Évaluation des appels en matière fiscale

Rapport final

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Division de l'évaluation des programmes
Mai 2012

Table des matières

• Résumé
• 1.0 Introduction
• 2.0 Contexte
• 3.0 Méthode d'évaluation
• 4.0 Limites et contraintes de l'étude
• 5.0 Constatations et recommandations
  • 5.1 Efficacité du traitement des décisions que contestent les contribuables
    • 5.1.1 Impartialité du processus d'examen
    • 5.1.2 Une augmentation importante en matière de planification fiscale abusive a eu une incidence sur la capacité de l'ARC de régler les décisions que contestent les contribuables
    • 5.1.3 Il existe des différences entre les appels en matière de TPS/TVH et d'impôt en ce qui concerne les efforts de recouvrement nécessaires après que la Cour de l'impôt rend une décision
    • 5.1.4 Les contribuables fournissent de nouveaux renseignements tout au long du processus de règlement des différends
    • 5.1.5 Élaboration accrue des règles administratives et de la capacité analytique est nécessaire pour appuyer les améliorations aux programmes
  • 5.2 Modifications et solutions de rechange éventuelles pour améliorer l'efficacité du programme
    • 5.2.1 L'impartialité est possible conjointement avec l'examen interne et la rétroaction
    • 5.2.2 Il existe des possibilités d'accroître la sensibilisation des contribuables aux conséquences de l'inobservation et de la participation à la planification fiscale abusive
    • 5.2.3 Des relations de travail horizontales constituent un catalyseur de changement
• 6.0 Prochaines étapes
• Annexe A
• Annexe B
• Annexe C
• Annexe D

Résumé

Le présent rapport fait état des constatations de l'Évaluation des appels en matière fiscale. L'objectif de l'évaluation consistait à évaluer l'efficacité de l'Agence du revenu du Canada (ARC) en ce qui concerne le traitement des décisions que contestent les contribuables Note 1, y compris les facteurs touchant le programme, et à déterminer les solutions de rechange ou les modifications qui pourraient accroître l'efficacité de l'ARC.

La Direction générale des appels est responsable d'assurer un processus d'examen impartial et uniforme, en temps opportun, pour régler les différends issus des décisions prises en vertu des lois au sein des différents programmes qu'administre l'ARC. Le total des dépenses liées aux décisions que contestent les contribuables en 2010‑2011 s'élevait à 117 millions de dollars et à 101,4 millions de dollars en 2009‑2010.

Aux fins de cette étude d'évaluation, nous avons effectué une analyse de la charge de travail de l'inventaire des décisions qu'ont contestées les contribuables en 2009‑2010 et une analyse d'un dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive Note 2. Nous avons également effectué une analyse des dossiers d'un échantillon valide sur le plan statistique des décisions rendues par la Cour canadienne de l'impôt (Cour de l'impôt) en 2009-2010 relativement aux déclarations de revenus des particuliers (T1), aux déclarations de revenus des sociétés (T2) et à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH). De plus, nous avons mené des entrevues et tenu des groupes de discussion avec des intervenants tant internes qu'externes et examiné les documents de l'ARC et les études connexes, y compris la littérature provenant d'autres administrations fiscales semblables.

Notre capacité d'analyser les décisions contestées à partir de leur réception dans le cadre du Programme des appels en matière fiscale jusqu'à la communication d'une décision était limitée en raison des règles administratives actuelles en matière d'appel, des contraintes du système dans le cadre des processus informatiques et des problèmes cernés relativement à la quantité et à la qualité de la documentation conservée dans les dossiers des contribuables. Par conséquent, nous avons déterminé que le Programme des appels en matière fiscale doit déterminer les besoins en matière de renseignements et les écarts relatifs aux règles administratives actuelles et aux processus informatiques, y compris le manque de liens appropriés, en vue d'élaborer les analytiques qui permettraient d'appuyer les améliorations aux programmes.

Dans l'ensemble, notre analyse des résultats du programme a permis de conclure que le Programme des appels en matière fiscale continue d'offrir aux contribuables un processus d'examen impartial de leur situation fiscale. Toutefois, l'augmentation importante en matière de planification fiscale abusive a une incidence sur la capacité du programme de régler, en temps opportun, les décisions que contestent les contribuables.

En ce qui concerne les dossiers de groupe de la planification fiscale abusive, lorsqu'une décision est rendue par la Cour de l'impôt, il n'y a pas de disposition légale exigeant que la décision lie tous les appelants. Le 10 novembre 2011, on a proposé, aux fins de consultation, une législation qui permettrait à la Cour de l'impôt d'entendre une question touchant un groupe de deux ou de plusieurs contribuables qui survient en raison d'opérations similaires. La détermination judiciaire lierait d'ailleurs tous les membres du groupe. Si ces dispositions législatives sont adoptées, elles pourraient aider le Programme des appels en matière fiscale dans le cadre du règlement des 211 dossiers de groupe nationaux, ce qui représente 129 000 contribuables et environ 2,2 milliards de dollars au titre d'impôt fédéral, figurant à l'inventaire de janvier 2012.

Au-delà des résultats du programme, notre analyse nous a permis de constater des différences notables entre la Loi sur la taxe d'accise (LTA) et la Loi de l'impôt sur le revenu (LIR) en ce qui concerne l'exigence de payer ou de garantir la dette fiscale lorsqu'un avis d'opposition est déposé. La LTA exige que l'inscrit aux fins de la TPS/TVH paie le montant exigible ou dépose une garantie convenable lorsqu'il dépose un avis d'opposition ou d'appel. Dans le cadre de notre analyse, nous avons déterminé qu'aucune activité de recouvrement n'était nécessaire pour les cas de TPS/TVH. Toutefois, 23 % des cas de T1 et 33 % des cas de T2 entendus par la Cour de l'impôt ont exigé un certain type d'intervention de la part de l'ARC afin d'obtenir le paiement des arriérés d'impôt. Bien que l'exigence de payer ou de fournir une garantie lorsqu'un avis d'opposition est déposé ne soit pas nécessaire dans chaque cas, il existe des possibilités de renforcer l'observation en imposant cette exigence dans les cas où l'ARC croit que les contribuables auraient pu participer à une planification fiscale abusive. Cela peut réduire l'avantage que le recours au processus d'appel accorde aux contribuables, un avantage qui représente une fin non voulue de ce processus.

Nous avons également déterminé que certains contribuables ne fournissent pas tous les renseignements pertinents à l'appui des montants demandés au titre de revenu ou de déduction lorsque l'ARC en fait la demande. Selon notre examen des dossiers, de nouveaux renseignements ont été fournis et pris en compte dans 50 % des décisions rendues par la Cour de l'impôt. En ce qui concerne les avis d'opposition, une étude Note 3 entreprise par la Direction générale des programmes d'observation, en consultation avec le Programme des appels en matière fiscale, a permis de conclure que de nouveaux renseignements ont été fournis au Programme des appels en matière fiscale au cours de 73,7 % des vérifications menées dans le cadre du Programme de vérification des petites et moyennes entreprises. Des dispositions législatives axées sur la divulgation complète, semblables à l'exigence législative actuelle applicable aux entités étrangères, appuieraient le mandat de l'ARC qui consiste à exécuter les programmes fiscaux, de prestations et autres de manière plus efficace et efficiente.

Il est reconnu que la communication peut constituer un outil puissant pour influencer le comportement des contribuables. Un niveau accru de sensibilisation des contribuables aux obligations fiscales ainsi qu'aux conséquences de l'inobservation et de la planification fiscale abusive pourrait influencer le comportement des contribuables et permettrait de tirer parti de l'impact de nos efforts en matière d'administration fiscale. Le sens civique exige que tous les contribuables paient leur juste part d'impôt afin d'appuyer le bien-être économique de tous les Canadiens. L'ARC devrait poursuivre ses efforts pour créer un environnement dans lequel les obligations de production, de versement et de déclaration sont bien comprises par les contribuables.

L'augmentation des décisions contestées par les contribuables constitue un défi tant pour la Direction générale des appels que pour les autres directions générales intervenantes. À compter de l'établissement de la première cotisation jusqu'à la vérification, les appels et le recouvrement, le coût pour régler les questions des contribuables particuliers augmente en fonction du nombre de contacts avec le contribuable. Il incombe au Programme des appels en matière fiscale de mener un examen des faits, des dispositions législatives et d'autres éléments de preuve pertinents fournis par l'ARC et le contribuable afin de rendre une décision. Les renseignements cumulatifs recueillis au cours de ce processus sont disponibles et peuvent être analysés, échangés et discutés avec d'autres directions générales intervenantes afin d'ajouter de la valeur ainsi que d'améliorer le point de mire et l'orientation des activités d'observation futures de l'ARC. Bien que des mécanismes de communication existent pour soutenir les interactions et les échanges de renseignements avec les intervenants de l'ARC, ces mécanismes ne fonctionnent pas à un niveau suffisant pour appuyer les améliorations du programme. L'amélioration de l'examen interne et de la rétroaction, tant avant (niveau stratégique) qu'après qu'une décision (propre au cas) est rendue, pourrait appuyer les efforts de l'ARC en matière d'observation.

