Information à l’intention des promoteurs : Évaluation préalable à la consultation dans le cadre des évaluations d’impact en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact

Au nom du gouvernement fédéral, l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (l’Agence) fait office de Coordonnatrice des consultations de la Couronne et de guichet unique pour les collectivités autochtones qui participent au processus d’évaluation d’impact (EI) en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI). Les obligations de consultation de l’Agence, en tant que responsable, exigent qu’elle recense les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par un projet potentiel et par les décisions prises en vertu de la LEI. Pour déterminer quelles sont ces collectivités autochtones, l’Agence entreprend une évaluation préalable à la consultation et transmet les résultats au promoteur afin de faciliter l’établissement de relations en amont entre le promoteur et les groupes autochtones.

Au moment où un projet entre pour la première fois dans le processus de la LEI, le promoteur devrait déjà avoir mobilisé les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées, par le biais de la planification préalable, des processus réglementaires provinciaux ou des politiques et des normes de l’entreprise du promoteur. La poursuite de la mobilisation en amont et véritable des collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par le promoteur constitue l’un des moyens les plus efficaces de favoriser la réalisation d’une évaluation efficiente et rigoureuse.

• Qu’est-ce qu’une évaluation préalable à la consultation?

  L’évaluation préalable à la consultation est une analyse menée par l’Agence le plus tôt possible dans le processus d’EI afin de repérer les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par un projet potentiel. Les renseignements disponibles provenant de sources multiples sur la nature et l’étendue des droits revendiqués ou établis des collectivités autochtones et sur l’étendue potentielle des effets du projet sont pris en compte pour déterminer où les effets potentiels du projet pourraient avoir des répercussions sur ces droits. Cette évaluation est préalable, car les renseignements plus détaillés recueillis au cours de l’étape préparatoire permettront de mieux comprendre le lien entre les activités proposées dans le cadre du projet et la gravité potentielle de leurs répercussions sur les droits et les pratiques. Au fur et à mesure que ces informations s’accumulent au cours du processus d’évaluation, l’Agence peut fournir des orientations supplémentaires aux promoteurs sur son point de vue concernant le niveau d’impact que le projet proposé peut avoir sur les différents groupes autochtones.

• Pourquoi la consultation des peuples autochtones est-elle exigée dans le cadre d’évaluations d’impact?

  L’obligation et l’engagement de l’Agence de consulter les organisations et les collectivités autochtones et de les impliquer dans le processus sont fondés sur les principes suivants :

  • L’engagement du gouvernement du Canada à parvenir à la réconciliation avec les peuples autochtones grâce à une relation renouvelée de nation à nation, de gouvernement à gouvernement, et d’Inuits à Couronne fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat comme fondement d’un changement transformateur;
  • L’engagement du gouvernement du Canada à mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Déclaration des Nations Unies) en tant que cadre de la réconciliation;
  • Les dix Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones qui établissent comme point de départ l’objectif d’approfondir la compréhension et de respecter l’autodétermination;
  • Les obligations constitutionnelles aux termes de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la jurisprudence connexe établissant l’obligation de consulter et l’honneur de la Couronne. L’obligation de consulter, et, en tant que de besoin, d’accommoder, se présente lorsque les positions envisagées par la Couronne (comme une décision en vertu de la LEI) pourraient avoir des répercussions négatives sur les droits ancestraux ou issus de traités, revendiqués ou établis;
  • Les obligations réglementaires en vertu de la LEI et l’engagement à mettre en œuvre des évaluations d’impact de haute qualité qui garantissent que les perspectives, les préoccupations, l’expertise et le savoir autochtones contribuent à une prise de décision éclairée concernant les projets proposés; et,
  • Les engagements de l’Agence à établir et maintenir des relations et à impliquer les peuples autochtones, au-delà de l’obligation de consultation.

  La mobilisation du promoteur auprès des collectivités autochtones est requise pour éclairer l’EI et déterminer les mesures qui permettront d’éviter et de réduire au minimum les répercussions potentielles et optimiser les répercussions positives potentielles du projet potentiel sur les droits et les intérêts des populations autochtones. Des orientations plus détaillées sont fournies dans le Guide du praticien sur les évaluations d’impact fédérales. Vous trouverez également à la fin de ce document des liens vers des renseignements supplémentaires.

