Utilisation des dispositions législatives en matière d'exécution

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Mai 2006

Table des matières

• Sommaire exécutif
• Introduction
• Portée de la vérification
• Constatations, recommandations et plans d'action
  • Pénalités pour faute lourde
  • Pénalités pour omission répétée de déclarer un revenu
  • Demandes péremptoires de renseignements
  • Demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats
  • Pénalités imposées à des tiers
  • Évaluation de l'efficacité des mesures d'exécution
• Conclusion

Sommaire exécutif

Dans le but de préserver l'intégrité du régime fiscal et de promouvoir l'observation volontaire de la loi canadienne, les programmes de l'Agence du revenu du Canada (ARC) visent à redresser les comportements de non-observation intentionnelle et non intentionnelle. À cette fin, l'Agence exerce plusieurs activités telles que l'éducation et le service aux contribuables, ainsi que les mesures d'exécution prévues par la Loi de l'impôt sur le revenu et par la Loi sur la taxe d'accise.

La Loi de l'impôt sur le revenu et la Loi sur la taxe d'accise confèrent à l'Agence l'autorité nécessaire pour utiliser des mesures d'exécution qui incluent des pénalités et des demandes péremptoires. Au cours de l'exercice 2002-2003, l'Agence avait à son service un personnel de vérification comptant plus de 6 400 personnes réparties dans ses bureaux des services fiscaux (BSF), et ce personnel a complété quelque 300 000 vérifications. Dans certains cas, les vérificateurs rencontrent des occurrences de non-observation qui peuvent nécessiter l'utilisation de mesures d'exécution.

Certaines pénalités sont automatisées, c'est-à-dire imposées automatiquement par les systèmes de traitement. D'autres pénalités exigent que des employés fassent appel à plusieurs politiques et lignes directrices tout comme à leur discernement professionnel au moment de juger s'il y a lieu de les utiliser et au moment de les appliquer. Les cinq mesures d'exécution discutées dans le présent rapport font appel à un discernement professionnel de la part du personnel:

• La pénalité pour faute lourde;
• La pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu;
• La pénalité imposée à des tiers;
• Les demandes péremptoires de renseignements; et
• Les demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats.

Objectif: L'objectif de la vérification consistait à établir si les mesures d'exécution dont dispose l'Agence sont appliquées de façon appropriée pour redresser les comportements de non-observation à l'appui de notre but stratégique d'une exécution responsable.

La vérification s'est concentrée sur l'usage que la Direction générale des programmes d'observation (DGPO) faisait des consignes données, du contrôle et de la recherche pour réaliser l'exécution responsable dans sa gestion des mesures d'exécution.

Constatations et conclusion: Dans l'ensemble, la DGPO a besoin de continuer à améliorer l'usage qu'elle fait des consignes données, du contrôle et de la recherche concernant les mesures d'exécution. Bien que les mesures citées dans le présent rapport s'appliquent à un très petit nombre de contribuables, elles visent, par définition, des éléments qui présentent un risque élevé de non-observation.

Les consignes données aux vérificateurs étaient appropriées en ce qui concerne la pénalité pour faute lourde et la pénalité imposée à des tiers. Les améliorations du programme qui sont actuellement en cours devraient être étendues à d'autres mesures telles que la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, la demande péremptoire de tenir des livres et dossiers adéquats, et la demande péremptoire de renseignements.

La DGPO applique un contrôle sur les mesures d'exécution et ce travail d'assurance de la qualité a détecté un certain nombre de points à améliorer, mais certaines mesures d'exécution ne sont pas incluses dans l'étendue de ce contrôle et la collecte de données sur certaines mesures d'exécution a besoin d'être améliorée. De plus, certains problèmes identifiés par les activités de contrôle de la DGPO n'ont pas fait l'objet de mesures correctives opportunes.

La DGPO a mené une recherche pour évaluer l'efficacité de la pénalité pour faute lourde, et elle a besoin d'étendre cette recherche pour évaluer aussi l'efficacité de ses autres mesures d'exécution de façon à mieux gérer leur utilisation et à mieux discerner les améliorations nécessaires.

Le Tableau 1 ci-dessous résume les constatations relatives à chaque mesure d'exécution sur la base des résultats de 2002-2003 à 2004-2005, après quoi chaque mesure est discutée plus en détail.

