Vérification du processus de soumission et d'attribution de marchés

Rapport final

Direction générale de la vérification, de l'évaluation et des risques
Août 2014

Résumé exécutif

Contexte

Un engagement à l'égard de l'équité, de l'ouverture et de la transparence est une exigence établie par le gouvernement du Canada dans la Loi sur la gestion des finances publiques. En vertu de l'article 61 de la Loi sur l'Agence du revenu du Canada, l'Agence du revenu du Canada (ARC) détient les pleins pouvoirs d'approvisionnement pour les biens et les services, à l'exception des services juridiques, et elle exerce l'autorité afin de conclure des marchés avec des organisations gouvernementales ainsi qu'avec des organismes publics ou privés (les services de construction échappent également à la responsabilité en matière d'approvisionnement de l'ARC).

À l'ARC, le commissaire et premier dirigeant est responsable de la surveillance de haut niveau du régime d'approvisionnement. La responsabilité des politiques et des services liés à l'approvisionnement, dont la passation de marchés, la gestion des actifs et de l'inventaire, ou la destruction, incombe à la Direction de l'administration (DA) de la Direction générale des finances et de l'administration (DGFA), qui dispose également de pouvoirs à cet égard. Plus précisément, la DA est chargée de veiller à ce que le processus d'acquisition des produits et des services soit juste, ouvert, équitable, transparent et économique pour aider l'Agence à atteindre ses objectifs opérationnels. La DA est aussi chargée de remplir une fonction d'assurance de la qualité et de surveillance pour les activités d'approvisionnement de l'ARC.

À l'ARC, les marchés sont catégorisés comme concurrentiels et non concurrentiels. Un marché concurrentiel requiert la demande de soumissions, ce qui donne à tous les fournisseurs une occasion égale de faire affaire avec l'ARC et de prendre part à la concurrence pour l'approvisionnement de l'ARC. Un marché non concurrentiel est conclu sans demande de soumissions et doit respecter l'un des critères suivants : extrême urgence, faible valeur en dollars, source unique ou pas dans l'intérêt public.

Au cours de l'exercice 2012-2013, l'ARC a déclaré un total de 717 nouveaux marchés pour un total de 61 M$. Ce total comprend à la fois les marchés concurrentiels et non concurrentiels.

Objectifs

Cette vérification avait pour objectif de donner l'assurance que les contrôles internes du processus de soumission et d'attribution de l'ARC sont en place et fonctionnent comme prévu.

La vérification a porté sur l'évaluation de la conformité avec les politiques et les procédures en matière d'approvisionnement à chacune des trois étapes suivantes du processus d'approvisionnement : définition des exigences, demande de soumissions pour un marché et attribution du marché.

La vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Les activités d'examen ont été menées de novembre 2013 à mai 2014 et comprenaient des examens de dossiers et de documents ainsi que des entrevues auprès des principaux intervenants internes qui participent aux activités d'approvisionnement.

La Vérification interne du processus de soumission et d'attribution de marchés est la troisième d'une série de vérifications menées dans le cadre du Plan de vérification cyclique pour l'approvisionnement.

Méthodologie de l'examen des dossiers

La Division de la vérification interne (DVI) a examiné un total de 144 dossiers de marché entamés au cours de l'exercice 2012-2013. Dans le cadre de l'examen des dossiers, deux différentes méthodes d'échantillonnage ont été utilisées pour sélectionner les dossiers aux fins d'examen :

  • un échantillonnage de commodité a été utilisé pour sélectionner les trois marchés ayant la valeur monétaire la plus élevée;
  • une sélection aléatoire a été utilisée pour obtenir les 141 autres dossiers afin d'obtenir un échantillon représentatif et statistiquement valide, dont 41 marchés concurrentiels et 100 marchés non concurrentiels. 

Un motif a commencé à faire surface après l'obtention de renseignements subséquents aux examens, qui a permis de conclure que le mauvais code de « procédure de demande de soumissions » a été utilisé pour les deux types de dossiers (voir l'annexe A pour de plus amples détails). Par conséquent, il est improbable que les échantillons sélectionnés soient représentatifs. Donc, les fréquences et les autres résultats quantitatifs ne peuvent être généralisés à la plus grande population. Malgré cela, la décision a été prise de poursuivre la vérification vu le travail déjà réalisé et la valeur qui pouvait toujours être offerte à l'Agence.

Conclusion

Le respect des politiques et des procédures tout au long du cycle d'approvisionnement est essentiel afin de veiller à ce que l'ARC remplisse son engagement à l'égard de l'équité, de l'ouverture et de la transparence. Bien que cette vérification n'ait pas été conçue précisément pour relever les manques d'intégrité, les vérificateurs étaient conscients que ceux-ci pourraient représenter un risque potentiel et ont fait preuve de diligence dans la réalisation des tests de la vérification. Aucun cas de manque d'intégrité n'a été relevé dans l'échantillon de 144 marchés examinés dans le cadre de la vérification. En général, pour les dossiers examinés, les opérations d'approvisionnement sont conformes aux politiques, aux processus et aux procédures établis.

La délégation générale du pouvoir d'acquisition a été respectée pour les marchés examinés dans le cadre des examens d'échantillons de dossiers non concurrentiels et concurrentiels. De plus, en ce qui a trait aux marchés concurrentiels examinés qui comprenaient une étape de demande de soumissions, les résultats ont indiqué qu'on avait consigné dans les dossiers des critères d'évaluation des soumissions exhaustifs et clairs ainsi qu'une méthode de sélection, tel qu'il est requis par les instruments de politique en matière d'approvisionnement. Pendant la conduite de la vérification, la DVI a relevé des occasions d'améliorer les contrôles internes afin de promouvoir le respect des instruments de politique en matière d'approvisionnement, l'exhaustivité des documents à l'appui et l'exactitude des données. Les recommandations suivantes ont été formulées à l'endroit de la DGFA :

  • mettre en oeuvre des contrôles pour imposer le respect des instruments de politique en matière d'approvisionnement;
  • consigner rigoureusement les exigences découlant des divers instruments de politique en matière d'approvisionnement;
  • renforcer les contrôles de documentation pour appuyer l'examen des dossiers de marchés;
  • mettre à jour les instruments de politique en matière d'approvisionnement pour veiller à ce qu'ils soient appropriés et pertinents; 
  • appliquer une approche commune de gestion des dossiers pour le stockage des documents afin de fournir une piste de vérification harmonieuse.

En raison des constatations de la vérification, les recommandations suivantes ont été formulées à l'endroit de la DGFA afin d'améliorer l'exactitude et la fiabilité de la surveillance et de la reddition de compte des opérations d'approvisionnement afin qu'elles puissent être utilisées pour appuyer la prise de décisions éclairées :

  • former le personnel de l'approvisionnement en ce qui a trait à l'importance de l'exactitude des données;
  • élaborer des lignes directrices exhaustives pour renforcer la surveillance des opérations d'approvisionnement;
  • renforcer la surveillance de l'exactitude et la fiabilité des principaux éléments des opérations d'approvisionnement saisies aux fins de reddition de compte.  

Plans d'action

La DA de la DGFA souscrit aux recommandations formulées dans le rapport et a élaboré des plans d'action afin de répondre aux constatations de la vérification.

La DA prévoit réviser la liste de contrôle des documents aux dossiers afin de consigner rigoureusement le respect des exigences en matière d'approvisionnement en vertu des divers instruments de politique et de veiller au caractère complet des dossiers d'approvisionnement. Les examinateurs pairs et les personnes détenant le pouvoir d'approbation surveilleront le respect de la nouvelle liste de contrôle. De plus, la DA mettra à jour ses instruments de politique, tels que la Directive sur les marchés, afin qu'ils tiennent comptes des exigences documentaires moins strictes pour les dossiers d'approvisionnement de faible valeur et de faible risque, et elle continuera de réaffirmer l'exigence obligatoire sur le stockage des documents à tout le personnel.

La DA continuera de former le personnel sur l'importance de l'exactitude et de l'exhaustivité des données d'approvisionnement et utilisera les outils existants pour saisir les précisions sur tous les dossiers traités, peu importe leur valeur. Ces outils seront surveillés par les gestionnaires et les directeurs adjoints afin d'assurer l'exactitude des renseignements et serviront à confirmer si un dossier a été soumis aux fins d'un examen de conformité, le cas échéant. La DA travaille actuellement sur l'élaboration de listes de contrôle de l'examen de conformité qui assureront une plus grande uniformité dans les examens menés et amélioreront la surveillance des opérations d'approvisionnement.

