Chapitre 6 : Repenser fondamentalement le pilier de la surveillance réglementaire

Titre officiel : Réaliser et soutenir l’équité en matière d’emploi : un cadre transformatif - Rapport du Groupe de travail sur l’examen de la Loi sur l’équité en matière d’emploi : Chapitre 7

Auteure : Professeure Adelle Blackett, MSRC, Ad E, Présidente du groupe de travail

Introduction : La surveillance réglementaire nécessite une réparation fondamentale

[Traduction] L'équité en matière d'emploi est perçue comme une question de rapports et non de progrès.

[Traduction] Le succès d'un système d'application des droits de la personne peut en fin de compte être mesuré par un seul test : le système conduit-il à une réduction mesurable et réelle de la discrimination à laquelle sont confrontés les citoyens protégés par la loi?

Les milieux de travail devraient avoir une grande latitude pour promouvoir l'inclusion équitable, une latitude raisonnable sur la façon de mettre en œuvre l'équité en matière d'emploi et aucune latitude pour se traîner les pieds sur l'atteinte et le maintien de l'équité en matière d'emploi.

Lorsque le groupe de travail a examiné de près les mesures réglementaires de surveillance et de responsabilisation en place pour le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, il s'est dit préoccupé par le fait que la législation existante, comme d'autres cadres de droit du travail, pourrait, selon les mots de la politologue Leah Vosko, [traduction] « inciter par inadvertance à la non-conformité^{Note de bas de page 1}. »

Le cadre actuel de la Loi sur l'équité en matière d'emploi pourrait encourager la tergiversation, ne pas fournir suffisamment de directives pour la mise en œuvre et freiner la créativité nécessaire pour dépasser les indicateurs indûment rigides et parvenir à un milieu de travail sans obstacle pour tous.

Nous l'avons déjà dit : pour que l'équité en matière d'emploi signifie l'atteinte de l'égalité réelle, la mise en œuvre par l'élimination des obstacles, des consultations significatives et une surveillance réglementaire doivent également être proactives. Et l'incapacité de mettre en œuvre et de tenir des consultations significatives doit avoir des conséquences.

Les travaux de la professeure Vosko concernant la législation sur les normes d'emploi l'ont amenée à remettre en question le recours à un mélange de stratégies relatives à la « nouvelle gouvernance » qui privilégient la persuasion et l'échange d'information sans accorder suffisamment d'attention à la dissuasion^{Note de bas de page 2}. Nous avons également pris note des commentaires de nombreux intervenants qui nous ont dit que nous devions veiller à ce que le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi soit appliqué. On ne croit plus que le processus de plaintes individuelles en matière de droits de la personne et des griefs individuels peut résoudre ces questions systémiques.

Nous avons examiné les décisions soulevant des préoccupations en matière d'équité en emploi rendues par la Commission des relations de travail et de l'emploi dans la fonction publique fédérale en réponse aux plaintes d'« abus de pouvoir » déposées par des employés en application de l'alinéa 77(1)a) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Ces décisions confirment qu'il est difficile d'intégrer les plaintes systémiques dans des cas individuels. De même, l'examen donne à entendre à quel point il est important pour les arbitres d'avoir une expertise spécialisée et une formation en équité. La présidente du conseil d'administration, Edith Bramwell, et l'avocate générale Asha Kurian, ont également souligné l'importance d'une approche holistique pour aborder la question de l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 3}.

Nous avons besoin d'hôpitaux, bien sûr. Mais nous avons entendu un appel urgent pour que nous nous concentrions sur la prévention proactive et les soins. La surveillance réglementaire doit être souple, solidaire et soutenue.

Nous avons un cadre qui cherche à stimuler le changement par la mise en œuvre grâce à l'auto-évaluation et à la production de rapports, par des consultations significatives et une surveillance réglementaire. Il est bien conçu pour le faire, tant que chacun des piliers est fortifié.

Mais nous avons toutes les preuves dont nous avons besoin pour affirmer que nous ne pouvons pas atteindre l'équité en matière d'emploi si même l'un seul des piliers est faible. Et bien que nous ayons formulé des recommandations pour renforcer la mise en œuvre et les consultations significatives, il est clair que le pilier de la surveillance réglementaire est brisé et qu'il faut y apporter des réparations tout à fait fondamentales.

Si la surveillance réglementaire n'est pas suffisamment rigoureuse, les milieux de travail perdent les trois principales raisons pour lesquelles ils pourraient chercher à se conformer à la Loi sur l'équité en matière d'emploi, à savoir :

• économique - il coûte moins cher de se conformer que de risquer des amendes et des pénalités;
• sociale - ils ne veulent pas être défavorablement comparés à d'autres dans leur industrie;
• normative - ils croient que c'est la bonne chose à faire^{Note de bas de page 4}.

Notre approche actuelle en matière de surveillance réglementaire omet les trois raisons. Le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi offre :

• très peu d'incitation économique,
• une visibilité limitée pour les employeurs qui se débrouillent bien dans l'industrie et peu de base objective pour la comparaison;
• des conseils insuffisants pour les employeurs qui veulent faire ce qu'il faut en favorisant une inclusion équitable sur la façon de le faire.

Ce chapitre examine l'état de la situation en matière de surveillance réglementaire et propose des recommandations sur ce que nous devons faire.

État de la situation

Le rôle du Programme du travail

Le ministre du Travail, en grande partie par l'entremise de la Division de l'équité en milieu de travail du Programme du travail, est responsable de l'administration de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Il est appelé à :

• élaborer et mettre en place des programmes d'information pour favoriser la compréhension du public de la Loi sur l'équité en matière d'emploi et favoriser la reconnaissance publique de son objet^{Note de bas de page 5};
• entreprendre des recherches liées à l'objet de la Loi sur l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 6};
• promouvoir l'objet de la Loi sur l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 7};
• publier et diffuser de l'information, des lignes directrices et des conseils aux employeurs du secteur privé et aux représentants des employés concernant la mise en œuvre de l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 8};
• élaborer et mettre en œuvre des programmes pour souligner les réalisations exceptionnelles des employeurs du secteur privé et des représentants des employés pour dans la mise en œuvre de l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 9};
• imposer des pénalités aux employeurs du secteur privé pour non-conformité à la Loi sur l'équité en matière d'emploi ^{Note de bas de page 10};
• présenter au Parlement un rapport annuel sur la situation de l'équité en matière d'emploi dans le secteur privé sous réglementation fédérale^{Note de bas de page 11};
• mettre à la disposition des employeurs tout renseignement pertinent sur le marché du travail concernant les groupes désignés dans la main-d'œuvre canadienne afin d'aider les employeurs à s'acquitter de leurs obligations en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 12};
• administrer le Programme de contrats fédéraux (PCF)^{Note de bas de page 13}.

Le Programme du travail met aussi en œuvre le programme PMTEOE dont il est question au chapitre 5, ainsi qu'un programme de prix d'excellence en matière d'équité en matière d'emploi.

Moyens limités du Programme du travail

Les responsabilités et les pouvoirs du Programme du travail sont vastes. La capacité et les résultats l'ont été moins.

Il faut savoir que seulement quatre employeurs ont reçu un avis d'évaluation d'une sanction pécuniaire. La dernière pénalité a été imposée en 1991, date à laquelle la pénalité la plus élevée a été imposée - 3 000 $. En vertu du PCF, aucun entrepreneur n'a été trouvé en non-conformité depuis la restructuration de 2013^{Note de bas de page 14}.

Et ce, malgré le fait que le Programme du travail effectue des évaluations de conformité chaque année pour les employeurs du secteur privé sous réglementation fédérale. Pour le PCF, le Programme du travail effectue des évaluations individuelles de la conformité l'année suivant la date d'attribution du contrat, puis tous les trois ans par la suite.

Il y a des limites intégrées au cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, examinées tout au long du présent rapport, qui ont une incidence sur ce que le Programme du travail peut faire. Le but du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi aurait dû être de créer des incitatifs pour inciter les employeurs à s'y conformer dans la mesure du possible.

Si nous savions que l'équité en matière d'emploi est réellement atteinte et soutenue, le nombre limité d'évaluations de sanction seraient une source de célébration. Mais c'est loin d'être la réalité.

Songez qu'à l'heure actuelle, lorsqu'un agent de conformité du Programme du travail conclut qu'un employeur ne respecte pas un engagement - par exemple, l'employeur n'a pas examiné et révisé son programme d'équité en matière d'emploi comme l'exige l'article 13 de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, ou a omis de consulter les représentants des employés comme l'exige l'article 15 - l'agent de conformité est tenu d'en aviser l'employeur et de « tenter de négocier un engagement écrit^{Note de bas de page 15}. » C'est tout.

Tenez également compte du fait que les agents d'équité en milieu de travail étaient autrefois disponibles partout au Canada, qu'ils travaillaient dans les bureaux régionaux et qu'ils étaient proches des acteurs du milieu de travail eux-mêmes. Ils étaient en mesure d'effectuer des visites sur place auprès des entrepreneurs du PCF. Les postes ont été éliminés en 2013. Les évaluations de la conformité sont maintenant fondées sur des rapports plutôt que sur des visites sur place. Il est vrai que les réunions virtuelles offrent des possibilités intéressantes, et on nous a dit que le Programme du travail a fait preuve de créativité à cet égard pendant la pandémie, il y a des limites.

