Vérification interne – Programme des enquêtes criminelles

Rapport final

Direction générale de la vérification‚ de l’évaluation et des risques

Mars 2022

Résumé exécutif

L’Agence du revenu du Canada (ARC) prend l’inobservation de la loi très au sérieux. La Direction des enquêtes criminelles de la Direction générale des programmes d’observation est responsable du Programme des enquêtes criminelles, qui enquête sur les cas importants d’évasion fiscale, de fraude et d’autres infractions graves aux lois fiscales. Au besoin, la Direction des enquêtes criminelles achemine les cas au Service des poursuites pénales du Canada en vue d’éventuelles poursuites criminelles. En cas de condamnation, les fraudeurs fiscaux peuvent se voir imposer des amendes ou des peines d’emprisonnement, en plus de subir la publicité faite autour de leur condamnation et d’avoir à rembourser l’impôt qu’ils ont tenté d’éviter, sans compter l’intérêt et les pénalités.

L’objectif de la vérification consistait à fournir au commissaire, à la direction de l’ARC et au Conseil de direction l’assurance que le Programme des enquêtes criminelles a mis en œuvre des contrôles internes efficaces pour lui permettre de déterminer la charge de travail de façon adéquate et d’évaluer la qualité et le rendement de ses enquêtes.

La vérification a permis de conclure que le Programme des enquêtes criminelles a un système efficace pour recevoir les renvois internes et les indices externes. Le programme dépend de ces indices et de ces renvois pour repérer les dossiers d’enquête criminelle potentiels. Étant donné que les dossiers d’enquête criminelle peuvent donner lieu à des poursuites par le Service des poursuites pénales du Canada, le cadre juridique du Canada oriente la façon dont une enquête est effectuée et le temps nécessaire pour effectuer une enquête. Bien que les résultats des cas faisant l’objet de poursuites soient publiés, l’établissement de rapports sur les mesures réelles des résultats globaux du programme ne fournit pas suffisamment de renseignements pour surveiller le rendement du programme et arriver à une conclusion quant au bon fonctionnement du programme.

Sommaire des recommandations

• La Direction générale des programmes d’observation devrait mettre en œuvre des activités de sensibilisation ciblées afin de promouvoir les renvois T134 aux secteurs de programmes ciblés de l’ARC.
• La Direction générale des programmes d’observation devrait s’assurer que tous les indices externes reçus par les agents de liaison sont inscrits dans le registre de renvoi des indices en temps opportun et que les décisions relatives aux indices individuels sont consignées adéquatement.
• La Direction générale des programmes d’observation devrait examiner et mettre à jour sa méthodologie afin de s’assurer qu’elle fournit une rétroaction utile et en temps opportun sur les recommandations en matière d’assurance de la qualité, ainsi que d’établir un processus de surveillance pour s’assurer que des mesures correctives sont prises.
• La Direction générale des programmes d’observation, en collaboration avec la Direction générale du service, de l’innovation et de l’intégration, devrait examiner les indicateurs de rendement existants et développer de nouveaux indicateurs, dans la mesure du possible, afin de s’assurer que ceux-ci sont pertinents, qu’ils sont évalués de façon appropriée et qu’ils appuient la prise de décisions.

Réponse de la direction

La Direction générale des programmes d’observation accepte les recommandations formulées dans ce rapport et a élaboré des plans d’action connexes. La Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques a déterminé que les plans d’action sont adéquats pour donner suite aux recommandations.

1. Introduction

L’Agence du revenu du Canada (ARC) prend l’inobservation de la loi très au sérieux. La Direction des enquêtes criminelles de la Direction générale des programmes d’observation est responsable du Programme des enquêtes criminelles, qui enquête sur les cas importants d’évasion fiscale et sur les infractions connexes comme la fraude et les autres infractions graves aux lois fiscales. Au besoin, la Direction des enquêtes criminelles achemine les cas au Service des poursuites pénales du Canada en vue d’éventuelles poursuites criminelles. En cas de condamnation, les fraudeurs fiscaux peuvent se voir imposer des amendes ou des peines d’emprisonnement, en plus de subir la publicité faite autour de leur condamnation, et d’avoir à rembourser l’impôt qu’ils ont tenté d’éviter, sans compter l’intérêt et les pénalités.

Une enquête criminelle a trois phases : (1) charge de travail/préliminaire, (2) enquête et (3) tribunal. Au cours de la phase de la charge de travail/préliminaire, divers secteurs de programmes de l’ARC ainsi que des partenaires nationaux et internationaux envoient des renvois et des indices à la Direction des enquêtes criminelles. Des évaluations détaillées, y compris un examen du comité de hiérarchisation, ont lieu afin de s’assurer que les dossiers sélectionnés respectent les priorités stratégiques de la Direction des enquêtes criminelles avant que les cas soient attribués aux enquêteurs pour la prochaine étape. Au cours de la phase d’enquête, les enquêteurs recueillent des éléments de preuve au moyen de mandats de perquisition et d’autres moyens pour appuyer le cas. Enfin, à la phase du tribunal, l’avocat de la Couronne autorise l’ARC à porter des accusations contre le(s) contrevenant(s) et la poursuite est menée par le Service des poursuites pénales du Canada avec le soutien de l’ARC. L’affaire est conclue lorsque la Cour rend sa décision et qu’un avis d’exécution est publié pour informer le public de toute décision et sentence.