Les relations de travail horizontales constituent un catalyseur de changement. L'ARC a commencé à évaluer les avantages possibles découlant de la collaboration des différentes directions générales en vue de déterminer et d'empêcher l'émission de remboursements injustifiés. L'ARC devrait continuer ses efforts visant à s'adapter et à évoluer selon les tendances actuelles en matière de planification fiscale abusive à l'aide d'une utilisation accrue de la gestion horizontale, des processus de validation préliminaires et de l'utilisation du renseignement de l'ARC.

Cette évaluation a permis de déterminer les possibilités d'amélioration de l'efficacité du programme ainsi que d'accroître la communication et la sensibilisation des contribuables en vue de promouvoir l'observation et de dissuader l'inobservation. Par conséquent, nous avons formulé les recommandations suivantes :

• L'ARC devrait effectuer une analyse afin de cerner et d'évaluer la faisabilité d'options pour exiger que les appelants paient le montant en litige ou donnent une garantie convenable dans les cas où l'ARC croit qu'un contribuable aurait pu participer à une planification fiscale abusive.
• L'ARC devrait effectuer une analyse afin de cerner et d'évaluer la faisabilité d'options pour améliorer la divulgation complète des contribuables sur demande, y compris la possibilité de fixer une règle de divulgation obligatoire.
• La Direction générale des appels devrait déterminer ses besoins en matière de renseignements ainsi que les écarts relatifs aux règles administratives actuelles et au système Cas des Appels/Equitas pour permettre l'élaboration d'analytiques en vue d'appuyer les améliorations aux programmes.
• La Direction générale des appels devrait étudier les possibilités d'améliorer l'examen et la rétroaction internes, tant avant (niveau stratégique) qu'après qu'une décision (propre au cas) est rendue, afin d'appuyer les efforts de l'ARC en matière d'observation.

1.0 Introduction

En janvier 2011, le Comité de gestion de la vérification et de l'évaluation de l'Agence du revenu du Canada (ARC) a approuvé le cadre d'évaluation des appels en matière fiscale. Le cadre a permis de déterminer les questions d'évaluation suivantes :

1. Dans quelle mesure l'ARC traite‑t‑elle efficacement les décisions que contestent les contribuables Note 4, y compris les facteurs qui pourraient avoir une incidence sur le programme?
2. Existe‑t‑il des solutions de rechange ou des modifications qui pourraient accroître l'efficacité de l'ARC en ce qui concerne le traitement des décisions que contestent les contribuables?

Le présent rapport d'évaluation comporte un résumé des constatations liées à ces questions.

2.0 Contexte

La Direction générale des appels est responsable d'assurer un processus d'examen impartial et uniforme, en temps opportun, pour régler les différends issus des décisions prises en vertu des lois appliquées par l'ARC. Comme leurs activités d'exploitation sont indépendantes des autres directions générales de l'ARC, la Direction des appels en matière fiscale et de bienfaisance et la Direction de la gestion des programmes et des analyses (Programme des appels en matière fiscale) de la Direction générale des appels (y compris les activités régionales liées aux appels) sont responsables de traiter les différends qui découlent des cotisations établies en matière d'impôt sur le revenu, de la taxe d'accise, de la taxe sur les produits et services, de la taxe de vente harmonisée, des programmes de prestations, de l'exportation de produits de bois d'œuvre, de la sécurité des passagers du transport aérien et des organismes de bienfaisance. À la Direction générale des appels, les dépenses totales Note 5 liées aux décisions que contestent les contribuables s'élevaient à 117 millions de dollars en 2010‑2011 et à 101,4 millions de dollars en 2009‑2010.

Les contribuables peuvent communiquer avec l'ARC de diverses façons en vue de régler les questions liées à l'impôt et au service. Cela comprend le programme des demandes de renseignements, le programme des redressements demandés par les contribuables, les dispositions d'allègement pour les contribuables et le programme des plaintes liées au service. Bien que ces possibilités existent, on reconnaît que certains contribuables exerceront leur droit à un examen impartial et en temps opportun de leur situation fiscale.

La ministre du Revenu national a le pouvoir d'établir des cotisations ou de nouvelles cotisations relativement à l'impôt ou à la taxe exigible, et les délais pour ce faire sont énoncés dans la Loi de l'impôt sur le revenu (LIR) et la Loi sur la taxe d'accise (LTA). Dès qu'une cotisation ou une nouvelle cotisation est établie, un contribuable peut contester le montant de la cotisation ou de la nouvelle cotisation en déposant un avis d'opposition qui expose brièvement les motifs de son opposition et qui demande un examen impartial.

Le Programme des appels en matière fiscale mène ces examens en s'engageant dans un dialogue actif avec le contribuable et en recourant à d'autres processus de règlement des différends, le cas échéant. Les décisions doivent être conformes aux dispositions législatives applicables et donner lieu à un traitement juste et équitable des contribuables dans les délais prescrits. Afin d'assurer l'impartialité, un agent des appels qui n'a pas pris part à l'établissement de la cotisation initiale ou de la nouvelle cotisation mène un examen à l'égard des contribuables Note 6 qui déposent un avis d'opposition.

Le Programme des appels en matière fiscale a mis en place un processus pour recevoir et traiter les avis d'opposition et y répondre. Le système Cas des Appels/Equitas est utilisé pour faire le suivi des décisions que contestent les contribuables, et pour les surveiller. À la réception d'un avis d'opposition par courrier, par télécopieur, par l'intermédiaire du site Web de l'ARC ou en personne à un centre fiscal (CF) ou à un bureau des services fiscaux (BSF), l'avis d'opposition est acheminé au Centre d'arrivage des appels de l'Est ou de l'Ouest Note 7 où il fait l'objet d'un examen de validité et est daté et enregistré dans l'inventaire des Appels. Un accusé de réception est envoyé au contribuable pour l'informer que l'avis a été accepté ou rejeté. L'avis d'opposition est ensuite assigné à un agent des appels selon un processus d'attribution des charges de travail préétabli et le niveau d'expertise des membres du personnel.

Après que l'avis d'opposition lui est assigné, l'agent des appels achève l'examen en interprétant les lois, les politiques applicables et le point de vue du contribuable. Il obtient également, s'il y a lieu, l'opinion d'un technicien, d'un expert ou d'un avocat.

Si la question n'est pas réglée à la satisfaction du contribuable, un appel de la décision de l'ARC peut être interjeté devant la Cour canadienne de l'impôt (Cour de l'impôt). Ce deuxième niveau d'examen est désigné sous le nom de litige et est assujetti aux règles de la Cour de l'impôt. Le processus judiciaire exige que le Programme des appels en matière fiscale aide le ministère de la Justice (JUS) à préparer les affaires qui seront entendues devant la Cour de l'impôt, y compris les actes de procédure, les communications préalables, l'assistance au procès et l'examen des propositions de règlement. Le programme joue également un rôle important dans l'examen des répercussions des décisions défavorables de la Cour et la recommandation visant à interjeter appel ou à accepter la décision rendue par la Cour de l'impôt. L'annexe A donne un aperçu du processus d'avis d'opposition et d'appel d'une décision à compter du différend initial jusqu'à l'appel à la Cour de l'impôt.

Au cours des dernières années, la Direction générale des appels a dû relever d'importants défis en raison de l'augmentation des charges de travail. La charge de travail de ce programme est générée par les activités des contribuables et de l'ARC. Par conséquent, elle n'est pas sous le contrôle direct du Programme des appels en matière fiscale. Dans le but de relever ces défis, la Direction générale des appels a amorcé une étude interne Note 8 en vue de trouver des solutions pour réduire les coûts croissants liés au traitement des avis d'opposition et des appels à la Cour de l'impôt. Le Comité de gestion de l'Agence a constaté que ces pressions devraient augmenter au cours des prochaines années, à moins que l'ARC ne puisse mettre en place, de façon proactive, des mesures visant à gérer cette croissance.