Notre groupe de travail reconnaît que ses interlocuteurs ont des connaissances approfondies sur l'aspect politique de l'équité en milieu de travail au Ministère, y compris la capacité renforcée d'administrer l'outil conçu par le Programme du travail. Le programme du Système de gestion de l'information sur l'équité en milieu de travail (SGIEMT) permet aux employeurs assujettis au PLEME et au PCF de préparer et de transmettre leurs rapports en ligne. Le président et le vice-président ont assisté à une démonstration des capacités du SGIEMT ainsi que celles d'une nouvelle plate-forme pour communiquer les résultats sur les exigences de transparence salariale en vertu du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

En ce qui concerne la transparence salariale au titre du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, on nous a dit qu'il y avait peu d'échanges continus entre le Programme du travail et le commissaire à l'équité salariale, malgré le cadre et les objectifs étroitement liés de la Loi sur l'équité salariale. La loi permet le travail en silos.

En ce qui concerne la gestion des données, nous avons été informés qu'un module distinct du SGIEMT est mis à la disposition de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) pour examiner les rapports de chacun des employeurs, et que le Programme du travail et la CCDP se réunissent pour discuter des questions actuelles et émergentes. Le personnel de la CCDP a dit au groupe de travail qu'il devait demander aux employeurs certains renseignements dont disposait le Programme du travail sur le système de gestion des données du SGIEMT.

Fait à noter, le Programme du travail et la Commission canadienne des droits de la personne nous ont dit que les vérifications effectuées par la Commission canadienne des droits de la personne ne sont pas communiquées au Programme du travail qui conseille par la suite les employeurs.

Nous pourrions bien sûr simplement recommander que chaque institution communique plus d'informations et collabore. Les obstacles à cette communication d'information ne semblaient pas être strictement prescrits par la loi. En vertu du paragraphe 34(3) de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la CCDP peut communiquer ou divulguer de l'information « selon les modalités déterminées par la Commission », à un ministre fédéral ou à tout officier ou employé de Sa Majesté, [traduction] « à toute fin relative à l'administration ou à l'exécution » de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Malheureusement, la pratique actuelle semble refléter les silos institutionnels qui se sont développés au fil du temps.

La division était peut-être valable dans le passé, mais à l'heure actuelle, elle fait partie du problème.

Tant d'années consacrées à un processus qui devrait nous aider à atteindre l'équité en matière d'emploi; notre groupe de travail est reparti préoccupé. La séparation des responsabilités semble être une grande partie du problème faisant obstacle à la surveillance réglementaire du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Commission de la fonction publique du Canada - un employeur et un vérificateur

La mise en œuvre de l'équité en matière d'emploi et la surveillance réglementaire dans la fonction publique fédérale sont transversales.

Dans l'administration publique centrale fédérale, la responsabilité de s'acquitter des obligations en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi est partagée :

• La Commission de la fonction publique (CFP) est responsable des nominations à la fonction publique ou au sein de la fonction publique, y compris les promotions, au titre de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (articles 11 et 29 et suivants). Ces responsabilités sont déléguées aux administrateurs généraux des ministères.
• Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH-SCT) du Secrétariat du Conseil du Trésor assume des responsabilités en matière de ressources humaines au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques (article 11.1), y compris la classification des postes et l'établissement de politiques et de programmes pour mettre en œuvre l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique. Le président du Conseil du Trésor dépose chaque année des rapports du secteur public au Parlement.

Les responsabilités de la Commission de la fonction publique concernant l'équité en matière d'emploi comprennent également la tenue d'enquêtes et de vérifications en application de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (articles 11 et 17). Comme nous l'avons vu au chapitre 4, cela comprend le pouvoir d'effectuer des vérifications pour déterminer s'il existe des préjugés ou des obstacles qui désavantagent les personnes appartenant à un groupe en quête d'équité. Lorsqu'elle assume ce rôle, la Commission de la fonction publique a tous les pouvoirs d'un commissaire en vertu de la Loi sur les enquêtes.

Ce qu'il faut retenir, c'est que le Secrétariat du Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique ont tous deux la responsabilité de cerner et d'éliminer les obstacles à l'atteinte et au maintien de l'équité en matière d'emploi, et d'aider les ministères à mettre en œuvre des mesures positives pour combler les lacunes en matière de représentation.

Nous insistons sur deux caractéristiques :

• Premièrement, le libellé de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique ne mentionne pas spécifiquement les groupes désignés par la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Tout groupe en quête d'équité est plus large et laisse entrevoir la mesure dans laquelle il est important d'éliminer les obstacles sur lesquels ce rapport insiste.
• Deuxièmement, la Commission de la fonction publique est chargée de vérifier les processus de recrutement. Mais la relation entre son propre rôle dans l'embauche - essentiellement délégué aux ministères et organismes - et sa fonction de vérificateur exige une attention rigoureuse.

Chargée de protéger une fonction publique fédérale fondée sur le mérite, représentative et non partisane au profit de tous les Canadiens, la Commission de la fonction publique rend compte de façon indépendante au Parlement.

Les groupes qui ont rencontré notre groupe de travail ont toutefois exprimé leur frustration de ne pas être en mesure d'obtenir le genre de données détaillées sur le mérite et la représentativité dans la fonction publique fédérale qui révèlent ce qui se passe réellement en matière d'embauche, de promotion et de maintien en poste dans la fonction publique fédérale.

Les noms ont de l'importance. Si la Commission de la fonction publique est co-employeur responsable des nominations, devrions-nous vraiment qualifier d'audits ses examens des pratiques d'emploi par les administrateurs généraux des ministères à qui elle a délégué ses pouvoirs?

Nous avons appris que cette préoccupation n'est pas seulement une question de terminologie.

Nous avons été informés en particulier que la vérification prévue du milieu de travail inclusif pour les employés racisés par le Bureau du vérificateur général du Canada n'aborderait vraisemblablement pas le recrutement dans la fonction publique, en partie parce que la Commission de la fonction publique effectue ses propres vérifications. Nous avons compris que la décision de la vérificatrice générale avait été prise, en partie, pour respecter les responsabilités d'audit qui sont accordées par la loi à d'autres institutions fédérales et pour éviter les chevauchements^{Note de bas de page 16}.

Nous avons accordé le plus grand sérieux à l'appel lancé par la Commission de la fonction publique pour que la reddition de comptes soit accrue en mettant l'accent sur les résultats plutôt que sur les efforts de surveillance, c'est-à-dire qu'un organisme de surveillance veille à ce que des progrès soient réellement réalisés afin de combler les lacunes^{Note de bas de page 17}.

La Commission canadienne des droits de la personne

[Traduction]En effet, un processus manifestement efficace dont la portée restrictive est frustrante a été remplacé par un processus plus large qui manque de caractéristiques essentielles à une mise en œuvre efficace.

À la suite de l'affaire Alliance de la Capitale nationale sur les relations interraciales devant le Tribunal canadien des droits de la personne, la Loi canadienne sur les droits de la personne a été modifiée pour empêcher que des cas d'équité en matière d'emploi - c'est-à-dire des cas qui s'appuient sur des statistiques - ne soient présentés. Par la suite, la CCDP a été chargée de surveiller la conformité, une responsabilité qui lui a été confiée en tant qu'organisme indépendant. Les intervenants en sont venus à penser que le rôle initialement assumé par le Programme du travail, au sein du ministère autrefois appelé DRHC, présentait un « conflit d'intérêts » potentiel compte tenu de sa proximité avec les employeurs dans d'autres programmes^{Note de bas de page 18}. Les responsabilités ont donc été réparties.

La CCDP surveille la conformité en effectuant des audits de conformité pour la fonction publique fédérale et les employeurs du secteur privé sous réglementation fédérale. Elle est également en mesure de recevoir et d'examiner les plaintes concernant la non-conformité^{Note de bas de page 19}.

Comme nous allons le voir plus en détail ci-dessous, la CCDP peut également demander au président du Tribunal canadien des droits de la personne la nomination d'un tribunal de l'équité en matière d'emploi, avec le pouvoir de rendre des décisions exécutoires sous forme d'ordonnances judiciaires^{Note de bas de page 20}. Cette demande est présentée lorsqu'un employeur demande la révision d'une décision rendue par la Commission canadienne des droits de la personne^{Note de bas de page 21} ou lorsque cette dernière demande la confirmation de sa décision^{Note de bas de page 22}. On a peu recours au tribunal de l'équité en matière d'emploi.

Le rapport annuel de la CCDP est également présenté au Parlement et comprend des renseignements sur les activités d'application de la loi et les audits de la CCDP.

Rapport de mise en œuvre de la Commission canadienne des droits de la personne

Compte tenu du rôle de la CCDP de mener des audits sur les activités d'autres organisations, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, il était important d'examiner comment elle comprenait la mise en œuvre dans son propre milieu de travail.

La CCDP a indiqué en novembre 2022 qu'elle avait atteint ses objectifs d'équité en matière d'emploi pour les quatre groupes visés par l'équité en matière d'emploi, en utilisant la DMT plus élevée plutôt que la DPA appliquée dans la fonction publique fédérale comme point de référence. La CCDP a ajouté qu'en tant que petite organisation, « le départ d'une ou deux personnes peut avoir un impact considérable sur la représentation de certains des groupes en quête d'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 23}. » Le rapport contient une analyse de l'effectif en termes statistiques, mais une analyse de l'environnement a révélé plusieurs sujets de préoccupation, notamment l'accès à des possibilités de perfectionnement professionnel, des messages contradictoires sur le congé parental, des processus lourds et longs pour les demandes d'adaptation qui touchent à la fois les travailleurs handicapés et les travailleurs appartenant à des minorités religieuses qui cherchent à obtenir des mesures d'adaptation pour leurs fêtes religieuses, ainsi qu'une utilisation d'un vocabulaire inapproprié pour discuter des employés qui ne sont pas membres de la CCDP.