La DVI a examiné les plans d'action de la direction et a conclu qu'ils sont adéquats et raisonnables afin de donner suite aux recommandations. Pour veiller à la mise en œuvre complète de ces plans d'action, la DVI prévoit mener une vérification limitée de suivi en 2015-2016.

Introduction

Un engagement à l'égard de l'équité, de l'ouverture et de la transparence est une exigence établie par le gouvernement du Canada dans la Loi sur la gestion des finances publiques. En vertu de l'article 61 de la Loi sur l'Agence du revenu du Canada, l'Agence du revenu du Canada (ARC) détient les pleins pouvoirs d'approvisionnement pour les biens et les services, à l'exception des services juridiquesNote 1 , et elle exerce l'autorité afin de conclure des marchés avec des organisations gouvernementales ainsi qu'avec des organismes publics ou privés (les services de constructionNote 2 échappent également à la responsabilité en matière d'approvisionnement de l'ARC). De plus, aux termes du paragraphe 30(1) de la Loi sur l'Agence du revenu du Canada, l'ARC a compétence dans les domaines liés à ses grandes orientations administratives, dont les politiques relatives à l'approvisionnement et à la passation de marchés.

À l'ARC, le commissaire et premier dirigeant est responsable de la surveillance de haut niveau du régime d'approvisionnement de l'ARC. La responsabilité des politiques et des services liés à l'approvisionnement, dont la passation de marchés, la gestion des actifs et de l'inventaire, ou la destruction, incombe à la Direction de l'administration (DA) de la Direction générale des finances et de l'administration (DGFA), qui dispose également de pouvoirs à cet égard. Plus précisément, la DA est chargée de veiller à ce que le processus d'acquisition des produits et des services soit juste, ouvert, équitable, transparent et économique pour aider l'Agence à atteindre ses objectifs opérationnels. La DA est aussi chargée de remplir une fonction d'assurance de la qualité et de surveillance pour les activités d'approvisionnement de l'ARC.

La DA comporte les quatre divisions suivantes :

  • Division des services opérationnels et de gestion
  • Division de la passation des marchés
  • Division des logistiques et des services administratifs de l'Agence
  • Division de l'élaboration des politiques et des programmes

Au sein de la Division de la passation des marchés, il y a quatre sections (Section des biens et de l'appui aux programmes d'impôt, Section de la passation des marchés en technologie de l'information, Section des services et impression, et Section des services à la clientèle) qui sont responsables de diriger l'élaboration et la mise en œuvre de stratégies, de plans et de procédures pour l'acquisition de biens et de services. De plus, le Centre national pour les contrats régionaux situé au Québec est responsable de la plupart des approvisionnements régionaux de faible valeur en dollars (c.-à-d. inférieurs aux seuils visés par les accords commerciaux) et certaines opérations d'approvisionnement à l'Administration centrale.

La Section d'observation et d'examen des programmes (SOEP) à la Division des services opérationnels et de gestion donne l'assurance que la fonction globale de passation de marchés est exécutée de manière efficace et conformément aux politiques et aux procédures établies en matière d'approvisionnement. Cela comprend la vérification, les vérifications de l'observation et l'évaluation des divers facteurs qui peuvent avoir une incidence sur l'intégrité du processus de passation de marchés.

L'approvisionnement de biens et services à l'ARC comprend un vaste éventail d'activités de planification et de gestion, dont les cinq étapes suivantes :

Graphique 1 : Processus de l'approvisionnement

Ce graphique indique les cinq étapes comprises dans l’approvisionnement de biens et services à l’ARC

Les activités liées à chaque étape du cycle d'approvisionnement sont présentées ci-dessous :

  1. Définition des exigences
    • Les exigences sont déterminées et définies par le clientNote 3 de manière suffisamment détaillée pour faciliter une acquisition rapide des biens ou des services requis.
  2. Demande de soumissions pour un marché
    • Des soumissions sont demandées auprès des fournisseurs potentiels et sont évaluées en utilisant des critères d'évaluation préétablis.
  3. Attribution du marché
    • Un marché est attribué au fournisseur retenu en fonction d'une méthodologie de sélection préétablie.
  4. Administration du marché
    • Cela comprend les activités qui suivent l'attribution du marché, soit à partir de son achèvement jusqu'au paiement final.
  5. Activités subséquentes au marché
    • La DA entreprend l'examen et la clôture du dossier d'approvisionnement lorsque le marché est mené à terme.

À l'ARC, les marchés sont catégorisés comme concurrentiels et non concurrentiels. Un marché concurrentiel requiert la demande de soumissions, ce qui donne à tous les fournisseurs, à toutes les entreprises et à tous les particuliers qualifiés une occasion égale de faire affaire avec l'ARC et de prendre part à la concurrence pour l'approvisionnement de l'ARC.

Un marché non concurrentiel est conclu sans demande de soumissions et doit respecter l'un des critères suivants :

  • Extrême urgence – Il s'agit d'un besoin pour lequel un retard serait préjudiciable à l'intérêt public.
  • Faible valeur en dollars – L'estimation des dépenses des biens ou services requis (y compris les taxes applicables) n'excède pas 25 000 $.
  • Source unique – Une seule personne ou entreprise peut exécuter le marché.
  • Pas dans l'intérêt public – La nature du marché est telle qu'un processus concurrentiel ne servirait pas l'intérêt public.

Au cours de l'exercice 2012-2013, l'ARC a déclaré un total de 717 nouveaux marchés pour un total de 61 M$. Ce total comprend à la fois les marchés concurrentiels et non concurrentiels. De ces 717 marchés, la Division de la vérification interne (DVI) en a examiné 144. L'annexe A présente la répartition des marchés examinés par la DVI.

En octobre 2010, un Plan de vérification cyclique pour l'approvisionnement (Plan cyclique)Note 4 a été élaboré. Ce Plan cyclique présente une série de vérifications qui seront effectuées au cours d'un certain nombre d'années pour donner aux gestionnaires l'assurance que des contrôles internes sont en place et fonctionnent comme prévu en ce qui a trait aux principales activités dans les diverses étapes du cycle d'approvisionnement décrites ci-dessus.

Le Processus de soumission et d'attribution de marchés est la troisième vérification menée dans le cadre du Plan cyclique.

L'annexe B présente des renseignements détaillés relatifs aux modes d'approvisionnement utilisés à l'ARC.

Objectifs de la vérification

Cette vérification avait pour objectif de donner l'assurance que les contrôles internes du processus de soumission et d'attribution de l'ARC sont en place et fonctionnent comme prévu.

La vérification a porté sur l'évaluation de conformité avec les politiques et les procédures en matière d'approvisionnement à chacune des trois étapes suivantes du processus d'approvisionnement (voir les étapes illustrées au graphique 1) :

  • Étape 1 : Définition des exigences
  • Étape 2 : Demande de soumissions pour un marché
  • Étape 3 : Attribution du marché

Les activités d'examen ont été menées de novembre 2013 à mai 2014 et comprenaient des examens de dossiers et de documents ainsi que des entrevues auprès des principaux intervenants internes qui participent aux activités d'approvisionnement.

La vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Les deux autres étapes du cycle d'approvisionnement, soit l'Administration du marché (étape 4) et les Activités subséquentes au marché (étape 5), seront examinées au cours de vérifications ultérieures dans le cadre du Plan cyclique.