Tableau 1: Sommaire des constatations

Le degré de détail des consignes données sur les mesures d'exécution variait d'une mesure d'exécution à l'autre, et les différences existant entre les consignes elles-mêmes augmentent le risque qu'elles ne soient pas appliquées uniformément. Les consignes que la DGPO donne sur les pénalités pour faute lourde et sur les pénalités imposées à des tiers étaient suffisantes. En 2004, la DGPO a développé des consignes plus détaillées sur l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements; cependant, il est trop tôt pour déterminer si ces consignes plus détaillées sont adéquates. Concernant la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, les consignes de la DGPO étaient respectées mais la plupart des vérificateurs n'étaient pas conscients du fait que les nouvelles cotisations issues de leur travail de vérification pouvaient générer des cotisations de pénalité dans les années ultérieures si le contribuable omet de déclarer un revenu par deux fois dans une période de quatre ans. La DGPO a également besoin de clarifier ses politiques de vérification indiquant comment juger s'il y a lieu d'utiliser cette pénalité et comment l'appliquer. Les consignes concernant les demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats ne guidaient pas adéquatement les vérificateurs quand ils se retrouvent devant des cas d'observation partielle.

Le contrôle qu'exerce la DGPO ne touche pas de façon uniforme toutes les mesures d'exécution; des données sont recueillies sur certaines mesures d'exécution et pas sur les autres.

Les examens d'assurance de la qualité effectués par la DGPO ont fait ressortir certains manques d'uniformité dans la façon de considérer et d'appliquer les pénalités pour faute lourde; cependant, les activités de contrôle de la DGPO n'obligent pas systématiquement à dresser des plans d'action précisant les mesures correctives nécessaires et les délais à viser pour corriger la situation.

Comme mesure préalable à l'émission des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats, la politique de la DGPO demande à ses vérificateurs d'écrire des demandes informelles qu'ils adressent aux contribuables ou aux inscrits dont ils ont constaté que les livres et dossiers étaient inadéquats, inexacts ou peu fiables. La politique prévoit qu'il sera fait usage des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats si les contribuables ou les inscrits continuent leur comportement de non-observation après que la demande informelle leur a été envoyée. Les examens d'assurance de la qualité appliqués par la DGPO ont déterminé que les politiques et procédures relatives à l'utilisation des demandes informelles n'étaient pas suivies.

Mis à part les demandes informelles de tenir des livres et dossiers adéquats et les pénalités pour faute lourde, aucune autre mesure d'exécution n'est examinée lors des examens d'assurance de la qualité.

La DGPO n'a évalué l'efficacité que d'une seule mesure d'exécution – la pénalité pour faute lourde. Il conviendrait qu'elle mène aussi des activités de recherche et d'évaluation sur l'efficacité des autres mesures d'exécution, afin d'améliorer continuellement sa stratégie d'observation et les consignes qu'elle donne à son personnel sur l'utilisation des mesures d'observation prévues par la loi.

Plans d'action: La DGPO a établi des plans pour clarifier ses consignes sur l'utilisation des demandes informelles et des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats. La DGPO informera en outre ses vérificateurs de la politique voulant qu'ils informent les contribuables des ramifications de la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu.

La DGPO est en train d'améliorer ses mécanismes de contrôle en veillant à ce que ses examens d'assurance de la qualité et ses évaluations de programme donnent lieu à des plans d'action et à ce qu'un suivi soit fait sur lesdits plans d'action en moins d'un an. La DGPO a mis en oeuvre un dispositif de repérage portant sur les demandes péremptoires de renseignements, et elle est en train de faire des évaluations préliminaires sur l'utilisation de ces demandes péremptoires dans le cadre de ses activités d'évaluations de programme et d'examens d'assurance de la qualité.

Concernant la nécessité d'une recherche évaluative, la DGPO entreprendra des projets pour explorer les impacts sur l'observation qui découlent des diverses initiatives des programmes d'observation et des divers instruments d'exécution.

Introduction

Dans le but de préserver l'intégrité du régime fiscal et de promouvoir l'observation volontaire de la loi canadienne, les programmes de l'Agence du revenu du Canada (ARC) visent à redresser les comportements de non-observation intentionnelle et non intentionnelle. À cette fin, l'Agence utilise diverses activités telles que l'éducation et le service aux contribuables, ainsi que les mesures d'exécution prévues par la Loi de l'impôt sur le revenu et par la Loi sur la taxe d'accise.