  La mobilisation du promoteur auprès des collectivités autochtones doit viser à :

  • Commencer dès que possible et continuer à établir et à maintenir des relations et un dialogue constructif tout au long du processus. Dans les cas où les promoteurs n’ont pas mobilisé les collectivités avant de prendre contact avec l’Agence, ils doivent prendre des mesures immédiates pour prendre contact avec la liste complète des collectivités autochtones recensées lors de l’évaluation de la consultation préalable, d’une manière qui soit proportionnelle à la gravité potentielle des effets du projet sur chaque collectivité autochtone;
  • Être compatible avec l’engagement du gouvernement du Canada à l’égard de la Déclaration des Nations Unies, notamment en ce qui concerne l’obtention d’un consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause;
  • Être compatible avec la jurisprudence et les pratiques exemplaires relativement à la mise en œuvre de l’obligation de consultation prévue par la common law;
  • Comme pour l’Agence, soutenir des évaluations de grande qualité et veiller à ce que les perspectives, les préoccupations et le savoir autochtones contribuent à une prise de décision éclairée sur les projets proposés.
• Quel est le rôle du promoteur dans la consultation et la mobilisation en amont?

  Les promoteurs doivent établir et maintenir de bonnes relations de travail avec les collectivités autochtones tout au long du processus d’EI, idéalement avant la soumission d’une description initiale du projet (DIP) et le début de l’EI officielle. Une mobilisation en amont favorise une étape préparatoire solide et efficace, en permettant de comprendre au préalable les répercussions possibles du projet sur les peuples autochtones et leurs droits, et pose les fondements des étapes ultérieures de l’EI.

  Pour éclairer l’évaluation préalable à la consultation de l’Agence, le promoteur fournit des renseignements sur le projet, ses effets potentiels et l’étendue géographique de ces effets, ainsi que les renseignements recueillis à ce jour dans le cadre des activités de mobilisation des collectivités autochtones. Les promoteurs sont invités à collaborer avec l’Agence pour cerner les renseignements qui pourraient le mieux étayer l’évaluation du projet, et à présenter tous les renseignements qui permettent une connaissance préalable, fondée sur des preuves, de l’étendue des effets potentiels du projet et de la manière dont ces effets pourraient avoir des répercussions sur les peuples autochtones.

  Il est attendu des promoteurs qu’ils se mobilisent auprès des collectivités autochtones de manière véritable et respectueuse. L’Agence demande des renseignements à chaque groupe autochtone, notamment sur la manière dont ils ont été mobilisés et sur les commentaires qu’ils ont formulés. Les documents doivent témoigner d’une démarche réfléchie et appropriée.

  Si nécessaire, l’Agence peut contribuer à faciliter la mobilisation en amont du promoteur auprès des groupes autochtones afin de contribuer à éclairer la DIP et la description détaillée du projet (DDP) qui s’ensuit. L’Agence est ouverte à des discussions en amont avec le promoteur au sujet du processus d’EI et pour répondre à toute question ou préoccupation concernant l’évaluation préalable à la consultation ou d’autres éléments pour soutenir une mobilisation en amont. L’Agence a une obligation et un engagement de consultation et de mobilisation et fournira un soutien et une orientation afin d’aider les promoteurs à composer avec les questions délicates, le cas échéant.

• Comment l’Agence mène-t-elle son évaluation préalable à la consultation?

  Les principes qui orientent l’évaluation préalable à la consultation sont notamment les suivants :

  • Respecter les droits inhérents des peuples autochtones et ceux qui sont issus de traités;
  • Constituer un processus qui améliore les occasions et élimine les obstacles à la participation des Autochtones;
  • Prendre en compte de manière cohérente et transparente les principaux éléments de l’analyse, en équilibrant la rigueur et les restrictions connues (p. ex. les renseignements incertains dès le début du processus d’EI);
  • Prendre en compte l’éventail et la diversité des voix autochtones et envisager une approche inclusive pour faire en sorte qu’elles sont représentées de manière appropriée et adéquate dans les processus d’EI,
  • Faciliter un processus adaptatif pour tenir compte des nouveaux renseignements fournis par les groupes autochtones et les promoteurs qui conduiront à des mises à jour de la portée de la consultation.

  Les éléments à prendre en compte dans une évaluation préalable à la consultation sont notamment les suivants :

  • Veiller à ce que de multiples sources d’information soient examinées et prises en compte, y compris l’information fournie par le promoteur et les collectivités autochtones.
  • L’étendue géographique approximative des effets potentiels du projet pour divers cheminements d’effets. Il peut s’agir de l’étendue des effets sur un cours d’eau (en amont ou en aval) ou un bassin versant, un bassin atmosphérique ou des terres, le cas échéant.
  • L’emplacement des territoires traditionnels, des terres de réserve et des revendications territoriales relativement à l’étendue des effets potentiels du projet.
  • Lorsque des collectivités autochtones ont indiqué à l’Agence ou au promoteur, au cours d’une mobilisation en amont, que le projet pourrait avoir des répercussions.
  • Lorsque des collectivités autochtones ont fait part de leurs intérêts ou de leurs droits dans la région, et il existe des documents publics relatifs à la consultation et à la mobilisation antérieures de l’Agence ou d’autres ministères fédéraux.

