Examen de ce qui constitue un « autre organisme établi par un gouvernement » pour l'application de la Loi sur la taxe d'accise (la Loi)

Énoncé de politique sur la TPS/TVH P-247

Date d'émission : Le 4 novembre 2005

Références législatives : Article 20 de la partie VI de l'annexe V; paragraphe 141.01(1.2) et articles 146, 178.7, 189.1 et 191.1 de la Loi sur la taxe d'accise (la Loi) et article 2 du Règlement sur les remboursements aux organismes de services publics (TPS/TVH)

Numéro de Dossier du système de codage national : 11847-1

Date d'entrée en vigueur : Le 1er janvier 1991 pour la TPS et le 1er avril 1997 pour la TVH

Remarque : Il se peut que le présent énoncé de politique ci-dessous, bien que correct au moment où il a été émis, n'ait pas été mis à jour afin de tenir compte de changements législatifs ultérieurs.


Question

Le présent énoncé de politique établit la position de l'Agence du revenu du Canada (ARC) relativement à ce qui constitue un « autre organisme établi par [un gouvernement] » dans le contexte de l'expression « par un gouvernement […], ou par une commission ou autre organisme établi par [celui]-ci » de la Loi. Le présent énoncé de politique s'applique seulement aux organismes établis par un gouvernement. Le terme gouvernement est défini de la façon suivante au paragraphe 123(1) de la Loi : « Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province ».

Lois régissant la TPS/TVH

Un « autre organisme établi par un gouvernement » peut effectuer certaines fournitures de nature réglementaire ou administrative qui sont exonérées en vertu de l'article 20 de la partie VI de l'annexe V et de l'article 189.1 de la Loi. Aussi, selon l'article 146 de la Loi, certaines fournitures particulières effectuées par cet autre organisme sont réputées effectuées dans le cadre d'une activité commerciale.

L'expression « … autre entité établi[e] par un gouvernement » figure dans d'autres dispositions, y compris dans la définition d'un « subventionneur » prévue à l'article 191.1 de la Loi aux fins de détermination d'une « subvention » pour un immeuble d'habitation. Aussi, l'expression « autre entité créé[e] par un gouvernement » figure dans la définition de « subventionnaire » à l'article 2 du Règlement sur les remboursements aux organismes de services publics (TPS/TVH), afin de déterminer le montant de financement public qu'un organisme à but non lucratif (OBNL) reçoit pour être admissible à un remboursement aux organismes de services publics. L'expression « autre organisme qui est établi par un gouvernement » figure également au paragraphe 141.01(1.2) de la Loi aux fins de la détermination de qui effectue des versements « d'un montant d'aide—prime, subvention, prêt à remboursement conditionnel ou autre montant semblable » pour l'application de ce paragraphe.

En outre, l'expression « autre organisme établi par un gouvernement » figure à l'article 178.7 aux fins de déterminer quels services d'un organisme de bienfaisance désigné ne sont pas qualifiés comme un « service déterminé » aux fins de cet article et de l'alinéa 1d.1) de la partie V.1 de l'annexe V.

Remarque : L'expression « autre organisme établi par un gouvernement » ne figure pas comme tel intégralement dans la version française de tous les renvois de la Loi sur la taxe d'accise cités ci-dessus, d'où vient l'utilisation des « [ , ] ». Les différentes expressions utilisées dans ces renvois correspondent toutefois à l'expression « autre organisme établi par un gouvernement ». Ainsi, afin d'alléger la lecture du reste du présent document, cette expression sera utilisée, sauf indication contraire s'il y a lieu.

Décision

Selon la position de l'ARC, pour être considérée comme un « autre organisme établi par un gouvernement », l'entité doit faire partie d'une des catégories suivantes :

Catégorie 1  Un organisme créé par un gouvernement en vertu d'une loi

Catégorie 2  Un organisme constitué en personne morale par un gouvernement

Catégorie 3  Un organisme qui respecte tous les critères suivants :