Méthodologie de l'examen des dossiers

La DVI a examiné un total de 144 dossiers de marché entamés au cours de l'exercice 2012-2013. Deux différentes procédures d'échantillonnage ont été utilisées afin de tenir de compte à la fois de la valeur monétaire et de la procédure de demande de soumissions ou de la méthode de passation de marchés utilisée (concurrentiels et non concurrentiels) :

  • Un échantillonnage de commodité a été utilisé pour sélectionner les trois marchés ayant la valeur monétaire la plus élevée. Ces trois marchés comptaient pour 49,4 M$, ou 78 %, de tous les nouveaux marchés de l'Agence à l'intérieur de la portée de la vérification.
  • Une sélection aléatoire a été utilisée pour obtenir les 141 autres dossiers afin d'obtenir un échantillon représentatif et statistiquement valideNote 5 , dont 41 marchés concurrentiels et 100 marchés non concurrentiels pour l'exercice 2012-2013. Voici la ventilation des montants en dollars de ces dossiers :
Répartition de la valeur en dollars des dossiers de sélection aléatoire
  Nombre concurrentiel Valeur concurrentielle Nombre non concurrentiel Valeur non concurrentielle
Moins de 5 k$ 28 20 435,22 $ 43 56 095,44 $
De 5 k$ à < 10 k$ 1 7 500,00 $ 15 104 659,95 $
De 10 k$ à < 25 k$ 7 90 336,04 $ 34 592 126,09 $
> 25 k$ 5 401 979,84 $ 8 7 052 403,45 $
Total 41 520 251,10 $ 100 7 805 284,93 $

Un motif a commencé à faire surface après l'obtention de renseignements subséquents aux examens, qui a permis de conclure que le mauvais code de « procédure de demande de soumissions » a été utilisé pour les deux types de dossiers (voir l'annexe A pour de plus amples détails). Par conséquent, il est improbable que les échantillons sélectionnés soient représentatifs. Donc, les fréquences et les autres résultats quantitatifs ne peuvent être généralisés à la plus grande population. Malgré cela, la décision a été prise de poursuivre la vérification vu le travail déjà réalisé et la valeur qui pouvait toujours être offerte à l'Agence.

Afin d'aborder la préoccupation relative à l'échantillonnage dans l'échantillon aléatoire, une approche qualitative a été adoptée afin de rendre compte des constatations de la vérification. Les résultats sont rendus compte en quartiles et les termes ou les expressions suivants apparaissent dans l'ensemble du rapport afin de saisir l'intervalle approximatif des résultats :

Termes utilisés pour présenter les résultats
% de dossiers Termes utilisés
De 75 % à 100 % Grande majorité
De 50 % à 74 % Majorité
De 25 % à 49 % Certains
De 0 % à 24 % Quelques

Constatations, recommandations et plans d'action

Secteur d'intérêt 1 – Déterminer si les activités de soumission et d'attribution de marchés sont conformes aux politiques et aux procédures en matière d'approvisionnement.

Comme l'indiquent les Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration, les instruments de demande de soumissions pour les marchés concurrentiels devraient être clairs, justifiables, objectifs et mesurables. Les instruments de demande de soumissions (p. ex., Demande de prix ou Demande de propositions) devraient contenir des conditions clairement définies qui permettent le traitement équitable de tous les fournisseurs potentiels.

Bien que cette vérification n'ait pas été conçue précisément pour relever les manques d'intégrité, les vérificateurs étaient conscients que ceux-ci pourraient représenter un risque potentiel et ont fait preuve de diligence dans la réalisation des tests de la vérification. Aucun cas de manque d'intégrité n'a été relevé dans l'échantillon de 144 marchés examinés dans le cadre de la vérification.

1.0 Pratiques de soumission et d'attribution de marchés

Instrument de demande de soumissions pour un marché

Afin que l'ARC puisse respecter les éléments d'équité, d'ouverture et de transparenceNote 6 , l'instrument de demande de soumissions devrait être exhaustif et clair, et il devrait comprendre des critères d'évaluation de la soumission (p. ex., les critères obligatoires) et la méthode de sélection.

Les critères d'évaluation obligatoires de la soumission sont les exigences obligatoires que doit respecter un soumissionnaire pour que sa soumission soit retenue dans le cadre du processus d'évaluation de la soumission. Les spécialistes en approvisionnement de l'ARC devraient travailler avec leurs clients afin de s'assurer que l'instrument de demande de soumissions communique clairement aux soumissionnaires éventuels que l'omission de respecter tout critère obligatoire précisé dans l'instrument de demande de soumissions rendra leur soumission irrecevable et qu'elle sera rejetée.

Les résultats de l'examen des dossiers ont indiqué qu'une grande majorité d'instruments de demande de soumissions comprenaient des critères obligatoires clairement définis qui étaient indiqués de façon séparée. De plus, conformément aux exigences, les instruments de demande de soumissions indiquaient que l'omission de respecter tout critère obligatoire rendrait la soumission irrecevable et qu'elle serait rejetée.

La méthode de sélection renvoie à la façon dont une soumission sera choisie en fonction des critères d'évaluation et du processus établis dans l'instrument de demande de soumissions. La méthode de soumission (p. ex., la proposition conforme au prix le plus faible) qui sera utilisée doit être clairement indiquée dans la demande de soumissions. La méthode de sélection de l'entrepreneur était clairement indiquée dans la grande majorité des instruments de demande de soumissions examinés.

Évaluation des soumissions

Le spécialiste en approvisionnement doit examiner la soumission afin d'en déterminer le niveau d'exhaustivité et de conformité avec les critères obligatoires établis dans l'instrument de demande de soumissions. Le spécialiste en approvisionnement doit aussi évaluer l'observation de ces critères obligatoires qui sont de nature financière, contractuelle ou non technique.

Les résultats de l'examen des dossiers ont dévoilé que, pour seulement quelques marchés concurrentiels, aucun document n'était dans les dossiers pour confirmer que les soumissions du marché ont été évaluées par le spécialiste en approvisionnement en fonction des aspects financiers et non financiers des critères obligatoires. Voir l'annexe A pour la répartition des dossiers examinés.

Les dossiers ne comprenaient pas toujours de documents indiquant que les spécialistes en approvisionnement avaient évalué les aspects non financiers des critères obligatoires. Dans l'un des marchés, le dossier ne comptait aucune preuve pour confirmer que le soumissionnaire choisi était conforme à la partie non financière des critères obligatoires.

Sans une évaluation robuste de tous les aspects des critères obligatoires, l'Agence s'expose au risque que des marchés soient attribués à un soumissionnaire non conforme. Une documentation incomplète empêche l'Agence de démontrer que les marchés sont attribués d'une manière équitable, ouverte et transparente, tel que les fournisseurs et le grand public s'en attendent. De plus, une documentation incomplète peut avoir une incidence sur la capacité de l'Agence à répondre de manière appropriée aux contestations judiciaires et pourrait entacher sa réputation.

Attribution du marché

Les Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration indiquent qu'une approche concurrentielle devrait être utilisée dans la mesure qu'il est possible, pratique ou rentable de le faire. Dans les cas où l'approche concurrentielle n'est pas utilisée, un marché non concurrentiel peut être attribué à un entrepreneur présélectionné seulement s'il respecte l'une des exceptions suivantes :

  • extrême urgence;
  • faible valeur en dollars (inférieure à 25 000 $);
  • source unique;
  • pas dans l'intérêt public de tenir un appel d'offres.

Les résultats de l'examen des marchés non concurrentiels (92 des 100 dossiers examinés étaient inférieurs à 25 000 $) ont dévoilé qu'une grande majorité des dossiers respectait l'une des exceptions admissibles.

Recommandation

La DGFA devrait offrir une formation et une orientation de manière ponctuelle à tous les spécialistes en approvisionnement sur l'évaluation des soumissions du processus d'approvisionnement.

Plan d'action
On a déterminé que deux spécialistes en approvisionnement dans un secteur n'étaient pas familiarisés avec l'exigence de maintenir une documentation claire sur les critères en matière d'évaluation des soumissions. Afin de traiter cet enjeu, la DA a offert une formation à ces individus.

La DA révisera la liste de contrôle des documents aux dossiers afin qu'elle comprenne une confirmation du spécialiste en approvisionnement que l'évaluation de toutes les soumissions a été effectuée. Une fois révisée, la liste de contrôle sera communiquée à tous les spécialistes en approvisionnement. Date d'achèvement : novembre 2014

1.1 Documentation et gestion des dossiers

La documentation doit être complète et uniforme afin d'assurer une gestion adéquate des dossiers en ce qui a trait à la disponibilité des preuves et d'une piste de vérification pour démontrer l'observation de tous les aspects du processus et des procédures d'approvisionnement. Il importe que les renseignements soient au dossier afin de faciliter et d'appuyer la prise de décision éclairée. Le manque de documentation appropriée et une piste de vérification inadéquate pourraient avoir des répercussions sur la capacité de l'Agence à connaître le succès, particulièrement en ce qui a trait aux contestations juridiques des soumissionnaires et des fournisseurs.