La planification et la réalisation des enquêtes nécessitent l’application des connaissances du droit criminel qui se trouvent dans le Code criminel, les lois fiscales qui se trouvent dans les lois fiscales administrées par l’ARC, les règles des éléments de preuve, la comptabilité judiciaire et d’autres jurisprudences et lois connexes. La capacité de mener des enquêtes criminelles est dictée par le cadre juridique du Canada. Ce cadre juridique pose certains défis pour une enquête, notamment en limitant les dossiers qui font l’objet d’une enquête et en entravant les délais établis. Ces obstacles auxquels la Direction des enquêtes criminelles est souvent confrontée dans le cadre de ses enquêtes liées au cadre juridique échappent à son contrôle et à son influence.

2. Point de mire de la vérification

Cette vérification interne faisait partie du Plan d’assurance et de consultation axé sur les risques de 2020-2021, approuvé par le Conseil de direction (Conseil). Le cahier de planification a été présenté au Comité de la vérification du Conseil le 14 septembre 2021 et approuvé par le commissaire en octobre 2021.

2.1. Importance

Le maintien de l’équité dans l’administration de l’impôt et des prestations du Canada et le renforcement de la confiance, de la transparence et de la responsabilisation sont deux des priorités de l’ARC. Pour maintenir la confiance dans l’intégrité du régime fiscal d’autocotisation du Canada et pour dissuader les autres de ne pas se conformer aux lois fiscales, l’ARC doit lutter contre l’évasion fiscale. Le Programme des enquêtes criminelles veille à ce que les cas importants d’évasion fiscale fassent l’objet d’une enquête et, s’il y a lieu, qu’ils soient renvoyés au Service des poursuites pénales du Canada aux fins de poursuites au criminel. Un programme des enquêtes criminelles qui accomplit son mandat aide l’ARC à réaliser ses priorités.

2.2. Objectif

L’objectif de la vérification consistait à fournir au commissaire, à la direction de l’ARC et au Conseil l’assurance que le Programme des enquêtes criminelles a mis en œuvre des contrôles internes efficaces pour lui permettre de déterminer la charge de travail de façon adéquate et d’évaluer la qualité et le rendement de ses enquêtes.

2.3. Portée

La vérification a visé toutes les étapes du Programme des enquêtes criminelles, y compris l’examen des politiques, des processus et des procédures applicables. Compte tenu de la durée d’une enquête criminelle, cette vérification a visé les trois derniers exercices (2018-2019 à2020-2021). En raison de la nature classifiée de certains renseignements et de l’incidence de la pandémie de COVID-19, l’équipe de la vérification ne s’est pas rendue sur place ou n’a pas reçu de renseignements classifiés par voie électronique. Par conséquent, aucun examen détaillé des dossiers n’a été effectué.

2.4. Critères et méthodologie de la vérification

Vous trouverez les critères et la méthodologie de la vérification à l’annexe A.

La phase d’examen de la vérification interne s’est déroulée entre août 2021 et octobre 2021.

La vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, comme le démontrent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

3. Constatations, recommandations et plans d’action

Les recommandations formulées dans le présent rapport visent à traiter les enjeux de grande importance ou les exigences obligatoires.

La Direction générale des programmes d’observation accepte les recommandations formulées dans ce rapport et a élaboré des plans d’action connexes. La Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques a déterminé que les plans d’action sont adéquats pour donner suite aux recommandations.

3.1. Cadre législatif et principaux intervenants

3.1.1 La Direction des enquêtes criminelles est au courant du processus visant à proposer des modifications législatives pour appuyer les enquêtes et examine les lois et la jurisprudence afin de déterminer leur incidence sur le Programme des enquêtes criminelles.

L’ARC est responsable de l’administration d’un grand nombre de lois complexes liées à l’imposition et aux prestations. L’ARC fournit également de l’aide aux organismes d’application de la loi dans le cadre d’enquêtes, telles que les opérations policières conjointes où l’on prévoit des accusations criminelles d’infractions à la Loi de l’impôt sur le revenu ou à la Loi sur la taxe d’accise. Les principales dispositions législatives comprennent la Loi de l’impôt sur le revenu ainsi que la Loi sur la taxe d’accise. En raison de l’environnement en constante évolution dans lequel l’ARC exerce ses activités, un effort considérable est nécessaire pour rester à jour et veiller à ce que les lois qu’elle applique demeurent pertinentes. À cet effet, l’ARC propose régulièrement des modifications législatives afin de s’assurer qu’elle a le pouvoir législatif requis pour appliquer et faire respecter les lois fiscales dans un monde en constante évolution.

Les propositions législatives de l’ARC sont principalement présentées sous forme de propositions dans le cadre du volet du budget fédéral en passant par le ministère des Finances. Toutefois, d’autres solutions sont également disponibles pour proposer des modifications législatives au ministère des Finances. Dans certains cas, le ministère des Finances déterminera qu’il est nécessaire d’apporter des changements à la politique fiscale et se chargera de la modification pour le volet du budget fédéral.

Au sein de l’ARC, la Division des modifications législatives de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires est la principale liaison avec le ministère des Finances et les ministères des finances provinciaux et territoriaux. Elles sont responsables de la gestion des processus législatifs et réglementaires au sein de l’ARC. La Section des politiques et de la législation au sein de la Direction des enquêtes criminelles entreprend une analyse comparative des juridictions fiscales étrangères ainsi que ce qui est fait à l’échelle nationale pour déterminer les priorités et les modifications législatives éventuelles. La décision définitive d’inclure une modification législative de l’ARC dans le cadre du budget fédéral incombe au ministère des Finances.

