Vérification de l'allègement pour les contribuables
Rapport final
Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Octobre 2008
Table des matières
Sommaire
Contexte : Les dispositions d’allègement pour les contribuables fournissent un mécanisme qui permet au ministre du Revenu national d’exercer un pouvoir discrétionnaire en accordant un allègement en ce qui a trait aux intérêts et aux pénalités. Ces dispositions donnent à l’Agence du revenu du Canada (ARC) la capacité d’appliquer la loi de façon juste et raisonnable en aidant les contribuables à résoudre des imprévus qui sont survenus sans que ce soit de leur faute et de prendre en compte une approche de bon sens lorsqu’elle fait affaire avec des contribuables qui, en raison d’une infortune personnelle ou d’une situation indépendante de leur volonté, ne peuvent se conformer à une exigence réglementaire.
La Direction des allègements pour les contribuables et plaintes liées au service (DACPS), de la Direction générale des appels, est entièrement responsable des activités d’allègement pour les contribuables et offre des conseils aux directions générales ainsi qu’aux bureaux locaux relativement aux questions qui sont de nature horizontale ou d’envergure nationale. Les cinq directions générales des programmes (c.-à-d. la Direction générale des programmes d’observation, la Direction générale des services de cotisation et de prestations, la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances, la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires et la Direction générale des appels) sont responsables de fournir aux bureaux locaux des conseils propres au programme et du soutien pour leurs secteurs d’activité. Les directeurs des bureaux locaux dans les 46 bureaux régionaux sont entièrement responsables de l’application des dispositions d’allègement pour les contribuables et du traitement des demandes d’allègement provenant des contribuables.
Objectif : La vérification avait pour objet de déterminer si les contrôles pour une prestation efficace des activités d’allègement pour les contribuables sont en place et fonctionne tel que prévu. La vérification était axée sur les demandes d’annulation et de renonciation des pénalités et des intérêts par les contribuables. Les renonciations automatiques ont été examinées conformément à l’obligation d’établir des rapports aux Comptes publics du Canada.
La vérification a été effectuée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne .
Conclusion : La structure de gouvernance des activités d’allègement pour les contribuables fournit aux directions générales des programmes et aux bureaux locaux une grande flexibilité quant à l’intégration de ces activités dans leurs activités régulières. Bien qu’une certaine flexibilité administrative soit appropriée afin de tenir compte des variations des charges de travail de différents programmes, l’étendue de la décentralisation qui existe actuellement pour l’administration de l’allègement pour les contribuables a entraîné des difficultés relativement au maintien du contrôle et de la cohérence des principales activités de gestion, telles que la surveillance et l’établissement de rapports.
La DACPS a mené des études sur la structure de gouvernance actuelle et a pris des mesures afin de préciser les rôles et les responsabilités. Des plans ont aussi été entamés pour améliorer les processus de surveillance et d’établissement de rapports afin d’aider à relever et à régler les incohérences du traitement. Cependant, la structure de gouvernance actuelle limite la capacité de la DACPS de coordonner et de mettre en œuvre ces plans en temps opportun.
En ce qui concerne les demandes des contribuables individuelles, l’ARC dispose de structures de contrôle afin de s’assurer que les cas d’allègement pour les contribuables sont réglés avec diligence et considération. Malgré ces contrôles, la vérification a relevé des incohérences de traitement entre les bureaux ainsi qu’entre les différents postes de travail dans ces bureaux. Bien que certaines de ces incohérences de traitement puissent être réglées au moyen de mises à jour régulières et d’améliorations apportées au site Web de la DACPS ou à l’aide d’améliorations supplémentaires apportées aux processus de surveillance et d’établissement de rapports, des changements fondamentaux à la structure de gouvernance actuelle sont nécessaires.
L’initiative de restructuration lancée récemment par la DACPS offre une belle occasion d’explorer des options pour le renforcement de la structure de gouvernance fondamentale de l’allègement pour les contribuables. Corrélativement aux efforts visant à aborder des questions précises sur les ressources techniques, la surveillance et les activités d’établissement de rapports, ces améliorations devraient fournir à la DACPS les contrôles requis pour une gestion efficace des activités d’allègement pour les contribuables.
Plans d’action : La DACPS souscrit aux constatations et a élaboré des plans et établit des échéanciers afin de donner suite aux recommandations formulées dans le présent rapport. La participation des directions générales des programmes et des régions sera assurée par le fait de siéger au Comité d’allègement pour les contribuables, lequel servira de groupe de discussion pour la mise en œuvre d’améliorations à la gouvernance et au traitement.
L’analyse du modèle régionalisé projeté et l’examen de la structure actuelle de gouvernance, y compris l’étude de l’état du programme de l’allègement pour les contribuables, permettront de clarifier la responsabilisation. Le Protocole d’entente – Dispositions en matière d’équité sera mis à jour avec des renseignements précis sur la responsabilisation et les rôles et responsabilités.
La DACPS mettra en œuvre des processus dans le but de cerner les projets d’observation ou les questions connexes qui pourraient donner lieu à un certain nombre de demandes d’allègement pour les contribuables et élaborera des politiques visant à répondre à ces demandes. En outre, la DACPS augmentera l’efficacité de son site Web comme source principale de renseignements sur l’allègement pour les contribuables au moyen de mises à jour régulières, ce qui donnera lieu à une meilleure uniformité du traitement.