  Ces renseignements sont pris en compte collectivement pour déterminer s’il existe une interaction potentielle, ou un cheminement des effets, entre les effets potentiels du projet et les droits des Autochtones. Différentes prises en compte géographiques et temporelles sont nécessaires pour différentes sources d’effets potentiels. Par exemple, les effets potentiels de la lumière ou du bruit seront différents des effets sur une rivière ou sur l’air. Il convient de prendre en compte divers cheminements des effets, y compris pour les aspects biophysiques, sociaux, économiques et sanitaires. Les effets potentiels seront propres à chaque projet et à son emplacement géographique.

  L’Agence encourage les collectivités autochtones à fournir des renseignements, à l’Agence comme au promoteur, sur les effets potentiels du projet, sur leur territoire et l’exercice de leurs droits, ainsi que sur le chevauchement des effets du projet et de leurs droits. Cela permet de mieux cerner les collectivités autochtones potentiellement touchées dès le début du processus d’évaluation, en déterminant s’il existe ou non des cheminements des répercussions du projet sur les droits des Autochtones.

  Outre les renseignements fournis par les promoteurs et les collectivités autochtones, l’Agence peut utiliser plusieurs des ressources suivantes pour veiller à ce qu’elle utilise des renseignements exacts et à jour dans le cadre du processus de l’EI :

  • Système d’information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) pour obtenir des renseignements sur certaines collectivités autochtones (remarque : les collectivités autochtones ne figurent pas toutes dans le SIDAIT) et déterminer si certains ont des droits ancestraux ou issus de traités dans des zones qui chevauchent la zone d’étude du projet;
  • Cartes des traités historiques ou modernes, cartes des territoires traditionnels;
  • Ressources cartographiques générales pour l’emplacement géographique du projet et des collectivités potentiellement touchées, ainsi que des données de l’environnement physique telles que des cartes hydrométriques, des cartes des bassins versants et des cartes de la qualité de l’air;
  • Protocoles de consultation établis par les collectivités autochtones et communiqués à l’Agence;
  • Textes des traités historiques et modernes;
  • Renseignements généraux utilisables et à la disposition du public provenant d’organisations et de collectivités autochtones (p. ex., les sites Web des conseils tribaux ou des collectivités);
  • Renseignements émanant de collectivités autochtones qui revendiquent des droits dans une région précise, y compris devant les tribunaux;
  • Évaluations des effets environnementaux fédéraux ou provinciaux en cours ou déjà terminés, ainsi que les autres processus réglementaires connexes;
  • Études ethnohistoriques ou sur l’usage traditionnel dont dispose la Couronne;
  • Autres autorités fédérales et provinciales; et,
  • Cadre de consultation actuel des accords ou protocoles en vigueur entre le Canada et un groupe autochtone.
• Les résultats de l’évaluation préalable à la consultation changeront-ils?

  Au fur et à mesure que le processus d’EI se poursuit, l’évaluation est améliorée en fonction d’éléments tels que les orientations données par les collectivités autochtones, les renseignements sur les droits et les pratiques, et les renseignements fournis par le promoteur, y compris une meilleure connaissance des effets potentiels du projet. Par exemple, cette amélioration pourrait avoir lieu dans une situation où, grâce à la mobilisation et à la consultation, il est déterminé qu’il n’y a pas de répercussions potentielles du projet sur les droits d’une collectivité autochtone, ou si ce dernier communique à l’Agence qu’il n’est pas nécessaire de le consulter ou de le mobiliser.

  Une mobilisation véritable des collectivités autochtones potentiellement touchées avant et au début du processus d’EI, par le promoteur et par l’Agence, est nécessaire pour permettre une compréhension claire des effets potentiels du projet. L’Agence collaborera avec le promoteur pour répondre aux questions, recevoir des renseignements et clarifier les attentes. Une discussion véritable et instructive avec les collectivités autochtones potentiellement touchées dès le début de, ou avant de, l’EI permet de réduire les enjeux imprévus qui surviennent plus tard au cours du processus d’EI.