3.0 Méthode d'évaluation

Aux fins de la présente étude d'évaluation, nous avons utilisé les méthodes suivantes :

• On a mené une analyse de la charge de travail de l'inventaire des décisions qu'ont contestées les contribuables en 2009‑2010. Cette analyse portait également sur le nombre total de cas admis en entier, admis en partie, rejetés, ou en cours de traitement.
• On a mené une analyse des dossiers d'un échantillon valide sur le plan statistique Note 9 des décisions rendues par la Cour de l'impôt en 2009-2010 relativement aux déclarations de revenus des particuliers (T1), aux déclarations de revenus des sociétés (T2) et à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) et qui était représentatif des cinq régions opérationnelles et de l'Administration centrale. Cela comprenait les décisions que contestent les contribuables provenant du CF/BSF qui sont décidés par la Cour de l'impôt. L'annexe B comporte des renseignements sur la taille de l'échantillon en fonction de la région et du secteur de revenus.
• On a mené une analyse du dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive Note 10, lequel comptait 1 163 contribuables, en vue de déterminer les caractéristiques du groupe et la façon dont les décisions que contestent les contribuables ont été réglées.
• On a tenu des entrevues et des groupes de discussions avec 182 gestionnaires et membres du personnel de l'ARC. On a choisi des participants provenant de la Direction générale des appels, de la Direction générale des services de cotisation et de prestations (DGSCP), de la Direction générale des programmes d'observation (DGPO), de la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances (DGSCGC), de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires (DGPLAR) et de la Direction générale des affaires publiques (DGAP). Les participants comprenaient également des membres du personnel des régions de l'Atlantique, de l'Ontario, du Québec, des Prairies et du Pacifique.
• On a mené des entrevues externes avec des représentants de JUS, du Bureau de l'ombudsman des contribuables, du Internal Revenue Service des États‑Unis (É.‑U.) et du Government Accountability Office des É.‑U.
• On a examiné les documents de l'ARC et les études connexes, ainsi que la littérature d'autres administrations fiscales semblables et d'autres pays.

4.0 Limites et contraintes de l'étude

Notre capacité d'analyser les décisions que contestent les contribuables à partir de leur réception dans le cadre du Programme des appels en matière fiscale jusqu'à la communication d'une décision rendue par la Cour de l'impôt était limitée en raison des règles administratives actuelles du Programme des appels en matière fiscale, des contraintes dans le cadre du système Cas des Appels/Equitas et de la conservation incohérente des documents dans les dossiers fiscaux des contribuables. Cela a eu une incidence sur notre capacité d'analyser les événements critiques au niveau des comptes des contribuables particuliers dans le cadre de notre analyse de l'examen qualitatif des dossiers. En outre, nous n'étions pas en mesure d'évaluer les stratégies et les plans de recherche de la Direction générale des appels puisqu'ils n'étaient pas accessibles aux fins d'examen. Cette question est examinée à la section 5.1.5.

5.0 Constatations et recommandations

5.1 Efficacité du traitement des décisions que contestent les contribuables

À la Direction générale des appels, le Programme des appels en matière fiscale est responsable d'assurer un processus d'examen impartial, uniforme et en temps opportun. Nous avons conclu que le programme vise à fournir aux contribuables un processus d'examen impartial de leur situation fiscale. Toutefois, l'augmentation importante en matière de planification fiscale abusive nuit à la capacité du programme de régler en temps opportun les décisions que contestent les contribuables. En moyenne, il a fallu 299 jours civils pour régler un avis d'opposition en 2009-2010, et l'on a éprouvé des difficultés à respecter la norme de service de 30 jours pour établir un contact initial avec le contribuable. De plus, nous n'avons pas pu examiner l'uniformité des décisions puisque des renseignements complets n'étaient pas accessibles pour tous les cas faisant partie de l'échantillon sélectionné aux fins d'examen.

La charge de travail de ce programme est générée par les activités des contribuables et de l'ARC. Par conséquent, le volume et la nature diversifiée de cette charge de travail posent des défis en ce qui concerne la capacité du Programme des appels en matière fiscale à s'adapter, à évoluer et à répondre aux décisions que contestent les contribuables de façon efficace et efficiente. Les prochaines sections du rapport résument les résultats de notre analyse de la façon dont l'ARC traite les décisions que contestent les contribuables et les facteurs qui pourraient influer sur le programme.

5.1.1 Impartialité du processus d'examen

Le terme « impartial » suppose l'absence d'un préjugé réel ou apparent, c'est-à-dire qu'une personne sensée considérerait que l'intérêt d'un agent pourrait influencer l'exercice de ses fonctions.

L'impartialité d'un preneur de décision pourrait être remise en question pour différentes raisons. Dans le cas du Programme des appels en matière fiscale, il s'agit de situations où l'agent des appels aurait un intérêt (ou l'on croit qu'il a un intérêt), soit direct ou indirect, relativement au résultat d'une opposition qui lui est présentée. Un autre exemple est lorsque la relation entre l'agent et une des parties est suffisamment étroite pour donner lieu à une crainte raisonnable de partialité.

Nous avons conclu que des politiques et des procédures sont en place, selon lesquelles les agents régionaux des appels tiennent les contribuables informés de toute discussion tenue avec d'autres membres du personnel de l'ARC (p. ex., protocoles d'entente avec la DGSCGC, la DGPO et la DGPLAR). Les entrevues menées avec les agents des appels ont également permis de conclure qu'ils reconnaissent l'importance des principes d'impartialité et n'examinent aucune décision que conteste un contribuable lorsqu'il connaît le contribuable ou qu'il a participé à l'établissement de la cotisation ou de la nouvelle cotisation. Nous n'avons pas pu examiner les cas d'impartialité dans le cadre de notre analyse statiquement valide de dossiers puisque des renseignements uniformes n'étaient pas disponibles dans les dossiers des contribuables. Cet enjeu est discuté davantage à la section 5.1.5 du présent rapport.

5.1.2 Une augmentation importante en matière de planification fiscale abusive a eu une incidence sur la capacité de l'ARC de régler les décisions que contestent les contribuables

Au cours de la période allant de 2006‑2007 à 2009‑2010, il y a eu une croissance de 367 % dans les différends relatifs aux stratagèmes de la planification fiscale abusive Note 11. Selon notre analyse de la charge de travail de l'inventaire restant de 2009‑2010 (119 335 cas), 79 % des cas ont été consignés à titre de planification fiscale abusive et 21 % ont été considérés comme des décisions ordinaires que contestent les contribuables. On a également constaté que 86 % des cas de l'inventaire possédaient un dossier indiquant qu'ils avaient déjà fait l'objet d'une vérification par la DGPO.

Afin de mieux comprendre ce qui se passait et de déterminer comment les décisions que contestent les contribuables étaient réglées, nous avons examiné la charge de travail de 2009‑2010 liée aux avis d'opposition, aux appels à la Cour de l'impôt et à un dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive.

Avis d'opposition

Le règlement des décisions que contestent les contribuables par le Programme des appels en matière fiscale a été relativement uniforme. Les rapports annuels de l'ARC au Parlement ont révélé que 55 303 différends en matière d'impôt sur le revenu ont été réglés en 2007‑2008 et 56 974 en 2008‑2009. Dans le cadre de notre analyse de la charge de travail, nous avons déterminé qu'en 2009‑2010, le Programme des appels en matière fiscale a réglé un total de 59 569 cas et que 119 335 Note 12 cas demeuraient dans l'inventaire au 31 mars 2010.

Notre analyse a révélé que, du nombre total de 178 904 avis d'opposition faisant partie de l'inventaire de 2009‑2010, 33 % ont été réglés par le Programme des appels en matière fiscale. De ce nombre d'avis d'opposition réglés, 22 547 ont été reçus au cours d'années antérieures et les autres 37 022 ont été reçus au cours de 2009‑2010. Les entrevues auprès des gestionnaires et du personnel du Programme des appels en matière fiscale ont révélé que la décision opérationnelle de traiter les nouveaux dossiers arrivés avant les autres cas pourrait être attribuée en partie au processus accru de validation préliminaire entrepris par les Centres d'arrivage de l'Est et de l'Ouest. Ces centres ont été mis sur pied en 2006 en vue d'appuyer la gestion des programmes en ce qui concerne la validation rapide et uniforme des avis d'opposition, ainsi que l'attribution du cas à un agent des appels selon un processus d'attribution des charges de travail préétabli et le niveau d'expertise des membres du personnel.

Les décisions de l'ARC sont classées par la Direction générale des appels selon 13 catégories, tel qu'il est indiqué à l'annexe C. Selon notre analyse des avis d'opposition, 27 % des décisions ont été tranchées en faveur des contribuables et 26 % en faveur de l'ARC. Un autre groupe de 17 % a été convenu en partie entre l'ARC et le contribuable. Les 30 % restant ont été rejeté puisque le contribuable n'a pas respecté le délai pour déposer un avis d'opposition (11 %) ou l'avis d'opposition a été jugé invalide pour d'autres motifs (19 %).

En ce qui concerne la rapidité d'exécution, en 2009‑2010, il a fallu, en moyenne, 299 jours civils pour régler un avis d'opposition. Selon notre examen de la norme de service externe de l'ARC de 30 jours pour établir un contact initial avec le contribuable, l'objectif de 85 % a été respecté en 2006‑2007, mais non pour les exercices suivants (Figure 1). Cela a été attribué, en partie, à l'augmentation du nombre de contribuables qui ont contesté des décisions depuis 2006‑2007.