Pour les marchés non concurrentiels, la Directive sur les marchés stipule que le dossier d'approvisionnement doit comprendre ce qui suit :

  • l'exception à l'appel d'offres qui s'applique;
  • la justification pour la sélection de l'acquéreur du marché;
  • la raison pour un appel d'offres limité utilisée lorsque des exigences propres aux accords commerciaux s'appliquent;
  • la façon dont la détermination de l'optimisation des ressources a été effectuée en l'absence d'un appel d'offres;
  • pour les approvisionnements d'une valeur supérieure à 25 000 $, une copie remplie et signée du document d'Attestation de contrat à fournisseur exclusif et d'appel d'offres limité.

Les résultats de l'examen des marchés non concurrentiels indiquent que des renseignements exhaustifs n'étaient pas maintenus de manière uniforme dans le dossier d'approvisionnement tel que l'exige la Directive sur les marchés pour démontrer le respect de toutes les étapes des processus de passation de marchés et la conformité avec les exigences connexes.

Parmi les dossiers examinés, la justification documentée pour la sélection de l'acquéreur du marché n'était pas évidente en général. Les réponses aux demandes de renseignements subséquentes de la DVI ont indiqué que les spécialistes en approvisionnement ne sont peut-être pas entièrement familiarisés avec les exigences en matière de documentation, particulièrement pour les marchés de faible valeur en dollars (c.-à-d. moins de 25 000 $). La justification documentée doit se retrouver dans le dossier afin d'appuyer les décisions en ce qui a trait à la sélection du fournisseur pour de tels marchés.

Pour les approvisionnements d'une valeur supérieure à 10 000 $, la documentation n'était pas évidente dans seulement quelques dossiers pour appuyer les décisions relatives à l'optimisation des ressources (p. ex., soutien des prix).

Comme cela a été abordé précédemment sous la rubrique Attribution des marchés, les résultats de l'examen des marchés non concurrentiels ont dévoilé qu'une grande majorité des dossiers respectait l'une des exceptions admissibles à l'appel d'offres.

Marchés non concurrentiels supérieurs à 25 000 $

Pour les marchés non concurrentiels supérieurs à 25 000 $ et assujettis aux accords commerciaux, les résultats de l'examen des dossiers ont indiqué que la justification pour l'appel d'offres limité était documentée dans la grande majorité des dossiers applicables.

Dans la majorité des dossiers non concurrentiels d'une valeur supérieure à 25 000 $, une copie de l'Attestation de contrat à fournisseur exclusif et d'appel d'offres limité n'avait pas été remplie ou signée de manière appropriée. Dans la Directive sur les marchés, l'exigence est que l'attestation soit remplie et signée. Dans le cadre de la directive, le niveau responsabilisation de la signature n'est pas précisé. Toutefois, le formulaire d'attestation exige une signature au niveau du directeur.

Marchés non concurrentiels de la technologie de l'information (TI) inférieurs à 5 000 $

Les résultats de l'examen des dossiers des marchés de TI inférieurs à 5 000 $ ont dévoilé les lacunes en matière de documentation suivantes :

  • la documentation à l'appui de l'exception à l'appel d'offres n'était pas évidente dans certains dossiers;
  • dans une grande majorité des dossiers examinés, une justification documentée n'était pas au dossier pour appuyer la sélection du fournisseur.

La section de la passation des marchés en TI à la DA s'est dotée de procédures internes pour l'approvisionnement de faible valeur en dollars qui sont considérés comme de faibles risques. Toutefois, ces procédures ne sont pas uniformes avec la Directive sur les marchés. Les exigences en matière de documentation dans les procédures internes sont moins complètes que celles dans la Directive sur les marchés afin de représenter la nature de faible risque d'un tel approvisionnement.

Date et heure de réception pour les soumissions

En reconnaissance de l'exigence de traiter les soumissionnaires de manière équitable et sans parti pris, il est important de s'assurer que les procédures de traitement des soumissions utilisées pour toutes les soumissions reçues en réponse à une demande de soumissions de l'ARC disposent d'un moyen exact pour inscrire la date et l'heure de réceptionNote 7 . La documentation devrait se retrouver dans le dossier afin de confirmer les dates et les heures de réception des propositions soumises en réponse aux demandes de soumissions.

Pour l'un des marchés de valeur élevée affiché pour l'appel d'offres, le timbre dateur n'était pas évident dans aucun des dossiers de soumissionnaire soumis aux fins de considération. Sans l'inscription originale de la date et de l'heure de réception, l'ARC est exposée à un risque accru de contestations de l'admissibilité des soumissionnaires, ce qui entraîne des répercussions sur sa capacité à défendre l'admissibilité de telles soumissions.

Recommandation

La DGFA devrait renforcer les contrôles d'examen des dossiers de marchés pour assurer l'observation de la Directive sur les marchés, c'est-à-dire les processus de passation de marchés et les procédures connexes.

Plan d'action
La DA mettra à jour la liste de contrôle des documents aux dossiers pour les approvisionnements de faible valeur en dollar et de faible risque, utilisée par les spécialistes en approvisionnement pour confirmer l'exhaustivité des dossiers d'approvisionnement. Date d'achèvement : novembre 2014

La SOEP confirmera que la liste de contrôle a été complétée dans le cadre de son examen des dossiers d'approvisionnement. De plus, les examinateurs pairs et les personnes détenant le pouvoir d'approbation surveilleront également le respect de la nouvelle liste. Date d'achèvement : mars 2015

Recommandation

La DGFA devrait mettre à jour la Directive sur les marchés afin qu'elle tienne compte des exigences en matière de documentation pour les marchés de TI de faible valeur en dollars et d'assurer l'uniformité entre les procédures internes et la Directive.

Plan d'action
La DA s'assurera qu'il n'y a aucune incohérence entre ses instruments de politique et les procédures internes en ce qui a trait aux exigences documentaires moins strictes pour les dossiers d'approvisionnement de faible valeur en dollars et de faible risque. La Directive sur les marchés et les Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration seront révisées afin d'y inclure les exigences documentaires moins strictes pour les dossiers d'approvisionnement de faible valeur en dollar et de faible risque. Celles-ci seront ensuite communiquées à tous les spécialistes en approvisionnement. Date d'achèvement : mars 2015

Examen de l'énoncé des travaux (EDT)

Conformément aux Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration, la préparation de l'EDT relève du client afin de clairement décrire le travail à exécuter, les objectifs à atteindre, les résultats attendus et les échéanciers pour l'achèvement du travail. Le spécialiste en approvisionnement est responsable d'examiner et de remettre en question la demande d'approvisionnement du client et la documentation fournie en appui à cette demande. La découverte de relations possibles entre l'employeur et l'employé est particulièrement importante lors de la passation de marchés pour des services.

Pour les marchés concurrentiels et non concurrentiels examinés, même si cela n'est pas obligatoire, les preuves n'étaient pas uniformément au dossier pour confirmer que le spécialiste en approvisionnement avait examiné et validé l'EDT. Les commentaires formulés lors de l'entrevue auprès des Services juridiques de l'ARC ont indiqué que l'EDT est un document critique dans le cadre du processus d'approvisionnement.

Le risque de conflits et de coûts financiers connexes, y compris les contestations juridiques, est accru lorsque les renseignements de l'EDT ne sont pas clairement exprimés et documentés. L'Agence peut engager des dépenses peu rentables lorsque le produit et les services ne sont pas tels que prévus ou n'ont pas de valeur ajoutée si les renseignements de l'EDT ne sont pas adéquats. Les commentaires des entrevues avec la SOEP de la DA ont indiqué que certaines des erreurs les plus communes se trouvaient dans l'EDT (p. ex., pas suffisamment exhaustif ou trop normatif).

