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Vérification des contrats des fournisseurs

Rapport final

Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques
Février 2013

Table des matières

Résumé exécutif

La Loi sur l’Agence du revenu du Canada (ARC) confère au commissaire tout le pouvoir d’acquisition des produits et des services. La Direction de l’administration (DA) de la Direction générale des finances et de l’administration (DGFA) a l’autorité fonctionnelle en matière d’approvisionnement et de passation de marchés.

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) est la pierre angulaire du cadre légal des fonctions de gestion financière et de responsabilisation du gouvernement du Canada. L’article 34, Pouvoir de certification (vérification des comptes), est essentiel à l’approvisionnement et exige que les personnes certifient que les travaux ont été effectués, que les biens ou services ont été fournis conformément au contrat et que les montants facturés sont conformes aux prix indiqués dans le contrat.

Des dispositions de vérification sont incluses dans la plupart des contrats de l’ARC, permettant à celle‑ci d’effectuer des examens, des inspections et des vérifications des registres comptables des fournisseurs. Plus précisément, ces dispositions permettent à l’ARC d’examiner les registres des fournisseurs afin de valider les paiements contractuels et de s’assurer que les fournisseurs respectent les modalités des contrats. L’application de ces dispositions pourrait s’avérer utile pour ce qui suit : cerner les faiblesses en matière de contrôle du fournisseur et de l’ARC, décourager les fournisseurs d’adopter des pratiques inacceptables et établir une présence de vérification adéquate.

Afin de donner l’assurance que l’ARC respecte ses exigences en matière d’approvisionnement, un Plan de vérification cyclique pour l’approvisionnement a été approuvé à la réunion d’octobre 2010 du Comité de gestion de la vérification et de l’évaluation. Cette vérification fait partie du Plan de vérification cyclique.

Objectif

Les objectifs de la vérification consistaient à déterminer si les fournisseurs de services se conformaient aux modalités de leur contrat avec l’ARC, de même qu’à déterminer si des contrôles avaient été mis en place à l’ARC pour surveiller la conformité des fournisseurs. La vérification visait à valider les paiements contractuels et à évaluer si les modalités des contrats échantillonnés étaient respectées. 

Contexte

En 2009‑2010, le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a effectué un examen des pratiques d’approvisionnementNote 1. Les ministères et organismes visés par l’examen ont informé le BOA que, bien qu’ils jugent les dispositions de vérification utiles pour appuyer les demandes ponctuelles de documents supplémentaires, ils ne les avaient pas appliquées pour mener des vérifications des registres des fournisseurs pour la période visée par l’examen. Le BOA a fait observer qu’il existait un potentiel d’application accrue des dispositions de vérification dans les ministères et organismes. La DGFA de l’ARC a demandé à la Division de la vérification interne de l’aider à appliquer la disposition de vérification à certains fournisseurs de services de l’ARC.

Puisqu’il s’agissait de la première fois que l’ARC appliquait la disposition de vérification aux fournisseurs externes, on a convenu de limiter l’échantillon à six fournisseurs de services et de ne pas sélectionner un échantillon statistiquement valide. L’examen était destiné à viser à la fois les contrôles internes des fournisseurs sur la comptabilisation du temps ainsi que les mécanismes de surveillance qui avaient été mis en place à l’ARC pour minimiser les erreurs possibles sur les factures des fournisseurs.

Au cours de l’examen des contrôles internes sur la comptabilisation du temps, on a conclu que deux des trois premiers fournisseurs interrogés se fiaient à la surveillance de l’ARC, ainsi qu’à leur propre surveillance, pour déceler les erreurs sur leurs factures. Compte tenu des faits qui précèdent et des importantes exigences en matière de ressources de vérification interne qui s’appliquent à l’examen des organismes externes, on a décidé de ne pas poursuivre les entrevues et les revues générales dans le cas des trois autres fournisseurs. Les mécanismes de surveillance qui sont en place à l’ARC ont été examinés pour tous les six fournisseurs. La phase d’examen de la vérification a été réalisée de novembre 2011 à juillet 2012.