L’équipe de la vérification interne a constaté que la plupart des propositions législatives de l’ARC sont faites au moyen du volet du budget fédéral. Toutefois, il existe deux autres solutions qui pourraient donner lieu à des modifications législatives qui pourraient profiter au Programme des enquêtes criminelles. Par exemple, les changements apportés au Code criminel pourraient se concrétiser en dehors du volet du budget fédéral et pourraient avoir une incidence importante sur le Programme des enquêtes criminelles. Le Programme des enquêtes criminelles a participé à l’élaboration de trousses de modifications législatives dirigées par d’autres ministères du gouvernement, comme le Régime de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes. Dans ces cas, les propositions seraient également assujetties à l’harmonisation avec d’autres initiatives du gouvernement du Canada, comme la modernisation du système de justice pénale. Cette option nécessite une coordination à l’échelle du gouvernement, et l’ARC aurait un rôle moins important dans le processus de modification. La deuxième option à la disposition de l’ARC serait d’aller de l’avant avec une proposition de modification des lois existantes en soumettant un mémoire au Cabinet. Les mémoires au Cabinet sont soumis par les ministres lorsqu‘ils visent à obtenir une décision du Cabinet quant à leur proposition. Il s’agit de documents de décision préparés par les ministères parrains, qui présentent plusieurs options à examiner.

Depuis 2017, la Direction des enquêtes criminelles a soumis quatre propositions uniques de modifications législatives à la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires. Aucune proposition n’a été incluse dans les budgets. Par la suite, un certain nombre d’entre elles ont été soumises de nouveau au cours des années suivantes, sans succès. Le budget précédent (2021) comprenait 13 modifications législatives liées à l’ARC, bien qu’aucune ne provienne de la Direction des enquêtes criminelles. Les processus de modifications législatives sont les seules façons d’apporter des changements à l’environnement juridique et la meilleure façon d’améliorer l’efficacité du Programme des enquêtes criminelles. L’annexe B décrit certains environnements juridiques difficiles qui ont une grande incidence sur l’efficacité du Programme des enquêtes criminelles.

3.1.2 La Direction des enquêtes criminelles peut obtenir des conseils juridiques de la Direction générale des services juridiques, au besoin, au cours d’une enquête. Un soutien supplémentaire du Service des poursuites pénales du Canada est principalement fourni à l’étape de la poursuite, mais peut être fourni au cours de l'étape de l'enquête. Des commentaires du Service des poursuites pénales du Canada sont reçus périodiquement.

À la fin d’une enquête criminelle, un rapport de poursuite est préparé et acheminé au Service des poursuites pénales du Canada. Le rapport de poursuite contient les résultats d’une enquête, y compris les constatations qui sont pertinentes à la poursuite du cas.

Les enquêteurs ont accès à des directives générales publiées dans InfoZone sur la façon de préparer des rapports de poursuite au moyen du Manuel des enquêtes criminelles. Le manuel décrit les sections clés qui devraient être incluses dans les rapports de poursuite afin de refléter correctement les résultats d’une enquête. En plus du manuel, un modèle de rapport de poursuite est inclus dans la section de l’aide-mémoire de la Direction des enquêtes criminelles dans InfoZone. D’autres outils et ressources sont également mis à la disposition des enquêteurs dans le cadre de leurs enquêtes. Les gestionnaires examinent les rapports de poursuite avant de les envoyer au Service des poursuites pénales du Canada.

En juin 2019, le Service des poursuites pénales du Canada, l’ARC et le ministère de la Justice ont conclu un protocole d’entente qui établit les rôles et les responsabilités de chaque organisation dans la conduite des enquêtes et des poursuites relatives aux infractions aux lois de l’ARC. La Direction des enquêtes criminelles a indiqué qu’une nouvelle version du protocole d’entente avec le Service des poursuites pénales du Canada est en cours d’élaboration.

La Direction générale des services juridiques est la première préférence pour les questions législatives ou pour obtenir des conseils sur les questions concernant l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu, les questions relatives aux politiques, la formation et toute question juridique sur les dossiers individuels qui pourrait avoir une incidence sur d’autres enquêtes et sur le programme dans son ensemble.

Les enquêteurs consultent le Service des poursuites pénales du Canada au cours d’une enquête, au besoin, et après qu’une affaire a été renvoyée pour l’approbation des accusations. De plus, les cadres supérieurs de la Direction des enquêtes criminelles rencontrent les six bureaux régionaux du Service des poursuites pénales du Canada qui plaident les affaires de la Direction au moins deux fois par année et le bureau de l’Administration centrale tous les trimestres, où les problèmes et les solutions sont discutés. Ces discussions portent sur les questions juridiques, les délais, les ressources, la solidité du partenariat et la façon dont le partenariat peut améliorer mutuellement son travail.

3.2. Détermination de la charge de travail

3.2.1 La Section de l’élaboration de la charge de travail et des services de liaison est au courant d’une diminution du volume de renvois internes au cours des cinq dernières années.

Le Programme des enquêtes criminelles s’appuie fortement sur les indices externes des organismes d’application de la loi et d’autres organismes gouvernementaux partenaires et sur les renvois internes des secteurs de programmes de l’ARC pour déterminer les enquêtes potentielles.

Au cours des cinq dernières années, la Direction des enquêtes criminelles a vu augmenter le nombre des indices externes provenant des organismes d’application de la loi et d’autres partenaires. Voir la figure 1 ci-dessous pour plus de détails.

Lorsque d’autres secteurs d’observation travaillent sur leurs dossiers, si un cas d’inobservation volontaire ou de la fraude est soupçonnée, ce dossier doit être renvoyé à la Direction des enquêtes criminelles au moyen d’un formulaire de renvoi T134. Cela peut se produire à tout moment pendant le traitement du dossier. La Direction des enquêtes criminelles a remarqué une diminution des renvois internes au cours des cinq dernières années, malgré les présentations de sensibilisation et de formation effectuées avec les bureaux des services fiscaux. Consultez la figure 2 ci-dessous pour obtenir plus de détails.