Toutefois, le vocabulaire sur les obstacles systémiques a été utilisé avec parcimonie, et les obstacles au perfectionnement professionnel n'ont pas été considérés comme étant des obstacles systémiques à l'équité en matière d'emploi puisque l'examen des systèmes d'emploi « n'ont pas mené au constat qu'un traitement différencié est réservé aux membres du personnel en raison de leur appartenance à un groupe en quête d'équité », mais plutôt en raison d'une perception d'arbitraire chez les employés. Étonnamment, le rapport n'indiquait pas très bien si l'appartenance à un groupe visé par l'équité en matière d'emploi était considérée comme l'un des facteurs. De plus, sans mentionner de lien précis avec les groupes visé par l'équité en matière d'emploi dans le rapport, la facilité d'accès à la formation linguistique en français a été définie comme un « obstacle courant à l'avancement professionnel », le problème étant apparemment sur le plan de l'obtention des approbations appropriées pour suivre la formation en raison de la charge de travail élevée^{Note de bas de page 24}.

La CCDP a recommandé d'officialiser et de structurer son approche en matière de gestion des talents et d'améliorer la communication concernant les plans de dotation et les décisions. Elle a également recommandé des « adaptations des attentes en matière de charge de travail », le type de mesure qui peut aider les travailleurs ayant des responsabilités familiales et les travailleurs handicapés qui sont touchés de manière disproportionnée, mais qui peut aussi favoriser la santé mentale et l'équilibre travail-vie de tous les employés. Le rapport souligne l'importance de catalyser l'appui du commissaire en chef à l'atteinte de l'équité en matière d'emploi.

Audits de la Commission canadienne des droits de la personne

L'Unité de l'équité en matière d'emploi, qui fait partie de la Direction générale de la conformité proactive de la CCDP, est petite et maintenant plus petite qu'elle ne l'était lorsqu'elle a été créée. L'équipe dynamique, engagée mais clairement surchargée de professionnels responsables d'auditer tous les milieux de travail canadiens relevant de la compétence fédérale en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, y compris la fonction publique fédérale, pourrait tenir dans une petite salle de conférence, où il y aurait des sièges libres.

L'approche traditionnelle consiste à effectuer des audits traditionnels de toutes les activités de mise en œuvre et de consultation des employeurs en application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Cela comprend l'exécution des neuf obligations de l'employeur en vertu du paragraphe 22(1) de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, qui sont résumées par la Commission dans son cadre d'audit^{Note de bas de page 25} comme suit :

1. Cueillette de renseignements sur l'effectif
2. Analyse de l'effectif
3. Étude des systèmes, des politiques et des pratiques d'emploi
4. Plan d'équité en matière d'emploi
5. Mise en œuvre et suivi du plan d'équité en matière d'emploi
6. Révision périodique du plan d'équité en matière d'emploi
7. Information sur l'équité en matière d'emploi
8. Consultation et collaboration
9. Dossiers d'équité en matière d'emploi

En application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la CCDP effectue un audit intégré et traditionnel, puis elle donne des instructions écrites à l'employeur pour qu'il prenne les mesures nécessaires. Il y a des limites légales : comme il est indiqué au chapitre 4, les instructions ne peuvent pas causer de préjudice injustifié; les instructions ne doivent pas exiger l'embauche de personnes non qualifiées, ni contrevenir au principe de mérite dans la fonction publique fédérale. Elles ne peuvent pas exiger la création de nouveaux emplois. Elles ne doivent pas imposer de quota; elles doivent plutôt tenir compte des facteurs appropriés pour établir des objectifs chiffrés.

Un employeur peut demander la révision d'une instruction, ou la CCDP peut demander une ordonnance du Tribunal pour confirmer une instruction. Il est entendu qu'il s'agit d'options de dernier recours. La loi met l'accent sur la persuasion.

Récemment, dans le but d'être réceptive et créative, malgré des ressources limitées, la CCDP a également effectué des audits horizontaux. Cela comprend un audit horizontal sur l'emploi des Autochtones dans le secteur bancaire et financier publié en 2019 et une vérification horizontale dans le secteur des communications : améliorer la représentation des personnes handicapées, publié en 2022.

La CCDP a en grande partie perdu la capacité limitée sur place qu'elle avait au départ. L'approche de vérification à forte consommation de papier - qui, dans un cas récent pour la fonction publique, a pris la forme d'un sondage de vérification envoyé aux 47 ministères et organismes de la fonction publique comptant plus de 500 employés et desquels on en a choisi 18 pour faire l'objet d'une évaluation documentaire complète jumelée à des entrevues avec des employés de différents niveaux de l'organisation - peut faire état des restrictions dans le contexte d'une pandémie où la plupart des employés ne travaillent pas au bureau; mais l'un des défis inévitables pour la CCDP demeure les limites de ce qui peut être fait avec ses ressources actuelles.

Il ne sert à rien d'enjoliver ce défi : la division de l'équité en matière d'emploi de la CCDP, qui compte 11 employés, n'a pas la capacité nécessaire pour entreprendre son travail crucial de surveillance.

Bien qu'il soit chargé d'entreprendre des audits traditionnels des employeurs, portant sur les neuf obligations de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, il n'a audité que 423 employeurs entre 1997 et 2021, pour un total de 814 audits^{Note de bas de page 26}.

Nous n'avons pas été surpris d'apprendre que certains employeurs ont tendance à réagir aux audits plutôt que de prendre des mesures proactives à l'avance^{Note de bas de page 27}. Étant donné le petit nombre d'audits effectués, il y a peu d'incitatifs à faire autrement.

La CCDP informe les employeurs dans son document-cadre sur la vérification de la conformité que, même si les renseignements recueillis sont traités de manière confidentielle en application de l'article 34 de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la CCDP est assujettie aux exigences de divulgation de la Loi sur l'accès à l'information, qui ont préséance.

Le président sortant a dit à notre groupe de travail que la CCDP partageait un engagement à l'égard de la transparence et du renforcement du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. À la demande directe du président du groupe de travail, la CCDP a offert un petit éventail d'audits anonymisés aux fins du présent examen. La CCDP a transmis des audits traditionnels et des audits de base relativement à un audit horizontal qui n'avait pas encore été publié sur la représentation des personnes racisées dans la fonction publique fédérale. Les rapports d'audits horizontaux peuvent être consultés sur le site Web de la CCDP.

Les audits traditionnels examinés dont il sera question plus loin seront abordés avec plus de détails, précisément parce qu'ils ont rarement fait l'objet d'un examen externe.

Les audits traditionnels contenaient des profils de données sur l'équité en matière d'emploi, y compris des analyses du pourcentage du groupe visé par l'équité en matière d'emploi dans un milieu de travail donné ainsi que les taux d'atteinte et une présentation sur ces résultats au fil du temps. Les audits antérieurs ont été résumés et discutés en fonction des résultats de l'audit actuel. Ils ont abordé les groupes visés par l'équité en matière d'emploi dans leur ensemble.

Parallèlement à l'analyse de la représentation, il y avait une section distincte fournissant des renseignements sur l'employeur, son programme d'équité en matière d'emploi, les audits antérieurs portant sur l'équité en matière d'emploi et les constatations de l'audit.

Il était important de voir dans ces documents que la CCDP a affirmé que l'équité en matière d'emploi n'est pas seulement une question de chiffres. Elle a souligné les mesures qui devaient être prises au-delà des niveaux actuels de représentation.

Malheureusement, certains des audits n'étaient pas très détaillés. On ne laissait pas entendre que les audits permettaient « d'analyser de façon détaillée » le comportement organisationnel de l'employeur. On laisse entendre qu'une grande partie de l'audit prenait la forme d'un échange et d'une analyse des documents soumis. Compte tenu de la taille de l'équipe d'audit, ce n'est pas surprenant.

En ce qui concerne la mise en œuvre, y compris l'élimination des obstacles, dans un cas, l'audit a révélé que l'unité ou l'organisme gouvernemental n'avait pas effectué d'examen des systèmes d'emploi ou un plan d'équité en matière d'emploi valide fondé sur une analyse récente de l'effectif et les résultats d'un examen des systèmes d'emploi (ESE). La CCDP a indiqué avoir l'intention d'embaucher un consultant pour effectuer un ESR. La CCDP a fait remarquer qu'elle était tenue d'effectuer l'audit plus tôt qu'il n'était apparemment prévu de l'effectuer.

Même si le vocabulaire concernant la diversité et l'inclusion est omniprésent dans les rapports, l'audit de la CCDP révèle qu'elle ne laissait pas les pratiques génériques en matière d'équité, de diversité et d'inclusion se substituer aux exigences particulières de la Loi sur l'équité en matière d'emploi :

• Il est également important que la CCDP précise qu'un plan stratégique pour la diversité et l'inclusion, qui présentait certaines similitudes avec un plan d'action sur l'équité en matière d'emploi, n'était pas fondé sur l'examen des systèmes d'emploi et n'était donc pas un plan d'action « fondé sur des données probantes. »
• De même, une partie de la formation sur la diversité et l'inclusion ne pouvait pas être considérée comme une « stratégie » pour l'embauche externe de personnes racisées dans des rôles de gestion et de direction. Les éléments promis - comme une trousse d'outils pour faciliter l'embauche - n'ont pas été soumis à l'examen de la CCDP.

Les exemples d'obstacles relevés par la CCDP varient. On parle, entre autres, d'obstacles à l'accès au télétravail. Un autre audit révèle qu'il y avait « une hostilité systémique envers les femmes racisées qui apportent au travail un dîner comportant de la nourriture de leur pays d'origine » : des collègues se plaignaient des odeurs et « un cadre supérieur avait donné une directive au sujet d'"aliments malodorants" en milieu de travail. »

La CCDP proposait des mesures correctives qui demandaient à l'organisme d'élaborer des stratégies officielles d'embauche. De toute évidence, la CCDP allait au-delà du simple geste symbolique pour déterminer si des stratégies étaient en place pour développer un ensemble de compétences spécialisées parmi le personnel de l'organisation, former les gestionnaires d'embauche pour éliminer les obstacles comportementaux et s'attaquer au talent interne inexploité du personnel surqualifié et loyal dont la grande confiance à l'égard du mandat de l'organisation contribuait au fait qu'ils restaient dans des rôles subalternes malgré leurs études et leurs réalisations professionnelles.