Conclusion

Dans l’ensemble, les trois fournisseurs sélectionnés pour l’application de la disposition de vérification se conformaient aux modalités de leur contrat avec l’ARC. Chacun disposaient de mécanismes de contrôle visant à garantir que le temps était correctement enregistré et suivi. Les montants facturés étaient conformes aux modalités de paiement du contrat et étaient exacts dans l’ensemble, à l’exception de légères discordances. Pour tous les six fournisseurs examinés, l’ARC avait mis en place des mécanismes de surveillance pour minimiser le risque d’erreurs sur les factures des fournisseurs. L’un des principaux mécanismes consistait en l’application de l’article 34 de la LGFP.

Des possibilités d’amélioration ont été relevées et comprennent les suivantes :

Plans d’action

La DGFA a accepté les recommandations de la vérification interne et a présenté des plans d’action visant à donner suite aux constatations de la vérification.

Introduction

La Loi sur l’Agence du revenu du Canada (ARC) confère au commissaire tout le pouvoir d’acquisition des produits et des services. À l’ARC, le pouvoir d’acquisition des produits et des services (à l’exception des services juridiques et de construction)Note 2 est délégué, sous réserve de certaines conditions et restrictions, à un certain nombre de postes. La Direction de l’administration (DA) de la Direction générale des finances et de l’administration (DGFA) a l’autorité fonctionnelle en matière d’approvisionnement et de passation de marchés à l’ARC.

Afin de répondre à divers besoins en matière d’approvisionnement, l’Agence utilise plusieurs véhicules d’approvisionnement tels que les suivants : offres à commandes, arrangements en matière d’approvisionnement, contrats et bons de commande, et approvisionnement électronique. En ce qui concerne les services de technologie de l’information, l’ARC a mis en place l’Approvisionnement des services professionnelsNote 3 (ASP), qui lui permet de compléter ses propres ressources internes de technologie de l’information par des services professionnels externes de technologie de l’information selon les besoins.

Ventilation des opérations par méthode d’approvisionnement (2011-2012)
Méthode Valeur en $ Valeur en % Volume en $ Volume en %
Passation de marchés 414,1 M$ 89 % 6 476 3 %
Activités d’approvisionnement électronique 48,8 M$ 11 % 181 250 97 %
Total 462,9 M$   187 726  

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) est la pierre angulaire du cadre légal des fonctions de gestion financière et de responsabilisation du gouvernement du Canada. La LGFP établit une série de principes fondamentaux sur la façon dont il est possible d’approuver et d’effectuer des dépenses publiques. L’article 34 de la LGFP, Pouvoir de certification (vérification des comptes), est essentiel à l’approvisionnement et stipule que, avant tout paiement, les gestionnaires qui exercent un pouvoir financier doivent s’assurer que les travaux ont été effectués, que les biens ont été reçus et que les montants facturés sont conformes aux prix indiqués dans le contrat.

Le fait d’inclure des dispositions de vérification dans les contrats permet à l’ARC d’effectuer des examens, des inspections et des vérifications des registres comptables des fournisseurs. Plus précisément, ces dispositions permettent à l’ARC de valider les paiements contractuels et de s’assurer que les fournisseurs respectent les modalités des contrats. L’application de ces dispositions pourrait s’avérer utile pour ce qui suit : cerner les faiblesses en matière de contrôle du fournisseur et de l’ARC, décourager les fournisseurs d’adopter des pratiques inacceptables et établir une présence de vérification adéquate.

Afin de donner l’assurance que l’ARC respecte ses exigences en matière d’approvisionnement, un Plan de vérification cyclique pour l’approvisionnement a été approuvé à la réunion d’octobre 2010 du Comité de gestion de la vérification et de l’évaluation. Cette vérification fait partie du Plan de vérification cyclique.

Les activités d’approvisionnement de l’ARC ont été examinées dans le cadre de vérifications internes antérieures qui ont permis de cerner les secteurs devant être améliorés par l’Agence en ce qui concerne les activités de passation de marchés et l’approvisionnement électroniqueNote 4. Toutefois, les dispositions de vérification qui permettent à l’ARC d’examiner les registres comptables des fournisseurs afin de valider les paiements contractuels et de s’assurer que les fournisseurs respectent les modalités des contrats n’ont pas été examinées lors de ces vérifications internes antérieures.