Relation employeur-employé

Le statut d'emploi influence directement le droit du travailleur aux prestations d'assurance-emploi (AE) selon la Loi sur l'assurance-emploi. Il peut aussi avoir une incidence sur la façon dont le travailleur est traité selon d'autres lois, telles que le Régime de pensions du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu

Les faits qui entourent l'ensemble de la relation de travail détermineront le statut d'emploi. Si le travailleur est un employé (relation employeur-employé), le payeur est considéré un employeur. Les employeurs ont la responsabilité de retenir les cotisations au Régime de pensions du Canada (RPC), à l'AE et l'impôt sur le revenu de toute rémunération ou autre montant qu'ils paient à leurs employés. Les employeurs doivent remettre ces retenues ainsi que leurs parts des cotisations au RPC et à l'AE à l'ARC. Un employeur qui omet de retenir les cotisations requises au RPC ou à l'AE doit payer à la fois la part de l'employeur et celle de l'employé, plus une pénalité et les intérêtsNote 8 .

Conformément aux Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration, les spécialistes en approvisionnement doivent examiner le contenu de l'EDT pour des conditions qui pourraient mener à l'établissement d'une relation employeur-employé.

Un examen des marchés non concurrentiels a relevé seulement quelques marchés où on pourrait conclure que le spécialiste en approvisionnement a réellement vérifié si le marché entraînerait ou non l'établissement d'une relation employeur-employé.

Les procédures n'exigent pas de preuve documentée qu'un spécialiste en approvisionnement a tenu compte de la question de relation employeur-employé dans son examen de l'EDT. Ce facteur limite la capacité de l'équipe de vérification d'évaluer l'étendue à laquelle les spécialistes en approvisionnement appliquent leur rôle d'examen en ce qui a trait à l'EDT.

Recommandation

En tant que pratique exemplaire, la DGFA devrait exiger que les spécialistes en approvisionnement documentent de manière exhaustive leur examen des documents obligatoires préparés par le client et leur considération de la relation employeur-employé.

Plan d'action
Bien que les spécialistes en approvisionnement s'efforcent de protéger l'ARC contre les relations employeur-employé en examinant le libellé dans ses documents contractuels (p. ex., EDT), le facteur le plus important pour déterminer s'il existe une relation employeur-employé est la situation de travail quotidienne prévue par l'autorité de projet. Le site Web de la Place d'achats, sous le Coin du client / achats, fournit un lien menant à des renseignements complets sur la relation employeur-employé. De plus, en juin 2014, un document intitulé « Conseils pour gestionnaires – éviter les situations employé-employeur lors d'obtention de services » a été ajouté au même site. Date d'achèvement : terminé

La DA mettra à jour sa liste de contrôle existante des documents aux dossiers utilisée pour confirmer l'exhaustivité des dossiers afin qu'elle comprenne la confirmation que l'EDT a été examiné et que le potentiel de relations employeur-employé a été considéré (p. ex., un énoncé du spécialiste en approvisionnement indiquant « J'ai tenu compte des relations employeur-employé »). Date d'achèvement : novembre 2014

L'autorité en matière d'approvisionnement fournira un document à l'autorité de projet aux fins de signature disant qu'il a lu et compris ce qu'il doit faire (ou ne pas faire) afin d'éviter une relation employeur-employé. Le document signé (ou l'accusé de réception par courriel) sera conservé dans le dossier d'approvisionnement ou Synergie. Date d'achèvement : novembre 2014

Piste de vérification

Au cours de l'examen des dossiers, la piste de vérification était difficile à suivre puisque les pratiques de gestion des dossiers (y compris l'entreposage) variaient d'un spécialiste en approvisionnement à l'autre. Les copies papier et Synergie (outil d'approvisionnement et de commande Web) sont utilisés de manière interchangeable par les spécialistes en approvisionnement pour stocker la documentation. Les courriels sont enregistrés sur les lecteurs réseau.

L'utilisation de Synergie comme l'outil de stockage principal pour la documentation des dossiers d'approvisionnement n'a pas été appliquée. Les commentaires provenant des entrevues avec les spécialistes en approvisionnement ont indiqué que l'utilisation de Synergie pour le stockage des dossiers variait.

Le manque d'une approche commune de gestion des dossiers pour le stockage de la documentation accroît le risque d'une documentation incomplète pour une piste de vérification continue.

Recommandation

En tant que pratique exemplaire, la DGFA devrait élaborer des procédures qui favorisent l'utilisation de Synergie pour tous les processus de gestion des marchés et examiner les contrôles existants en place pour améliorer le stockage des documents.

Plan d'action
La DA communiquera avec tous les spécialistes en approvisionnement afin de les informer que les documents aux dossiers d'approvisionnement doivent obligatoirement être stockés dans Synergie, dans la mesure du possible. Tous les documents qui ne sont pas stockés dans Synergie doivent être conservés dans les Systèmes administratifs d'entreprise (SAE) ou dans le dossier d'approvisionnement en question. Date d'achèvement : septembre 2014

La DA mettra à jour les Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration afin d'indiquer que Synergie doit être utilisée dans la mesure du possible; les autres documents doivent être conservés dans les SAE ou dans le dossier en question. Des renvois appropriés doivent être utilisés pour maintenir une piste de vérification harmonieuse. Date d'achèvement : mars 2015

Conformément à la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement, un examen de conformité permettra d'examiner l'exactitude des éléments critiques dans les SAE et Synergie ainsi que de veiller à ce que les documents aux dossiers d'approvisionnement soient à jour et exacts. Toutefois, puisque la grande majorité des dossiers vérifiés étaient de faible valeur et de faible risque, la plupart d'entre eux n'étaient pas assujettis à un examen obligatoire de conformité en matière d'approvisionnement.

2.0 Rôles et responsabilités

Les rôles et les responsabilités des principaux intervenants internes concernés par les activités de soumission et d'attribution de marché sont définis et consignés dans les politiques et les procédures du Manuel des finances et de l'administration (MFA).

2.1 Respect des politiques et des procédures

La délégation générale du pouvoir d'acquisitionNote 9 a été respectée pour les marchés examinés dans le cadre des examens d'échantillons de dossiers non concurrentiels et concurrentiels.

Comme cela est expliqué ci-dessous, les spécialistes en approvisionnement n'exécutent pas de manière uniforme les tâches requises par leurs rôles et responsabilités telles que définies dans les Procédures de planification de l'approvisionnement et d'administration.

Codification des procédures de demande de soumissions (c.-à-d. concurrentielles et non concurrentielles)

Un examen comparatif a été effectué sur la documentation dans les dossiers d'approvisionnement avec les renseignements d'approvisionnement pour l'exercice 2012-2013 fournis par la DA. Les résultats ont indiqué un manque de précision dans la classification et la détermination de certains aspects des opérations d'approvisionnement aux fins de l'examen des dossiers.

Les résultats de l'examen des dossiers comprennent les erreurs de codification suivantes :

  • De l'échantillon initial (représentatif et statistiquement valide) de 41 dossiers concurrentiels, la DVI a relevé 14 erreurs de classification de la procédure de demande de soumissions (c.-à-d. des marchés attribués de manière non concurrentielle identifiés comme des marchés concurrentiels).
  • De l'échantillon initial (représentatif et statistiquement valide) de 100 dossiers non concurrentiels, la DVI a relevé 6 erreurs de classification de la procédure de demande de soumissions. La DVI a relevé quelques cas où des biens (p. ex., des imprimantes et des scanneurs) ont été classés de manière inappropriée comme générant un droit de propriété intellectuelle.
  • Quelques contrats après coupNote 10 ont été le résultat d'erreurs de codification à l'intérieur des SAE et n'auraient pas dû être classés comme « après coup ». De plus, quelques marchés qui auraient dû être classés comme « après coup » n'ont pas été identifiés en tant que tel.

L'examen mensuel des opérations d'approvisionnement à l'aide de l'outil de validation est un processus d'évaluation effectué par les spécialistes en approvisionnement sur l'exactitude de leur propre travail. Le but de l'examen mensuel est de valider l'exactitude de certains éléments d'approvisionnement qui sont utilisés à des fins d'établissement de rapports ou de divulgation.

Les utilisateurs de ces renseignements, y compris la haute direction de l'Agence et le Conseil de direction, ne pourront peut-être pas se fier à l'exhaustivité et à l'exactitude des données fournies afin d'appuyer une prise de décision éclairée. Des renseignements fiables et exacts pourraient ne pas être disponibles aux fins d'analyse visant à déterminer les tendances et les motifs et pour appuyer les activités de surveillance et d'examen de la qualité (EQ).