En raison de la dépendance à l’égard des secteurs de programmes de l’ARC pour soumettre des renvois au Programme des enquêtes criminelles, si les secteurs de programmes de l’ARC effectuent moins de travail, des examens plus limités ou se concentrent sur les mesures de rendement de leurs propres programmes, les renvois aux enquêtes criminelles diminueront. De plus, des activités de sensibilisation plus uniformes et ciblées du Programme des enquêtes criminelles auprès du personnel de l’ARC pourraient renforcer l’importance de soumettre des renvois T134.

Recommandation n^o 1

La Direction générale des programmes d’observation devrait mettre en œuvre des activités de sensibilisation ciblées afin de promouvoir les renvois T134 aux secteurs de programmes ciblés de l’ARC.

Plan d’action n^o 1

La Direction des enquêtes criminelles a actuellement un programme de sensibilisation en place pour s’assurer que les vérificateurs sont bien informés. La Direction des enquêtes criminelles poursuivra ses activités de sensibilisation auprès des secteurs de programmes de l’ARC susceptibles de connaître des cas d’inobservation de nature criminelle. La date d’achèvement est septembre 2022.

De plus, la Direction des enquêtes criminelles modifiera les lignes directrices existantes en matière de vérification pour indiquer qu’une vérification peut être renvoyée à tout moment lorsque des motifs criminels sont établis par le vérificateur, plutôt qu’à la fin de la vérification. La révision des lignes directrices a commencé, et sera finalisée d’ici septembre 2022.

3.2.2 Des processus sont en place pour que les indices externes et les renvois internes soient réacheminés au Programme des enquêtes criminelles aux fins d’enquêtes. Toutefois, il n’y a aucun mécanisme en place pour s’assurer que tous les indices externes sont traités comme il se doit.

Des politiques et des procédures sont établies pour diriger les indices externes et les renvois internes qui présentent un niveau de criminalité par les voies appropriées pour les enquêtes du Programme des enquêtes criminelles. Les politiques et les procédures sont décrites en détail dans le Manuel des enquêtes criminelles. De plus, les six bureaux des services fiscaux ont un programme de liaison pour gérer les renvois des secteurs de programmes de l’ARC et des partenaires externes.

Les indices qui proviennent de partenaires externes passent par l’agent de liaison du Programme des enquêtes criminelles de la région, qui les inscrira ensuite dans le registre des renvois des indices du Programme des enquêtes criminelles de la région. L’équipe de la vérification interne a été informée que la Direction des enquêtes criminelles ne surveille pas les divers registres régionaux de renvois d’indices et que cette surveillance est laissée aux bureaux des services fiscaux dans les régions. Par conséquent, bien que la Direction des enquêtes criminelles ait accès aux registres régionaux de renvois d’indices, elle ne sait pas si tous les indices externes sont entrés et traités en conséquence.

L’équipe de la vérification interne a examiné un échantillon de formulaires de renvoi T134 pour les renvois internes et a constaté qu’ils sont soumis à divers degrés de renseignements provenant des secteurs d’observation. Le bureau des services fiscaux détermine si un renvoi sera accepté et, le cas échéant, il prépare une proposition d’élaboration de cas pour approbation par la Direction des enquêtes criminelles. Une fois cette proposition approuvée et échelonnée, le bureau des services fiscaux procède à l’examen du dossier et informe le secteur qui l’a transmis que le dossier a été accepté pour une enquête complète.

La Direction des enquêtes criminelles suit l’état de tous les renvois internes et vérifie s’ils sont acceptés ou rejetés. Cependant, étant donné que la saisie du formulaire de renvoi T134 relève de la responsabilité du bureau des services fiscaux, la Direction des enquêtes criminelles ne recevait pas de confirmation que le secteur ayant fait le renvoi était informé de la décision finale quant à l'acceptation ou non de son renvoi pour enquête criminelle. De plus, la Direction ne recevait pas le courriel final sur la décision envoyé au secteur ayant fait le renvoi. La Direction des enquêtes criminelles a informé l’équipe de vérification interne qu’à compter de janvier 2022, une copie du formulaire T134 dûment rempli sera demandée, ainsi qu’une copie du courriel envoyé au secteur de renvoi pour l’informer de la décision.

Recommandation n^o 2

La Direction générale des programmes d’observation devrait s’assurer que tous les indices externes reçus par les agents de liaison sont inscrits dans le registre de renvoi des indices en temps opportun et que les décisions relatives aux indices individuels sont consignées adéquatement.

Plan d’action n^o 2

La Direction des enquêtes criminelles veillera à ce que tous les indices externes soient inscrits dans le registre de renvoi des indices du Programme des enquêtes criminelles par les agents de liaison régionaux et à ce que les documents relatifs à la suite donnée à ces indices soient conservés. La Direction des enquêtes criminelles émettra une directive à cet égard à l’intention des équipes régionales, mettra à jour le Manuel des enquêtes criminelles et fera un suivi à deux reprises au cours de la période visée par le présent plan d’action. La date d’achèvement cible pour ce plan d’action est septembre 2022.

3.2.3 Le Programme des enquêtes criminelles a établi des relations de travail de longue date avec des partenaires externes afin de maximiser le transfert de renseignements à l’ARC.

L’ARC a des partenariats externes nationaux et internationaux de longue date. Ces partenariats sont appuyés par des protocoles d’entente, des conventions fiscales et des accords d’échange de renseignements fiscaux bien établis entre l’ARC et plusieurs partenaires nationaux et internationaux. Ces partenaires comprennent les organismes d’application de la loi, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada et le Joint Chiefs of Global Tax Enforcement. La Direction des enquêtes criminelles a indiqué que des indices sont reçus à l’échelle nationale de la part de la Gendarmerie royale du Canada, d’autres partenaires et des enquêtes du Joint Chiefs of Global Tax Enforcement.