Figure 1

Source : Rapport annuel de l'ARC au Parlement 2010‑2011

Appels à la Cour de l'impôt

Notre analyse a révélé que, au-delà de l'étape des avis d'opposition, 3 692 cas ont été réglés à différents niveaux du processus judiciaire en 2009‑2010. Au cours du même exercice, 3 147 cas ont été réglés devant la Cour de l'impôt. De plus, 461 cas ont été réglés devant la Cour d'appel fédérale, 59 cas devant la Cour provinciale et 1 cas devant la Cour suprême du Canada, ainsi que 24 cas devant le Tribunal canadien du commerce extérieur. Aux fins de la présente étude d'évaluation, l'examen visait 3 136 Note 13 cas qui ont été réglés devant la Cour de l'impôt en 2009‑2010.

Les décisions des appels qui sont portés devant la Cour de l'impôt sont classées par la Direction générale des appels selon 11 catégories, tel qu'il est indiqué à l'annexe D. Il se peut que les cas aient été entendus par un juge qui l'admet en entier, l'admet en partie ou le rejette. Les cas peuvent également être réglés en entier ou en partie par consentement à jugement sans une audience, invalidés par un juge ou rejetés par un juge pour défaut de poursuivre. La façon dont un cas est réglé, en fin de compte, peut augmenter le temps et le coût nécessaires pour administrer le dossier, selon le niveau des services juridiques requis.

Notre analyse a indiqué que la majorité des cas (52 %) entendus devant la Cour de l'impôt ont été réglés sans une audience devant un juge et, le plus souvent, ont entraîné un consentement complet ou partiel entre le contribuable et l'ARC (73 %). Une audience devant un juge a donné lieu à une décision en ce qui concerne les autres cas (48 %). Pour ce qui est des cas entendus par un juge, 28 % ont été admis (c.-à-d. le juge a admis l'appel du contribuable en entier ou en partie). Le reste des cas (72 %) ont été soit rejetés par le juge (33 % de tous les cas entendus) ou retirés par le contribuable (39 % de tous les cas entendus). Selon notre analyse de la rapidité d'exécution, à compter de la date d'inscription à la Cour de l'impôt, il a fallu, en moyenne, 688 jours civils pour régler un cas en 2009‑2010.

Selon les données sur les frais juridiques, fournies par JUS, en ce qui concerne notre analyse statistiquement valide des dossiers des décisions de la Cour de l'impôt, 5,3 millions de dollars ont été dépensés pour offrir des services juridiques relativement au montant total contesté de 1,1 million de dollars en 2009-2010. Cela représente un ratio de 5:1. Bien que ce ratio semble élevé, le Programme des appels en matière fiscale est chargé d'examiner les cas en fonction de la loi et des faits et non sur la valeur de la décision que conteste le contribuable. Le besoin d'une analyse approfondie des frais juridiques est examiné à la section 5.1.5.

Relativement au Programme des allègements pour les contribuables, selon notre analyse des cas réglés par la Cour de l'impôt, 12 % des appelants ont fait une demande d'allègement pour les contribuables après que leur cas a été réglé par la Cour de l'impôt, dont 36 % de ces demandes ont été approuvées ou approuvées en partie. La raison la plus fréquente des demandes d'allègement pour les contribuables est des erreurs ou des retards de la part de l'ARC.

Dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive

En règle générale, les stratagèmes de planification fiscale abusive Note 14 sont des opérations fiscales douteuses qui sont favorisées au motif qu'ils offrent des économies d'impôt sur le revenu et sont souvent appelés un avantage fiscal. Un avantage fiscal est une réduction, un évitement ou un report d'impôt ou d'un autre montant exigible en vertu des lois applicables ou une augmentation d'une déduction demandée en vue de réduire le revenu imposable.

Selon l'examen des documents et les entrevues tenues avec les gestionnaires et les membres du personnel de l'ARC, il existe de nombreux types communs de déductions légitimes qui pourraient être utilisées aux fins d'une planification fiscale abusive, dont les suivants :

• les ententes relatives aux pertes commerciales très commercialisées;
• les reports de pertes;
• les abris fiscaux relatifs aux dons inscrits et non inscrits;
• les autres abris fiscaux inscrits et non inscrits;
• les dons de bienfaisance importants;
• les pertes déductibles au titre d'un placement d'entreprise.

Compte tenu du fait que la planification fiscale abusive représente le segment le plus important de l'inventaire de 2009‑2010, nous avons choisi au hasard et examiné un dossier de groupe de l'échantillon valide sur le plan statistique de 355 cas devant la Cour de l'impôt. Les particuliers faisant partie de ce groupe avaient produit des déclarations de revenus en 2005 ou en 2006 dans lesquelles ils avaient indiqué avoir fait un don de bienfaisance pendant ces années. On a déterminé qu'un total de 1 163 contribuables faisait partie de ce stratagème de planification fiscale abusive particulier. Nous avons analysé tous les 1 163 cas afin de comprendre la capacité de l'ARC de régler ces types de décisions que contestent les contribuables.

Notre analyse a révélé que la DGPO avait, à l'origine, déterminé que les dossiers des contribuables en question faisaient partie d'un groupe de particuliers qui avaient déduit des dons de bienfaisance douteux. Le don moyen déduit représentait environ 17 % du revenu familial brut. Selon un revenu familial brut moyen de 68 000 $, cela correspondait à un don de bienfaisance de 12 000 $. Ce montant est élevé par rapport au don de bienfaisance moyen canadien de 1,8 % Note 15.

Selon l'examen de la DGPO, de nouvelles cotisations ont été établies relativement aux déclarations de revenus des 1 163 contribuables, donnant lieu à 1 314 avis d'opposition et à 188 demandes de prorogation du délai. De ces cas, un appel devant la Cour de l'impôt a été interjeté relativement à 130 cas. En ce qui concerne les avis d'opposition, au 31 mars 2011, une décision avait été rendue relativement à 86 %, dont 66 % ont été rendues en faveur de l'ARC, et le temps moyen pour rendre une décision était de 187 jours civils. En ce qui concerne la Cour de l'impôt, une décision a été rendue dans 50 % des cas, dont 49 % ont été réglés par une entente partielle ou par un consentement, et le temps moyen pour rendre une décision était de 609 jours civils. Les situations présentées par les contribuables particuliers peuvent différer et donner suite à différentes décisions bien qu'ils soient classifiés dans le même dossier de groupe. Cette constatation indique qu'une analyse approfondie est nécessaire pour comprendre les motifs sous‑jacents relatifs au différent traitement des contribuables faisant partie du même dossier de groupe. Le besoin d'une analyse approfondie, y compris l'analyse des différences figurant dans les décisions, est examiné à la section 5.1.5. Puisqu'un grand nombre de ces cas sont encore en litige, une analyse complète de la capacité de l'ARC en matière de recouvrement ne pouvait pas être entreprise.

Une fois qu'une décision a été rendue pour un dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive, il n'existe aucune disposition légale pour lier la décision à tous les appelants. À l'heure actuelle, les contribuables ont le droit légal d'interjeter appel devant la Cour de l'impôt. Les responsables du Programme des appels en matière fiscale nous ont informés qu'ils tiennent les contribuables au courant des dernières décisions rendues par la Cour de l'impôt en ce qui concerne les cas semblables et de toutes les nouvelles politiques pertinentes. Les contribuables ne sont pas tenus de changer leur position en fonction de ces nouveaux renseignements.

Le 10 novembre 2011, on a proposé, aux fins de consultation, une législation qui permettrait à la Cour de l'impôt d'entendre une question touchant un groupe de deux ou de plusieurs contribuables qui survient en raison d'opérations significativement similaires. D'ailleurs, la décision judiciaire lierait tous les membres du groupe. Si ces dispositions législatives sont adoptées, elles pourraient aider le Programme des appels en matière fiscale à régler les 211 dossiers de groupe nationaux, ce qui représente 129 000 contribuables et environ 2,2 milliards de dollars au titre d'impôt fédéral, figurant à l'inventaire de janvier 2012.

5.1.3 Il existe des différences entre les appels en matière de TPS/TVH et d'impôt en ce qui concerne les efforts de recouvrement nécessaires après que la Cour de l'impôt rend une décision

À l'heure actuelle, la LTA exige que les inscrits aux fins de la TPS/TVH paient soit le montant intégral de leur dette fiscale en souffrance, soit fournir une garantie convenable lorsqu'il dépose un avis d'opposition. Puisque les montants de TPS/TVH sont considérés comme des « montants détenus en fiducie pour Sa Majesté », cette exigence permet de s'assurer qu'il y a un risque minimal en ce qui concerne le recouvrement dans les cas où les cotisations sont confirmées en tout ou en partie par l'ARC ou la Cour de l'impôt. Par comparaison, nous avons constaté des différences notables dans les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu (LIR). Bien qu'il existe une exigence selon laquelle les grandes sociétés Note 16 paient 50 % des montants cotisés dès la réception de l'avis de cotisation, les contribuables particuliers ne sont pas tenus de payer une partie du solde de l'impôt lorsqu'ils déposent un avis d'opposition ou d'appel à la Cour de l'impôt.