La Loi de l'impôt sur le revenu et la Loi sur la taxe d'accise confèrent à l'Agence l'autorité nécessaire pour appliquer des mesures d'exécution incluant des pénalités et des demandes péremptoires. Ces mesures visent à accroître l'observation de la législation fiscale. Au cours de l'exercice 2002-2003, l'Agence avait à son service un personnel de vérification comptant plus de 6 400 personnes réparties dans ses bureaux des services fiscaux (BSF), et ce personnel a complété quelque 300 000 vérifications. Dans certains cas, les vérificateurs rencontrent des occurrences de non-observation qui peuvent nécessiter l'application de mesures d'exécution.

Certaines pénalités sont automatisées, c'est-à-dire imposées automatiquement par les systèmes de traitement. D'autres pénalités exigent que des employés fassent appel à plusieurs politiques et lignes directrices tout comme à leur discernement professionnel au moment de juger s'il y a lieu de les utiliser et au moment de les appliquer. Les cinq mesures d'exécution discutées dans le présent rapport font appel à un discernement professionnel de la part du personnel, et elles sont décrites dans le Tableau 2 ci-après.

Tableau 2: Description des mesures législatives en matière d'exécution visées dans le présent rapport

Portée de la vérification

La présente vérification avait pour objectif d'établir si les mesures d'exécution dont dispose l'Agence sont appliquées apte à redresser les comportements de non-observation à l'appui de notre but stratégique d'une exécution responsable.

La vérification s'est concentrée sur l'usage que la Direction générale des programmes d'observation (DGPO) faisait des consignes données, du contrôle et de la recherche pour réaliser l'exécution responsable dans sa gestion des mesures d'exécution.

La vérification a porté sur la DGPO et sur l'ancienne Direction générale des cotisations et des recouvrements. Les mesures d'exécution qui tombent sous la responsabilité de la Direction générale des services de cotisation et de prestations ont été soustraites de la vérification parce que beaucoup d'entre elles sont des pénalités automatisées. Les points touchant la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances ont été traités dans l'Examen de la gestion des comptes clients, dont le rapport a été émis en janvier 2005.

La vérification était menée à l'échelle nationale et des entrevues ont eu lieu dans les Régions du Nord de l'Ontario, du Sud de l'Ontario, des Prairies et de l'Administration centrale. La phase d'examen de la vérification s'est déroulée de 2003 à 2005. L'équipe de vérification interne a visité trois bureaux des services fiscaux dans chaque Région, et interviewé des vérificateurs, conseillers techniques, chefs d'équipe, gestionnaires de vérification, directeurs adjoints de la vérification, et directeurs. En plus des entrevues et des groupes de discussion, l'équipe de vérification interne a analysé des données prélevées dans les systèmes de gestion de l'information de la DGPO. La vérification interne s'est également appuyée sur 42 rapports émanant des examens d'assurance de la qualité et des évaluations de programme effectués par la DGPO. Les rapports émanant des processus d'examen interne de la DGPO couvrent 28 bureaux des services fiscaux entre les années 2000 et 2004.

Constatations, recommandations et plans d'action

Pénalités pour faute lourde

Les consignes sur l'utilisation de la pénalité pour faute lourde sont claires et bien documentées. De plus, une formation sur l'utilisation de la pénalité pour faute lourde est obligatoire pour tous les vérificateurs. Même si les consignes que la DGPO donne sur l'utilisation de la pénalité pour faute lourde ont été jugées suffisantes, des doutes planent sur l'efficacité du contrôle qui est appliqué à cette pénalité.

Le cadre d'examen de la DGPO comporte l'examen de supervision des dossiers de vérification, l'analyse des données, ses examens d'assurance de la qualité et ses évaluations de programme. Ses examens d'assurance de la qualité comparent des échantillons de dossiers de vérification complétés avec les normes de qualité établies. Ses évaluations de programme visent à assurer que la fonction de vérification respecte les politiques et procédures et contribue à aider l'Agence à atteindre ses objectifs.