  1. Un gouvernement a pris des mesures relatives à l'organisme.
    1. Il existe des éléments de preuve selon lesquels le gouvernement a été impliqué lorsque l'organisme a été institué.
    2. Le but de l'organisme et les activités ou le rôle lui ont été délégués par une compétence législative.
  2. Le but aux fins duquel l'organisme est institué consiste à exercer un rôle de service public qui est habituellement assumé par le gouvernement.
    1. Le but de l'organisme consiste à effectuer des activités ou un rôle de service public qui lui ont été délégués par le gouvernement.
    2. L'organisme est établi et exploite son entreprise à des fins non lucratives.
  3. Le gouvernement conserve la haute autorité relative au programme de réglementation et l'organisme répond du gouvernement.
    1. Le gouvernement conserve toute sa compétence législative et tout son pouvoir d'élaborer des politiques pour le programme de réglementation en question.
    2. L'organisme doit rendre des comptes au gouvernement en ce qui concerne l'activité déléguée.

Le présent document examinera chacune de ces trois catégories ainsi que les critères énoncés dans la troisième catégorie.

Discussion

Catégorie 1  Un organisme créé par un gouvernement en vertu d'une loi

Un « organisme établi par un gouvernement » comprend un organisme créé par le gouvernement en vertu d'une loi (c.-à-d. une loi et les textes d'application comme un règlement et des décrets). Par exemple, la Commission de l'énergie de l'Ontario a été créée en vertu de la Loi de 1998 sur la Commission de l'énergie de l'Ontario, L.O. 1998, c. 15, annexe B, la Commission canadienne du blé a été créée en vertu de la Loi sur la Commission canadienne du blé, L.R. 1985, c. C-24 et le Safety Codes Council a été créé en vertu de la Safety Codes Act, R.S.A. 2000, c. S-1. Pour être visé par cette catégorie, l'organisme doit avoir été créé directement en vertu d'une loi.

Il convient de noter que la présente catégorie ne comprend pas un organisme qui est constitué en personne morale en vertu de l'autorité d'une loi qui prévoit le cadre juridique et une procédure de constitution en personne morale, par exemple une personne morale constituée en vertu de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R. 1970, ch. C-32 ou de la Business Corporations Act, S.B.C. 2002, c. 57.

Catégorie 2  Un organisme constitué en personne morale par un gouvernement

Un « autre organisme établi par un gouvernement » comprend un organisme pour lequel un gouvernement dépose les actes constitutifs dans lesquels il demande sa constitution en personne morale, en vertu d'une loi (p. ex. selon la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R. 1970, ch. C-32). Cela comprendrait les cas où des lois particulières prévoient le pouvoir de constituer des organismes en personne morale à des fins précises. Par exemple, le ministre fédéral des Transports peut déposer des lettres patentes en vertu de l'autorité de la Loi maritime du Canada, 1998, ch. 10 en vue de créer une des administrations portuaires comme l'Administration portuaire de Toronto.

Catégorie 3  Un organisme qui respecte les critères énumérés aux paragraphes a) à c) ci-dessous :

Lorsqu'on examine le terme « établi » dans le contexte de l'expression « autre organisme établi par un gouvernement » de la Loi, son sens ordinaire comprend plus qu'un organisme créé par un gouvernement. La définition du terme « établi », telle qu'elle ressort du Black's Law Dictionary (7e éd.) comprend le fait « d'amener ou de créer » et « de régler, de faire ou de fixer fermement » [Traduction].

Par conséquent, un organisme sera « établi par un gouvernement » s'il respecte les critères figurant aux paragraphes a) à c) ci-dessous :

a) Un gouvernement a pris des mesures relatives à l'organisme.

i. Il existe des éléments de preuve selon lesquels le gouvernement a été impliqué lorsque l'organisme a été institué.

En plus des organismes qui sont créés directement par un gouvernement, un « autre organisme établi par un gouvernement » comprendra également un organisme avec lequel le gouvernement a été impliqué afin d'amener l'organisme à être ainsi institué dans le but d'entreprendre l'activité ou le rôle voulu.

Afin de respecter ce critère, le gouvernement doit avoir agi de façon à jouer un rôle clé dans la mise sur pied de l'organisme ou pour amener ce dernier à être institué afin de jouer le rôle prévu. Par exemple, le gouvernement pourrait avoir désigné l'organisme à un but précis ou lui a délégué un pouvoir particulier afin que ce dernier puisse réaliser un but précis.