Portée de la vérification

Les objectifs de la vérification consistaient à déterminer si les fournisseurs de services se conformaient aux modalités de leur contrat avec l’ARC, de même qu’à déterminer si des contrôles avaient été mis en place à l’ARC pour surveiller la conformité des fournisseurs.

La portée de la vérification comprenait un examen des mécanismes de surveillance qui existaient chez les fournisseurs et à l’ARC pour valider les paiements contractuels et évaluer si les modalités des contrats de service échantillonnés étaient respectées. La phase d’examen de la vérification a été réalisée de novembre 2011 à juillet 2012.

Contexte

En 2009‑2010, le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a effectué un examen des pratiques d’approvisionnementNote 5. Les ministères et organismes visés par l’examen ont informé le BOA que, bien qu’ils jugent les dispositions de vérification utiles pour appuyer les demandes ponctuelles de documents supplémentaires, ils ne les avaient pas appliquées pour mener des vérifications des registres des fournisseurs pour la période visée par l’examen. Le BOA a observé qu’il existait un potentiel d’application accrue des dispositions de vérification dans les ministères et organismes. La DGFA de l’ARC a demandé à la Division de la vérification interne de l’aider à appliquer la disposition de vérification à certains fournisseurs de services de l’ARC.

Puisqu’il s’agissait de la première fois que l’ARC appliquait la disposition de vérification aux fournisseurs externes, on a convenu de limiter l’échantillon à six fournisseurs de services et de ne pas sélectionner un échantillon statistiquement valide. L’examen était destiné à viser à la fois les contrôles internes des fournisseurs sur la comptabilisation du temps ainsi que les mécanismes de surveillance qui avaient été mis en place à l’ARC pour minimiser les erreurs possibles sur les factures des fournisseurs. Au cours de l’examen des contrôles internes sur la comptabilisation du temps, on a conclu que deux des trois premiers fournisseurs interrogés se fiaient à la surveillance de l’ARC, ainsi qu’à leur propre surveillance, pour déceler les erreurs sur leurs factures. Compte tenu des faits qui précèdent et des importantes exigences en matière de ressources de vérification internes qui s’appliquent à l’examen des organismes externes, on a décidé de ne pas poursuivre les entrevues et les revues générales dans le cas des trois autres fournisseurs. Les mécanismes de surveillance qui sont en place à l’ARC ont été examinés pour tous les six fournisseurs.   

Constatations, recommandations et plans d’action

1.0 Conformité des fournisseurs aux modalités des contrats

Les trois fournisseurs sélectionnés pour l’application de la disposition de vérification avaient mis en place des mécanismes de contrôle dans leur système de comptabilisation du temps pour s’assurer que le temps était correctement enregistré et suivi dans leur contrat respectif avec l’ARC. Dans l’ensemble, les montants facturés dans les contrats examinés étaient conformes aux modalités de paiement du contrat. Bien que l’on ait noté qu’un contrat présentait des discordances quant aux montants facturés, l’incidence de ces discordances sur la valeur totale du contrat était négligeable.

La définition des documents à l’appui dans les trois contrats des fournisseurs sélectionnés n’était pas toujours claire et bien cernée. L’existence de documents à l’appui appropriés et suffisants est le principal mécanisme de contrôle qui permet de suivre et de vérifier l’exactitude des frais des fournisseurs. Ces documents doivent comprendre des renseignements adéquats pour soutenir les personnes autorisées en vertu de l’article 34 au cours de leur processus de vérification des montants facturés.

Selon les résultats des tests de vérification des documents à l’appui fournis par les trois contrats sélectionnés pour examen, seul un fournisseur disposait de documents appropriés et suffisants pour justifier les montants facturés à l’ARC. Dans le cas des deux autres fournisseurs, le premier fournisseur n’avait pas pu fournir des feuilles de temps détaillées sur une base régulière afin de témoigner de l’exactitude des montants facturés sur les factures examinées (des feuilles de temps étaient disponibles pour 7 des 24 factures examinées). Le second fournisseur a été en mesure de présenter des documents à l’appui, mais l’exigence contractuelle selon laquelle ces feuilles de temps devaient être correctement autorisées par des signatures n’a pas été respectée pour 32 des 67 feuilles de temps examinées. Même si le manque de documents à l’appui correctement autorisés n’a pas eu d’incidence sur l’exactitude des  montants facturés sur les cinq factures examinées, il existe un risque que des montants inexacts soient facturés à l’ARC. 