Concernant les pénalités pour faute lourde, les anomalies suivantes ont été identifiées:

• sur la base des examens d'assurance de la qualité, environ un dossier de vérification sur deux ne contenait pas de documentation démontrant qu'une pénalité pour faute lourde avait été considérée alors qu'elle aurait dû l'être;
• un tiers des dossiers échantillonnés aux fins des examens d'assurance de la qualité ne contenaient pas de rapports de pénalités alors qu'ils auraient dû en contenir. Quatre évaluations de programme sur six ont fait état du même problème; et
• les données issues du Système d'information de gestion de la Vérification (SIGV) ont montré qu'une grande variabilité existe entre les divers bureaux des services fiscaux quant au pourcentage de dossiers faisant l'objet de pénalités pour faute lourde.

Lorsque les chefs d'équipe et les gestionnaires examinent les dossiers de vérification, il serait bon qu'ils identifient les écarts survenus par rapport aux politiques et procédures de vérification, et qu'avant de clore le dossier, ils corrigent lesdits écarts ou constituent une documentation indiquant pourquoi les écarts n'ont pas été corrigés. Tant les examens d'assurance de la qualité que les évaluations de programme effectués par la DGPO ont identifié des manques d'uniformité dans l'application des politiques et procédures de la DGPO en ce qui concerne la pénalité pour faute lourde. Qui plus est, les examens d'assurance de la qualité et les évaluations de programme continuent de faire état des mêmes manques d'uniformité d'une année à l'autre, révélant ainsi que les manques d'uniformité qui touchent les pénalités pour faute lourde restent sans correctif.

Recommandation

Lorsqu'un processus de contrôle de la DGPO identifie des écarts par rapport aux politiques et procédures établies, le processus de contrôle devrait obliger à dresser des plans d'action précisant les mesures correctives nécessaires et les délais à viser pour corriger la situation.

Plans d'action

En 2004-2005, la Division des opérations du programme de vérification et la Division de l'assurance de la qualité ont mis en oeuvre plusieurs activités d'examen des programmes: l'examen d'assurance de la qualité, l'évaluation de programme, et l'analyse statistique. L'examen d'assurance de la qualité et l'évaluation de programme donnent lieu, tous les deux, à des plans d'action qui identifient des mesures et des calendriers précis pour résoudre les sujets d'intervention identifiés. Un suivi sur les plans d'action a lieu moins d'un an après l'activité de contrôle pour veiller à ce que la mesure visant à résoudre le sujet est en cours ou achevée.

En 2005-2006, la Division des opérations du programme de vérification et la Division de l'assurance de la qualité ont commencé un examen de ces activités de contrôle dans le souci d'augmenter leur efficacité. Le plan, qui est encore en révision, vise à coordonner le travail mené dans le cadre des examens d'assurance de la qualité avec celui des évaluations de programme pour éliminer tous les cas de double emploi existant actuellement entre les deux, et à refondre les évaluations de programme dans l'optique de faire complément au travail des examens d'assurance de la qualité.

Pénalités pour omission répétée de déclarer un revenu

La DGPO a établi des politiques et procédures sur l'utilisation de la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, cependant, la familiarisation du personnel avec lesdites politiques et procédures présente des degrés variables. Une politique qui est appliquée de façon uniforme est la politique concernant le codage des nouvelles cotisations qui incluent un revenu non déclaré. Lorsque les vérificateurs découvrent un revenu non déclaré, ils posent sur la nouvelle cotisation un code qui fait en sorte que la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu sera appliquée automatiquement sur le compte advenant que l'Agence y déclenche une nouvelle cotisation pour inclure un revenu non déclaré au cours des trois années postérieures.

Même si les vérificateurs suivaient la politique de façon uniforme, la plupart des vérificateurs interviewés n'étaient pas conscients du fait que le code qu'ils posent sur la nouvelle cotisation pouvait générer une pénalité automatisée dans le futur. Par conséquent, ils n'avisaient pas les contribuables que cette pénalité peut leur être automatiquement imposée si l'Agence découvre un autre revenu non déclaré au cours des trois années suivantes. Même si l'Avis de nouvelle cotisation avise le contribuable que de nouvelles occurrences de revenu non déclaré pourraient donner lieu à une pénalité, les vérificateurs devraient expliquer l'impact que la nouvelle cotisation a pour le contribuable. Pour améliorer l'effet dissuasif de cette pénalité, les vérificateurs devraient l'expliquer dans leurs lettres finales.