Les lacunes des mesures de contrôle de la surveillance et de l’établissement de rapports seront atténuées au moyen de l’établissement de partenariats de surveillance et en recommandant aux directions générales des programmes d’utiliser le cadre de surveillance de la DACPS. La DACPS s’engage à être plus responsable de la validation de l’exactitude des montants remis déclarés dans les Comptes publics. Les responsables travailleront en collaboration avec ceux des Finances et de l’administration ainsi qu’avec ceux des directions générales des programmes pour quantifier et documenter les risques associés à la compilation manuelle des montants remis.
Introduction
La Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), la Loi sur la taxe d’accise (LTA), la Loi de 2001 sur l’accise, la Loi sur le droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (LDSPTA) et la Loi de 2006 sur le droit d’exportation de produits de bois d’œuvre exigent des intérêts et des pénalités pour les contribuables qui ne versent pas entièrement les montants et/ou qui ne produisent pas des déclarations dans les délais prévues ou lorsque des nouvelles cotisations sont émises. Les dispositions d’allègement pour les contribuables fournissent un mécanisme qui permet au ministre du Revenu national d’exercer un pouvoir discrétionnaire[Note 1] en accordant un allègement en ce qui a trait aux intérêts et aux pénalités.
Les dispositions d’allègement pour les contribuables ont été promulguées en décembre 1991 pour l’impôt sur le revenu et en juin 1993 pour la taxe d’accise et la taxe sur les produits et services (TPS) afin de permettre à l’Agence du revenu du Canada (ARC) d’être flexible et réceptive dans les situations où il serait déraisonnable ou inéquitable de pénaliser des contribuables. Ces dispositions permettent aux contribuables de demander un allègement des intérêts et des pénalités dans le cas d’une infortune personnelle ou d’une situation indépendante de leur volonté, y compris les catastrophes, les troubles publics, la maladie ou un accident, le trouble émotionnel ou les erreurs et retards causés par l’ARC. On prend également en considération les situations où les contribuables sont incapables de payer en raison d’une difficulté financière. Les dispositions d’allègement pour les contribuables permettent aussi à l’ARC de verser des remboursements d’impôt sur le revenu après la période normale de nouvelle cotisation et d’accepter des choix produits en retard, modifiés ou révoqués.
En vue d’être proactif dans des situations où l’application d’une pénalité serait trop punitive ou dont le traitement serait inefficace, l’ARC a programmé des règles directement dans ses systèmes d’ordinateur central de façon à ce qu’un l’allègement puisse être accordé automatiquement selon les mesures de tolérance. Selon le Rapport annuel de l’ARC au Parlement (2006-2007), la valeur totale de toutes les annulations et les renonciations était d’environ 466 millions de dollars pour environ 580 000 contribuables. Plus de 303 millions de dollars, ou 65 % de ce montant, ont découlés de ces renonciations automatisées.
Les transactions d’allègement demandées par les contribuables sont des demandes d’allègement que les contribuables présentent par écrit à l’ARC. Ces demandes sont examinées par les employés de l’ARC dans les Bureaux des services fiscaux (BSF) et les Centres fiscaux (CF) partout au pays afin de déterminer si les circonstances justifient l’allègement selon les dispositions d’allègement pour les contribuables [Note 2]. Au cours de l’exercice de 2006‑2007, l’ARC a reçu un total de 75 361 demandes d’allègement, dont 39 131 (52 %) ont été accordées, pour un total de 163 millions de dollars, ou 35 % du montant total renoncé.
Les vérifications antérieures ont été effectuées sur les dispositions d’allègement pour les contribuables. Plus récemment, le rapport d’avril 2002 du Bureau du vérificateur général (BVG), L’administration du régime fiscal : radiations et remises, a déterminé les risques en matière de renonciation aux intérêts et aux pénalités en vertu des dispositions d’allègement pour les contribuables, y compris la pertinence du Registre, le niveau de rigueur dans le processus d’approbation, les mesures prises afin de s’assurer de l’uniformité de la prise de décisions, la surveillance et l’intégrité des données déclarées dans les Comptes publics du Canada. Des enjeux similaires ont été relevés dans la vérification interne de 1999 sur l’application de la législation en matière d’équité.
Portée de la vérification
La vérification avait pour objet de déterminer si les contrôles pour une prestation efficace des activités d’allègement pour les contribuables sont en place et fonctionnent tel que prévu. Cette tâche a été accomplie par l’examen de ce qui suit.
- des contrôles de gestion pour assurer une uniformité dans l’application de la politique et de la législation;
- des contrôles pour faciliter la surveillance et l’établissement de rapports.
La vérification sera axée sur les demandes d’annulation et de renonciation des intérêts et des pénalités par les contribuables. Puisque chaque demande d’allègement doit être prise en considération en fonction de ses particuliers, la vérification ne portait pas sur la cohérence des décisions. Les examens visaient plutôt à déterminer si les contrôles pour améliorer la cohérence des processus à l’appui des décisions étaient en place et respectés. Les renonciations automatisées ont été examinées dans le cadre de l’obligation d’établir des rapports aux Comptes publics du Canada.