Afin de mieux comprendre toute incidence possible de ces différentes exigences législatives, nous avons effectué une analyse des dossiers des décisions de la Cour de l'impôt. Nous avons déterminé le nombre de cas de chaque secteur de revenus qui ont été admis en entier ou en partie par la Cour de l'impôt afin de déterminer si un solde d'impôt impayé existait au moment de la décision, si le montant a été payé par la suite et le niveau d'intervention nécessaire pour recouvrer les arriérés d'impôt ou de taxe, le cas échéant.

En ce qui concerne le secteur de revenus T1, un total de 86 cas ont été admis en entier ou en partie, et 77 % de ces cas ont été payés sans intervention supplémentaire de la part de l'ARC. Une certaine intervention de la part de l'ARC était nécessaire pour obtenir le paiement des arriérés d'impôt relativement à l'autre 23 % des cas. La gamme des mesures comprenait l'envoi d'une lettre ou une communication avec le contribuable par téléphone, la saisie‑arrêt de salaire et, dans les cas les plus graves, l'inscription de la dette auprès de la Cour fédérale ainsi que la saisie et la vente des biens.

Le secteur de revenus T2 a indiqué que 9 cas ont été admis et qu'aucune intervention n'était nécessaire relativement à 67 % d'eux. En ce qui concerne l'autre 33 %, l'ARC n'a pu recouvrer aucun impôt en souffrance puisque deux des cas ont été fermés en raison de l'insolvabilité et l'autre a été fermé à l'aide de la radiation de la dette.

En ce qui concerne le secteur de revenus de TPS/TVH, 13 cas ont été admis et nous n'avons trouvé aucune situation où l'ARC devait prendre des mesures puisqu'il n'existait aucun montant en souffrance au moment de la décision. Cela découle probablement de l'exigence de payer ou de fournir une garantie convenable au début du processus d'appel.

Les résultats de cette analyse ont révélé que, bien qu'une mesure de recouvrement soit parfois nécessaire lorsqu'un montant est en souffrance au moment de la décision, le fait d'exiger que les contribuables paient le montant en litige ou déposent une garantie convenable réduit de façon importante le risque et le besoin d'exercer des mesures de recouvrement après qu'une décision a été communiquée. Dans les cas où les contribuables ont participé à une planification fiscale abusive afin de reporter le paiement de l'impôt ou de la taxe, l'exigence de payer le montant en litige au moment du dépôt d'un avis d'opposition peut réduire l'avantage de recourir au processus d'appel pour une fin non voulue. Bien que cette approche ne soit pas requise dans tous les cas, de nombreux gestionnaires et membres du personnel de l'ARC étaient d'avis qu'il existe des possibilités pour renforcer l'observation en mettant en œuvre cette exigence dans les cas où l'ARC croit que les contribuables auraient pu participé à une planification fiscale abusive.

Recommandation no 1

L'ARC devrait effectuer une analyse afin de cerner et d'évaluer la faisabilité d'options pour exiger que les appelants paient le montant en litige ou donnent une garantie convenable dans les cas où l'ARC croit qu'un contribuable aurait pu participer à une planification fiscale abusive.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à cette constatation et recommandation. La Direction générale des appels convient de mener une analyse de cet enjeu au cours de l'exercice financier 2012-2013.

5.1.4 Les contribuables fournissent de nouveaux renseignements tout au long du processus de règlement des différends

La LIR et la LTA exigent que les contribuables tiennent des registres comptables appropriés à l'appui des montants indiqués au titre de revenus ou de déductions dans leurs déclarations de revenus respectives. Ces lois exigent aussi que le contribuable présente ces pièces justificatives aux fins d'examen lorsque l'ARC en fait la demande. En l'absence de pièces justificatives, l'ARC refusera la dépense.

Afin d'améliorer la résolution efficace des différends, la législation prévoit un processus d'examen administratif. Le succès de ces processus dépend de la fourniture opportune de renseignements complets, par toutes les parties, ainsi qu'une volonté réelle de parvenir à une résolution. L'absence de l'un ou de l'autre de ces éléments augmente la probabilité que des heures et des dépenses supplémentaires soient engagées inutilement par les deux parties.

La capacité de l'ARC à établir des cotisations et de nouvelles cotisations exactes est touchée par la disponibilité des renseignements sur les contribuables. Lorsque le contribuable ne fournit pas les pièces justificatives, sans motif valable, cela a une incidence sur la rapidité du processus et le caractère exact de la cotisation ou de la nouvelle cotisation. Selon notre examen des dossiers, de nouveaux renseignements ont été fournis et pris en compte dans 50 % des décisions rendues par la Cour de l'impôt. Une étude interne Note 17 entreprise par la DGPO, en consultation avec le Programme des appels en matière fiscale, a permis de conclure que de nouveaux renseignements ont été fournis au Programme des appels en matière fiscale à l'étape de l'avis d'opposition dans 73,7 % des vérifications menées dans le cadre du Programme de vérification des petites et moyennes entreprises. L'ajout de ces nouveaux renseignements a occasionné des changements aux cotisations initiales.

De nombreux gestionnaires et employés de l'ARC étaient d'avis que certains contribuables et leurs représentants sont de plus en plus au courant du milieu dans lequel l'ARC exerce ses activités et ils en tirent profit. Cela signifie que le fait de ne pas fournir les renseignements demandés à l'appui des montants demandés au titre de revenu ou de déduction dans leur déclaration de revenus, tel que l'exige la loi, et de déposer un avis d'opposition ou d'appel à la Cour de l'impôt, ils tentent de retarder délibérément le paiement de l'impôt ou de la taxe.

Le Programme des appels en matière fiscale s'est engagé à offrir aux contribuables un examen impartial des décisions contestées. Toutefois, il demeure encore à savoir si un examen impartial des faits est touché par la fourniture de renseignements nouveaux ou supplémentaires à une étape ultérieure du processus d'examen. L'absence de renseignements pertinents contribue aux retards inutiles puisqu'il exige à la fois un examen des faits initiaux et un examen des nouveaux renseignements par le Programme des appels en matière fiscale. Dans le cadre de nos entrevues, de nombreux gestionnaires et employés de l'ARC ont exprimé de la frustration relativement aux situations où de nouveaux renseignements ont été présentés à une étape ultérieure du processus. Ils sont particulièrement découragés dans cette situation lorsqu'ils avaient présenté plusieurs demandes aux contribuables pour obtenir des pièces justificatives liées à une cotisation ou à une vérification et n'avaient obtenu aucune réponse.

L'application de dispositions législatives axées sur la divulgation complète a été suggérée fréquemment tant par les gestionnaires que par les employés de l'ARC afin d'améliorer le programme dans le cadre du continuum de l'observation à l'ARC. Ils croient que la divulgation complète des renseignements, lorsqu'ils en font la demande aux contribuables au cours de la première cotisation ou dans le cadre d'une vérification, réduirait le temps et les dépenses nécessaires pour appliquer les dispositions législatives. Des économies pourraient également être réalisées par le Programme des appels en matière fiscale puisque tous les faits pertinents pour leur examen seraient accessibles dès la réception d'un avis d'opposition.

Selon une étude Note 18 de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la fourniture de renseignements opportuns, exacts et complets constitue un avantage pour les gouvernements et les contribuables. Les avantages mutuels pourraient comprendre moins de vérifications de routine, une transparence accrue et une incidence positive sur la culture en matière d'observation en général. Elle indique que des règles sur la divulgation obligatoire pourraient faire ce qui suit :

• réduire le temps nécessaire par les administrations fiscales pour détecter un stratagème frauduleux;
• permettre des enquêtes efficaces axées sur le risque;
• permettre une réponse rapide par l‘entremise de dispositions législatives, de mesures d'observation ou de litiges;
• traiter plus rapidement les stratagèmes de planification fiscale abusive, réduisant ainsi la période au cours de laquelle les promoteurs peuvent percevoir des honoraires de ces stratagèmes et les utilisateurs peuvent accumuler des avantages fiscaux de ces stratagèmes. Cela a un effet dissuasif important et réduit le caractère attrayant de la planification fiscale abusive.

Des dispositions législatives axées sur la divulgation complète, semblables à l'exigence législative actuelle applicable aux entités étrangères, appuieraient le mandat de l'ARC qui consiste à exécuter les programmes fiscaux, de prestations et autres de manière plus efficace et efficiente.