De plus, la Section du renseignement d’entreprise de la Direction des enquêtes criminelles utilise actuellement une plateforme d’échange de renseignements PROTÉGÉ.

3.3. Assurance de la qualité

3.3.1 Un cadre d’assurance de la qualité a été mis en place. Toutefois, l’exécution d’éléments du cadre, comme l’établissement de rapports en temps opportun et le suivi, n’a pas été observée.

La Section de l’assurance de la qualité de la Direction générale des programmes d’observation dispose de politiques, de procédures et d’outils disponibles pour appuyer ses activités, comme le Cadre d’assurance de la qualité, la Liste de contrôle de l’assurance de la qualité et le Manuel des enquêtes criminelles. Le Cadre d’assurance de la qualité contient une section sur la façon de signaler chacun des examens. Par exemple, pour l’assurance de la qualité et l’examen fonctionnel, une réunion de clôture est tenue entre le directeur de la Division des services de soutien organisationnels et opérationnels, le gestionnaire de la Section de l’assurance de la qualité, le directeur du bureau des services fiscaux, le directeur adjoint des enquêtes criminelles et son équipe de gestion et le conseiller de programme régional, au besoin, pour mettre en lumière les conclusions. Un rapport préliminaire est préparé par la Section de l’assurance de la qualité dans les trois mois suivant la fin de l’examen. Le rapport est ensuite transmis à la région et au bureau des services fiscaux afin d’obtenir leurs commentaires et leur rétroaction. La région et le bureau des services fiscaux ont 30 jours pour répondre aux conclusions. Le rapport définitif est achevé dans les 30 jours suivant la réception de la rétroaction de la région et du bureau des services fiscaux. Dans sa rétroaction, la Direction des enquêtes criminelles doit préparer, en collaboration avec le bureau régional, un plan d’action pour corriger toute lacune majeure ayant été relevée. Le plan d’action doit présenter des objectifs réalisables assortis de produits livrables raisonnables.

L’équipe de la vérification interne a constaté que les résultats des examens de l’assurance de la qualité ne sont pas communiqués au bureau des services fiscaux en temps opportun, conformément au Cadre d’assurance de la qualité. Il a fallu plus d’un an et demi pour terminer les trois derniers examens d’assurance de la qualité.

La Section de l’assurance de la qualité a effectué cinq examens fonctionnels et d’assurance de la qualité depuis 2017. L’équipe de la vérification interne a examiné les cinq rapports. L’examen a permis de conclure que les plans d’action ne sont pas toujours achevés dans les rapports d’assurance de la qualité. Parmi les 5 rapports examinés, 3 rapports avaient des plans d’action pour toutes les recommandations, 1 rapport avait 1 plan d’action pour l’une des 8 recommandations, et l’autre avait 23 plans d’action pour les 43 recommandations. L’examen a également révélé qu’aucun examen de suivi n’avait été effectué pour vérifier si les plans d’action avaient été mis en œuvre. En raison de l’absence d’examen de suivi, l’équipe de la vérification interne ne peut pas confirmer que les plans d’action déterminés par les examens de la qualité sont mis en œuvre et répondent aux lacunes relevées.

Recommandation n^o 3

La Direction générale des programmes d’observation devrait examiner et mettre à jour sa méthodologie afin de s’assurer qu’elle fournit une rétroaction utile et en temps opportun sur les recommandations en matière d’assurance de la qualité, et établir un processus de surveillance pour s’assurer que des mesures correctives sont prises.

Plan d’action n^o 3

Au printemps 2021, avant le début de cette vérification interne, la Section de l’assurance de la qualité a commencé à examiner la méthodologie et le cadre en fonction desquels les examens de l’assurance de la qualité sont effectués. La Section de l’assurance de la qualité a mis à jour les documents pour inclure une évaluation des risques pour le Programme des enquêtes criminelles, ainsi que des échéanciers pour les examens, les recommandations connexes, et le suivi des plans d’action.

L’examen d’assurance de la qualité à Calgary est prévu pour le printemps 2022 (sous réserve des restrictions de voyage liées à la COVID-19) et servira de projet pilote pour la nouvelle méthodologie et le nouveau cadre qui est en cours d’élaboration. De plus, l’examen de l’assurance de la qualité à Toronto sera le premier suivi officiel des plans d’action au début de 2023.

Une méthodologie et un cadre révisé d’assurance de la qualité sera finalisée d’ici mars 2023.

3.4. Mesure du rendement

3.4.1 Les indicateurs de rendement utilisés pour l’établissement de rapports ne fournissent pas une représentation exacte et pertinente du rendement global du Programme des enquêtes criminelles.

À compter de l’exercice 2019-2020, la Direction des enquêtes criminelles a déclaré un indicateur de rendement dans le Rapport sur les résultats ministériels : 33 % des enquêtes criminelles les plus complexes de l’ARC (impliquant des activités comme des stratagèmes internationaux, la collaboration avec d’autres organismes d’application de la loi, et le blanchiment d’argent potentiel) comprendront les impôts éludés s’élevant à au moins un million de dollars. Au cours des années précédentes, le Rapport sur les résultats ministériels comprenait systématiquement des indicateurs de rendement du Programme des enquêtes criminelles liés au taux de condamnation, aux condamnations pour évasion fiscale, à l’impôt fédéral éludé, aux peines imposées par un tribunal et au total des peines d’emprisonnement. Les indicateurs de rendement comprenaient également un certain nombre d’autres résultats clés concernant les cas renvoyés à la Direction des enquêtes criminelles, les mandats de perquisition exécutés et les accusations criminelles portées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, la Loi sur la taxe d’accise ou le Code criminel. Certains des indicateurs de rendement susmentionnés font l’objet d’un suivi interne.