Une autre politique de la DGPO consiste vérifier seulement les deux années les plus courantes. Si les faits du dossier indiquent qu'il pourrait exister une non-observation notable dans l'année non frappée de prescription la plus reculée des deux, les vérificateurs ont la faculté d'élargir l'étendue de leurs vérifications pour inclure une troisième année. Quand il s'agit de revenus non déclarés, la législation permet que cette année-là soit traitée comme la première occurrence. Cependant, la plupart des vérificateurs envisagent d'exercer cette faculté uniquement si les faits du dossier leur semblent susceptibles de justifier la pénalité pour faute lourde. Ils n'envisagent pas d'exercer cette faculté quand les faits du dossier leur semblent susceptibles de justifier la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu.

Les consignes que la DGPO donne à l'heure actuelle sur les pénalités pour omission répétée de déclarer un revenu font référence aux politiques et lignes directrices appropriées qu'ont à suivre les vérificateurs pour juger s'il y a lieu d'utiliser cette pénalité. Au cours de la présente vérification, la Vérification interne a reçu des informations contradictoires au sujet des consignes données sur ces pénalités. Pour la DGPO, promouvoir la clarté et la diffusion des consignes à suivre pour juger s'il y a lieu d'utiliser cette pénalité aiderait le personnel à mieux se familiariser avec les politiques et procédures.

Recommandation

La DGPO devrait:

• éduquer les vérificateurs de façon à ce qu'ils informent les contribuables sur les ramifications de la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, dans la lettre finale qu'ils adressent au contribuable au terme de la vérification; et
• clarifier et promouvoir ses politiques en vue d'optimiser l'utilisation des pénalités pour omission répétée de déclarer un revenu.

Plans d'action

La Section des politiques et des consultations de la Division des pratiques professionnelles en vérification mettra au point un verset normalisé qui sera inséré, quand cela convient, dans la lettre finale au terme de la vérification, pour informer les contribuables des conséquences qu'ils subiraient si après cette première omission de déclarer un revenu ils venaient à en commettre une autre. La DGPO informera ses vérificateurs de la politique voulant qu'ils informent les contribuables, au moyen de ce nouveau verset, des ramifications des omissions répétées de déclarer un revenu. Ce verset sera également inséré dans le Manuel de la vérification.

La Section des politiques et des consultations de la Division des pratiques professionnelles en vérification mène actuellement un examen de ses politiques et procédures de vérification relativement au paragraphe 163(1) concernant la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, y compris dans le cas des nouvelles cotisations de vérification simultanée. Cet examen intégrera l'apport reçu en provenance des bureaux locaux.

Demandes péremptoires de renseignements

En 2004, la DGPO a diffusé des consignes plus détaillées sur l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements. Ces consignes plus détaillées ont décrit comment préparer les demandes péremptoires de renseignements, et expliqué les procédures à suivre pour les faire servir aux contribuables ou inscrits. Cependant, ces consignes n'ont pas décrit à fond dans quelles circonstances lesdites demandes péremptoires de renseignements doivent être utilisées.

Jusqu'en 2004, aucune donnée n'était collectée relativement à la fréquence d'utilisation des demandes péremptoires ou des résultats de leur utilisation. De plus, le cadre d'examen de la DGPO (examens d'assurance de la qualité, évaluations de programme) n'évaluait pas l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements. Vu ce manque de données sur l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements, il a été difficile de déterminer si leur utilisation est efficace, notamment de savoir:

• si les demandes péremptoires de renseignements sont utilisées quand elles doivent l'être;
• si elles ont été efficaces à procurer les renseignements voulus quand on les a utilisées;
• quel pourcentage d'entre elles ont abouti à une ordonnance du tribunal ou à une poursuite; et
• si les renseignements voulus ont été obtenus après avoir eu recours au tribunal.

Dans 40 des 59 entrevues et groupes de discussions qui ont eu lieu, le personnel de vérification a exprimé des réserves au sujet de l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements. Dans 16 des entrevues et groupes de discussion, la perception du personnel est que les gestionnaires répugnent à approuver ces demandes péremptoires. Dans 19 des entrevues et groupes de discussion, le personnel a dit manquer de formation et d'expérience dans la préparation et l'émission des demandes péremptoires de renseignements.