Recommandation no 2

L'ARC devrait effectuer une analyse afin de cerner et d'évaluer la faisabilité d'options pour améliorer la divulgation complète des contribuables sur demande, y compris la possibilité de fixer une règle de divulgation obligatoire.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à cette constatation et recommandation. La DGPO, avec l'appui de la DGPLAR, collaborera avec les intervenants de l'ARC au cours de l'exercice financier 2012‑2013 afin d'élaborer une analyse de rentabilité PROTÉGÉ.

5.1.5 Élaboration accrue des règles administratives et de la capacité analytique est nécessaire pour appuyer les améliorations aux programmes

L'établissement d'un fondement solide pour améliorer un programme exige que des règles administratives, des systèmes et des analytiques soient en place en vue de recueillir les renseignements nécessaires pour comprendre ce qui se passe dans le cadre d'un programme et de déterminer les améliorations requises.

En mettant en œuvre notre plan d'analyse des données, nous avons constaté que les renseignements sur les contribuables recueillis et conservés par le Programme des appels en matière fiscale tout au long du cycle de vie d'une décision que conteste un contribuable sont limités. Cela découle principalement du fait que les règles administratives des appels, les contraintes dans le système Cas des Appels/Equitas, y compris le manque de liens appropriés, et les incohérences relativement à la conservation de documents dans les dossiers fiscaux ne permettent pas d'effectuer un suivi et de surveiller un contribuable qui a contesté sa cotisation ou sa nouvelle cotisation à compter du dépôt de l'avis d'opposition jusqu'à l'appel à la Cour de l'impôt. Ces défis sont compliqués davantage lorsqu'un contribuable dépose plusieurs avis d'opposition ou d'appels à la Cour de l'impôt, puisque le système Cas des Appels/Equitas ne permet pas d'examiner l'ensemble des décisions que conteste un contribuable particulier. Cela limite notre capacité à reconstituer le cas d'un contribuable dans le cadre de notre analyse statistiquement valide des dossiers en vue de comprendre ce qui suit :

• le niveau d'impartialité (p. ex., l'agent des appels n'a pas participé à la cotisation initiale ou à la vérification);
• la raison pour laquelle le contribuable conteste la décision;
• la validité de la décision que conteste le contribuable (p. ex., reçue dans les délais prescrits par la loi);
• les communications entre l'agent des appels et le contribuable ou autres intervenants de l'ARC;
• les mesures prises par l'agent des appels (p. ex., mesures prises et délais afin de régler le cas);
• l'uniformité et la justification de la décision (p. ex., les décisions divergentes rendues dans les cas semblables);
• les répercussions sur les autres intervenants de l'ARC.

En outre, tel qu'il est indiqué à la section 5.1.2, la collecte et l'analyse de renseignements sur l'investissement en frais juridiques et les raisons sous-jacentes des décisions différentes rendues à l'égard de contribuables provenant du même dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive pourraient appuyer les améliorations aux programmes non seulement pour le Programme des appels en matière fiscale, mais également pour les intervenants de l'ARC.

Au-delà de l'analyse des résultats du programme, l'évaluation des résultats anticipés pour les nouvelles initiatives devrait être prise en compte. Cela permettra d'appuyer la Direction générale des appels à s'assurer que les initiatives majeures sont clairement définies en ce qui concerne les résultats prévus et sont appuyées par des dispositions solides en matière d'évaluation, d'établissement de rapports et de responsabilisation dès le début. Par exemple, de nombreux employés régionaux des appels en matière fiscale qui ont participé aux entrevues ont exprimé des préoccupations quant à l'introduction du protocole de règlement conclu entre l'ARC et JUS. Cette entente est entrée en vigueur le 10 février 2004 et a été révisée le 10 février 2010. Selon cette entente, JUS peut procéder au règlement des affaires à faible incidence devant la Cour de l'impôt sans être tenu d'obtenir des directives préalables de la Direction générale des appels. Le Programme des appels en matière fiscale n'a aucun renseignement relativement aux résultats de cette initiative. Toutefois, JUS a fourni des analyses préliminaires qui indiquent que, depuis 2008, le nombre moyen d'heures nécessaires pour mener à terme un cas qui a rempli des critères particuliers a diminué de 4,9 %. Une rétroaction portant sur les résultats de cette stratégie à l'intention du personnel serait avantageuse. Les résultats sur la façon dont les règlements de JUS ont été conclus pourraient aussi appuyer et améliorer la façon dont l'ARC examine les cas.

En raison de l'absence de ce type de renseignements, ainsi que des renseignements recueillis et conservés par le programme, il est difficile de bien comprendre le volume et les coûts associés aux décisions que contestent les contribuables à l'égard d'un contribuable en particulier ou d'un dossier de groupe en matière de planification fiscale abusive, ou de confirmer le respect des politiques et des procédures. Cela ne permet aucune analyse de profil ou de tendance afin de déterminer les possibilités d'amélioration aux programmes relativement à la façon dont les cas sont examinés et aux décisions rendues. Des analytiques améliorés permettraient d'accroître l'efficacité et l'efficience du Programme des appels en matière fiscale et d'autres intervenants de l'ARC.

Recommandation no 3

La Direction générale des appels devrait déterminer ses besoins en matière de renseignements ainsi que les écarts relatifs aux règles administratives actuelles et au système Cas des Appels/Equitas pour permettre l'élaboration d'analytiques en vue d'appuyer les améliorations aux programmes.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à cette constatation et recommandation. La Direction générale des appels s'engage à mener un examen au cours de l'exercice financier 2012-2013 afin de cerner les besoins en matière de renseignements et les analytiques requises pour appuyer les améliorations aux programmes en fonction des constatations découlant du présent rapport d'évaluation et d'autres études. À la lumière de cet examen, la Direction générale des appels entamera l'élaboration de plans d'action au cours de l'exercice financier 2013-2014 qui sont appuyés dès le début par des mesures, des rapports et des responsabilisations.

5.2 Modifications et solutions de rechange éventuelles pour améliorer l'efficacité du programme

À l'aide d'une analyse des données, d'une recherche de la littérature, des renseignements recueillis d'autres administrations fiscales et des entrevues tenues avec les gestionnaires et les employés de l'ARC, tant à l'AC que dans les régions, l'évaluation a permis de déterminer des possibilités d'amélioration en vue d'appuyer le mandat de l'ARC qui consiste à traiter les décisions que contestent les contribuables. Ces éléments sont examinés dans les sections ci-dessous.

5.2.1 L'impartialité est possible conjointement avec l'examen interne et la rétroaction.

Le principe de l'impartialité a créé des défis en matière de communication entre le Programme des appels en matière fiscale et les autres intervenants internes. Les entrevues de l'ARC ont mis l'accent sur le besoin d'améliorer l'échange de renseignement, tant avant (niveau stratégique) qu'après une décision (propre au cas), comme entrave aux efforts de l'ARC en matière d'observation.

Le Programme des appels en matière fiscale est uniquement placé en sa capacité d'agir à titre d'organisme d'examen impartial à l'ARC. Lorsqu'un contribuable dépose un avis d'opposition ou un appel devant la Cour de l'impôt, le Programme des appels en matière fiscale est responsable d'examiner les interactions du contribuable avec l'ARC qui a donné lieu à la cotisation ou à la nouvelle cotisation. Il examine les faits, la loi et les autres éléments de preuve pertinents fournis par l'ARC et le contribuable afin de rendre une décision. Les renseignements cumulatifs recueillis au cours de ce processus sont disponibles et peuvent être analysés, échangés et discutés avec d'autres directions générales intervenantes puisque cela pourrait ajouter de la valeur au point de mire et à l'orientation des activités d'observation futures de l'ARC.

Les responsables du Programme des appels en matière fiscale nous ont informés que des mécanismes de communication existent pour appuyer les interactions et les échanges de renseignements avec les intervenants de l'ARC. De plus, ils ont indiqué qu'ils gèrent le Comité de la gestion des risques de la Direction générale des appels, qu'ils mènent une initiative pilote de rétroaction efficace des appels et que les chefs régionaux des appels communiquent régulièrement avec les BSF et les CF. Bien que ces mécanismes existent, les intervenants de l'ARC qui ont participé aux entrevues ont mentionné que la quantité et la qualité de la rétroaction actuelle ne sont pas suffisantes pour appuyer les efforts visant à apporter des modifications au programme. Par exemple, bon nombre des personnes interviewées ont indiqué que d'autres analyses des décisions défavorables sont nécessaires afin de comprendre pourquoi les responsables du Programme des appels en matière fiscale et la Cour de l'impôt prennent différentes positions, y compris les faits pertinents et les pièces justificatives. De nombreux intervenants ont également indiqué que le Programme des appels en matière fiscale devrait participer davantage aux discussions portant sur les stratégies d'observation envisagées par l'ARC. Le point de vue du Programme des appels en matière fiscale en ce qui concerne les décisions antérieures pourrait s'avérer utile afin de déterminer les risques liés aux futures stratégies d'observation. L'Étude sur les modifications des appels de la DGPO (mentionnée à la section 5.1.4) a également reconnu que, bien que la DGPO et les Appels aient des responsabilités distinctes, la connaissance des motifs du règlement des oppositions (peu importe si la cotisation a été modifiée et, si oui, la partie qui a été modifiée) pourrait être pertinente à l'amélioration des pratiques de vérification. Ces renseignements pourraient appuyer la formation, les améliorations du processus, ainsi que la qualité des cas de vérification présentés.