Les mesures prises par le gouvernement peuvent être telles que le gouvernement « établit » un organisme qui était déjà créé (p. ex. un organisme à but non lucratif constitué en personne morale au départ par des particuliers autre qu'un gouvernement). Si le gouvernement a été impliqué lorsque l'organisme a été institué d'un but précis d'une façon telle que ses mesures indiquent une intention manifeste d'instituer un « nouvel organisme » qui n'existait pas en cette qualité, cet organisme peut être réputé « établi » par un gouvernement. En effet, les mesures prises par le gouvernement ont occasionné l'établissement d'un organisme ayant un but précis.

ii. Le but de l'organisme et les activités ou le rôle lui sont délégués par une compétence législative.

Le gouvernement a délégué le but et l'activité ou le rôle clé à l'organisme en vertu d'une loi (c.-à-d. une loi ou des textes d'application comme un règlement ou des décrets). Cela fournit le fondement juridique et le pouvoir nécessaire pour que l'organisme réalise le but et entreprenne l'activité ou le rôle voulu. De plus, le gouvernement conserve toujours son pouvoir de révoquer une délégation de pouvoir.

Dans certains cas, l'organisme peut avoir été désigné en vertu d'une loi à titre d'un organisme ayant un but précis qui entreprend des rôles particuliers lui étant délégués en vertu d'une loi.

b) Le but aux fins duquel l'organisme est institué consiste à exercer un rôle de service public qui est habituellement assumé par le gouvernement.

i. Le but de l'organisme consiste à exercer des activités ou un rôle de service public qui lui ont été délégués par le gouvernement.

Le type d'activité ou de rôle de l'organisme en est un que le gouvernement exercerait habituellement lui-même (p. ex. rôle administratif ou activité de réglementation courante d'un gouvernement). L'organisme exerce un type de rôle ou d'activité de service public comparativement à une activité ou à un rôle de nature commerciale.

Le but pour lequel l'organisme est établi consiste à exercer un rôle ou une activité que le gouvernement lui délègue en vertu d'une loi. Bien que l'organisme puisse entreprendre d'autres activités secondaires en vue de soutenir l'activité ou le rôle délégué, le but pour lequel il a été établi consiste à exercer le rôle délégué.

ii. L'organisme est institué et administré à des fins non lucratives.

L'organisme est institué et administré à des fins non lucratives. Il se peut qu'il n'offre aucun avantage pécuniaire à ses membres. Ce critère indique qu'en règle générale, tous les profits que l'organisme réalisera seront utilisés en vue de faire avancer ses objectifs.

Ce critère est conforme à l'exigence selon laquelle le but de l'organisme est d'exercer un rôle de « type de service public » d'une nature réglementaire ou administrative et, par conséquent, il aura une fin d'intérêt public. Par conséquent, l'organisme ne devrait pas entreprendre des activités visant à réaliser des profits à l'intention de ses membres.

c) Le gouvernement conserve la haute autorité relative au programme de réglementation et l'organisme répond du gouvernement.

i. Le gouvernement conserve toute sa compétence législative et tout son pouvoir d'élaborer des politiques pour le programme de réglementation en question.

Lorsque l'organisme est « établi par un gouvernement », ce dernier conserve toujours son obligation de réglementation (c.-à-d. conservation de la haute autorité relative au programme de réglementation en question) et d'élaboration de la politique générale relative au programme de réglementation. Le gouvernement ne délègue pas à l'organisme sa compétence législative élargie ni l'autorité d'élaborer une politique relative au programme global de réglementation de service public, mais il délègue plutôt un pouvoir d'entreprendre des activités quotidiennes administratives ou de réglementation, selon le programme.

Par exemple, un gouvernement peut déléguer à un organisme le pouvoir d'administrer les activités quotidiennes d'un programme (p. ex. la délivrance de licences ou de permis aux membres d'une industrie), qui est assujetti au régime réglementaire établi par le gouvernement en vertu d'une loi et pour lequel le gouvernement conserve le pouvoir global d'élaboration de politiques.