La phase de planification de la vérification a eu lieu de décembre 2006 à juin 2007. La phase d’examen a été effectuée de juin 2007 à mars 2008. Les examens des activités de traitement des allègements pour les contribuables ont été menés à la Direction générale des appels, à la Direction générale des services de cotisation et de prestations (DGSCP), à la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances (DGSCGC), à la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires (DGPLAR) et à la Direction générale des programmes d’observation (DGPO) (elles sont connues ensemble sous le nom de « directions générales des programmes ») et aux BSF et CF choisis dans chaque région. Un échantillon choisi à dessein de 761 cas d’allègement pour les contribuables [Note 3], effectué au cours de l’exercice de 2006‑2007, a aussi été examiné afin de corroborer les renseignements obtenus pendant des entrevues et de comparer les processus entre les bureaux.
La vérification a été effectuée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne .
Constatations, recommandations et plans d'action
1.0 Gouvernance
La Direction générale des appels a joué un rôle prépondérant dans l’administration des activités d’allègement pour les contribuables, depuis l’élaboration de la législation, et a participé activement à l’évolution de sa structure de gouvernance. En novembre 2004, le leadership fonctionnelle des activités d’allègement pour les contribuables a été attribuée à la Direction des allègements pour les contribuables et plaintes liées au service (DACPS )[Note 4]. Le mandat de la DACPS est de servir à titre de centre d’expertise pour l’administration des activités d’allègement pour les contribuables dans l’ensemble de l’ARC, particulièrement en ce qui touche les questions de nature horizontale ou celles qui pourraient avoir des répercussions à l’échelle nationale. Son rôle primordial est de fournir un leadership interfonctionnel, une élaboration des politiques et une orientation pour les directions générales des programmes et pour les régions. Le directeur général (DG) de la DACPS est le président du Comité sur les allègements pour les contribuables (CAC), soit le forum où les questions horizontales liées aux activités d’allègement pour les contribuables font l’objet de discussions. Le CAC se compose de représentants des cinq directions générales des programmes et des régions qui participent aux activités d’allègement pour les contribuables.
L’ARC n’a pas reçu de financement par reconduction pour l’administration des activités d’allègement pour les contribuables lorsque la législation a été élaborée. Les coûts ont été absorbés par les opérations de l’ARC, principalement par les directions générales des programmes. La structure de gouvernance de l’ARC qui a été établi dans le but d’administrer les activités d’allègement pour les contribuables comprend cinq directions générales de l’AC et quarante-six bureaux [Note 5] dans toutes les régions à l’échelle nationale. Les directions générales des programmes demeurent principalement responsables de s’assurer que les bureaux locaux disposent d’orientation et de ressources suffisantes pour traiter les demandes d’allègement pour les contribuables de leurs secteurs d’activité précis. Les directeurs des bureaux locaux ont l’autorité de structurer les activités d’allègement pour les contribuables afin qu’elles répondent aux besoins opérationnels, pourvu que les processus d’examen et d’approbation en place soient conformes aux politiques nationales et aux lignes directrices fonctionnelles.
La nature décentralisée de la structure de gouvernance de l’allègement pour les contribuables a rendu difficile le maintien de la cohérence des activités d’allègement pour les contribuables. Au cours des dernières années, les régions du Pacifique, des Prairies, de l’Ontario et de l’Atlantique ont entamé le regroupement de certains flux de travail et de processus liés à l’allègement pour les contribuables afin d’améliorer le contrôle et la cohérence. La DACPS a mené une étude des différentes structures de prestation d’allègement pour les contribuables dans les régions et a résumé ses constatations dans un rapport intitulé Gestion de la charge de travail en matière d’équité. Le rapport confirme qu’il existait des différences régionales relativement à la consolidation des programmes et des activités et a conclu qu’il y avait des avantages à l’harmonisation de certaines charges de travail de programmes et au regroupement des fonctions de contrôle de l’inventaire.
Selon les procès‑verbaux des réunions du CAC et les notes de service de la DACPS de 2005 et de 2006, il existait une entente que la structure de gouvernance actuelle avait entraînée de la confusion relativement aux rôles et aux responsabilités et devrait être examinée. En décembre 2006, la DACPS a présenté le Protocole d'entente – Dispositions en matière d’équité (« le Protocole d’entente »), qui a de nouveau mis l’accent sur les responsabilités et les rôles fonctionnels de la DACPS et des autres Directions générales, Directions et régions participant aux activités d’allègement pour les contribuables. Le Protocole d’entente a été signé par les membres du CAC en décembre 2006 et est entré en vigueur en janvier 2007. Cependant, des sondages de la vérification ont indiqué que, malgré l’existence du Protocole d’entente, la flexibilité inhérente de la structure de gouvernance imposait des restrictions à la capacité de la DACPS de mesurer, de surveiller et d’influencer les changements.