Le Inspector-General of Taxation du gouvernement australien a mené une étude Note 19 sur la gestion des oppositions relatives à l'impôt qui comprenait des renvois aux études menées par le Australian Review Council. Il était d'avis que l'objectif ultime d'un régime de règlement des différends doit consister à améliorer le processus décisionnel initial. Le Australian Review Council estimait qu'il importe de favoriser une culture où le rejet d'une décision ne signifie pas nécessairement que la décision initiale était « erronée » ou qu'il constitue une « critique » de la norme appliquée dans le cadre du processus décisionnel initial. Il a indiqué que l'analyse des statistiques des taux d'annulation des examens internes peut être utilisée, entre autres, pour surveiller les tendances, pour cerner les problèmes relatifs aux politiques et aux dispositions législatives et pour déterminer les besoins en matière de formation.

Des discussions avec les représentants du Internal Revenue Service (IRS) et du Government Accountability Office ont permis de reconnaître l'importance de la fourniture d'une rétroaction utile entre la ou les personnes qui ont pris la décision initiale et leur Programme des appels. L'IRS appuie également une communication solide au niveau stratégique. Il a reconnu qu'il existe une séparation évidente entre les questions de nature administrative et les questions propres au cas. Par exemple, nous avons été informés que les membres du personnel des appels de l'IRS participent régulièrement aux discussions liées à la planification stratégique et aux questions opérationnelles ou législatives qui pourraient entraver ou compromettre l'efficacité de l'IRS relativement à l'exécution de programmes. Toute répercussion possible sur les appels est également discutée dans le cadre de l'élaboration de stratégies d'observation. Au contraire, les discussions de la nature particulière d'un cas doivent être évitées afin d'assurer l'impartialité. Cette approche équilibrée permet de s'assurer que les renseignements pertinents sont échangés librement entre tous les intervenants de l'IRS afin qu'ils soient intégrés dans les stratégies d'observation pour l'ensemble de l'IRS.

L'amélioration des examens internes et de la rétroaction constitue un élément essentiel de la planification des programmes et du succès futur de l'ARC. Il est possible de conserver l'impartialité d'une décision conjointement avec la fourniture d'une rétroaction utile.

Recommandation no 4

La Direction générale des appels devrait étudier les possibilités d'améliorer l'examen et la rétroaction internes, tant avant (niveau stratégique) qu'après qu'une décision (propre au cas) est rendue, afin d'appuyer les efforts de l'ARC en matière d'observation.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à cette constatation et recommandation. La Direction générale des appels entreprend actuellement une initiative pilote de boucle de rétroaction des appels qui permet de fournir aux intervenants à tous les niveaux de l'ARC des renseignements sur la disposition des cas. La Direction générale des appels effectuera une analyse et rendra compte des résultats du projet pilote d'ici septembre 2012. Au cours de l'exercice financier 2012-2013, la Direction générale des appels consultera également les intervenants pertinents de l'ARC afin de cerner les possibilités d'améliorer la communication à l'échelle stratégique et opérationnelle à l'appui des efforts en matière d'observation de l'ARC tout en maintenant un processus impartial et indépendant.

5.2.2 Il existe des possibilités d'accroître la sensibilisation des contribuables aux conséquences de l'inobservation et de la participation à la planification fiscale abusive

La LIR et la LTA sont reconnues comme deux des textes législatifs les plus complexes au Canada. Ces lois constituent le cadre selon lequel l'ARC administre le régime fiscal. En ce qui concerne le contribuable, la capacité de respecter la LIR et la LTA est touchée par sa compréhension des lois fiscales ainsi que sa sensibilisation aux conséquences de l'inobservation et à la participation aux stratagèmes de planification fiscale abusive. Le sens civique exige que tous les contribuables paient leur juste part d'impôt afin d'appuyer le bien-être économique de tous les Canadiens.

Selon notre analyse de l'inventaire de 2009‑2010, 79 % des cas ont été consignés à titre de planification fiscale abusive. La participation à la planification fiscale abusive confère un avantage principal aux particuliers qui doivent payer l'impôt. En diminuant leur revenu imposable, ils réduisent le montant d'impôt à payer. Cela pourrait donner lieu à un remboursement d'impôt auquel il pourrait ne pas avoir droit. Les particuliers qui participent à ces arrangements pourraient aussi réduire leur revenu imposable, ce qui peut augmenter le montant des avantages sociaux reçus, par exemple les crédits de TPS/TVH et les paiements de la Prestation fiscale pour enfants.

La participation à des stratagèmes de planification fiscale abusive peut également donner lieu à des défis financiers importants si un contribuable est, en fin de compte, tenu de verser un remboursement injustifié. Dans les cas où le contribuable qui, sciemment ou dans des circonstances équivalant à faute lourde, fait un faux énoncé ou une omission dans une déclaration de revenus produite, ou y participe, y consent ou y acquiesce, peut faire l'objet d'une poursuite. Les stratégies d'observation de l'ARC continuent de déterminer des activités douteuses tant avant qu'après l'établissement d'une cotisation. De nombreux gestionnaires et employés de l'ARC qui ont participé aux entrevues ont exprimé que certains contribuables ou leur représentant interprètent la LIR ou la LTA au-delà de l'esprit et de l'intention de la loi et l'utilisent afin de réaliser un certain type d'économies d'impôt.

La communication constitue un outil d'observation puissant. Un rapport Note 20 de 2010 de l'OCDE indique que la communication joue un rôle essentiel dans la façon dont une stratégie de dissuasion est perçue par les contribuables. Une étude Note 21 de l'ARC sur les impacts potentiels que la communication touchant l'observation pourrait avoir sur les perceptions des contribuables à l'égard de la fraude fiscale a indiqué que la majorité des participants au groupe de discussion n'avait pas entendu parler ni constaté, au cours de la dernière année, des personnes qui se sont fait prendre pour fraude fiscale et presque aucune de ces personnes n'avait vu des renseignements sur la possibilité générale de se faire prendre. En outre, un rapport Note 22 de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante comporte des recommandations selon lesquelles d'autres efforts de la part de l'ARC sont nécessaires pour fournir des exemples et des lignes directrices de base sur ce qui constitue l'observation et l'inobservation.

La plupart des gestionnaires et des employés de l'ARC qui ont participé à une entrevue étaient d'avis que le niveau actuel d'activité de sensibilisation peut ne pas être suffisant pour maximiser les avantages possibles. Le personnel régional qui a participé aux activités de sensibilisation a indiqué que les conséquences de l'inobservation sont mentionnées, mais qu'elles ne sont pas discutées de façon approfondie dans le cadre des présentations de sensibilisation. Le besoin accru en matière de communication a également été reconnu dans le cadre de rapports d'évaluation de programmes antérieurs Note 23. Un niveau accru de sensibilisation des contribuables aux conséquences de l'inobservation et de la participation à la planification fiscale abusive est nécessaire. La prévention de l'évitement fiscal peut produire des recettes fiscales importantes. En outre, il est essentiel à l'intégrité du régime fiscal d'autocotisation.

Le Résumé du Plan d'entreprise Note 24 a cerné le besoin pour l'ARC de consacrer des efforts accrus afin de trouver les meilleures façons de promouvoir les valeurs des contribuables dans notre société et de traduire cet apprentissage en acte concret. À l'avenir, on mettra l'accent sur l'amélioration des programmes existants. Par exemple, l'ARC fait la promotion de l'observation en matière d'impôt et de prestations en tant qu'élément de civisme canadien responsable auprès de tous les contribuables par l'entremise d'une utilisation accrue des médias sociaux, y compris YouTube et Twitter. L'ARC devrait poursuivre ses efforts pour créer un environnement dans lequel les obligations de production, de versement et de déclaration sont bien comprises par les contribuables.

5.2.3 Des relations de travail horizontales constituent un catalyseur de changement

L'augmentation des décisions contestées par les contribuables constitue un défi tant pour la Direction générale des appels que pour les autres directions générales intervenantes. À compter de l'établissement de la première cotisation jusqu'à la vérification, les appels et le recouvrement, le coût pour régler les questions des contribuables particuliers augmente en fonction du nombre de contacts avec le contribuable. Par elle-même, la Direction générale des appels peut réaliser un succès limité dans ses efforts pour traiter l'augmentation des cas de planification fiscale abusive, plus particulièrement en ce qui concerne le changement du comportement des contribuables.