Dans le cadre d'autres audits, la CCDP voulait voir des objectifs de rendement réels pour les gestionnaires d'embauche afin de combler les lacunes au chapitre de l'équité en matière d'emploi pour les travailleurs racisés. Les évaluations étaient quelque peu laconiques et préétablies, mais le message était clair : les indicateurs de rendement pour l'embauche devraient être précis; de plus, même s'il se trouve qu'un groupe est représenté de façon appropriée, il faut tout de même surveiller la situation pour maintenir le taux de disponibilité au sein de la population active.

La CCDP a examiné de près les ressources organisationnelles disponibles pour réaliser le plan de l'employeur. Enfin, la CCDP voulait voir une analyse annuelle des progrès raisonnables, mais elle ne l'a pas pu, en l'absence de ce plan. Les audits ont révélé que la CCDP cherchait à obtenir des plans d'équité en matière d'emploi fondés sur des données probantes.

Dans le cas de certains audits, la CCDP pourrait signaler qu'il faut éliminer les obstacles. Elle pourrait ordonner à un employeur d'élaborer un « plan d'action de la direction », c'est-à-dire un calendrier des mesures correctives nécessitant une mesure corrective avec une date limite pour les mener à bien.

Toutefois, la CCDP n'a fourni aucune indication sur la façon de procéder dans le rapport d'audit.

Dans le cas d'un autre audit, et en l'absence d'un rapport d'examen des systèmes d'emploi qui aurait déjà dû être disponible, la CCDP a demandé qu'un examen des systèmes d'emploi soit préparé d'ici une certaine date. Mais ce genre d'audits ne fait qu'illustrer le problème : la plupart de ces obligations législatives auraient déjà dû être remplies et prêtes pour la vérification de la conformité de la CCDP.

C'était franchement troublant de lire ce genre de conseils donnés aux employeurs qui participent au programme depuis des décennies. Et il s'agit d'un employeur de la fonction publique fédérale, qui devrait donner l'exemple. L'audit ressemblait au mieux au genre de conseils qui auraient dû provenir de l'organisme responsable de la surveillance de la conformité auprès des employeurs qui viennent tout juste de s'inscrire au programme ou qui ont produit leur tout premier rapport.

Résultat : on a donné plus de temps à cet employeur de la fonction publique pour terminer ce que la loi lui imposait de faire. La CCDP a fourni peu de directives sur la façon de faire.

Ne pas avoir déjà satisfait aux obligations législatives n'a pas donné lieu à des conséquences immédiates.

C'est une certaine consolation que le processus d'audit ne se termine qu'une fois que la CCDP a évalué les éléments probants pour s'assurer que chaque employeur a satisfait aux exigences du plan d'action de la direction préparé par la CCDP. Mais les auditeurs sont surchargés de travail et manquent de ressources.

Étant donné que le Programme du travail ne reçoit pas les audits, il n'est pas en mesure de faire un suivi lorsque l'employeur soumet le rapport suivant sur l'équité en matière d'emploi.

Un employeur avide de gageures pourrait parier qu'il ne se passera pas beaucoup de choses.

Même la liste des obstacles relevés dans le cadre d'un audit d'une unité à haut rendement, qui a été louangée pour avoir dépassé la disponibilité au sein de la population active pour les groupes à l'étude et pour avoir pris d'importantes initiatives tournées vers l'extérieur, laissait entendre qu'il y aurait des problèmes pour maintenir l'équité en matière d'emploi. Le rapport a relevé les obstacles suivants :

• Le biais d'affinité, ou l'embauche, la promotion ou l'octroi d'affectations « intérimaires » à des personnes qui leur ressemblent ou qui ont des antécédents similaires;
• Manque de transparence dans les processus de dotation;
• Préjugés inconscients ou stéréotypes;
• Manque de compétence interculturelle.

Les audits ont énuméré ces problèmes, mais sans beaucoup de détails. Sans soutien pour assurer le suivi, il est raisonnable de s'inquiéter qu'il y aurait peu de changements.

En ce qui concerne les consultations significatives, les exigences de la Loi sur l'équité en matière d'emploi ne ressortent pas clairement dans les rapports d'audits traditionnels examinés. Les consultations ont été évaluées comme l'un des sous-volets du champ d'enquête sur l'élimination des obstacles. Dans le cadre des audits de base effectués dans le cadre de l'audit horizontal annoncé pour les employés racisés de la fonction publique fédérale, les ministères ont été évalués pour déterminer s'ils avaient consulté ces employés afin de cerner les obstacles possibles au chapitre du recrutement, de la formation, de l'encadrement, de l'évaluation, des promotions, des mesures disciplinaires, et des fins d'emploi; en ce qui concerne le flux de travail et les procédures, le climat et l'acceptation en milieu de travail et la disponibilité de mesures d'adaptation.

Dans un cas, la CCDP a déterminé que les documents que lui avait fournis un employeur (en grande partie des diapositives de présentations) ne constituaient pas une preuve de consultations avec des employés racisés sur les obstacles. Elle a souligné les pratiques positives, mais a déterminé que ces dernières ne remplaçaient pas la nécessité de consulter les employés racisés aux fins d'un examen des systèmes d'emploi.

Des employeurs ont transmis un calendrier de réunions avec les agents négociateurs dans le cadre desquelles l'EDI était à l'ordre du jour. Toutefois, les agents négociateurs étaient à peine mentionnés dans les audits prévus pour l'examen du groupe de travail.

Les audits de la CCDP appellent à la consultation et ont clairement une idée de ce qui est inadéquat, mais ne semblent pas offrir de directives sur la façon de structurer les consultations afin d'assurer le respect de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Les audits horizontaux et éclairs sont un exemple de la marge d'innovation en matière de surveillance réglementaire, même dans un contexte de contraintes importantes :

• La CCDP a fait preuve de créativité compte tenu de ses ressources extrêmement limitées, en établissant une pratique d'audit horizontal qui lui permet de répertorier et d'analyser en détail les problèmes systémiques auxquels se heurte un groupe désigné particulier et de publier un rapport à l'échelle du secteur. Ce type d'audit peut fournir un aperçu de questions spécifiques dans des secteurs spécifiques.
• La CCDP a également élaboré des audits éclairs pour joindre un plus grand nombre d'employeurs, en mettant l'accent sur 2 des 9 obligations énumérées ci-dessus que la CCDP est tenue de vérifier en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi - cette approche est utilisée avec les petits employeurs, c'est-à-dire ceux qui comptent moins de 300 employés.

Toutefois, des frustrations ont été exprimées au sujet de ces pratiques d'audit, compte tenu du caractère général des rapports d'audits horizontaux actuellement mis à la disposition du public et du petit nombre de lieux de travail finalement audités. Selon l'Alliance de la Fonction publique du Canada, par exemple, les audits horizontaux risquent d'abaisser la norme nécessaire pour s'assurer que l'équité en matière d'emploi est mise en œuvre concrètement^{Note de bas de page 28}.

L'audit horizontal de 2019 sur l'emploi des Autochtones dans le secteur bancaire et financier de la CCDP comprenait 36 sondages remplis et 10 audits de deuxième niveau. En revanche, la CCDP a indiqué avoir effectué près de 80 vérifications dans le secteur comptant 240 000 employés, soit moins de 4 vérifications dans l'ensemble du secteur par année, et ce, en plus de 20 ans depuis 1997.

La vérification horizontale de 2022 dans le secteur des communications : Améliorer la représentation des personnes handicapées de la CCDP et 58 employeurs - dans un développement important, identifié dans une annexe - ont répondu au sondage, et 17 ont fait l'objet d'une vérification complète. Cela a eu lieu en grande partie pendant la pandémie de COVID-19, de sorte que la CCDP a gracieusement remercié les participants malgré les difficultés. Elle a toutefois indiqué que seulement 41,4 % des répondants avaient pris des mesures pour éliminer les obstacles à l'emploi. Seulement 2 des 17 répondants avaient établi des indicateurs de rendement pour les gestionnaires d'embauche. La CCDP a fait remarquer que, même si la représentation des personnes handicapées dans le secteur des communications a augmenté (passant de 1,7 % en 2011 à 3,7 % en 2019), elle demeure bien en deçà du taux de disponibilité de 9,1 %. La frustration de la CCDP semblait évidente : elle a écrit que « même 25 ans après l'entrée en vigueur de la LEE, la Commission a dû exiger des 17 employeurs ayant fait l'objet d'une vérification complète qu'ils signent un plan d'action de gestion^{Note de bas de page 29}. »

Les deux audits horizontaux semblaient confirmer l'ampleur de la sous-représentation et le manque de communication détaillée sur la façon de cerner les obstacles à l'emploi avec les précisions nécessaires pour les surmonter. La CCDP espère que les conclusions de l'audit aideront les secteurs concernés. Pourtant, la séparation entre le Programme du travail et la CCDP ainsi que le sous-financement chronique ne facilitent pas le genre de suivi qui serait nécessaire pour favoriser un changement efficace.

Mis à part la créativité louable, la conclusion est inévitable : l'équité en matière d'emploi est l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard de l'égalité réelle au travail. Elle exige et mérite plus de 11 auditeurs surchargés et une surveillance réglementaire mal coordonnée et fragmentée. Il est temps d'apporter des changements.