L’équipe de la vérification interne a constaté qu’avec un seul indicateur de rendement déclaré, la Direction des enquêtes criminelles ne pouvait pas démontrer adéquatement la réussite de son programme. La perception du public à l’égard de cet indicateur pourrait être que seuls les dossiers de grande valeur sont importants pour l’ARC, car l’indicateur de rendement de la Direction des enquêtes criminelles ne rend compte que des montants de dossiers traités au-delà d’un million de dollars.

Les normes nationales pour l’achèvement des étapes de cas sont de 2 mois pour l’étape de la charge de travail, de 16 mois pour l’étape de l’enquête et de 18 à 30 mois pour l’étape du tribunal (selon le niveau de cour). La Direction des enquêtes criminelles s’est fixé comme objectif interne de respecter 70 % des normes nationales. Le temps nécessaire à l’ARC pour traiter un cas est augmenté en raison de facteurs qui sont hors de son contrôle, comme les longs délais de réponse pour les demandes de renseignements, les revendications liées au secret professionnel liant un avocat à son client ou la charge de travail du Service des poursuites pénales du Canada.

L’équipe de la vérification interne a constaté que les enquêtes criminelles ne sont pas toujours achevées dans les délais prescrits, conformément au Manuel des enquêtes criminelles. La Direction des enquêtes criminelles a indiqué à l’interne dans son tableau de bord que l’étape de la charge de travail a été achevée dans les délais prescrits environ 89 % du temps en moyenne depuis l’exercice 2016-2017. Le nombre de cas qui sont passés par l’étape de l’enquête, depuis l’exercice 2016-2017, dans les 16 mois prescrits, était d’environ 53 % en moyenne. Ces mesures ne fournissent pas les renseignements nécessaires pour tirer des conclusions sur le rendement du Programme.

Une décision rendue par la Cour suprême du Canada, communément appelée la règle de Jordan, stipule que l’accusé doit avoir droit à un procès dans les 18 mois suivant le dépôt des accusations devant la Cour provinciale et dans les 30 mois suivant le dépôt des accusations devant une cour supérieure. Bien que la Direction des enquêtes criminelles ait peu d’influence sur la durée de l’étape de la comparution, tout retard causé par la Couronne qui dépasse ces délais pourrait entraîner une violation des droits de l’accusé en vertu de la Charte. Lorsque c’est l’accusé qui cause le retard, le procès peut se dérouler sans contestation en vertu de la Charte. Il y a aussi des exceptions où la Couronne pourrait ne pas être responsable du retard, par exemple dans les cas de demandes internationales de renseignements et que, par conséquent, les cas sont rarement jugés dans les 18 mois. De l’exercice 2018-2019 jusqu’à aujourd’hui, plus de la moitié des cas ont passé plus de 30 mois à l’étape de la comparution.

Recommandation n^o 4

La Direction générale des programmes d’observation, en collaboration avec la Direction générale du service, de l’innovation et de l’intégration, devrait examiner les indicateurs de rendement existants et développer de nouveaux indicateurs, dans la mesure du possible, afin de s’assurer que ceux-ci sont pertinents, qu’ils sont évalués de façon appropriée et qu’ils appuient la prise de décisions.

Plan d’action n^o 4

La Direction des enquêtes criminelles examinera ses indicateurs de rendement et du cadre d’établissement de rapports connexe pour s’assurer que les indicateurs du programme sont pertinents, qu’ils font l’objet d’un suivi et qu’ils appuient la prise de décisions. L’examen portera les améliorations possibles aux indicateurs internes qui aident à orienter l’efficacité quotidienne et à long terme du Programme des enquêtes criminelles.

La Direction des enquêtes criminelles examinera également les mesures de rendement (internes ou externes) qui pourraient améliorer la capacité de l’ARC de communiquer les résultats du programme à des groupes externes et de les recommander aux comités d’entreprise de l’ARC pour examen. Cet examen sera entrepris conjointement avec le projet de modernisation des systèmes de la Direction (la Direction des enquêtes criminelles 2.0), étant donné que de nouvelles données et de nouveaux rapports sont en cours d’élaboration dans le cadre de ce projet qui influera sur de nouveaux indicateurs.

La Direction des enquêtes criminelles prévoit terminer son analyse et l’élaboration d’un cadre de rendement révisé d’ici décembre 2022, ce qui permettra la mise en œuvre et l’utilisation de nouveaux indicateurs pour l’exercice 2023 à 2024.

3.4.2 Les avis de mesures d’exécution ne sont pas toujours publiés dans les 48 heures, comme il est suggéré dans la directive sur les avis de mesures d’exécution de l’ARC.

Selon la Directive sur les avis de mesures d’exécution de l’ARC, de nombreux niveaux d’approbation sont requis pour différents produits de communication. Le processus pour les avis de mesures d’exécution de condamnation est le suivant :

1. L’équipe régionale des communications prépare la trousse d’avis de mesures d’exécution à l’aide du modèle approuvé.
2. Le directeur adjoint régional de la Division des enquêtes criminelles approuve la trousse d’avis de mesures d’exécution.
3. Le directeur régional de l’équipe régionale des communications et le sous-commissaire régional approuvent la trousse d’avis de mesures d’exécution.
4. Le directeur général de la Direction des enquêtes criminelles et le directeur de la Division des services de soutien organisationnel et opérationnel approuvent la trousse.
5. La sous-commissaire de la Direction générale des programmes d’observation approuve la trousse.
6. Le directeur de la Division des communications stratégiques régionales, le directeur général de la Direction des communications et le sous-commissaire de la Direction générale des affaires publiques approuvent la trousse.
7. L’équipe des Opérations Web de la Direction générale des affaires publiques publie l’avis de mesures d’exécution sur Canada.ca et envoie une copie à l’équipe des relations avec les médias aux fins de publication dans le fil de presse nationale.