Par exemple, le Protocole d’entente indique que la DACPS joue un rôle de supervision pour la surveillance des programmes, cependant, les directions générales des programmes sont responsables de l’exécution de leurs propres activités de surveillance. Puisque les directions générales des programmes ont un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le type et la portée des activités de surveillance qu’elles exécutent, la DACPS dispose d’un contrôle limité sur ce qui est surveillé, sur la qualité des résultats ou sur les mesures correctives prises. Une analyse des rapports de surveillance de chacune des directions générales des programmes indique qu’il existe d’importantes différences dans la façon que les activités de surveillance ont été effectuées. Par conséquent, la DACPS n’a pas été en mesure de comparer les résultats ou d’analyser les tendances. En août 2008, la DACPS a mis en place un cadre de surveillance standard dans son site Web dans le but d’améliorer la qualité et la cohérence dans ce secteur; toutefois, selon la structure de gouvernance actuelle, les directions générales des programmes auraient toujours un pouvoir discrétionnaire relativement à l’ampleur et l’étendue de leurs activités de surveillance et des mesures correctives prises.
Une situation semblable existe dans le cadre de l’établissement de rapports sur les montants renoncés aux Comptes publics. La DACPS est responsable du regroupement de ces montants et de l’établissement de rapports sur ces derniers, mais puisque la Direction générale des appels n’« appartient » pas les systèmes de l’ordinateur central qui stockent les données, les directions générales des programmes ont, en dernier ressort, le pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les méthodes utilisées afin de valider les montants. Dans le cas de renonciations compilées manuellement pour des déclarations de renseignements, certains montants sont estimés. La DACPS a affirmé que, bien qu’elle encourage l’utilisation des vérifications de la validité des résultats automatisées, les systèmes qui pourraient être modifiés afin d’effectuer de telles fonctions appartiennent aux directions générales des programmes. Par conséquent, bien que la DACPS ne soit responsable que de l’exactitude des montants déclarés aux Comptes publics, elle n’est pas en mesure d’effectuer la mise en œuvre des contrôles recherchés pour assurer l’exactitude des montants perçus déclarés par les directions générales des programmes.
En 2007, la DACPS a lancé une initiative importante de restructuration pour aborder les questions clés, telles que l’établissement de mesures de rendement et la décision à savoir si une approche de centre d’arrivage devrait être mise en œuvre afin de gérer les charges de travail. Des conseillers externes ont été embauchés en décembre 2007 pour évaluer l’état actuel de l’administration de l’allègement pour les contribuables et de recommander des améliorations. En septembre 2008, ces travaux sont toujours en cours.
Bien que la DACPS ait effectué un certain nombre d’examens depuis 2004 dans le but de trouver des façons d’améliorer la structure de gouvernance de l’allègement pour les contribuables, les risques inhérents de la structure de gouvernance demeurent.
Recommandation
Dans le cadre de son initiative de restructuration, la DACPS devrait comprendre un examen de base de l’approche de l’ARC quant à la gestion des activités d’allègement pour les contribuables de façon à ce que les responsabilités soient harmonisées aux responsabilités relatives aux principaux contrôles de gestion.
Plans d’action
À la suite de la réunion du CAC tenue les 17 et 18 juin 2008, tous les participants ont convenu que la responsabilisation constitue un problème. Il faut procéder à une analyse plus détaillée du modèle régionalisé projeté ainsi qu’à l’examen de la structure de gouvernance actuelle; ce qui comprend définir les avantages et les inconvénients de l’état du programme de l’allègement pour les contribuables. Un examen des répercussions nationales et horizontales d’un programme d’allègement pour les contribuables sera effectué au cours du prochain exercice. La date visée pour terminer ce processus est la fin de l’exercice 2008-2009.
La DACPS rédigera une mise à jour provisoire au Protocole qui comportera des renseignements plus précis sur la responsabilisation et sur les rôles et responsabilités. Le protocole révisé fera l’objet de discussion à la prochaine réunion du CAC prévue le 4 novembre 2008 où l’on procédera également à la signature de ce protocole. La date visée pour terminer ce processus est l’automne 2008.
2.0 Coordination
Le Protocole d’entente renforce le rôle prépondérant de la DACPS en ce qui concerne les questions interfonctionnelles et les questions qui ont des répercussions nationales; cependant, la DACPS dépend des directions générales des programmes pour fournir des renseignements et de la rétroaction sur les questions importantes qui touchent les activités d’allègement pour les contribuables. Selon les entrevues auprès des gestionnaires et du personnel dans les régions, il existe un vaste consensus que la réception des directives de traitement relatives à l’allègement pour les contribuables pour les projets d’observation importants, à l’avance, pourrait être utile afin d’améliorer la cohérence. Le fait de s’assurer que la DACPS est au courant des projets à venir ou d’autres initiatives ayant des répercussions possibles pour l’allègement pour les contribuables permettrait une planification et une coordination plus efficaces avec les directions générales des programmes et les bureaux locaux, et permettrait également d’atténuer le risque que les contribuables soient traités différemment par suite de retards de la présentation de directives dans les bureaux locaux.
Une analyse des projets d’observation antérieurs a indiqué que des retards dans la communication des lignes directrices au personnel des bureaux locaux avaient des répercussions importantes sur la cohérence du traitement. Dans certains de ces projets, les positions relatives à l’allègement pour les contribuables n’avaient pas été élaborées de façon proactive ou n’avaient pas été communiquées à l’échelle nationale en temps opportun. Par conséquent, les contribuables ont été traités différemment, selon que leurs dossiers ont été traités avant ou après que les employés des bureaux locaux aient reçu les directives mises à jour.