Il est important que les cadres législatifs présument de la bonne foi. Le gouvernement fédéral a la responsabilité de veiller à ce qu'il y ait une surveillance publique adéquate. Mais nous pouvons certainement accepter qu'il y ait des cas de non-conformité attribuables à d'autres raisons qu'un manque de connaissances. Si nous persistons à présumer que tout ce dont nous avons besoin, c'est de plus de formation, le cadre législatif qui cherche à appuyer l'une des valeurs fondamentales du Canada, l'égalité réelle, risque d'être affaibli.

Le guichet unique : repenser fondamentalement la surveillance

Il est temps d'apporter des changements.

L'une des suggestions reçues était que les employeurs devraient pouvoir compter sur un guichet unique pour aborder les questions touchant l'équité en milieu de travail. Le guichet unique devrait comprendre autant les spécialistes qui peuvent accompagner les employeurs que les mesures et programmes d'aide financière gouvernementale nécessaires pour faire de l'atteinte de l'égalité réelle en milieu de travail une réalité.

La suggestion correspond à certaines des réflexions contemporaines les plus importantes sur la façon de fournir des services d'une manière efficace et efficiente. C'est l'approche que nous recommandons.

Surveillance réglementaire pour atteindre et maintenir l'équité en matière d'emploi

Il n'y a rien d'inévitable dans l'écart d'application de l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page 30}. La recherche confirme que le succès du cadre d'équité en matière d'emploi du Canada dépend dans une large mesure d'une [Traduction] « application accrue et vigoureuse de la loi^{Note de bas de page 31}. »

Nous sommes loin d'en être là.

Le moment est venu d'adopter un modèle unifié, qui veillera à ce qu'une entité indépendante, relevant directement du Parlement, assure la pleine surveillance réglementaire du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Cela serait conforme aux cadres d'équité contemporains mis en place par le gouvernement fédéral au titre de la Loi sur l'équité salariale et de la Loi canadienne sur l'accessibilité.

La création d'un poste de commissaire à l'équité en matière d'emploi a été recommandée par un large éventail d'intervenants, y compris la CCDP.

Il y a de nombreux points forts dans le modèle de commissaire à l'équité en matière d'emploi, qui exige une intégrité personnelle et une grande expertise des méthodes substitutives de règlement des différends pour fournir des conseils, soutenir et définir des moyens durables de s'assurer que les cadres et leurs objectifs sont atteints. Toutefois, les commissaires ne peuvent pas atteindre seuls l'équité ou l'accessibilité. Ils ont besoin de ressources considérables, y compris du personnel pour s'assurer que l'étendue de leur mandat est respectée. Pour y parvenir, ils doivent être appuyés par un bureau solide qui aide les commissaires à s'acquitter de leur mandat et à le soutenir.

Instaurer des directives indépendantes et une surveillance réglementaire

Le commissaire à l'équité en matière d'emploi jouera un rôle clé pour s'assurer que les employeurs et les comités mixtes d'équité reçoivent les conseils dont ils ont besoin pour atteindre l'égalité réelle en milieu de travail.

Nous avons entendu des employeurs et des fournisseurs de services qui mettent en place des programmes novateurs d'équité en matière d'emploi, qui travaillent souvent avec beaucoup d'énergie et de détermination pour atteindre leurs objectifs en matière de représentation. Ils devraient pouvoir compter sur des conseils favorables et durables. Par exemple, un fournisseur de services a adopté une approche d'embauche stratégique et a indiqué qu'il l'avait fait sur la recommandation de la CCDP. Cependant, ils n'ont reçu aucun conseil écrit. Ils s'attendaient à une certaine attention des médias, mais ont été surpris de ne pas voir la CCDP adopter une position plus explicite pour expliquer la pratique au grand public.

[Traduction] Il devrait y avoir des audits publics des progrès en ce qui touche l'EE, comparables d'un ministère à l'autre afin que ces derniers soient tenus responsables des progrès d'une manière explicite. Il n'est pas facile de discerner ce que font les ministères en matière d'EE, si ce n'est de travailler sur des quantités et des quantités de données du SCT. Pour favoriser la transparence totale, il faut des ressources - pour que les ministères et les organismes centraux puissent faire rapport explicitement, plutôt que de compliquer la compréhension des données. C'est formidable d'avoir accès aux données, mais des analyses sont nécessaires pour que les citoyens, les employés, les agents négociateurs et d'autres personnes puissent facilement suivre les progrès.

Il est également clair que les employeurs qui adoptent des mesures spéciales en application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi pour accroître leur représentation au sein de leur milieu de travail, ou des programmes spéciaux pour améliorer la représentation d'autres groupes visés par l'équité en matière d'emploi au titre de la Loi canadienne sur les droits de la personne doivent être prêts à défendre leurs programmes. Par exemple, une grande société d'État nous a parlé de sa décision d'opter pour un bassin fermé pour une embauche stratégique et de le faire de manière transparente et à faire face à l'opinion publique sur la question.

Les employeurs qui mettent en œuvre des programmes spéciaux devraient pouvoir compter sur des directives claires et écrites du commissaire à l'équité.

Un modèle duquel s'inspirer - le poste de commissaire à l'équité salariale

Le modèle pour le poste de commissaire à l'équité salariale offre des renseignements importants pour la révision du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Le commissaire à l'équité salariale est un membre à temps plein de la CCDP, établie en vertu de la LCDP. Le mandat du commissaire, tel qu'il est énoncé au paragraphe 104(1) de la Loi sur l'équité salariale, est le suivant :

• Assurer l'exécution et le contrôle d'application de la Loi sur l'équité salariale;
• Aider les personnes à comprendre leurs droits et obligations sous le régime de la Loi sur l'équité salariale;
• Faciliter le règlement des différends en matière d'équité salariale.

La liste des fonctions confiées au commissaire à l'équité salariale pour qu'il mène à bien son mandat est importante et comprend de surveiller la mise en œuvre de la Loi sur l'équité salariale et d'offrir de l'aide aux employeurs, aux employés et aux agents négociateurs, notamment en ce qui a trait aux plaintes, aux objections et aux différends. Le commissaire décide si une question relève de sa compétence. Les fonctions de sensibilisation et d'information occupent une place importante, tout comme l'obligation d'élaborer des outils afin de faciliter la conformité à la Loi sur l'équité salariale et de publier les résultats de ses recherches (alinéa 104(2)c) et e)), y compris la possibilité ou l'obligation, selon le cas, de fournir des conseils au ministre ou à la Chambre des communes ou au Sénat en vertu des articles 114 et 115.

Le commissaire à l'équité salariale est également chargé d'effectuer des vérifications de la conformité, avec un ensemble complet de pouvoirs de vérification. Le commissaire peut exiger d'un employeur qu'il effectue une vérification interne et qu'il en présente les résultats. Le commissaire peut également mener des enquêtes. S'il a des motifs raisonnables de croire qu'il y a contravention à la Loi sur l'équité salariale, le commissaire a le pouvoir d'ordonner à l'employeur, à l'employé ou à l'agent négociateur de mettre fin à la contravention. Enfin, la Loi sur l'équité salariale prévoit des sanctions administratives pécuniaires en cas de violation, dans le but de promouvoir le respect de la loi plutôt que de punir (article 126). Les sanctions administratives pécuniaires (SAP) sont des sanctions financières ou des amendes, qui peuvent être imposées lorsque le mécanisme de réglementation n'est pas respecté, sans avoir à aller devant les tribunaux. Les SAP cherchent à fournir une équité et des approches efficaces pour assurer le respect de la loi^{Note de bas de page 32}. Les infractions - classées comme mineures, graves ou très graves - peuvent donner lieu à d'une gamme de pénalités, avec un maximum de 30 000 $ pour les employeurs comptant de 10 à 99 employés et de 50 000 $ pour les employeurs comptant plus de 100 employés (article 127). Les violations précises sont établies par règlement, et la loi est claire : un employeur ne peut invoquer en défense le fait qu'il ait pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation ou qu'il croyait raisonnablement à l'existence de faits qui, avérés, l'exonéreraient (article 133). Il est compté une violation distincte pour chacun des jours au cours desquels se commet ou se continue la violation (article 134).

Le commissaire peut recevoir des plaintes d'employeurs, d'employés ou d'agents négociateurs pour un ensemble de questions précises, mais assez globales. Mais l'accent reste mis sur la recherche d'une solution à l'amiable et il existe une portée législative importante pour orienter le litige. Le commissaire à l'équité salariale est tenu d'essayer de régler les questions, d'abord (par. 154(1)) et peut les rejeter si elles sont frivoles, vexatoires ou entachées de mauvaise foi, si elles ne relèvent pas de la compétence du commissaire à l'équité salariale, ou si elles portent sur une affaire déjà instruite dans le cadre d'une autre procédure.

Le commissaire à l'équité salariale a le pouvoir d'examiner l'avis de violation (article 139) et l'avis de la décision visé au paragraphe 161(1). Le message est clair : la Loi sur l'équité salariale doit être respectée, et appliquée. Le processus demeure fermement entre les mains d'un seul bureau pendant un certain temps, bien que le commissaire à l'équité salariale conserve à n'importe quelle étape après la réception d'un avis de différend, le droit de renvoyer l'affaire au président du Tribunal. Le Tribunal peut également procéder à un examen. Tout cela est dans l'ombre de la clause privative de l'article 171 - « Les décisions rendues en vertu de l'article 170 sont définitives et non susceptibles de recours judiciaires. »

La Loi sur l'équité salariale prévoit déjà, à l'alinéa 104(2)f), que le commissaire « se tient en liaison étroite avec les organismes ou les autorités provinciales de même nature pour coordonner leurs efforts, au besoin ». Avec un nouveau commissaire à l'équité en matière d'emploi, les deux administrations devraient être encouragées à coordonner les efforts au besoin. Cela pourrait être implicite si le commissaire à l'équité en matière d'emploi, comme le commissaire à l'accessibilité, était également rattaché à la CCDP. Toutefois, comme nous le verrons plus loin, il serait peut-être temps d'offrir une vision institutionnelle différente pour l'application de l'équité en milieu de travail.