Recommandation

La DGFA devrait renseigner les spécialistes en approvisionnement sur l'importance de l'exactitude et de l'exhaustivité de la codification et effectuer une surveillance régulière de ces aspects.

Plan d'action
La DA réaffirmera l'importance de l'exactitude et de l'exhaustivité de la codification pour les agents d'approvisionnement.

Les mesures suivantes ont été prises ou seront prises pour renforcer l'exactitude de la codification :

  • Au cours du premier trimestre de l'exercice 2013-2014, la DA a entrepris un examen de la codification de la propriété intellectuelle et, par conséquent, a apporté des mises à jour aux données pour le Rapport sur les activités d'approvisionnement de 2013 (rapport d'approvisionnement annuel divulgué à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ainsi que dans les SAE. Date d'achèvement : terminé
  • Puisque la Directive sur le titre de propriété intellectuelle (PI) fait actuellement l'objet d'un examen quinquennal, la DA a saisi l'occasion pour simplifier les instructions sur la codification de la PI pour les spécialistes en approvisionnement. Date d'achèvement : décembre 2014
  • La DA inclura l'exactitude de la codification dans le cadre des attentes de rendement de chaque agent d'approvisionnement et cela formera une partie de leur évaluation annuelle. Date d'achèvement : novembre 2014
  • En avril 2014, la SOEP a élaboré et publié un Outil de référence de codage des SAE (lequel offre un sommaire de tous les éléments de code dans les SAE ainsi qu'une explication de chacun et le moment de choisir le bon code sous chacune des catégories). Date d'achèvement : terminé
  • La DA élabore actuellement un répertoire central de tous les renseignements et de toutes les instructions relatifs aux SAE en ce qui a trait à l'approvisionnement et à la codification. Date d'achèvement : décembre 2014

Contrats après coup (CAC)

La Politique d'approvisionnement de l'ARC et sa Directive sur les marchés à l'appui indiquent qu'une approche concurrentielle devrait être utilisée dans la mesure du possible afin d'appuyer l'engagement de l'Agence envers un processus d'approvisionnement ouvert, équitable et transparent.

Les situations où des biens ou des services sont fournis sans document contractuel juridiquement contraignant sont connues sous le nom de CAC. Dans ces circonstances, l'ARC est exposée et devient responsable d'actions telles que des poursuites engagées en raison d'accidents, d'accidents de travail ou de préjudices subis par des tiers. Toute instruction donnée à un fournisseur en absence d'un document contractuel juridiquement contraignant peut engendrer une entente contractuelle en vertu de la loi et une responsabilité potentielle pour l'ARC. Selon la Directive sur les situations de contrat après coup, un CAC existe lorsqu'une personne demande à un fournisseur de livrer des biens ou de fournir des services en l'absence d'un document contractuel juridiquement contraignant. L'objectif de la Directive est d'éliminer les situations de CACNote 11 .

Selon l'Analyse des tendances nationales et examen des situations relatives aux contrats après coup de l'exercice 2012-2013, un CAC a lieu si l'une des conditions suivantes est respectée :

  • les biens ou les services sont acquis par une personne ne détenant aucun pouvoir d'achat ou dont les pouvoirs d'achat qui lui ont été délégués sont insuffisants;
  • les biens ou les services sont demandés et/ou livrés sans document d'achat obligatoire (contrat écrit ou bon de commande);
  • les biens ou les services sont demandés et/ou donnés après que le contrat est expiré ou avant qu'une modification soit diffusée pour un contrat actuel, p. ex., au-delà du montant ou de la portée de dollars actuels;
  • une livraison partielle des biens ou des services est demandée et/ou reçue sans document d'achat obligatoire en droit, c.-à-d. que l'on prévoit une ou des livraisons futures pour répondre entièrement au besoinNote 12 .

L'équipe de vérification a découvert quelques cas dans l'examen des échantillons non concurrentiels où le client s'est adressé directement à un fournisseur pour demander des services et discuter de questions contractuelles avant d'en parler à la Division de la passation des marchés. La définition de CAC dans la directive ne correspond pas à celle dans l'Analyse et examen des tendances nationales (AETN). Ces cas ne seraient pas considérés comme des CAC en vertu de la directive, mais ils le seraient en vertu de la définition dans l'AETN.

Recommandation

Dans la Directive sur les situations de contrat après coup, la DGFA devrait clarifier la définition des CAC afin d'améliorer l'uniformité aux fins d'identification et de codification.

Plan d'action
La quantité de CAC a chuté dramatiquement au cours des cinq dernières années, avec l'attente que cette diminution se poursuive (une baisse d'environ 72 % comparativement à l'exercice 2008-2009).

La DA mettra à jour la Directive sur les situations relatives aux contrats après coup afin de préciser davantage la définition de ce qui constitue un CAC. Date d'achèvement : décembre 2014

La DA mettra à jour la Directive sur les situations relatives aux contrats après coup afin de définir ce qui constitue un CAC « inévitable », c.-à-d. un faible pourcentage de marchés pour la maintenance de logiciels et les services d'aide où les fournisseurs entraînent des retards dans leur attribution. En dépit de ceci, aux fins de transparence, la DA rendra compte des CAC inévitables dans son tableau de bord semestriel sur les CAC, ainsi que dans son analyse annuelle des tendances des CAC. Date d'achèvement : décembre 2014

Recommandation

La DGFA devrait renseigner les clients et le personnel de l'approvisionnement sur l'importance d'avoir des marchés valides en place pour demander et recevoir des biens et des services, en plus des conséquences des marchés invalides.

Plan d'action
Le Coin du client / achats sur InfoZone contient des renseignements détaillés sur les rôles et responsabilités des clients de l'approvisionnement. La DGFA soulignera l'importance et fera une plus grande promotion de communiquer avec la Division de la passation des marchés dès qu'un client détermine un besoin d'approvisionnement et fera la promotion de l'utilisation du Coin du client / achats. Date d'achèvement : décembre 2014

Secteur d'intérêt 2 – Déterminer si les processus de surveillance et d'examen de la qualité sont en place et fonctionnent comme prévu pour les activités de soumission et d'attribution de marchés.

3.0 Surveillance

Des procédures et des processus de surveillance devraient être en place pour permettre à la direction d'évaluer les progrès vers la réalisation des buts et objectifs établis et de respecter les exigences en matière de qualité.

La SOEP donne une assurance à la fonction globale de passation des marchés et veille à ce qu'elle agisse conformément aux politiques et procédures d'approvisionnement en place. La SOEP fournit de nombreuses fonctions de surveillance de l'approvisionnement, principalement sous la forme d'examens de conformité obligatoires et ciblésNote 13 .

3.1   Respect de la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement

Examen obligatoire

La Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement (DECA) établit les critères pour les types d'approvisionnement qui sont assujettis aux examens obligatoires par la SOEP dans le cadre de chaque étape du processus d'approvisionnement. Les examens obligatoires sont menés à l'étape préalable à la demande de soumissions, préalable à l'attribution et suivant l'attribution. L'étape préalable à la demande de soumissions précède l'obtention de l'approbation pour afficher une demande de soumissions. L'étape préalable à l'attribution suit l'évaluation des soumissions ou les négociations, mais précède l'attribution du marché. La SOEP examine les approvisionnements en tenant compte de leur conformité aux politiques, directives, lignes directrices et procédures sur l'approvisionnementNote 14 .

Les exigences de la DECA ne représentent pas toujours de manière exacte le processus d'approvisionnement. Selon les critères d'examen obligatoire indiqués dans la DECA, les « marchés à fournisseur exclusif proposés excédant 25 k$ »Note 15 sont assujettis à un examen obligatoire de conformité préalable à la demande de soumissions. Toutefois, il n'y a aucune étape préalable à la demande de soumissions dans le processus non concurrentiel pour les marchés d'une valeur supérieure à 25 000 $.