  L’Agence collabore également avec les organisations et les collectivités autochtones dès le début du processus d’évaluation et tout au long de l’évaluation préalable à la consultation et sollicite leur participation à l’élaboration du Plan de mobilisation et de partenariat avec les Autochtones (PMPA) et des lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact (LDIREI). À la fin de l’étape préparatoire, l’Agence présentera le PMPA et les LDIREI du projet au promoteur et affichera les documents dans le Registre canadien d’évaluation d’impact. Les promoteurs sont tenus de mobiliser les collectivités autochtones présentées dans le PMPA et de respecter les exigences en matière de renseignements énoncées dans les LDIREI. Si un groupe autochtone indique qu’il ne souhaite pas participer davantage au projet, le promoteur doit fournir un document attestant de cette communication directe à l’Agence.

• Qu’attend-on des promoteurs au fur et à mesure du déroulement de l’évaluation d’impact?

  En s’appuyant sur les relations formées ou entretenues au cours des premières étapes, les promoteurs doivent faire participer les collectivités autochtones à la collecte de renseignements, à la connaissance commune des effets potentiels du projet et à l’exploration de mesures d’évitement ou d’atténuation possibles.

  Le gouvernement du Canada a la responsabilité d’aider les peuples autochtones à renforcer leurs capacités, ce qu’il fait par le biais de programmes tels que le Programme de soutien des capacités des Autochtones et le Programme d’aide financière aux participants. Les promoteurs jouent également un rôle dans le soutien des capacités, qui peut inclure une aide financière, afin de permettre aux collectivités autochtones de travailler avec eux pour recueillir des renseignements et entreprendre ou contribuer aux études et analyses nécessaires à l’évaluation des répercussions sur les droits.

  Le degré de mobilisation ou d’effort déployé par le promoteur à l’égard des collectivités autochtones figurant sur la liste de la Couronne doit être proportionnel à la gravité potentielle des effets du projet proposé. Quelle que soit la gravité, la mobilisation doit toujours être abordée avec souplesse et menée de bonne foi, en tenant compte du fait que les circonstances peuvent changer et que de nouveaux renseignements peuvent être ajoutés au cours du processus d’EI. Travailler en étroite collaboration avec les collectivités autochtones pour comprendre où se situent les lacunes en matière de renseignements et fournir des renseignements clairs et transparents pour combler ces lacunes contribuera à l’objectif de recherche d’un consensus et d’une connaissance commune des effets potentiels.

• Que se passe-t-il si le projet potentiel fait également l’objet d’une évaluation conformément aux lois provinciales?

  La LEI encourage la collaboration avec d’autres instances, de sorte que toutes les instances travaillent ensemble pour appuyer un seul processus d’EI pour les grands projets proposés. L’approche de l’Agence est « un projet, une évaluation » en poursuivant l’objectif de réduire le dédoublement et d’augmenter l’efficience et la certitude. L’Agence mobilise d’autres instances compétentes dans le but de partager des renseignements sur les effets du projet proposé et sur les droits des peuples autochtones.

  Comme les obligations et les engagements de l’Agence peuvent différer de ceux des provinces en vertu de leurs pouvoirs respectifs, les exigences provinciales et fédérales peuvent également varier. L’Agence encourage les promoteurs à prendre contact avec son personnel dès le début pour discuter des exigences en matière de consultation et des différences éventuelles entre les exigences provinciales et fédérales en matière de consultation. Les promoteurs sont invités à collaborer avec toutes les organisations et collectivités autochtones exigées par les processus fédéraux et provinciaux, ainsi qu’avec les autorités d’évaluation fédérales et provinciales, afin de déterminer la meilleure façon de répondre à toutes les exigences d’une manière respectueuse, cohérente et efficace.

• Où puis-je trouver des renseignements supplémentaires?

  Les promoteurs sont invités à communiquer avec l’Agence le plus tôt possible pour discuter de projets potentiels susceptibles d’être assujettis à la Loi sur l’évaluation d’impact : Communiquer avec l’Agence d’évaluation d’impact du Canada – Canada.ca.

  La page d’accueil de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada fournit des liens vers des renseignements sur la LEI et ses règlements, de l’orientation sur le processus d’EI, et plus encore : Agence d’évaluation d’impact du Canada – Canada.ca.

  Afin d’aider les promoteurs dans le processus d’EI, des renseignements à l’égard de leurs rôles et de leurs responsabilités sont mentionnés à la rubrique 5.3 du : Guide du praticien sur les évaluations d’impact fédérales. Annexes 1 et 2 du Règlement sur les renseignements et la gestion des délais précisent les exigences en matière de renseignements dans les descriptions initiale et détaillée du projet, y compris les renseignements exigés en matière de répercussions potentielles sur les peuples autochtones et la mobilisation menée.

  L’Agence continue d’élaborer des outils et des orientations supplémentaires pour aider les promoteurs et les autres participants aux processus d’évaluation d’impact et accueille favorablement les commentaires concernant les domaines sur lesquels elle doit se concentrer.