Selon les entrevues avec les gestionnaires et les employés de l'ARC, ainsi que notre examen de la littérature Note 25, l'examen des comportements antérieurs pourrait constituer un outil utile pour prévoir un comportement futur. Une fois qu'on a déterminé qu'un contribuable ou qu'un préparateur de déclarations de revenus a participé à un stratagème de planification fiscale abusive, un examen plus approfondi devrait être effectué relativement aux déclarations de revenus produites par la suite afin d'assurer la légitimité des déductions et des crédits d'impôt avant d'envoyer des remboursements.

Nous reconnaissons que le paragraphe 152(1) de la LIR exige que la ministre établisse une cotisation « avec diligence ». Toutefois, il existe des cas, appuyés par la jurisprudence, où il est approprié de retarder l'établissement d'une cotisation relativement à une déclaration pendant une certaine période. Aussi, les coûts liés aux activités d'observation post cotisation sont réduit quand les remboursements injustifiés ne sont pas émis. En outre, cela permet de communiquer un message important au contribuable ou à son représentant selon lequel le traitement de l'inobservation et de la planification fiscale abusive demeure une priorité élevée de l'ARC.

L'ARC a commencé à appliquer un processus visant à évaluer les avantages possibles de cette approche. Par exemple, le groupe de travail de l'observation du BSF de Burnaby‑Fraser et du CT de Surrey mène PROTÉGÉ. À titre d'un autre exemple, l'initiative du Groupe de travail sur les activités douteuses (GTAD) comprend un examen et une analyse précotisation des divers indicateurs de risques des contribuables, par exemple la vérification de la preuve de paiement aux fins des déductions pour un don de bienfaisance ainsi que le fait que plusieurs contribuables sont liés au même compte de dépôt avant l'établissement de la cotisation et l'envoi de remboursements. De la mi‑février 2010 à la mi‑juin 2010, le GTAD Note 26 a arrêté l'envoi de remboursements injustifiés ou douteux d'une valeur de 8,3 millions de dollars. Lorsqu'on calcule les économies d'impôt potentielles en ce qui concerne les renvois aux programmes de l'exécution et d'examen des remboursements, l'impact fiscal approximatif lié aux travaux d'examen du GTAD s'élève à près de 16 millions de dollars. Bien que ces nouvelles relations de travail horizontales n'aient pas fait l'objet d'une évaluation complète, les individus responsables ont reconnu la valeur de l'utilisation de programmes de validation préliminaire et conviennent unanimement qu'il devrait avoir une portée plus large. On a déterminé qu'une communication ouverte et qu'un échange de renseignements entre les différentes directions générales concernées constituent une répercussion positive imprévue.

La mise en œuvre de stratégies d'observation ciblées peut souvent donner lieu à un examen supplémentaire du public. Il est raisonnable de s'attendre à ce que certains contribuables présentent des plaintes à l'ARC, à l'ombudsman des contribuables, à leur député ou à la ministre du Revenu national s'ils ne reçoivent pas le remboursement prévu peu de temps après la production de leur déclaration et certains pourraient même engager les médias. Si la portée de ce type de stratégie d'observation était élargie, un plan de communication solide devrait être élaboré en vue d'informer les contribuables des directives de l'ARC visant le traitement de la planification fiscale abusive. La ministre du Revenu national et les intervenants de l'ARC devront être informés et sensibilisés afin qu'ils comprennent le raisonnement et qu'ils soient prêts à répondre de façon appropriée aux demandes de renseignements et aux plaintes possibles.

Selon ce qui précède, nous concluons que l'ARC devrait continuer ses efforts visant à s'adapter et à évoluer selon les tendances actuelles en matière de planification fiscale abusive à l'aide d'une utilisation accrue de la gestion horizontale, des processus actuels de validation préliminaires et de l'utilisation du renseignement de l'ARC.

6.0 Prochaines étapes

Nous avons constaté un niveau élevé d'engagement, à l'Administration centrale et dans les régions, et une reconnaissance du besoin de s'adapter et d'évoluer en fonction des tendances actuelles en matière de planification fiscale abusive. Nous reconnaissons que la mise en œuvre des recommandations se trouvant dans le présent rapport prendra du temps. À certains égards, les conséquences sont importantes et exigent des modifications de la façon dont l'ARC mène ses activités. Cela comprend le besoin d'une gestion horizontale accrue, de modifications législatives potentielles, d'une validation préliminaire accrue et des modifications des pratiques de communication externes en vue d'influencer les contribuables en ce qui concerne l'intention et l'esprit de la LIR et de la LTA.

Annexe A

Avis d'opposition et appels à la Cour de l'impôt

Voir l'image à l'écran – Avis d'opposition et appels à la Cour de l'impôt

Annexe B

* Le total de l'Atlantique a été corrigé  afin que l'échantillon puisse compter le minimum de comptes (20).

** Ce total a été corrigé par la suite (3 748) en retirant les demandes de prorogation du délai afin d'analyser seulement les avis d'opposition. Neuf cas sélectionnés à l'origine ont été remplacés lorsqu'on a déterminé qu'ils consistaient en des demandes de prorogation du délai.

Annexe C

Annexe D

Note 1 Les décisions contestées sont des avis d'opposition présentés à l'ARC et des appels portés devant la Cour canadienne de l'impôt.

Note 2 Les stratagèmes de planification fiscale abusive sont des opérations fiscales douteuses qui sont favorisées au motif qu'ils offrent des économies d'impôt sur le revenu et sont souvent appelés un avantage fiscal.

Note 3 Étude sur les modifications des appels, mars 2009.

Note 4 Les décisions contestées sont des avis d'opposition présentés à l'ARC et des appels portés devant la Cour canadienne de l'impôt.

Note 5 Source : Direction de la gestion des programmes et des analyses, montant des salaires et du F & E (SSA 54110 et 55100, y compris l'AC).

Note 6 Aux fins de cette évaluation, le terme « contribuable » comprend aussi les entreprises responsables de percevoir et de verser les retenues sur la paie et la TPS/TVH.

Note 7 Le Centre d'arrivage de l'Est est situé dans le BSF/CF de Sudbury et le Centre d'arrivage de l'Ouest est situé dans le CF de Surrey.

Note 8 Appeals Mitigation Study: Growth in the Appeals Objections Workload and Volume of Litigation and Costs of Conducting Litigation, le 22 septembre 2010.

Note 9 Coefficient de confiance de 95 % et taux d'erreur de 5 %.

Note 10 Les stratagèmes de planification fiscale abusive sont des opérations fiscales douteuses qui sont favorisées au motif qu'ils offrent des économies d'impôt sur le revenu et sont souvent appelés un avantage fiscal.

Note 11 Rapport annuel de l'ARC au Parlement 2009-2010

Note 12 Les demandes de prorogation du délai pour déposer un avis d'opposition n'ont pas été incluses puisqu'un avis officiel d'opposition n'a pas été déposé.

Note 13 Onze cas ont été exclus puisqu'aucune décision n'a été consignée dans le système Cas des Appels/Equitas.

Note 14 http://www.cra-arc.gc.ca/gncy/lrt/vtp-fra.html.

Note 15 ARC – Statistiques finales – Données d'échantillon de l'Édition 2010 (année d'imposition 2008).

Note 16 Total du capital imposable utilisé au Canada, à la fin de l'année d'imposition donnée, excède 10 000 000 $. (Source : Loi de l'impôt sur le revenu, paragraphe 225.1(8))

Note 17 Étude sur les modifications des appels, mars 2009.

Note 18 Lutter contre la planification fiscale agressive par l'amélioration de la transparence et de la communication de renseignements, février 2011.

Note 19 Gouvernement australien – Inspector-General of Taxation – Review into the underlying causes and the management of objections to Tax Office decisions – A report to the Assistant Treasurer, le 15 avril 2009.

Note 20 Forum sur l'administration de l'impôt - Understanding and Influencing Taxpayer's Compliance Behaviour, 2010.

Note 21 Communications relativement à la conformité : Examen de leurs impacts potentiels sur les perceptions des contribuables à l'égard de la fraude fiscale, le 28 novembre 2007.

Note 22 Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, Vérification de l'Agence du revenu du Canada, janvier 2012.

Note 23 Étude d'évaluation de l'observation en matière d'inscription aux fins de la TPS/TVH - Défaut d'inscription, juillet 2008; Étude d'évaluation du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH, avril 2009; Étude d'évaluation du Centre d'appels de la gestion des créances, juin 2010; Étude d'évaluation des programmes de l'exécution et des divulgations, octobre 2010.

Note 24 De 2012-2013 à 2014-2015

Note 25 Le Deliberate Defaulters Programme de HRMC et le Compliance Program 2010-2011 de l'Australian Taxation Office du gouvernement australien.

Note 26 Groupe de travail sur les activités douteuses – Programme d'examen des centres fiscaux de 2010, mars 2011