu tous les renseignements qui devaient leur être déclarés au sujet de leur compte conformément au Règlement. Selon les estimations de la Banque, l’interprétation qu’elle a faite de l’article 6.1 du Règlement a eu une incidence sur 3 500 comptes en lien avec des cartes de crédit promotionnelles, ce qui représente 0,29 % de tous les nouveaux comptes depuis janvier 2010.

Ces clients n’ont subi aucun préjudice financier, mais ils ont subi un tort parce qu’ils n’ont pas été placés sur un pied d’égalité avec l’emprunteur principal pour ce qui est de la possibilité d’examiner et de contester la déclaration relative à leur compte de carte de crédit. Dans certains cas, cette situation pourrait avoir entraîné des conséquences financières négatives pour un coemprunteur ou l’avoir désavantagé d’une autre manière. Ce tort a été aggravé par le fait que les procédures du conseil n’ont pas assuré que les coemprunteurs reçoivent la déclaration exigée conformément à l’article 6.1 du Règlement.

Par conséquent, je conclus que la violation par la Banque de l’article 6.1 du Règlement et de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques a causé un tort à ses clients.

Degré d’intention ou de négligence

La Banque fait valoir qu’elle n’a jamais eu l’intention de contrevenir à l’article 6.1 du Règlement ou à l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques et qu’elle croyait sincèrement qu’elle avait établi un processus de déclaration distincte comme demandé. La Banque déclare que, outre ses manuels et guides, elle avait mis en place d’autres procédures détaillées pour le personnel et avait intégré de nombreux mécanismes à ses systèmes afin de veiller à ce que les coemprunteurs se voient offrir l’option de recevoir une déclaration distincte. Elle soutient également que son interprétation de l’article 6.1 du Règlement était basée sur sa compréhension que l’article 6.1va été instauré afin de codifier l’interprétation élaborée avec l’ACFC via l’Association des banquiers canadiens dans les années précédant les modifications de 2010 au Règlement.

Cependant, selon le rapport de conformité, les discussions entre l’industrie bancaire et l’ACFC entre 2005 et 2007 étaient liées à l’examen et à la mise en œuvre des pratiques par l’industrie en fonction de la position de la commissaire dans le temps où tous les emprunteurs avaient droit à la même déclaration en vertu de la version du Règlement qui était en vigueur à ce moment-là.

En juin 2007, l’ACFC a envoyé une lettre à l’industrie qui indiquait notamment le type de consentement qui serait acceptable des emprunteurs souhaitant recevoir une déclaration commune au lieu d’une déclaration distincte. Cependant, cette lettre indiquait clairement que les mesures décrites ne devaient pas être considérées comme les exigences de tout règlement futur.

Le Règlement a été modifié en janvier 2010 de manière à y inclure de nouvelles exigences de déclaration aux coemprunteurs. À ce moment-là, l’ACFC a envoyé un questionnaire à toutes les banques où elle leur demandait si elles étaient conformes aux nouvelles exigences réglementaires. Dans sa réponse, la Banque n’a pas indiqué comme un élément de non-conformité le fait que dans certaines situations où il y avait des coemprunteurs, elle fournissait une déclaration uniquement au demandeur principal et exigeait que les coemprunteurs indiquent s’ils préfèrent recevoir une déclaration distincte. En fait, tout au long de l’enquête sur ce dossier, la Banque a soutenu qu’elle était conforme au Règlement.

La Banque n’a pas démontré qu’elle a pris des mesures pour vérifier que son interprétation des exigences réglementaires fondées sur son interprétation antérieure demeurait valide après les modifications apportées au Règlement en 2010. À mon avis, il était déraisonnable pour la Banque de simplement se fier aux discussions tenues avec l’industrie trois ans avant les modifications au Règlement au lieu de faire des efforts pour confirmer son interprétation du nouveau Règlement auprès de l’ACFC ou de procéder à sa propre vérification à cet égard.

Le fait que le processus d’assurance de la conformité prévu dans les procédures du conseil ait seulement servi à confirmer l’interprétation erronée des exigences prévues à l’article 6.1 du Règlement au lieu de faire en sorte que les renseignements devant être déclarés aux clients en vertu de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques leur soient effectivement communiqués est également préoccupant. Les procédures contiennent des modalités détaillées de reddition de comptes par la direction et la fonction de vérification et les services juridiques en ce qui concerne la conformité de la Banque, mais elles n’ont manifestement pas été suffisantes dans ce cas pour assurer que les manuels et guides de la Banque et la déclaration à ses clients en lien avec le formulaire de demande de carte de crédit promotionnelle soient conformes à l’article 6.1 du Règlement.

La Banque, y compris le conseil, pourrait avoir pris de plus amples mesures pour s’assurer du respect des exigences de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques. Par exemple, la Banque n’a pas démontré qu’elle disposait d’un processus pour les tests et les rapports d’assurance de la qualité des documents redditionnels sur lesquels se fient les directeurs pour veiller à l’efficacité de ses procédures de conformité aux exigences en matière de déclaration aux clients de la Banque.

Par conséquent, en lien avec la violation de l’article 6.1 du Règlement, je conclus que la Banque a fait preuve de négligence en omettant de réviser adéquatement son interprétation des exigences de déclaration aux coemprunteurs au moment de l’entrée en vigueur des modifications au Règlement en 2010. Je constate également que la Banque a fait preuve négligence en lien avec la violation de l’alinéa 157(2)e) de la Loi sur les banques.

Antécédents de conformité

Le rapport de conformité indique qu’au cours des cinq dernières années, la Banque a commis une autre violation. Cependant, j’ai pris en considération le fait que cette violation découle de l’exercice d’auto-évaluation de 2010, dans le cadre duquel la Banque, comme de nombreuses autres institutions financières, a été jugée non conforme aux nouvelles exigences réglementaires relatives au format de boîte d’information, sans qu’une sanction ne lui soit imposée.

Conclusion

En somme, selon la prépondérance des probabilités, je conclus que la Banque a commis les violations énoncées dans le procès-verbal de violation. J’impose une sanction administrative pécuniaire totale de 75 000 $.

Je n’ai pas l’intention de publiciser ce cas en vertu de l’article 31 de la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada.

Ottawa, le 12 décembre 2013

Lucie M.A. Tedesco

Commissaire

Agence de la consommation en matière financière du Canada