Il faudrait distinguer l'organisme d'un autre auquel le gouvernement a transféré des pouvoirs, activités et biens précis aux fins de la privatisation de ces activités. Dans de tels cas, le gouvernement transfère entièrement (plutôt que de déléguer) les obligations et les biens à l'organisme aux fins de se retirer de ce domaine. Dans ces cas, il s'agit d'obligations et d'activités qui sont, en règle générale, de nature commerciale. Par exemple, lorsqu'un gouvernement a privatisé un programme qu'il entreprenait auparavant, l'organisme ne respectera pas ce critère (p. ex. il a autorisé en vertu de la loi une entité à entreprendre les pouvoirs relatifs à un programme de réglementation qu'il entreprenait auparavant et il lui a transféré les biens connexes).

ii. L'organisme doit rendre des comptes au gouvernement en ce qui concerne l'activité déléguée.

L'organisme doit également rendre compte au gouvernement des pouvoirs qui lui ont été délégués. Par exemple, il sera peut-être nécessaire que l'organisme produise un rapport annuel au gouvernement en vue de le déposer au Parlement ou à une assemblée législative, et il peut être assujetti à une surveillance permanente effectuée par le gouvernement ou à une vérification publique.

Documentation dont il faut tenir compte au moment de déterminer si les critères ont été respectés

Afin d'aider à déterminer si les critères énumérés ci-dessus ont été respectés, l'ARC examinera les documents pertinents, notamment la loi habilitante (p. ex. la loi qui prévoit la désignation ou la délégation du pouvoir, le pouvoir légal relatif au programme de réglementation en question et(ou) les textes d'application comme un règlement ou des décrets), les actes constitutifs (p. ex. les statuts constitutifs, les lettres patentes), les ententes contractuelles ou administratives conclues entre le gouvernement et l'organisme, ainsi que les règlements municipaux ou les règles administratives semblables de l'organisme.

Exemple

Énoncé des faits

  1. Le Gouvernement A est responsable de la réglementation en matière de sécurité d'un secteur précis d'une industrie. Il a adopté la Loi sur la sécurité des consommateurs (LSC)Note de bas de page *, le 10 janvier 2002. En vertu de la LSC, le Gouvernement A a établi un nouveau cadre visant la réglementation en matière de sécurité dans l'industrie donnée. La LSC a conféré au Gouvernement A le pouvoir nécessaire pour déléguer l'administration de cette dernière à une société à but non lucratif constituée en personne morale.
  2. Avant l'adoption de la LSC, le Gouvernement A a délivré des licences aux entreprises de l'industrie donnée conformément à la Loi sur la protection et la sécurité des consommateursNote de bas de page *. Ces licences étaient exonérées de la TPS/TVH conformément à l'alinéa 20c) de la partie VI de l'annexe V de la Loi.
  3. À la suite de discussions avec le Gouvernement A, les quatre membres de l'industrie particulière ont constitué La Société OBNL en personne morale le 12 février 2002 dans le but (tels qu'ils figurent dans les actes constitutifs) d'administrer un programme de réglementation en matière de sécurité pour l'industrie donnée, y compris la délivrance de licences à cette industrie et le fait d'entreprendre d'autres rôles administratifs comme des activités liées aux renseignements et aux consultations et la gestion des demandes provenant des consommateurs portant sur la promotion de la sécurité dans ce secteur.
  4. Le 24 mars 2002, le Gouvernement A a désigné La Société OBNL comme la société qui administre la LSC, et il lui a délégué les pouvoirs d'administrer la LSC, y compris le pouvoir de délivrer des licences aux entreprises de l'industrie, le pouvoir d'inspecter les installations de l'industrie pour veiller à ce que les exigences en matière de sécurité imposées par la LSC soient respectées et d'autres rôles administratifs connexes. La LSC prévoyait aussi que La Société OBNL devait produire, auprès du Gouvernement A, un rapport annuel qui rendrait compte des obligations de La Société OBNL lui étant déléguées en vertu de la LSC et qui serait déposé au Parlement ou à l'assemblée législative.
  5. Le jour même, le Gouvernement A a révoqué son pouvoir de délivrer des licences aux entreprises de l'industrie prévues par la Loi sur la protection et la sécurité des consommateursNote de bas de page *.
  6. Selon la LSC, le Gouvernement A a conservé l'obligation de légiférer le cadre réglementaire général de l'industrie particulière. Il a également conservé l'obligation d'élaborer la politique générale du programme de réglementation de la LSC.
  7. Le 24 mars 2002, La Société OBNL a commencé à administrer la LSC, ce qui comprenait la délivrance de licences et le déploiement d'activités administratives connexes qui lui ont été déléguées (notamment des consultations menées avec l'industrie afin de promouvoir la sécurité dans l'industrie et élaborer des trousses de renseignements et de gérer les demandes de renseignements en matière de sécurité dans l'industrie).