La liste des recommandations ci-dessous s'inspire en partie du modèle du commissaire à l'équité salariale. Les recommandations ne présentent pas une liste exhaustive des pouvoirs ou des responsabilités du commissaire à l'équité en matière d'emploi.

Un catalyseur du changement : Apprendre des organismes fédéraux de financement de la recherche

Nous avons entendu à maintes reprises qu'un organisme capable de catalyser le changement est crucial. Nous avons appris du modèle de mise en œuvre fourni dans le cadre du Programme des chaires de recherche du Canada. Les employeurs (les universités) ont peut-être passé à l'action parce qu'ils devaient composer avec des exigences imposées par un organisme de financement en raison d'un règlement judiciaire; toutefois, bon nombre d'entre eux ont maintenant intégré des politiques et des approches proactives dans leurs pratiques habituelles et expliquent leurs actions plus larges, au-delà du Programme des chaires de recherche du Canada, de façon plus générale par leur adhésion aux principes d'EDI^{Note de bas de page 33}. Un équilibre fructueux a été trouvé : les organismes de financement pouvaient à la fois offrir des incitatifs sous la forme de chaires de recherche prestigieuses et bien financées, tout en exigeant une réceptivité à l'équité pour atteindre les objectifs établis, et en offrant un accompagnement pratique pour élaborer des processus d'examen des systèmes d'emploi. Ne pas faire des progrès raisonnables était assorti de conséquences claires : perte de financement futur. Les objectifs sont plus souvent atteints, et la surveillance réglementaire efficace, pratique et proactive exercée par l'entremise des conseils de financement des trois organismes fédéraux et dirigée par le Conseil de recherches en sciences humaines a joué un rôle considérable.

Nous demandons instamment que les raisons de ces progrès ne soient pas négligées dans toute refonte proposée du contexte du financement de la recherche au fédéral.

Nous pouvons tirer des leçons de ce processus pour appuyer la surveillance réglementaire de l'équité en matière d'emploi. La conformité en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi vise à être réflexive et réactive. Il faut une surveillance réglementaire indépendante, solidaire et solide.

Cultiver l'examen indépendant - Comité consultatif et d'examen

[Traduction] Ce n'est qu'en examinant régulièrement la Loi [sur l'équité en matière d'emploi] que nous pourrons mieux cerner et évaluer les secteurs où des améliorations en matière de responsabilisation, de conformité et d'application de la loi sont nécessaires. L'absence d'examen sur une période de vingt ans de la Loi est inacceptable et n'a fait qu'aggraver et exacerber les inégalités sur le marché du travail auxquelles sont confrontés les travailleurs marginalisés. Le gouvernement doit examiner régulièrement la Loi tous les cinq ans, comme il est actuellement prescrit.

Il est largement reconnu que l'examen quinquennal prévu par le Parlement dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi ne s'est pas concrétisé. Nous recommandons qu'un comité consultatif indépendant soit créé, et qu'il soit chargé d'entreprendre des examens au moins une fois tous les 10 ans.

Nous recommandons qu'un comité consultatif et d'examen de 10 personnes soit créé pour orienter le travail du commissaire à l'équité en matière d'emploi. Le comité devrait être composé d'experts dans le domaine de l'équité en matière d'emploi et des questions connexes liées aux droits de la personne connexes, au travail et aux relations de travail. Les membres devraient être le reflet de façon générale d'un large éventail de la société canadienne dans son ensemble et assurer une représentation intersectionnelle de chacun des groupes visés par l'équité en matière d'emploi. Il devrait se réunir au moins deux fois par an. Il devrait avoir la responsabilité d'effectuer les examens qui doivent être transmis au Parlement par le commissaire à l'équité en matière d'emploi et rendus publics. Le budget du comité consultatif et d'examen devrait inclure les ressources nécessaires pour entreprendre les examens au moins une fois tous les 10 ans.

Assurer l'autonomie institutionnelle

L'équité en matière d'emploi peut facilement être négligée, non seulement par des attaques idéologiques, mais aussi par d'importants problèmes de financement^{Note de bas de page 34}. Les commissions des droits de la personne de partout au Canada n'ont pas été exemptes de compressions budgétaires majeures. Notre groupe de travail s'est dit très préoccupé par la petite taille des équipes chargées de vérifier la conformité à la Loi sur l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique et dans le secteur privé.

Les programmes d'équité en matière d'emploi sont protégés par la Constitution en vertu des paragraphes 15(1) et 15(2) de la Charte, pris ensemble. Il faut prêter attention à l'autonomie institutionnelle et à la capacité de répondre à l'ampleur de la tâche disponible.

Le droit traduit effectivement l'engagement. Et le manque de financement affaiblit les engagements de la loi.

Les niveaux de financement nous indiquent en fin de compte quels engagements nous voulons respecter. Les propos qu'a entendus notre groupe de travail sur ce point étaient malheureusement teintés de cynisme.

Ce qui est encore plus troublant, c'est la présomption profonde que le travail d'équité s'apparentera au travail bénévole, accompli par les personnes mêmes qui ont été confrontées à l'iniquité structurelle tout au long de leur vie professionnelle. L'hypothèse est imprégnée de stéréotypes reposant sur les motifs mêmes que l'équité en matière d'emploi cherche à corriger. Ces stéréotypes alimentent les obstacles à l'emploi et les iniquités salariales. L'hypothèse entretient la sous-évaluation du travail à faire et peut causer du stress et de l'épuisement professionnel pour les personnes qui font le travail d'équité. Le gouvernement devrait donner un meilleur exemple.

Il est temps de rompre avec l'idée que le travail d'équité devrait être fait avec peu de moyens. Si nous sommes déterminés à défendre l'équité en matière d'emploi en cette période mondiale d'intolérance croissante, si nous comprenons à quel point l'égalité réelle est essentielle pour nos milieux de travail, notre économie dans son ensemble et notre identité en tant que Canadiens, nous devons le montrer.

L'équité en matière d'emploi exige de réels changements; un soutien réel à la mise en œuvre sur les lieux de travail; une vérification et une surveillance réelles. Si l'un des piliers est faible, l'équité en matière d'emploi restera très fragile et n'atteindra pas ses objectifs. Si elle est renforcée, elle peut favoriser l'inclusion et la croissance de la société.

Architecture institutionnelle

Établir des mesures de surveillance réglementaire adaptées et durables

La commission souligne qu'il importe d'assurer la coordination et la complémentarité entre les mesures et les stratégies adoptées, ainsi qu'entre les divers organes compétents, afin d'en assurer la cohérence et d'en renforcer l'impact, tout en évitant les doubles emplois et en favorisant une utilisation optimale des ressources.

Nous souhaitons veiller à ce que le commissaire à l'équité en matière d'emploi puisse assurer le niveau de surveillance réglementaire nécessaire à l'atteinte du but de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Pour ce faire, nous avons trois options :

• Première option : Abriter un commissaire à l'équité en matière d'emploi au sein de la Commission canadienne des droits de la personne dans une direction générale de la conformité proactive renforcée.
• Deuxième option : Créer un bureau autonome pour le commissaire à l'équité en matière d'emploi.
• Troisième option : Créer un commissariat à l'équité.

Première option : Abriter un commissaire à l'équité en matière d'emploi au sein de la CCDP dans une direction générale de la conformité proactive renforcée

La CCDP abrite actuellement la Division de l'équité en matière d'emploi, l'Unité sur l'accessibilité et le Service d'équité salariale au sein de la Direction générale de la conformité proactive. En tout, 65 personnes travaillent à la Direction générale, le personnel du bureau du directeur général y compris. Bien que quelques personnes travaillent à temps partiel, la majorité du personnel des commissaires à l'équité salariale et à l'accessibilité travaille à temps plein, c'est-à-dire 25 et 28 membres du personnel respectivement. La Division de l'équité en matière d'emploi quant à elle compte 11 membres du personnel.

Notre groupe de travail a eu vent de préoccupations concernant principalement la capacité qu'a obtenu la CCDP pour assumer la responsabilité d'un autre commissaire. Certaines personnes intervenantes ont exigé catégoriquement que les organismes de surveillance soient indépendants de la CCDP et des systèmes judiciaires et qu'ils soient représentatifs des groupes visés par l'équité. Certaines personnes ont observé qu'il n'y a pas assez de ressources pour l'ampleur de l'enjeu. D'autres ont fait remarquer les antécédents d'inaction et de mesures inadéquates quant aux barrières systémiques, particulièrement en ce qui concerne le racisme systémique.

Les conclusions émises dans le rapport de 2020 de Hart sont claires : si la CCDP a pris un « engagement louable » d'améliorer la façon dont elle traite les dossiers de discrimination raciale, et si elle a franchi des « étapes préliminaires importantes », la route s'annonce longue et difficile.