Le Cadre de gestion de la responsabilisation (section 5) du Protocole d’entente indique que les « autres Directions générales et régions informeront la [DACPS] en temps opportun de tout renseignement qui doit être partagé, participeront aux réunions conjointes – [CAC], aux groupes de travail, entre autres, et consulteront la [DACPS] en ce qui concerne toutes les activités ayant une incidence sur l’équité] ».
Recommandations
La DACPS devrait s’assurer que les représentants des directions générales des programmes qui participent au CAC communiquent les renseignements sur les projets d’observation importants qui pourraient possiblement avoir des répercussions sur les activités d’allègement pour les contribuables.
La DACPS devrait établir des critères afin d’aider aux directions générales des programmes à déterminer les projets importants où l’élaboration de positions d’allègement coordonnées et proactives serait justifiée.
Plans d’action
On ajoutera à l’ordre du jour des prochaines réunions du CAC des projets d’observation à venir afin que les représentants des directions générales des programmes puissent fournir un compte rendu à la DACPS relativement aux projets d’observation importants ou aux questions connexes qui pourraient avoir des répercussions sur l’allègement pour les contribuables. La date visée pour terminer ce processus est la prochaine réunion du CAC prévue le 4 novembre 2008.
Un certain nombre de politiques sont actuellement en cours d’élaboration, dont une qui concerne l’acceptation des demandes multiples d’allègement pour les contribuables associées aux dossiers du projet dans le but d’assurer une prise de décisions uniforme et une politique qui concerne la protection accordée aux demandes d’allègement pour les contribuables qui protègerait les options d’un allègement pour les contribuables. On effectue également des recherches concernant la délivrance d’allègement proactif dans des situations particulières. La date visée pour terminer l’élaboration des politiques est au cours de l’exercice 2008-2009.
3.0 Orientation et appui pour le personnel
L’atteinte d’une cohérence pour des activités comme l’allègement pour les contribuables, où les décisions sont décentralisées et requièrent l’utilisation de jugement, dépend grandement des connaissances, des compétences et de l’expérience du personnel qui s’occupe de ces cas. Par conséquent, une communication claire et opportune des mises à jour de politiques, des procédures et des lignes directrices est essentielle afin de s’assurer que le personnel de l’ARC prend de bonnes décisions et suit des procédures cohérentes au moment du traitement des demandes d’allègement pour les contribuables.
Des ressources et de l’appui pour la formation sont en place et, dans la plupart des cas, les employés qui s’occupent des cas d’allègement pour les contribuables étaient chevronnés. Des entrevues auprès des gestionnaires et du personnel des régions ont aussi indiqué que le site Web de la DACPS est une ressource technique précieuse. Notamment, le Guide de référence des allègements pour les contribuables (GRAC) était considéré comme la principale source d’orientation pour les décisions. La boîte aux lettres commune offrait aussi au personnel un accès facile à la DACPS pour de l’orientation non propre aux programmes. Toutefois, les renseignements du site Web de la DACPS n’étaient pas toujours mis à jour de façon opportune.
La révision la plus récente du Guide de référence des allègements pour les contribuables a été publiée le 1er mai 2008 mais, avant cela, la dernière mise à jour de la section Lignes directrices en matière d’annulation ou de renonciation des pénalités et/ou des intérêts a été publiée le 28 avril 2006. Les mises à jour des autres sections du guide ont été publiées en mai et en juillet 2006 ainsi qu’en mai, juin et novembre 2007. De plus, lorsque le paragraphe 24 de la Circulaire d’information IC07‑01, Dispositions d'allègement pour les contribuables, a été modifié afin de préciser la position publiée de l’ARC relative à l’attribution d’allègement lorsqu’il n’existe aucune circonstance indépendante de la volonté du contribuable, la DACPS n’a pas présenté de lignes directrices au personnel des bureaux locaux afin de préciser comment les dispositions d’allègement pour les contribuables s’appliqueraient. Au 1er septembre 2008, la DACPS n’a toujours pas fourni de lignes directrices pour cette question.
Les membres du personnel des régions ont affirmé que la Conférence nationale sur les allègements pour les contribuables de mars 2007 constituait un endroit excellent pour échanger des renseignements et pour offrir de l’orientation relativement à la façon de traiter les questions complexes, telles que les situations exceptionnelles et les difficultés financières. Puisque les contraintes financières ont limité le nombre de participants, seulement un petit pourcentage du personnel a bénéficié de la conférence. Cependant, à compter du 1er septembre 2008, les renseignements de la conférence n’ont toujours pas été ajoutés au site Web. La DACPS a confirmé récemment que les documents de la conférence seront affichés dans son site Web.
Puisque le site Web de la DACPS est la principale ressource technique pour le personnel des bureaux locaux, il est essentiel qu’il soit cohérent, amélioré et mis à jour de façon continue relativement aux changements apportés aux documents disponibles au public, telles que les Circulaires d’information, afin de maintenir la cohérence du processus.