Les activités d'examen de la qualité ne sont pas exécutées de manière uniforme lorsque les dossiers respectent les critères établis dans la DECA. Quelques-uns des dossiers d'approvisionnement examinés qui respectaient les critères d'examen préalable à l'attribution de la DECA n'ont pas été envoyés à la SOEP pour un examen obligatoire. La SOEP se fie aux spécialistes en approvisionnement pour qu'ils présentent leurs propres dossiers de passation de marchés aux fins d'examen. Le principe de séparation des tâches n'est pas respecté lorsqu'un contrôle de surveillance n'est pas en place pour s'assurer que les dossiers sont bien identifiés et réellement présentés pour examen. Un manque de contrôles de surveillance afin d'assurer que les dossiers assujettis à un examen obligatoire de conformité sont réellement présentés pour examen pourrait donner lieu à l'attribution de marchés qui ne sont pas harmonisés avec les politiques et procédures d'approvisionnement en place, nuisant ainsi à la capacité de l'ARC à veiller à ce que toutes les activités d'approvisionnement soient menées de façon ouverte, équitable et transparente.

Au cours de la phase d'examen de cette vérification, la SOEP a finalisé et fourni le Guide d'examen obligatoire de la conformité de l'approvisionnement aux spécialistes en approvisionnement comme supplément au DECA. Le Guide vise à accroître la compréhension du but et des exigences de l'examen obligatoire de certains dossiers.

Recommandation

La DGFA devrait examiner et mettre à jour les critères obligatoires dans la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement pour leur caractère approprié et pertinent.

Plan d'action
La DA révisera la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement afin d'indiquer que tous les marchés à fournisseur exclusif d'une valeur supérieure à 25 k$ sont assujettis à un examen obligatoire à l'étape préalable à l'attribution plutôt qu'à l'étape préalable à la demande de soumissions. Date d'achèvement : mars 2015

Recommandation

La DGFA devrait clarifier et appliquer les lignes directrices sur les dossiers nécessitant un examen obligatoire conformément à la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement.

Plan d'action
Les chefs d'équipe (gestionnaires de projet en approvisionnement) et les directeurs adjoints de la Division de la passation des marchés surveilleront les opérations d'approvisionnement afin de veiller à ce que les examens obligatoires de conformité soient menés. Date d'achèvement : novembre 2104

Recommandation

La DGFA devrait mettre en œuvre des contrôles afin de respecter le principe de séparation des tâches.

Plan d'action
La Division de la passation des marchés utilisera les outils existants pour saisir les précisions sur tous les dossiers traités, peu importe leur valeur. Un élément en particulier à inclure est la question à savoir si un examen obligatoire de conformité est nécessaire. Les chefs d'équipe (gestionnaires de projet en approvisionnement) et les directeurs adjoints veilleront à l'exactitude des renseignements et feront un suivi auprès des autorités en matière d'approvisionnement afin de confirmer si un dossier a été soumis aux fins d'un examen de conformité, le cas échéant. Chaque mois, la SOEP confirmera qu'elle a reçu les dossiers applicables aux fins d'examen. Date d'achèvement : novembre 2014

3.2 Processus d'examen de conformité

Outils de soutien

Les examens obligatoires de conformité sont effectués par les examinateurs de la SOEP de manière subjective, en se fiant principalement à leurs propres connaissances en matière d'approvisionnement et à leur jugement individuel. Des exigences d'examen précises n'ont pas été élaborées ni communiquées. Par conséquent, des examens de conformité ou de la qualité ne sont pas menés de manière uniforme d'un examinateur à l'autre.

Les commentaires découlant des entrevues avec les examinateurs de la SOEP ont indiqué que des outils existants, tel que l'outil d'examen de conformité Web, sont utilisés pour saisir les résultats de tous les examens.

Toutefois, sans l'établissement d'exigences précises en matière d'examen, des renseignements pertinents et fiables ne sont pas saisis et consignés afin d'appuyer l'analyse des tendances.

Recommandation

La DGFA devrait élaborer des lignes directrices exhaustives afin de renforcer le processus d'examen pour son uniformité et pour saisir les renseignements pertinents et fiables qui sont opportuns et utiles pour déterminer les tendances et les motifs.

Plan d'action
En mai 2014, la SOEP a élaboré et publié un Guide d'examen obligatoire de la conformité de l'approvisionnement qui donne une vue d'ensemble plus détaillée du mandat de la SOEP et fournit aux agents de passation de marchés une meilleure compréhension de ce qu'entend le processus d'examen obligatoire de conformité.

La SOEP travaille aussi sur l'élaboration de listes de contrôle de l'examen de conformité qui assureront une plus grande uniformité dans les examens et permettront une meilleure détermination des tendances et des motifs. Date d'achèvement : mars 2015

Suivi et analyse des tendances

En ce moment, le mandat et le processus de la SOEP ne comprennent pas le suivi des résultats pour les activités d'examen. Les examinateurs communiquent leurs constatations de manière individuelle aux spécialistes en approvisionnement responsables. Les commentaires découlant des entrevues avec les examinateurs ont indiqué qu'une fois que le spécialiste en approvisionnement responsable et l'examinateur s'entendent sur la recommandation fournie par la SOEP, la SOEP ne fait pas de suivi pour s'assurer qu'une mesure corrective est prise pour aborder les recommandations fournies puisqu'elles sont considérées par la Division de la passation des marchés comme des suggestions et non comme des exigences obligatoires aux fins de mise en œuvre.

L'efficacité et la valeur ajoutée des activités d'examen ne sont peut-être pas optimisées lorsque les résultats des activités de surveillance et d'examen ne sont pas compilés et analysés afin de relever les tendances et les motifs communs. Si elles ne sont pas corrigées, les lacunes relevées peuvent éroder l'efficacité et l'efficience des processus d'approvisionnement. Le risque des possibilités ratées pour une amélioration continue des processus est accru.

Recommandation

En tant que pratique exemplaire, la DGFA devrait inclure un processus de suivi afin d'améliorer la valeur ajoutée, particulièrement en ce qui a trait aux recommandations.

Plan d'action
Conformément à la Directive sur l'examen de conformité en matière d'approvisionnement, la SOEP transmettra à la haute direction de la DGFA les questions à risque élevé sur lesquelles il y a désaccord.

Afin de veiller à ce que le circuit soit fermé en ce qui a trait à tous les changements obligatoires acceptés par l'autorité en matière d'approvisionnement, le gestionnaire de l'autorité en matière d'approvisionnement acheminera les révisions proposées à la SOEP. Le rapport d'examen de la conformité ne sera pas approuvé jusqu'à ce que les changements aient été apportés et envoyés à la SOEP pour examen final et approbation.

Recommandation

La DGFA devrait appuyer l'amélioration continue des processus en effectuant une analyse détaillée des tendances relativement aux résultats provenant des examens obligatoires des dossiers.

Plan d'action
À partir de novembre 2013, la SOEP a commencé la publication de bulletins trimestriels discutant des principaux sujets d'approvisionnement qui sont motivés par les observations découlant des examens obligatoires de conformité, des examens ciblés de conformité ainsi que des tendances actuelles. De plus, comme il est noté dans le plan d'action d'une recommandation précédente, la SOEP élabore actuellement des listes de contrôle pour l'examen de conformité qui permettront d'assurer une meilleure uniformité dans les examens et de mener une analyse des tendances découlant des résultats des examens obligatoires de conformité. Date d'achèvement : mars 2015 

3.3 Établissement de rapports sur les activités de passation de marchés

Les rapports préparés et fournis à la haute direction de l'Agence et aux organismes de supervision externes doivent comprendre des données exactes et fiables pour une prise de décision éclairée. Quant aux activités de passation de marchés de l'ARC, les renseignements sont divulgués dans le rapport semestriel des activités de passation des marchés de l'ARC qui est présenté au comité des ressources du Conseil de direction (Conseil).

L'outil d'approvisionnement et de commande Web de l'Agence (c.-à-d. Synergie) et les SAE sont les principales sources de données utilisées pour fournir les renseignements pour le rapport semestriel des activités de passation des marchés de l'Agence. Par conséquent, les données transactionnelles dans ces systèmes pour les activités d'approvisionnement de l'ARC doivent être exactes et fiables.

Les résultats d'un examen des renseignements en approvisionnement fournis dans le rapport semestriel des activités de passation des marchés de 2012-2013 ont indiqué des lacunes relatives aux données. Les facteurs qui contribuent à ces lacunes comprennent des erreurs de codification qui ont été indiquées dans la section 2.1 du présent rapport, telle qu'une classification fautive de la procédure de demande de soumissions (c.-à-d. des marchés attribués de manière non concurrentielle affichés comme des marchés attribués de manière concurrentielle et vice-versa). De plus, il faut souligner que 2012-2013 est la première année que les opérations pour les CAC sont exclues du rapport destiné au Conseil.