En 2004, la DGPO a commencé à collecter des données qui devraient être utiles pour déterminer l'efficacité de la législation et des politiques et procédures concernant l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements.

Recommandation

À mesure que la DGPO développe son volet de collecte de données, il serait bon qu'elle analyse les résultats de façon continue pour assurer l'efficacité et l'uniformité d'emploi des demandes péremptoires de renseignements.

Dans ses examens d'assurance de la qualité et ses évaluations de programme, la DGPO devrait évaluer l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements pour s'assurer qu'elles sont utilisées chaque fois qu'il convient. Cela devrait inclure la question à savoir si la diffusion de consignes plus détaillées en 2004 a réglé le problème de la répugnance des vérificateurs à utiliser les demandes péremptoires de renseignements.

Plans d'action

En 2004, la Division des opérations du programme de vérification a mis en oeuvre un dispositif de repérage portant sur les demandes péremptoires de renseignements. Des données sont maintenant disponibles, et la DGPO est en train de mener des évaluations préliminaires dans le cadre de ses activités d'évaluations de programme et d'examens d'assurance de la qualité, pour savoir si les demandes péremptoires de renseignements sont utilisées quand elles doivent l'être. La DGPO évaluera, en outre, l'impact de la diffusion, en 2004, de consignes plus détaillées au sujet de cette demande péremptoire, par le biais de ses activités de contrôle de 2006-2007.

La Division des opérations du programme de vérification a maintenant des données en main pour l'exercice 2005-2006, et elle va continuer à bâtir à partir de cette base de données. La Division analysera ces données, et elle émettra un rapport d'ici la fin de l'exercice 2006-2007, qui visera à évaluer l'efficacité et l'uniformité d'emploi des demandes péremptoires de renseignements. La Division continuera à recueillir de l'information au sujet de cette demande péremptoire de façon continue.

Demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats

La plupart des vérificateurs interviewés ont indiqué qu'il existe une répugnance à utiliser les demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats parce que la perception répandue est que leur utilisation ne serait pas soutenue par la loi. En rédigeant une demande péremptoire de tenir des livres et dossiers adéquats, les vérificateurs précisent quels renseignements les contribuables ou les inscrits ont besoin de conserver pour déterminer leur revenu, leur chiffre d'affaires et leurs dépenses. La notion erronée qui est répandue chez la plupart des vérificateurs est qu'advenant une observation partielle consécutive à la demande péremptoire, l'Agence ne pourrait plus déclencher de pénalités ou de poursuite.

Comme mesure préalable à l'émission des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats, la politique de vérification de la DGPO demande à son personnel d'obtenir des ententes informelles de la part des contribuables et des inscrits pour les obliger à tenir de meilleurs registres. La DGPO fournit des consignes sur l'utilisation des ententes informelles, cependant, elles ne sont pas suivies de façon uniforme. Les examens d'assurance de la qualité ont fait apparaître qu'aucun engagement n'est obtenu de la part des contribuables ou des inscrits dans un tiers des dossiers où il était indiqué que les livres et dossiers des contribuables ou inscrits étaient inadéquats, imprécis ou peu fiables.

La vérification interne a constaté que la DGPO n'exerçait pas de contrôle sur l'utilisation ou n'évaluait pas l'efficacité des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats non plus que des ententes informelles. Il n'y avait aucune collecte de données centralisée sur le nombre de demandes informelles qui sont faites ni sur le nombre de demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats qui sont émises. Vu ce manque de données, il a été difficile de déterminer:

• si les demandes informelles étaient efficaces pour forcer les contribuables et inscrits à tenir de meilleurs registres;
• si les demandes péremptoires étaient plus efficaces que les demandes informelles pour forcer les contribuables et inscrits à tenir de meilleurs registres; et
• si les demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats devraient être utilisées plus souvent qu'elles ne le sont.

Recommandations

La DGPO devrait s'assurer que les vérificateurs sont adéquatement informés au sujet des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats et, en particulier, les vérificateurs devraient recevoir des consignes sur la façon de traiter les cas d'observation partielle consécutive à ces demandes péremptoires.

La DGPO devrait évaluer:

• l'efficacité des demandes informelles pour ce qui est d'améliorer l'observation concernant la tenue de livres et dossiers adéquats; et
• l'efficacité des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats.