Les résultats de l’analyse des documents à l’appui présentés par chacun des trois fournisseurs indiquent que le manque de clarté quant à la définition des documents à l’appui a entraîné des interprétations variées par les fournisseurs. Il existe des possibilités d’améliorer la définition des documents à l’appui dans les contrats de l’ARC. Il y a un risque que la capacité des personnes autorisées en vertu de l’article 34 à valider l’exactitude des frais des fournisseurs soit restreinte si ceux‑ci ne répondent pas à l’exigence et aux attentes de l’ARC à l’égard des documents à l’appui appropriés et suffisants. Les commentaires émis lors des entrevues avec ces deux fournisseurs ont indiqué qu’en plus des mécanismes de contrôle que les fournisseurs avaient mis en place, ceux‑ci se fiaient également à l’ARC pour surveiller l’exactitude des montants facturés et pour les informer de toute discordance trouvée. Par conséquent, il est essentiel que les personnes autorisées en vertu de l’article 34 de l’ARC effectuent leur vérification des comptes de façon rigoureuse en vue de relever et de résoudre toute discordance possible dans les frais des fournisseurs.

Recommandation

La Direction de l’administration (DA) devrait s’assurer que les documents à l’appui sont définis de façon appropriée et adéquate dans chaque contrat selon les besoins du contrat, et, de concert avec la Division des rapports financiers et de la comptabilité (DRFC), s’assurer que les documents à l’appui sont aptes à permettre aux personnes autorisées à appliquer l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Plan d’action

En décembre 2012, le Comité des modèles de passation de marchés (CMPM) de la DA a examiné les modèles de passation des marchés actuels et a assuré que toutes les dispositions portant sur les directives relatives à la facturation étaient rédigées clairement et comportaient des directives claires avisant les agents de mettre à jour la liste des documents à l’appui requis en vertu d’un contrat donné, et ce, afin de veiller à ce qu’ils soient convenables et suffisants pour permettre aux personnes autorisées en vertu de l’article 34 de vérifier une facture. Le plan d’action lié à cette recommandation a été achevé.

2.0 Surveillance par l’arc des contrats des fournisseurs examinés

L’application de l’article 34 fait partie des principaux mécanismes de surveillance qui ont été mis en place à l’ARC pour réduire le risque d’erreurs sur les factures des fournisseurs. Selon l’article 34 de la LGFP, Responsabilités liées à la vérification des comptes, des pouvoirs de signer des documents financiers sont nécessaires afin d’examiner divers éléments avant d’approuver le paiement des factures, y compris les éléments suivants :

Afin de soutenir les personnes autorisées en vertu de l’article 34, la Direction de l’administration financière offre une gamme complète de services, d’analyses et de conseils financiers ainsi qu’une orientation fonctionnelle. De plus, la Direction de l’administration offre des conseils, des directives et un soutien de nature fonctionnelle dans le but d’aider les employés de l’ARC à exercer leur pouvoir d’acquisition délégué.

Les réponses fournies lors des entrevues avec les personnes autorisées en vertu de l’article 34 et leur personnel responsable des contrats indiquent que des mécanismes de surveillance ont été mis en place pour réduire le risque d’erreurs sur les factures des fournisseurs. De plus, l’exactitude des renseignements figurant dans un échantillon de factures des fournisseurs a été évaluée, y compris un examen du fondement des heures facturées, du tarif quotidien et des taux, et de la preuve de l’application du pouvoir de certification en vertu de l’article 34. Les résultats de l’analyse des factures examinées indiquent que les frais demandés par les fournisseurs étaient approuvés par des gestionnaires exerçant leur pouvoir de signer des documents financiers. Toutefois, les discordances qui ont été trouvées sur les factures d’un contrat qui ont été examinées indiquent que ce ne sont pas tous les éléments énumérés à l’article 34, Vérification des comptes, qui étaient examinés en détail.