Recommandation

La DGFA devrait surveiller les principaux éléments des opérations d'approvisionnement pour l'exactitude et la fiabilité des renseignements saisis aux fins d'établissement de rapports.

Plan d'action
Une évaluation de 2013-2014 pour les données de la liste des fournisseurs qualifiés a relevé que toutes les opérations avaient le bon code de « marché non concurrentiel traditionnel ».

La DA modifiera son processus de surveillance et de validation actuel afin d'améliorer l'exactitude des éléments de données des SAE. Date d'achèvement : mars 2015

Conclusion

Comme indiqué dans la section Méthodologie de l'examen des dossiers, en raison de l'inexactitude de la codification des marchés, il est improbable que les échantillons sélectionnés soient représentatifs. Par conséquent, les fréquences et les autres résultats quantitatifs ne peuvent être généralisés à la plus grande population. En général, pour les dossiers examinés, les opérations d'approvisionnement sont conformes aux processus et aux procédures établis.

Tout au long de la vérification, la DVI a relevé des possibilités d'amélioration. Subséquemment aux constatations de la vérification, des recommandations ont été formulées pour améliorer le contrôle interne sur la conformité avec toutes les étapes requises par les procédures d'approvisionnement, l'exactitude des données, l'exhaustivité de la documentation dans les dossiers de marchés et l'uniformité dans la gestion des dossiers.

La direction a élaboré des plans d'action pour donner suite aux constatations de la vérification. La DVI a examiné les plans d'action de la direction et a conclu qu'ils sont adéquats et raisonnables afin de donner suite aux recommandations. Pour valider la mise en œuvre complète de ces plans d'action, la DVI prévoit mener une vérification limitée de suivi en 2015-2016.

Reconnaissance

Nous voulons reconnaître et remercier la Direction générale des finances et de l'administration pour le temps accordé et les renseignements fournis au cours de cette mission.

Annexe A – Répartition des dossiers de marchés examinés

Répartition des dossiers non concurrentiels examinés
  Échantillon initial de dossiers non concurrentiels Erreurs de codification Échantillon final de dossiers non concurrentiels Dossiers supérieurs à 25 k$ Dossiers inférieurs à 25 k$
Contrats de la TI < 5 000 $ 22 - 22 0 22
CAC 21 - 21 2 19
Généralités 57 6 51 6 45
Total 100 6 94 8 86
Répartition des dossiers concurrentiels examinés
  Échantillon initial de dossiers concurrentiels Erreurs de codification Échantillon final de dossiers concurrentiels Dossiers supérieurs à 25 k$ Dossiers inférieurs à 25 k$
Contrats de la TI < 5 000 $ 20 6 14 0 14
Marché concurrentiel traditionnel (TC)Note 16 20 8 12 4 8
Appel d'offres ouvertNote 17 1 - 1 1 0
Total de l'échantillon aléatoire 41 14 27 5 22
Échantillon de valeur élevéeNote 18 3 - 3 3 0

Annexe B – Tableaux procurements

Contrats non concurrentiels – Conclus sans demande de soumissions
Mode d'approvisionnement Limite de la valeur financière Critères Remarques Compris dans la portée de la vérification
Fournisseur exclusif (habituellement)
<25 k$
L'une des quatre exceptions à un marché concurrentiel doit s'appliquer :
  • extrême urgence;
  • faible valeur en dollars (<25 k$);
  • source unique*;
  • pas dans l'intérêt public.
*Lorsque « source unique » est utilisée et que l'approvisionnement a une valeur supérieure à 25 000 $, un préavis d'adjudication de contrat (PAC) sera utilisé. Un PAC est un préavis publié dans le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement (SEAOG) qui annonce à la collectivité des fournisseurs que l'ARC a l'intention d'attribuer un contrat pour des biens ou des services à un fournisseur présélectionné.
  Oui
Contrats après-coup (CAC) S.O. Existe lorsqu'une personne demande à un fournisseur de livrer des biens ou de fournir des services en l'absence d'un document contractuel juridiquement contraignant. Cela ne s'applique pas dans les cas suivants :
  • achats effectués par carte d'achat;
  • paiement légitime sans référence.
Oui
Contrats concurrentiels – Un contrat est concurrentiel s’il est émis comme SEAOG ou non SEAOG selon la valeur de l’approvisionnement
Mode d'approvisionnement Limite de la valeur financière Critères Remarques Compris dans la portée de la vérification
Service électronique d'appels d'offres du gouvernement (SEAOG) (connu comme un « appel d'offres ouvert » ou un « processus électronique de soumission ») 25 k$ pour les biens et 80,4 k$ pour les services Affichage d'un avis public sur le SEAOG, informant les soumissionnaires d'une possibilité d'appel d'offres et invitant la présentation de soumissions ou de propositions.   Oui
Non‑SEAOG (connu comme « marché concurrentiel traditionnel » ou « appels d'offres limité ») Supérieur à 25 k$, mais inférieur aux seuils d'accords commerciaux Invitation directe aux fournisseurs qualifiés (normalement un minimum de trois (3)) à soumissionner sur une exigence d'approvisionnement d'une manière qui est uniforme avec les pratiques commerciales généralement acceptées (deux (2) fournisseurs lorsque trois (3) fournisseurs qualifiés ne peuvent pas être sélectionnés).   Oui
Offre à commandes (l'ARC a très peu d'offres à commandes; la plupart des utilisations d'offres à commandes sont à partir d'accords de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) Prix préétablis ou établis dans l'offre à commandes Des biens ou des services particuliers indiqués dans l'offre à commandes et assujettis à des conditions prédéterminées précisées dans celui-ci. Un marché séparé (commande subséquente) est formé chaque fois qu'une commande subséquente pour la fourniture de biens ou la prestation de services est faite à partir de l'offre à commandes.   Non
Arrangement en matière d'approvisionnement (AMA) Un prix plafond établi avec les utilisateurs autorisés de l'AMA Une demande de soumissions à partir d'un bassin de fournisseurs présélectionnés et l'attribution du marché en fonction du processus suivi.   Non
TPSGC (Concurrentiel ou non concurrentiel selon le véhicule d'approvisionnement utilisé à l'origine) (S.O.) Tel qu'il est indiqué dans l'accord contractuel de TPSGC
  • Exigences de construction où le pouvoir d'approvisionnement n'a pas été délégué à l'ARC.
  • Exigences relatives aux biens immobiliers où les exigences particulières forment une partie intégrante d'un accord sur les niveaux de service entre l'ARC et TPSGC.
  • TPSGC dispose déjà d'un véhicule d'approvisionnement (habituellement des offres à commande) en place qui répond aux besoins de l'ARC et il n'y a aucun avantage pour l'ARC d'établir son propre véhicule.
  Non
Approvisionnement stratégique, approvisionnement électronique et carte d'achat Transaction de 5 000 $ ou moins Achats internes – Les achats faits à l'aide de Synergie et à partir de catalogues internes (p. ex., des chaises, des classeurs ou armoires de rangement, des prix de service, etc.). En ce moment, l'ARC dispose de 25 à 30 éléments de catalogue ainsi que de plusieurs arrangements avec des détenteurs de carte autorisés (achats faits à l'aide de cartes d'achat) afin d'accroître l'efficacité et réduire les coûts administratifs de l'approvisionnement.

Achats externes – Les achats faits à l'extérieur d'un catalogue Synergie (p. ex., les bons de taxi, les vérifications des références, les connaissances et les produits de recherche).
P. ex., le matériel de TI et l'entretien, les honoraires, les frais d'adhésion, les frais de déménagement, les services d'aide temporaire. Non
Paiements sans référence 200 $ ou moins 200 $ ou plus
  • Achats à faible risque (p. ex., les services publics, l'hébergement, la formation prête à l'emploi, les frais d'adhésion, etc.) ou lorsqu'un fournisseur n'acceptera pas une carte d'achat.
  • Achats à faible risque (semblable au point précédent).
  Non
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