Recommandations
La DACPS devrait effectuer une mise à jour de son site Web de façon opportune et devrait intégrer des ressources documentaires supplémentaires, telles que le matériel de présentation de la conférence, afin de fournir une orientation supplémentaire sur les secteurs communs d’incohérence.
Plans d’action
Les documents provenant de la Conférence nationale d’allègement pour les contribuables tenue en mars 2007 ont été mis à jour dans le site Web en date du 17 septembre 2008.
Le GRAC a été mis à jour en date du 17 septembre 2008 afin d’y inclure les renseignements supplémentaires qui donnent des précisions sur les renseignements de la circulaire d’information IC 07-01.
Le GRAC sera mis à jour, s’il y a lieu, chaque trimestre avec la prochaine mise à jour prévue en décembre 2008.
Le site Web sera mis à jour une fois par année (ou au besoin) avec des questions et des réponses communes et/ou toute précision ou procédure ayant rapport à l’allègement pour les contribuables.
La date visée pour la prochaine mise à jour régulière prévue est juin 2009.
4.0 Surveillance
En ce qui concerne les activités telles que l’allègement pour les contribuables, pour lesquelles les processus et les décisions sont considérablement décentralisés et dépendent grandement du jugement, un programme de surveillance rigoureux est un contrôle de gestion clé pour assurer la cohérence du traitement. Un programme de surveillance efficace devrait évaluer les activités par rapport aux lignes directrices pertinentes d’allègement pour les contribuables et intégrer les objectifs de rendement appropriés afin que les progrès puissent être mesurés au fil du temps par rapport aux normes établies.
Selon un examen des résultats de surveillance pour l’exercice de 2006‑2007, la DACPS a reconnu qu’il existe d’importants écarts entre les méthodes de surveillance des diverses directions générales des programmes. Les différentes approches de surveillance ont entraîné des répercussions négatives sur la qualité de la surveillance et ont produit des résultats qui n’étaient pas comparables. Cela a limité la capacité de la DACPS d’effectuer une analyse significative des tendances ou d’évaluer le rendement à l’échelle nationale.
Une comparaison des différents rapports de surveillance des directions générales a démontré que les aspects clés du traitement des demandes d’allègement pour les contribuables n’ont pas été examinés ou déclarés par chaque direction générale et que la taille des échantillons utilisés pour les examens de surveillance n’étaient pas toujours représentatifs du nombre de demandes traitées par les différents secteurs de programme. De plus, les questions liées incohérences de traitement entre les bureaux et les zones de travail n’ont pas été relevées dans aucun des rapports de surveillance des directions générales, même si les sondages de vérification confirmaient qu’il existait des différences entre les zones de travail individuels.
Certaines améliorations ont été apportées aux processus de surveillance depuis le début de cette vérification. Tout particulièrement, la Section de l’amélioration continue et assurance de la qualité (SACAQ) de la DGSCGC, laquelle effectue des examens détaillés et structurés s’appuyant sur 14 critères (y compris la qualité des décisions), est complémentée par la mise en œuvre de l’Examen sur place de l’assurance de la qualité (EPAQ) pour les travaux des Comptes clients. Cette initiative a été établie dans chaque bureau afin de déterminer les questions précises, y compris les incohérences entre les bureaux.
Dans le même ordre d’idées, la DACPS a pris des mesures pour améliorer la cohérence de la façon dont les directions générales des programmes surveillent les activités d’allègement pour les contribuables. En 2006, une équipe de surveillance de la DACPS a effectué des activités de surveillance conjointement avec la SACAQ dans le BSF de Toronto‑Nord afin d’obtenir sa propre évaluation des pratiques de surveillance de la DGSCGC et de « [Traduction] s’assurer que chaque programme traite les demandes de la même façon, en se fondant sur les mêmes critères, et fournit des décisions cohérentes dans tous les secteurs de revenus et à l’échelle de l’Agence ». En août 2008, la DACPS a aussi établi un Cadre de surveillance, qu’elle a élaboré afin de fournir aux directions générales des programmes les outils et les méthodes standards pour l’exécution des activités de surveillance.
En ce qui concerne les mesures du rendement, la Division des comptes clients et la Division des comptes de fiducie de la DGSCGC ont établi des normes de service liées à la rapidité d’exécution de quatre à six semaines pour leurs programmes et certains bureaux ont adopté des normes non officielles (p. ex., quarante-cinq jours civils ou trente jours ouvrables) pour aider à gérer le temps passé sur les dossiers. Cependant, aucun indicateur de rendement officiel n’a été établi pour les activités d’allègement pour les contribuables.
L’établissement de lignes directrices pour les activités d’allègement pour les contribuables et la gestion du niveau d’effort, de rapidité d’exécution et de qualité aiderait aux secteurs de programme à établir et à atteindre des objectifs. Pendant un exercice de description des processus au cours de l’exercice de 2005‑2006, des experts en la matière ont été consultés relativement à « l’effort et aux calendriers » nécessaires pour le traitement des dossiers d’allègement pour les contribuables. Les résultats des divers secteurs de programme ont été présentés à la Conférence nationale sur les allègements pour les contribuables en mars 2007 dans un document intitulé Normes de service et mesure du rendement. Toutefois, ces renseignements n’ont pas été utilisés pour fournir des lignes directrices pour chaque secteur de programme.