Un examen des 24 factures d’un fournisseur a révélé quatre factures qui mentionnaient des numéros de contrat inexacts. De plus, de légères discordances ont été trouvées dans les montants facturés sur trois factures. Même si les erreurs étaient légères et avaient seulement eu lieu pour un des six fournisseurs examinés, les factures étaient tout de même certifiées aux fins de paiement.

En ce qui concerne le deuxième fournisseur, d’après les entrevues, les frais demandés par les fournisseurs avaient été examinés, puis approuvés par les personnes autorisées en vertu de l’article 34. Les montants facturés sur les cinq factures échantillonnées étaient exacts. En ce qui concerne le troisième fournisseur, il y a eu lieu de croire que les frais demandés par le fournisseur avaient été approuvés par la personne autorisée en vertu de l’article 34. Les montants facturés étaient exacts sur les huit factures examinées.

Trois fournisseurs visés par l’ASP ont fait l’objet d’un examen. D’après les entrevues, une revue générale et un examen de 12 factures échantillonnées, le processus de vérification en vertu de l’article 34 était en place. Il y a eu lieu de croire que les factures des fournisseurs avaient été examinées sur les plans de l’exactitude et de la validité avant que les personnes autorisées en vertu de l’article 34 n’exercent leur pouvoir de signer des documents financiers. Aucune discordance n’a été trouvée quant à l’exactitude des factures examinées.

Recommandation

La DRFC, avec l’aide et le soutien de la DA, devrait communiquer activement les rôles et responsabilités des personnes autorisées en vertu de l’article 34 en ce qui concerne l’administration des contrats, de même qu’offrir des directives et un soutien à ces personnes.

Plan d’action

La DRFC et la DA communiqueront les rôles et responsabilités des  personnes autorisées en vertu de l’article 34 en ce qui concerne l’administration des contrats, en plus d’offrir des directives et un soutien à ces personnes. En outre, la DRFC examinera le matériel de formation pour la délégation du pouvoir de signer des documents financiers dans le but de mettre l’accent sur les responsabilités en matière d’administration des contrats.

Date de mise en œuvre :
Communication : Le 31 mars 2013
Examen de la formation : Le 30 septembre 2013

Conclusion

Dans l’ensemble, les trois fournisseurs sélectionnés pour l’application de la disposition de vérification se sont conformés aux modalités de leur contrat avec l’ARC. Ils disposaient de mécanismes de contrôle visant à garantir que le temps était correctement enregistré et suivi. Les montants facturés étaient conformes aux modalités de paiement du contrat et étaient exacts dans l’ensemble, à l’exception de légères discordances. Pour tous les six fournisseurs examinés, l’ARC avait mis en place des mécanismes de surveillance pour minimiser le risque d’erreurs sur les factures des fournisseurs. L’un des principaux mécanismes consistait en l’application de l’article 34 de la LGFP.

Des possibilités d’amélioration ont été relevées et comprennent les suivantes :

Note 1 Examens des pratiques d’approvisionnement – Rapports de 2009-2010 – Chapitre 2 : Vérification ministérielle des dossiers des fournisseurs pour valider les paiements contractuels

Note 2 Les contrats de services juridiques ne peuvent être conclus qu’avec l’approbation du ministre de la Justice. À l’ARC, aucun poste n’a reçu la délégation du pouvoir d’acquisition pour les commandes en matière de construction par le Commissaire. Les commandes de construction et d’autres travaux connexes qui peuvent avoir une incidence sur les éléments de base de l’immeuble seront traitées par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Note 3 Anciennement connue sous le nom d’Approvisionnement des services professionnels en TI (APSTI), cette fonction s’appelle l’Approvisionnement des services professionnels (ASP) depuis le 1er avril 2011.

Note 4 Vérification nationale des processus de passation de marchés, juin 2004
  Vérification de suivi des processus de passation des marchés, novembre 2006
  Vérification des activités d’approvisionnement électronique, juin 2008

Note 5 Examens des pratiques d’approvisionnement – Rapports de 2009-2010 – Chapitre 2 : Vérification ministérielle des dossiers des fournisseurs pour valider les paiements contractuels

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2017-06-22