Plans d'action

La Division des opérations du programme de vérification enverra une note de service au personnel des bureaux locaux pour clarifier auprès des vérificateurs ce qui constitue l'emploi correct des demandes informelles et des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats lorsqu'ils constatent que des contribuables ont des livres et dossiers inadéquats.

La Section des politiques et des consultations de la Division des pratiques professionnelles en vérification fera, en outre, l'examen des directives relatives aux demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats dans le chapitre portant sur les livres et dossiers dans le Manuel de la vérification, ainsi que les directives générales de l'Initiative relative à la tenue de livres, pour en assurer l'uniformité. L'Initiative relative à la tenue de livres est une activité de la DGPO visant à améliorer la situation en matière d'inobservation en modifiant le comportement des contribuables qui tiennent leurs livres et dossiers de façon inadéquate.

Concernant les cas d'observation partielle, la Section des politiques et des consultations de la Division des pratiques professionnelles en vérification examinera les directives courantes touchant la demande péremptoire de tenir des livres et dossiers adéquats en vue de les modifier pour y inclure les consignes utiles en cas d'observation partielle consécutive à cette demande péremptoire.

La Division des opérations du programme de vérification mènera un examen de suivi, prévu une seule fois, sur les dossiers de vérification en vue d'évaluer l'efficacité des demandes informelles et des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats pour ce qui est d'améliorer l'observation. Sur la base des résultats de cet examen unique, la Division des opérations du programme de vérification déterminera s'il y aura lieu d'apporter des changements ou de faire d'autres suivis.

Pénalités imposées à des tiers

La DGPO a établi les politiques et procédures à suivre au moment de juger s'il y a lieu d'utiliser la pénalité imposée à des tiers et au moment de l'appliquer. La DGPO a également développé une formation, que la plupart des vérificateurs ont reçue, sur la façon de juger s'il y a lieu d'utiliser cette pénalité.

Si un vérificateur rencontre un cas où il estime possible que l'application de cette pénalité soit justifiée, le cas doit être soumis à un comité de l'Administration centrale avant que le bureau des services fiscaux puisse déclencher une vérification sur la tierce personne. La plupart des bureaux des services fiscaux ont créé un comité local pour examiner les cas avant de les soumettre à l'Administration centrale. Les comités locaux s'assurent que les cas les plus flagrants sont soumis au comité de l'Administration centrale. Un Comité d'examen des pénalités imposées à des tiers se réunit une fois la vérification achevée, et il doit convenir que la situation justifie une pénalité avant que la pénalité puisse être calculée sur le compte.

Il y a eu 19 renvois à l'Administration centrale depuis que la législation est entrée en vigueur il y a plus de cinq ans. Cependant, il n'existe aucune collecte de données centralisée sur le nombre de cas considérés au niveau local, et les motifs invoqués pour ne pas soumettre les cas à l'Administration centrale n'ont pas été documentés. Si l'on documentait les cas considérés, et les motifs sous-tendant les décisions prises à leur sujet, cela aiderait à définir les critères à prendre en considération pour décider de soumettre des cas à l'Administration centrale.

Recommandation

La DGPO devrait s'assurer que les cas considérés aux bureaux des services fiscaux sont documentés et analysés par rapport aux critères à prendre en considération pour décider de soumettre des cas à l'Administration centrale.

Plans d'action

En mettant en oeuvre les dispositions concernant les pénalités imposées à des tiers, l'ARC a intégré à ses procédures des contrôles visant à assurer que personne ne puisse exercer d'influence sur l'application des pénalités ni appliquer les pénalités de façon inappropriée. De plus, l'ARC a créé au niveau de l'Administration centrale le Comité d'examen des pénalités imposées à des tiers (CEPID), qui est composé de représentants de haut niveau de l'ARC provenant de la Direction générale des programmes d'observation, des Régions et de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires, ainsi que du ministère des Finances et du ministère de la Justice.

Le fardeau jusqu'ici, compte tenu de l'intention du gouvernement et de l'engagement de l'ARC, a été d'assurer que les pénalités imposées à des tiers soient appliquées de façon limitée uniquement aux situations les plus « flagrantes ». En outre, un récent sondage mené dans les Régions a identifié seulement trois cas en 2005-2006 où des situations paraissant susceptibles de justifier des pénalités imposées à des tiers n'ont pas été considérées par le comité local d'observation comme suffisamment fragrantes pour être soumises au CEPID.