La DACPS a commencé à établir des partenariats productifs avec les directions générales des programmes dans le but d’améliorer la cohérence de la surveillance et possède aussi des renseignements afin de fournir une orientation relativement à l’élaboration de lignes directrices non officielles pour les activités d’allègement pour les contribuables. Toutefois, des travaux supplémentaires sont requis afin de s’assurer que les processus de surveillance sont en mesure de produire des résultats cohérents.
Recommandations
La DACPS devrait effectuer la mise en œuvre de son Cadre de surveillance et s’assurer que les directions générales des programmes le respectent.
La DACPS devrait également élargir ses initiatives communes de surveillance avec les directions générales des programmes afin de relever d’autres occasions d’améliorer la cohérence.
La DACPS devrait consulter les directions générales des programmes et établir des lignes directrices de rendement à l’aide des renseignements disponibles des études antérieures, y compris les résultats de l’exercice de description des processus de 2005‑2006.
Plans d’action
Le Cadre de surveillance de la DACPS a été présenté au CAC au cours de sa réunion des 17 et 18 juin 2008. Les objectifs de surveillance du Cadre illustrent les partenariats futurs, afin que le cadre puisse être utilisé par toutes les directions générales en partenariat avec la DACPS ou au nom de celle-ci. Le calendrier de 2008-2009 comprend le partenariat avec la DGSCGC et la DGPO. La date visée pour terminer ce processus – le cadre a été affiché dans le site Web et communiqué aux directions générales et aux bureaux locaux. La DACPS recommande que le cadre soit utilisé par toutes les directions générales lorsqu’elles surveillent les dispositions en matière d’allègement pour les contribuables.
Les indicateurs de rendement feront partie de l’examen amorcé afin de déterminer la valeur des centres d’expertise d’allègement pour les contribuables dans les régions. En raison de la nature des dispositions d’allègement pour les contribuables, il incombera, pour le moment, à chacun des secteurs fonctionnels d’établir ce qui est raisonnable et acceptable pour leurs secteurs de revenus. La date visée pour terminer ce processus – la prochaine réunion du CAC est prévue pour le 4 novembre 2008 où l’on présentera aux membres du CAC un aperçu de l’exposé sur l’initiative de restructuration que l’on prévoit présenter aux membres du Comité des opérations en décembre.
5.0 Établissement de rapports
L’ARC est tenue, en vertu d’une exigence prévue par la loi, de déclarer les montants renoncés d’intérêts et de pénalités aux Comptes publics du Canada, conformément à l’article 24.2 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Chacune des directions générales des programmes est responsable de la collecte, de la validation et de l’approbation des montants qui doivent être déclarés aux Comptes publics du Canada. La responsabilité de la DACPS est de consolider les renseignements et de les transmettre à la Direction générale des finances et de l’administration (DGFA) afin qu’ils soient intégrés dans les rapports financiers de l’ARC.
Jusqu’à présent, aucun des systèmes de l’ordinateur central des directions générales des programmes n’a été programmé afin de calculer indépendamment les montants remis. Les renseignements financiers sur les transactions liées à l’allègement pour les contribuables sont transmis de ces systèmes hôtes de l’ordinateur central au Système de repérage et d'analyse des rapports statistiques (SRARS). Le Registre d’allègement pour les contribuables (RAC) est le système de l’ordinateur central utilisé afin d’enregistrer et d’effectuer le suivi des demandes d’allègement pour les contribuables. Le RAC est actuellement en cours de révision et, selon la DACPS, la mise en œuvre du registre révisé devrait se faire le 6 avril 2009. Les montants des pénalités et des intérêts ne seront pas saisis dans le RAC, mais ils seront disponibles à l’externe à l’aide d’un système d’établissement de rapports appelé ReportNet.
Une analyse du processus de compilation et de validation de l’ordinateur central a révélé que ni la DACPS, ni les directions générales des programmes n’étaient responsables de vérifier ou de comparer les renseignements dans le SRARS. Cet écart des responsabilités augmente le risque que les montants déclarés aux Comptes publics ne soient pas exacts. Toutefois, selon la DACPS, une fois que le RAC révisé sera mis en œuvre en avril 2009, les fonctions effectuées actuellement par le SRARS seront remplacées par ReportNet. Puisque ReportNet « appartient à » la Direction générale des appels, cela devrait permettre à la DACPS d’assumer un rôle plus actif dans l’évaluation de l’exactitude des données transférées des systèmes hôtes de l’ordinateur central et, par conséquent, de faciliter les capacités améliorées de l’établissement des rapports.
Le risque de déclarer des inexactitudes augmente lorsque les montants doivent être calculés manuellement. En ce qui concerne l’allègement pour les contribuables, les renonciations automatisées de la « famille des T5 » des déclarations de renseignements doivent être calculées manuellement en raison des restrictions du système. Tel qu’il a été mentionné auparavant, environ 303 millions de dollars ou 65 % du total des montants annulés et renoncés comprenaient des renonciations automatisées. Le Rapport sommaire – Montants remis en vertu des dispositions des allègements pour les contribuables pour la période du 1er avril 2006 au 31 mars 2007 indique que les montants remis en raison de renonciations automatisées de la « famille des T5 » des déclarations de renseignements représentaient 54 millions de dollars [Note 6] ou 18 % de tous les montants de renonciation automatisée.