Question

La Société OBNL constitue-t-elle un « autre organisme établi par un gouvernement » au sens de l'article 20 de la partie VI de l'annexe V de la Loi?

Commentaires

Certaines activités de nature administrative ou réglementaire sont exonérés en vertu de l'article 20 de la partie VI de l'annexe V de la Loi, lorsqu'elles sont effectuées par un gouvernement ou par une « commission ou autre organisme établi par un gouvernement ». Un « organisme établi par un gouvernement » comprendrait un organisme créé en vertu d'une loi ou pour lequel un gouvernement a produit les actes constitutifs. La Société OBNL n'a pas été créée directement en vertu d'une loi, et le gouvernement ne l'a pas constituée en personne morale.

Cependant, elle peut toujours être un « organisme établi par un gouvernement » si elle respecte les critères suivants :

a) Un gouvernement a pris des mesures relatives à l'organisme.

  1. i. Il existe des éléments de preuve selon lesquels le gouvernement a été impliqué lorsque l'organisme a été institué.
  2. ii. Le but de l'organisme et les activités ou le rôle lui ont été délégués par une compétence législative.

b) Le but aux fins duquel l'organisme est institué consiste à exercer un rôle de service public qui est habituellement assumé par le gouvernement.

  1. i. Le but de l'organisme consiste à effectuer des activités ou un rôle de service public qui lui ont été délégués par le gouvernement.
  2. ii. L'organisme est établi et exploite son entreprise à des fins non lucratives.

c) Le gouvernement conserve la haute autorité relative au programme de réglementation et l'organisme répond du gouvernement.

i. Le gouvernement conserve toute sa compétence législative et tout son pouvoir d'élaborer des politiques pour le programme de réglementation en question.

ii. L'organisme doit rendre des comptes au gouvernement en ce qui concerne l'activité déléguée.

La Société OBNL a été établie dans le but d'exercer un rôle habituellement assumé par le gouvernement. Son mandat, que lui a accordé le Gouvernement A, consiste à administrer la LSC en s'acquittant de rôles particuliers tels que délivrer des licences aux entreprises de l'industrie particulière, fournir des renseignements aux consommateurs et procéder à des consultations avec des représentants de l'industrie portant sur des questions de sécurité des consommateurs de l'industrie. Son rôle était d'exercer les activités administratives ou de réglementation et, à ce titre, elle joue un rôle autre que lucratif.

La Société OBNL a, à l'origine, été constituée en personne morale par les membres de l'industrie. Toutefois, le but pour lequel elle est en fonction présentement est d'exercer un rôle gouvernemental habituellement assumé par le gouvernement et qui lui a été délégué par le Gouvernement A en vertu de la LSC. Le Gouvernement A a désigné La Société OBNL comme la société qui administrerait la LSC en vertu de cette dernière. La Société OBNL a été établie par le Gouvernement A aux fins desquelles elle existe présentement, qui consiste à exercer les activités que le Gouvernement A lui a déléguées.

Le Gouvernement A ne lui a pas transféré tous les biens et les pouvoirs relatifs au programme de réglementation en matière de la sécurité des consommateurs. Il a conservé le pouvoir global de légiférer et d'élaborer des politiques relatives au programme alors qu'il a délégué les activités administratives courantes du programme de réglementation à La Société OBNL. Cette dernière doit produire un rapport annuel auprès du ministre des Affaires commerciales du Gouvernement A et, à ce titre, elle doit rendre des comptes au gouvernement.

Compte tenu des faits exposés, La Société OBNL respecte les critères indiqués à la troisième catégorie et elle constitue un organisme établi par le Gouvernement A.

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