Néanmoins, la DGPO continuera à exercer un contrôle et un examen sur les procès-verbaux de réunion et sur les autres informations fournies par les comités locaux d'observation, ainsi que sur les volumes et la nature des cas de pénalités imposées à des tiers, en vue de considérer si ces cas justifieraient qu'on entreprenne de faire une collecte centralisée de données.

Évaluation de l'efficacité des mesures d'exécution

La DGPO a récemment complété une recherche en profondeur pour mesurer l'efficacité des pénalités pour faute lourde. Sa recherche a inclus une étude en collaboration, entreprise avec la Direction générale des appels, ayant pour objet d'examiner pourquoi les pénalités étaient complètement annulées ou partiellement réduites à la suite d'une opposition. Une autre étude a évalué le taux de non-observation chez les contribuables à qui il avait déjà été appliqué des pénalités pour faute lourde. En déterminant l'efficacité des pénalités pour faute lourde, la DGPO possède en main l'information qu'il lui faut pour identifier les occasions d'améliorer la législation tout comme ses propres politiques et procédures.

Aucune recherche analogue n'a porté sur les autres mesures d'exécution telles que la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu et les demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats. En conséquence, la DGPO est dans l'incapacité de déterminer si ces mesures d'exécution sont efficaces pour traiter la non-observation intentionnelle et non intentionnelle.

Recommandation

En tablant sur le travail qu'elle a déjà réalisé par rapport aux pénalités pour faute lourde, la DGPO devrait mener des activités de recherche et d'évaluation au sujet de l'efficacité des autres mesures d'exécution. Elle devrait exploiter les résultats de ces études en vue d'améliorer continuellement sa stratégie d'observation et les consignes qu'elle donne à son personnel sur l'utilisation des mesures d'observation prévues par la loi.

Plans d'action

La Division des recherches sur l'observation (DRO) de la DGPO mène actuellement une étude pour connaître les impacts sur l'observation qui découlent des pénalités prévues au paragraphe 163(2), à la demande de la Division de la stratégie du programme de vérification. La DRO entreprendra d'autres projets de cette nature pour assister la Direction de la vérification dans l'exploration des impacts sur l'observation découlant d'autres initiatives des programmes d'observation et d'autres instruments d'exécution. Les demandes de telles études feront partie de la réponse de la Direction de la vérification à la lettre d'invitation annuelle que la Division envoie chaque année à l'automne.

Conclusion

Dans l'ensemble, il serait bon que la DGPO continue d'améliorer les consignes qu'elle donne ainsi que le contrôle et la recherche qu'elle applique aux mesures d'exécution. Bien que ces mesures ne visent qu'une minorité de dossiers de vérification, il s'agit là de dossiers qui représentent un groupe critique pour l'Agence.

Les consignes de la DGPO concernant les pénalités pour faute lourde et les pénalités imposées à des tiers étaient suffisantes. Cependant, il est trop tôt pour déterminer si les consignes plus détaillées qu'elle a diffusées sur l'utilisation des demandes péremptoires de renseignements sont adéquates. Bien que les vérificateurs suivaient les consignes concernant la pénalité pour omission répétée de déclarer un revenu, la plupart d'entre eux n'étaient pas familiarisés avec la législation qui s'y rapporte et ils n'étaient pas conscients du fait que le codage qu'ils entrent dans le système pour les nouvelles cotisations de vérification pouvait générer des pénalités automatisées advenant que le contribuable récidive dans les années postérieures. En outre, les consignes de la DGPO sur l'utilisation des demandes péremptoires de tenir des livres et dossiers adéquats ne préparaient pas pleinement les vérificateurs à traiter les cas d'observation partielle.

Le contrôle exercé par la DGPO sur l'utilisation des dispositions législatives en matière d'exécution était inégal. Certaines des mesures d'exécution étaient incluses dans son cadre d'examen alors que d'autres ne l'étaient pas; la rétroaction générée par son cadre d'examen n'a pas entraîné d'améliorations; elle a recueilli des données sur certaines mesures d'exécution et elle a besoin d'améliorer sa collecte de données sur les autres mesures d'exécution; et la seule mesure d'exécution sur laquelle elle a mené une recherche évaluative est la pénalité pour faute lourde.