Au cours de son examen approfondi des pratiques et des procédures, Mark Hart, ancien vice-président du Tribunal des droits de la personne de l'Ontario, a su définir une multitude de préoccupations. Par exemple, il craint que le pouvoir discrétionnaire accordé en vertu de l'alinéa 41(1)a) ou b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne soit utilisé pour rejeter une plainte lorsqu'il apparaît que la victime présumée devrait épuiser les règlements des griefs ou lorsqu'il apparaît que la plainte pourrait être traitée de manière plus appropriée selon une autre procédure prévue par une loi fédérale. Il demande à ce que les dispositions ne soient pas utilisées automatiquement ou à la légère et à ce qu'une attention soit portée sur les plaignants racisés, qui peuvent rencontrer des obstacles pour que leur grief soit traité de manière appropriée^{Note de bas de page 35}. Une autre préoccupation concerne la réduction des risques de préjugés à l'encontre des plaignants, concept sur lequel Hart jette de la lumière à l'aide du mouvement #MoiAussi en affirmant : « il y a une différence entre passer de "Je ne te crois pas tant que tu ne peux pas le prouver", à passer à un état d'écoute et d'acceptation de l'expérience déclarée du plaignant avec une approche d'ouverture et de curiosité, sans abdiquer la nécessité d'évaluer les éléments de preuve à l'appui de l'allégation requis par l'instance judiciaire^{Note de bas de page 36}. » Ensuite, Hart mentionne le manque de soutien à l'égard des plaignants les plus racisés en vue de la préparation à leur plainte. Il nomme des pratiques prometteuses pour le soutien des plaignants qui se présentent devant une institution dans certaines provinces ou territoires du Canada, comme la Commission des droits de la personne de la Nouvelle-Écosse, mais ces pratiques nécessitent des ressources^{Note de bas de page 37}. La mesure dans laquelle la CCDP, en raison de ses ressources limitées, ne peut que choisir de représenter un plaignant d'un dossier de discrimination raciale en se basant sur une « participation partielle » préoccupe également Hart étant donné les répercussions négatives sur une question « notoirement difficile à prouver lors d'une audience^{Note de bas de page 38}. » Hart est demeuré conscient des ressources limitées de la CCDP, et il a clairement cherché à adapter ses recommandations à celles-ci.

Pour résumer, l'idée directrice du rapport de Hart est la suivante : la progression de la CCDP exigera un engagement soutenu et une quantité importante de ressources^{Note de bas de page 39}.

La CCDP a entamé un processus de modernisation, qu'elle décrit comme un travail toujours en cours^{Note de bas de page 40}.

Le 6 mars 2023, la Commission des relations de travail dans la fonction publique a découvert que la CCDP avait violé la clause de non-discrimination de sa convention collective. Cette découverte a déclenché la tenue d'enquêtes sur la CCDP et a ébranlé la confiance accordée à celle-ci.

Le manque de ressources largement connu de la CCDP fait l'objet de préoccupations majeures. Serait-il donc sensé de continuer à ajouter au mandat de la CCDP d'énormes responsabilités en matière d'équité, alors qu'aucun engagement n'est pris à l'obtention d'une enveloppe budgétaire nécessaire à l'entière réalisation dudit mandat, tel que l'exige un engagement pangouvernemental à l'égard de l'équité en matière d'emploi?

Il faut également se pencher sur certaines questions en lien avec la structure organisationnelle. Par exemple, le commissaire à l'équité salariale est abrité par la CCDP et relève directement du ministre (du Travail), tandis que le personnel du commissaire à l'équité salariale relève, au bout du compte, de la présidente. Intégrer des commissaires à différents enjeux au sein de la CCDP demande une attention particulière au point de vue structurel ainsi qu'une quantité importante de ressources.

La Loi canadienne sur l'accessibilité et le commissaire à l'accessibilité

La figure ci-dessous montre l'intégration partielle du commissaire à l'accessibilité au sein de la structure de la CCDP.

• * Canada, « Loi canadienne sur l'accessibilité », Lois codifiées LC 2019, ch. 10, paragraphes 17(1) et (2), 21(1) [LCA]; gouvernement du Canada, « Communiqué de presse - Nomination historique du premier commissaire à l'accessibilité du Canada » (25 avril 2022), en ligne : </content/canadasite/fr/emploi-developpement-social/nouvelles/2022/04/nomination-historique-du-premier-commissaire-a-laccessibilite-du-canada.html>.
• **Loi canadienne sur l'accessibilité, articles 22 et 23.
• ***Loi canadienne sur l'accessibilité, article 30.
• ****Loi canadienne sur l'accessibilité, article 33.
• *****Gouvernement du Canada, « Communiqué de presse - Nomination historique du premier commissaire à l'accessibilité du Canada » (25 avril 2022).
• ******Loi canadienne sur l'accessibilité, article 111.
• *******Nommé en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, article 26(1). Également chargé de vérifier que le gouvernement du Canada se conforme à la Convention relative aux droits des personnes handicapées des Nations Unies. Commission canadienne des droits de la personne, « Loi canadienne sur l'accessibilité », en ligne.
  Après consultation avec le président de la Commission canadienne des droits de la personne, le commissaire à l'accessibilité peut déléguer les attributions à tout autre membre de la Commission canadienne des droits de la personne, sauf le président, ou à tout membre du personnel de celle-ci. LCA paragraphes 40(2) et 40(3).
• ********Loi canadienne sur l'accessibilité, paragraphes 42(1) et 60(1); Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, La Loi canadienne sur l'accessibilité et le Règlement concernant les exigences en matière de rapports sur l'accessibilité du CRTC (20 sept. 2022), en ligne : <https://crtc.gc.ca/fra/industr/acces/index.htm>; Office des transports du Canada, « Résumé du Guide concernant les plans sur l'accessibilité sous le régime de la Loi canadienne sur l'accessibilité et du Règlement sur l'établissement des plans et des rapports en matière de transports accessibles » (18 févr. 2022), en ligne : <https://otc-cta.gc.ca/fra/resume-guide-concernant-plans-sur-laccessibilite-sous-regime-loi-canadienne-sur>; Laverne A Jacobs et al., The Annotated Accessible Canada Act, University of Windsor, Faculty of Law, 2021 CanLIIDocs 987, <https://canlii.ca/t/t58r>.

Description textuelle de la figure 6.1

La Loi canadienne sur l'accessibilité (LCA) établit ce qui suit :

• Organisation canadienne d'élaboration de normes d'accessibilité : responsable de la création de normes d'accessibilité en collaboration avec la communauté et le secteur des personnes en situation de handicap.
  • L'organisation de normalisation est un mandataire de Sa Majesté du chef du Canada. Le ministre peut donner à l'organisation de normalisation des instructions concernant la réalisation de sa mission*.
• Le dirigeant principal de l'accessibilité est chargé de conseiller le ministre de l'Accessibilité et de surveiller les enjeux en matière d'accessibilité*****. Il est nommé par le gouverneur en conseil******.

Sous la LCA et la Commission canadienne des droits de la personne se trouve:

• Le commissaire à l'accessibilité (membre à temps plein de la CCDP) dirige les activités de conformité et d'application en vertu de la LCA*******. Le personnel compte 27 membres.

Le gouverneur en conseil nomme les administrateurs (11 personnes au plus, dont le président et le vice-président)** et le président-directeur général***. Le personnel exécute les travaux de l'organisation de normalisation****.

Parallèlement au commissaire, l'Office des transports du Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes sont responsables de la mise en œuvre de règles en matière d'accessibilité dans l'industrie des télécommunications et de la radiodiffusion********.

L'intégration de commissaires à différents enjeux au sein de la CCDP est peut-être une pratique qui se fait dans le respect des préférences selon lesquelles de larges mandats en matière de droits de la personne demeurent à l'intérieur du champ de compétence des institutions nationales de protection des droits de la personne, comme mentionné dans les Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme, aussi connu sous le nom de Principes de Paris. Toutefois, le financement remarquablement et constamment insuffisant, les graves préoccupations soulevées par certains groupes visés par l'équité et le manque d'attention soutenue à l'égard de la correspondance fonctionnelle exigent une solution d'une plus grande ampleur.

Durant sa visite au Canada en 2019, la rapporteure spéciale sur les droits des personnes handicapées s'est dite favorable aux modifications de la Loi canadienne sur l'accessibilité qui ont permis à la CCDP d'assurer une surveillance indépendante, et elle a souligné à quel point il était important que la CCDP reçoive [Traduction] « un mandat national de surveillance sans équivoque et les ressources financières et humaines nécessaires à la mise en place de cette fonction^{Note de bas de page 41}. »

Si la présente option est choisie, l'enveloppe budgétaire et la structure organisationnelle devront être repensées de fond en comble.

Des trois options, celle-ci serait notre deuxième choix.

Deuxième option : Créer un bureau autonome pour le commissaire à l'équité en matière d'emploi

Dans le rapport de 2004 de Bilson, il est recommandé de créer une commission pour l'équité salariale autonome dotée d'une structure de tribunal prévue précisément pour les dossiers sur l'équité salariale. Notre groupe de travail a reçu des demandes similaires, dans lesquelles est requis un organisme d'exécution responsable d'effectuer les vérifications et les enquêtes liées aux plaintes, qui assure la suppression de tout obstacle et qui détient le pouvoir d'entendre et de traiter les plaintes ainsi que de se prononcer sur celles-ci. Les demandes étaient souvent des réponses aux préoccupations liées à la CCDP mentionnées ci-dessus. Elles reflètent l'idée directrice du rapport : veiller à ce que l'équité en matière d'emploi soit un guichet unique où les employeurs peuvent obtenir l'information et les conseils dont ils ont besoin pour appliquer efficacement l'équité en matière d'emploi.

Dans le cadre de la présente option, nous nous sommes inspirés des nombreux bureaux autonomes établis. Ci‑dessous, nous établissons un profil de ces bureaux dans le but de fournir des points de repère quant au personnel, au budget et aux rapports structurels. Nous avons beaucoup à apprendre d'eux.

Chacun des bureaux représente une responsabilité reconnue comme essentielle à notre conception du Canada. Du Bureau du procureur général, au Commissariat aux langues officielles en passant par le Commissariat à la protection de la vie privée, l'importance de leur rôle se reflète dans l'importance de leur autonomie. L'équité en matière d'emploi en mérite autant.