Les travaux de vérification sur les procédures utilisées afin de compiler ces montants a relevé qu’il n’existe aucun test de vraisemblance, processus de validation ou autre contrôle correctif pour vérifier les montants estimés manuellement. La DACPS a indiqué que sa stratégie vise à promouvoir la solution automatisée puisque celle-ci pourrait mieux atténuer les risques d’erreurs de déclaration, mais qu’elle n’est pas responsable sur le plan fonctionnel des systèmes comptables qui permettrait des solutions automatisées. La DACPS indique aussi qu’elle était prête à gérer les risques de cette question afin de poursuivre des priorités plus importantes; cependant, rien ne prouve que ce risque ait été officiellement quantifié ou documenté.
En raison des risques inhérents associés aux calculs manuels et de l’exigence prévue par la loi selon laquelle tous les montants remis doivent être déclarés, un processus officiel d’évaluation des risques est nécessaire afin de fournir une assurance que tous les risques possibles ont été pris en compte et sont gérés de façon appropriée.
Recommandations
La DACPS devrait s’assurer que tous les contrôles appropriés sont en place relativement à tous les montants déclarés. Dans les cas où des processus de validation automatisée ne sont pas en place, un processus de validation secondaire devrait être établi.
La DACPS devrait quantifier et documenter les risques associés aux montants remis calculés manuellement et devrait prendre en compte les mesures appropriées selon les risques déterminés.
Plans d’action
L’adoption de la nouvelle fonction d’établissement de rapports, ReportNet, et du Registre d’allègement pour les contribuables révisé fera en sorte que l’établissement de rapports et le suivi des demandes d’allégement pour les contribuables soient améliorés.
Au fur et à mesure que l’initiative de restructuration progresse, la DACPS sera de plus en plus responsable de la validation de l’exactitude des montants déclarés en vertu des dispositions d’allègement pour les contribuables. La DACPS a mis sur pied un groupe de travail de personnes-ressources à l’Administration centrale (AC) pour chaque programme où un allègement pour les contribuables est déclaré afin d’appuyer le processus de validation lorsque des anomalies sont signalées.
Les éléments faisant partie des rapports annuels se fondent principalement sur les renseignements obtenus dans le SRARS et la fonction de Production de rapports Platinum (PRP), lesquels sont considérés comme des systèmes de renseignements opérationnels fiables qui possèdent une cote de « données de bonne qualité ». Les systèmes sont examinés régulièrement, et on procède à un examen de la qualité, alors que les valeurs font l’objet d’une bonne documentation de chacune des étapes et de chacun des calculs. Les montants calculés manuellement, bien que minimes, seront documentés et quantifiés.
L’un des risques organisationnels qu’a permis de déterminer l’Inventaire des risques organisationnels 2008-2009 de la Direction générale des appels est la déclaration des montants remis des intérêts et des pénalités. De plus, la DACPS collabore avec les responsables des Finances et de l’administration et des directions générales des programmes dans la quantification et la documentation des risques associés à la compilation manuelle des montants remis.
La date visée pour terminer ce processus – Le Registre d’allègement pour les contribuables révisé et la nouvelle fonction d’établissement de rapports seront disponibles au printemps de 2009.
Conclusion
L’ARC dispose de structures de contrôle afin de s’assurer que les demandes d’allègement pour les contribuables sont réglées avec diligence et considération. Malgré ces contrôles, la vérification a relevé des incohérences de traitement entre les bureaux ainsi qu’entre les zones de travail différentes dans ces bureaux. Bien que certaines de ces incohérences de traitement puissent être réglées au moyen de mises à jour et d’améliorations régulières apportées au site Web de la DACPS ou d’améliorations supplémentaires apportées aux processus de surveillance et d’établissement de rapports, il existe un besoin évident de simplifier et de renforcer la structure de gouvernance actuelle.
L’étendue de la décentralisation qui existe actuellement pour l’administration de l’allègement pour les contribuables a entraîné des difficultés relativement au maintien du contrôle des principales activités de gestion, telles que la surveillance et l’établissement de rapports. La DACPS a mené des études sur la structure de gouvernance actuelle et a pris des mesures afin de préciser les rôles et les responsabilités. Des plans ont aussi été entamés pour l’amélioration des processus de surveillance et d’établissement de rapports afin d’aider à relever et à régler les questions liées aux incohérences du traitement. Cependant, la structure de gouvernance actuelle limite la capacité de la DACPS de coordonner et de mettre en œuvre ces plans en temps opportun.
L’initiative de restructuration continue offre une occasion d’explorer des options pour le renforcement de la structure de gouvernance de l’allègement pour les contribuables. Corrélativement aux efforts visant à s’assurer que les ressources documentaires techniques dans le site Web de la DACPS sont tenues à jour et aux améliorations supplémentaires au processus de surveillance et d’établissement de rapports, l’ensemble de l’administration des activités d’allègement pour les contribuables devrait s’améliorer.
Notes
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