Les avis de mesures d’exécution doivent être publiés dans les 48 heures suivant la détermination de la peine, dans la mesure du possible. L’équipe de la vérification interne a constaté que pour l’exercice 2020 à 2021, 66 % des avis de mesures d’exécution ont été publiés dans le délai de 48 heures, 33 % ont été publiés dans les délais prescrits au cours de l’exercice 2019 à 2020, et 71 % ont été publiés dans les délais prescrits au cours de l’exercice 2018 à 2019.

Même si le fait de ne pas respecter la ligne directrice suggérée de 48 heures ne présente pas un risque accru pour l’ARC, le fait de ne pas respecter cette mesure peut donner l’impression que le processus ne fonctionne pas efficacement.

La Direction des enquêtes criminelles a indiqué que des améliorations avaient commencé avant le début de la vérification interne, afin de rendre le processus d’avis de mesures d’exécution plus efficace. D’autres mises à jour de la Directive sur les avis de mesures d’exécution de l’ARC comprennent un échéancier proposé pour la réception des avis de mesures d’exécution par la Direction générale des programmes d’observation et la Direction générale des affaires publiques aux fins d’approbation, un processus mis à jour d’avis de mesures d’exécution avant jugement, et la création de capsules-média génériques pour tous les avis de mesures d’exécution avant jugement, de condamnation et d’exécution de la peine. Ces efforts aident la Direction des enquêtes criminelles, la Direction générale des programmes d’observation et la Direction générale des affaires publiques à travailler en collaboration pour atteindre l’objectif d’afficher les avis de mesures d’exécution dans un délai de 48 heures.

4. Conclusion

L’objectif de la vérification consistait à fournir l’assurance que le Programme des enquêtes criminelles a mis en œuvre des contrôles internes efficaces pour lui permettre de déterminer adéquatement la charge de travail et d’évaluer la qualité et le rendement de ses enquêtes.

La capacité de mener des enquêtes criminelles est dictée par le cadre juridique du Canada. Cela détermine de nombreuses facettes d’une enquête, y compris le fait de limiter les dossiers qui font l’objet d’une enquête et d’entraver les délais établis.

Le Programme des enquêtes criminelles a un système efficace pour recevoir des renvois internes et des indices externes. Le programme dépend de ces indices externes et de ces renvois internes pour repérer les dossiers d’enquête criminelle potentiels.

Bien que les résultats des cas faisant l’objet de poursuites soient publiés, les indicateurs de rendement existants ne fournissent pas suffisamment de renseignements pour arriver à une conclusion quant au bon fonctionnement du Programme.

5. Remerciements

En terminant, nous tenons à remercier la Direction générale des programmes d’observation, la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires, la Direction générale des affaires publiques et la région de l’Ouest pour le temps consacré et les renseignements fournis au cours de cette mission.

6. Annexes

Annexe A : Critères et méthodologie de la vérification

En fonction de l’évaluation des risques de la Direction générale de la vérification‚ de l’évaluation et des risques et d’autres facteurs applicables, les secteurs d’intérêt suivants ont été cernés :

Méthodologie

La méthodologie d’examen comprenait :

• Analyse des données : L’équipe de la vérification interne a examiné les statistiques du programme et les indicateurs de rendement afin d’identifier des tendances en matière d’établissement de rapports sur le rendement.
• Examen des documents et des dossiers : L’équipe de la vérification interne a mis à l’essai les contrôles sélectionnés en examinant les documents et les dossiers afin de vérifier que les enquêtes étaient terminées et approuvées conformément aux processus et aux procédures documentés et qu’elles étaient effectuées d’une façon efficace et efficiente.
• Analyse comparative : L’équipe de la vérification interne a examiné et analysé les environnements juridiques d’autres administrations fiscales semblables afin de cerner les pratiques exemplaires, les tendances émergentes et les risques potentiels.
• Entretiens : L’équipe de la vérification interne s’est entretenue avec certains membres de la direction et du personnel de l’Administration centrale et des régions de l’Ouest pour confirmer leur respect des documents d’orientation.

La Division de la vérification interne a procédé à une analyse des données pour examiner trois années de données de dossiers des enquêtes criminelles, d’avril 2018 à mars 2021. En ce qui concerne les données sur le rendement, l’équipe de la vérification interne a examiné les résultats de 2016 à aujourd’hui.

Annexe B : Défis liés à l’environnement juridique

Dans le cadre de leur travail, les enquêteurs font face à un certain nombre de défis juridiques découlant de cas juridiques et de principes juridiques. Ces défis augmentent la complexité de la réalisation d’enquêtes criminelles de l’ARC et méritent d’être mentionnés afin de communiquer efficacement le contexte juridique dans lequel les enquêteurs doivent évoluer. Certains des principaux défis auxquels font face les enquêteurs comprennent, sans toutefois s’y limiter, le devoir de respecter la Charte des droits et libertés en ce qui concerne l’auto-incrimination et le droit à un procès dans un délai raisonnable, ainsi que le secret professionnel liant un avocat à son client.

La protection contre l’auto-incrimination

L’ARC a un double rôle lorsqu’il s’agit d’appliquer les lois fiscales. L’ARC joue un rôle dans la réalisation de vérifications fiscales civiles et d’enquêtes fiscales criminelles. Lorsqu’ils effectuent une vérification fiscale civile, les vérificateurs de l’ARC ont des pouvoirs de contrainte (Loi de l’impôt sur le revenu, paragraphes 231.1[1] et 231.2[1]), qui leur permettent d’obliger un contribuable à fournir des renseignements fiscaux précis à l’appui d’une vérification fiscale civile de l’ARC. La Cour suprême du Canada a reconnu qu’une vérification et une enquête ne sont pas mutuellement exclusives. Par conséquent, même si une enquête a été ouverte, les pouvoirs de vérification pourraient continuer à être utilisés, bien que les résultats de la vérification ne puissent pas être utilisés dans le cadre de l’enquête ou de la poursuite, car cela constituerait une violation de la Charte des droits et libertés du contribuable faisant l’objet de l’enquête. L’ARC doit faire attention de ne pas utiliser le pouvoir d’exigence de la vérification de l’impôt civil pour recueillir des preuves supplémentaires pour une enquête après qu’elle ait commencé. Les mesures de protection de la Charte sont mises en œuvre lorsqu’il devient évident que les représentants de l’ARC participent à la détermination de la responsabilité pénale en vertu de l’article 239 de la Loi de l’impôt sur le revenu lorsqu’il existe une relation conflictuelle entre l’État et le particulier. Dans ce cas, les enquêteurs criminels doivent fournir au contribuable un avertissement approprié, et des mandats de perquisition ou des ordonnances de communication sont requis afin de faire avancer l’enquête ^{Note de bas de page 1}. Un certain nombre d’outils, de ressources et de lignes directrices ont été élaborés pour aider les enquêteurs à préparer des ordonnances de communication et des mandats de perquisition afin de s’assurer que leurs demandes sont conformes aux principes énoncés dans la jurisprudence pertinente.

Droit à un procès dans un délai raisonnable

Les enquêteurs de l’ARC travaillent en étroite collaboration avec le Service des poursuites pénales du Canada pour obtenir des condamnations à la suite de la réussite des enquêtes fiscales criminelles. Selon la gravité des accusations portées et si des appels sont déposés, certains cas pourraient se retrouver devant des tribunaux provinciaux ou la Cour supérieure. La Charte des droits et libertés reconnaît le droit à un procès dans un délai raisonnable [Charte des droits et libertés, alinéa 11b)]. Toutefois, les retards des tribunaux et la complexité des cas pourraient entraîner des procès plus longs. La Cour suprême du Canada ^{Note de bas de page 2}a créé un nouveau cadre d’analyse de l’alinéa 11b) de la Charte des droits et libertés, qui comporte un calendrier ayant un « maximum présumé », c’est-à-dire une période de temps déterminée après laquelle tout délai supplémentaire est automatiquement présumé déraisonnable. Selon ce cadre, tout retard systémique est présumé déraisonnable s’il est supérieur à 18 mois pour les affaires jugées par les tribunaux provinciaux ou à 30 mois pour les affaires jugées devant les cours supérieures, exception faite pour toutes circonstances raisonnablement imprévues ou inévitables. Bien que l’étape du procès soit entre les mains du Service des poursuites pénales du Canada, les enquêteurs criminels ont été sensibilisés à l’exigence que les procès soient achevés dans un délai raisonnable et de faire le suivi du délai entre le moment où les accusations sont portées et la fin d’un procès.

Secret professionnel liant l'avocat à son client

Les vérificateurs de l’ARC sont autorisés à inspecter, à vérifier, à réviser ou à examiner les registres comptables d’un contribuable et tout document de ce dernier ou d’une autre personne qui est liée ou peut être liée aux registres comptables du contribuable, qui peuvent être utiles à l’application ou à l’exécution de la Loi de l’impôt sur le revenu et la Loi sur la taxe d’accise. Les représentants de l’ARC sont également autorisés à demander et à recevoir tout document nécessaire pour réaliser une inspection, une vérification ou un examen approprié, sauf si ces documents sont protégés par le privilège.

Comme il a été mentionné précédemment, dans les cas où il y a une enquête criminelle, les pouvoirs d’inspection ne peuvent pas être utilisés, et les enquêteurs criminels doivent demander des mandats de perquisition ou des ordonnances de communication à la Cour pour avoir accès aux données ou aux documents des contribuables.

La Direction générale des programmes d’observation a publié des lignes directrices à l’intention des enquêteurs lorsqu’ils doivent demander des renseignements aux avocats et aux notaires. Les enquêteurs ne peuvent pas exécuter de mandats de perquisition pour des documents qui sont reconnus comme étant protégés par le secret professionnel liant l’avocat à son client. De plus, avant de perquisitionner dans un bureau d’avocats, une entreprise ou une résidence, les autorités chargées de l’enquête doivent convaincre le juge de paix qu’il n’existe aucune solution de rechange raisonnable.

Les employés du Programme des enquêtes criminelles sont mis au courant au moyen de divers produits de communication des décisions des tribunaux et des modifications législatives qui pourraient avoir une incidence sur leurs enquêtes. Des communiqués et des notes de service ont été publiés par la Direction générale des programmes d’observation à l’échelle de la direction générale à l’intention d’un public plus large, y compris la Direction des enquêtes criminelles, ainsi que directement par la Direction des enquêtes criminelles à l’intention de ses enquêteurs. Les politiques et le matériel de formation sont mis à jour au sein de la Direction des enquêtes criminelles afin de tenir compte des modifications législatives et des décisions judiciaires.

Annexe C : Glossaire