Toutefois, la présente option comporte des enjeux, le principal enjeu étant qu'au lieu d'harmoniser l'équité en matière d'emploi avec les cadres législatifs existants qui abordent l'équité, la création d'un bureau autonome risque d'entraîner la création d'un nouveau cloisonnement. Elle risquerait aussi d'isoler l'équité en matière d'emploi et ainsi de la rendre trop vulnérable dans l'avenir.

Pour ces raisons, et pour celles expliquées ci-dessous, nous soutenons la présente option, mais préférons la troisième.

Troisième option : Créer un commissariat à l'équité

C'est en raison de l'importance de l'harmonisation que nous proposons dans le présent rapport la création d'un commissariat à l'équité. En plus du commissaire à l'équité en matière d'emploi, le commissariat serait également composé du commissaire à l'équité salariale et du commissaire à l'accessibilité, qui sont actuellement abrités par la CCDP et font partie par la Direction générale de la conformité proactive.

Au Canada, il existe de nombreux exemples d'expérimentations institutionnelles où se mélange la bonne quantité d'organismes de protection des droits de la personne et de protection des droits du travail^{Note de bas de page 42}. En fait, toujours au Canada, les expérimentations des organismes d'application des droits de la personne se poursuivent. Tant les travaux visant à intégrer les tribunaux en matière d'équité en Ontario que ceux visant à intégrer, au Québec, la commission à l'équité salariale au tribunal des normes du travail et au Tribunal de la santé et sécurité au travail laissent entrevoir le genre de créativité qui semble importante au gouvernement fédéral pour la réalisation de l'équité en matière d'emploi et la contribution à l'harmonisation des responsabilités dans les milieux de travail canadiens.

Nos consultations montrent la valeur de l'établissement d'un commissariat à l'équité, dans lequel pourraient être abrités conjointement le commissaire à l'équité en matière d'emploi, le commissaire à l'équité salariale et le commissaire à l'accessibilité.

Nous estimons aussi que, tout comme le Commissariat aux langues officielles et le Commissariat à la protection de la vie privée, le commissariat à l'équité devrait relever directement du Parlement.

La relation entre le commissariat à l'équité et la CCDP devrait être marquée d'une ligne pointillée horizontale et elle devrait impliquer des initiatives permettant d'assurer une collaboration avec le président des droits de la personne, notamment dans son rôle d'institution nationale des droits de la personne.

Le commissariat à l'équité devrait obtenir un effectif et une enveloppe budgétaire adaptés à la lourdeur de la responsabilité qui lui incomberait. Que le commissariat à l'équité reçoive une enveloppe budgétaire distincte est primordial : le groupe de travail a constaté à quel point il est difficile de disposer constamment de ressources pour l'équité en matière d'emploi alors que d'autres enjeux se font concurrence et que l'équité en matière d'emploi n'est pas clairement priorisée.

Le commissariat à l'équité devrait avoir une équipe de vérificateurs spécialisés très nombreuse, qui correspond à l'importance de sa responsabilité et dont les membres connaissent bien les trois mandats couverts, sont représentatifs des groupes visés par l'équité en matière d'emploi et sont hautement qualifiés pour comprendre l'égalité réelle et pour y faire face.

Il est évident que la portée du mandat du commissaire à l'accessibilité dépasse le milieu de travail, mais il constitue un aspect essentiel qui s'entrecroise invariablement avec d'autres secteurs. Nous estimons que le croisement des secteurs est l'un avantage de notre suggestion : le cloisonnement est moindre lorsque la suppression d'obstacles est bénéfique à plusieurs secteurs en matière d'accessibilité de la société.

La relation entre le commissariat à l'équité et le Tribunal canadien des droits de la personne (TCDP), par lequel est lié le Tribunal de l'équité en matière d'emploi, devrait être semblable à la relation qui prévaut entre la CCDP et le TCDP.

Toutefois, l'établissement d'un commissariat à l'équité ne serait pas une panacée.

Le commissariat à l'équité doit être entièrement soutenu, et les commissaires doivent également être soutenus pour assurer la durabilité.

Modèles de commissariats pour une décision éclairée

Il existe différents modèles de commissariats au sein du gouvernement fédéral et dans d'autres institutions. Le groupe de travail en a examiné un bon nombre au gouvernement fédéral afin de mieux comprendre les différentes structures internes et externes à la CCDP qui permettraient de prendre une décision éclairée quant à la bonne option pour le commissaire à l'équité en matière d'emploi. Le Bureau du vérificateur général du Canada, le Commissariat aux langues officielles et le Commissariat à la protection de la vie privée offrent de l'information précise, y compris sur le plan du financement.

Bureau du vérificateur général du Canada

Le Bureau du vérificateur général (BVG) est indépendant du gouvernement, bien qu'il soit tout de même assujetti à la Loi sur l'équité en matière d'emploi et qu'il en reconnaisse la valeur transversale et profonde pour son travail et pour son propre milieu de travail. Le BVG est également conscient que sa vision est transformatrice : « rassembler gens, expertise et technologie pour transformer l'avenir du Canada, un audit à la fois^{Note de bas de page 43}. » Il est remarquable que le rapport sur l'équité en matière d'emploi du BVG, en ligne et accessible au public, fût l'un des rares rapports publics à présenter un plan en matière d'équité en emploi ainsi que chaque engagement, mesure, cible et résultat.

Le BVG se distingue de la plupart des autres ministères et organismes gouvernementaux en raison de son indépendance par rapport au gouvernement au pouvoir et du cadre redditionnel qui le lie au Parlement. Des contrôles sont en place pour assurer l'indépendance du BVG, y compris l'exemption de certaines exigences des politiques du Conseil du Trésor, son statut d'employeur distinct et le mandat de dix ans non renouvelable de la vérificatrice générale.

Dans le rapport de 2018 par exemple, le vérificateur général explique dans les termes suivants la raison pour laquelle a été produit le rapport sur les comportements sexuels inappropriés dans les Forces armées canadiennes :

Cet audit est important parce que tout comportement sexuel inapproprié constitue une transgression. Les comportements de ce type nuisent au bon ordre et à la discipline, vont à l'encontre des valeurs professionnelles et des principes d'éthique de la Défense nationale et des Forces, et minent la cohésion au sein des troupes […] Qui plus est, s'ils persistent, les comportements sexuels inappropriés peuvent nuire aux efforts de recrutement et de maintien des effectifs des Forces^{Note de bas de page 44}.

Le BVG a mené l'examen à la suite de l'Examen externe sur l'inconduite sexuelle et le harcèlement sexuel dans les Forces armées canadiennes et s'y est rapporté. Le Groupe de travail de 2000 a aussi recommandé des conseils externes et un examen indépendant. En fait, il a recommandé qu'un groupe consultatif externe composé de trois membres, notamment un membre du secteur privé occupant un poste de direction, soit nommé pour un mandat de cinq ans durant lequel il donnera des conseils sur l'application dans la fonction publique.

Durant nos discussions, nous nous sommes penchés sur la question de savoir si le BVG était la bonne institution pour assumer la responsabilité de l'approche pangouvernementale de réalisation de l'équité en matière d'emploi. Ce modèle ne convient pas. La Loi sur l'équité en matière d'emploi exige que les employeurs du secteur privé en plus des sociétés d'État produisent des rapports. L'application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi exige des audits, oui, mais favoriser l'application en continu est beaucoup plus exigeant. Nous voulons que la surveillance réglementaire et l'engagement dynamique du modèle de commissariat soient mis au premier plan par le commissaire à l'équité salariale.

Toutefois, le modèle du BVG est important pour une autre raison : il donne un exemple très clair de l'indépendance, des personnes, et des ressources nécessaires à la réalisation de bons audits. Des audits importants requièrent une quantité de ressources importante.

• * Bureau du vérificateur général du Canada, « Qui nous sommes », en ligne : <https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/au_fs_f_370.html#organisation>. Les fondements juridiques du BVG sont dans la Loi sur le vérificateur général, la Loi sur la gestion des finances publiques, entre autres.
• ** Bureau du vérificateur général du Canada, « Plan ministériel 2022-2023 » (4 févr. 2022), en ligne : <https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/acc_rpt_f_44002.html>.
• *** Bureau du vérificateur général du Canada, « Qui nous sommes », en ligne : <https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/au_fs_f_370.html#organisation>.
• ****Loi sur le vérificateur général, LRC (1985), ch. A-17, article 5.
• *****Loi sur le vérificateur général, LRC (1985), ch. A-17, article 6; Loi sur la gestion des finances publiques, LRC (1985), ch. F-11, article 64.
• ******Loi sur le vérificateur général, LRC (1985), ch. A-17, paragraphes 7(1) et (2).
• *******Bureau du vérificateur général du Canada, « Qui nous sommes », en ligne : <https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/au_fs_f_370.html#organisation>.
• ********Bureau du vérificateur général du Canada, « Qui nous sommes », en ligne : <https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/au_fs_f_370.html#organisation>; Loi sur le vérificateur général, LRC (1985), ch. A-17, article 15.1; le CEDD a des responsabilités en vertu de la Loi sur le vérificateur général, la Loi fédérale sur le développement durable et la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité.

Description textuelle de la figure 6.2

• Bureau du vérificateur général du Canada (BVG). Le BVG relève du Parlement et environ 700 personnes y travaillent à l'administration centrale et aux quatre bureaux régionaux*. Le montant des dépenses prévues s'élève à environ 120 millions de dollars pour l'année 2022-2023**.
  • Attributions du vérificateur général
    • Examens : Le vérificateur général effectue les examens et les enquêtes qu'il juge nécessaires pour lui permettre de faire rapport comme l'exige la Loi sur le vérificateur général****.
    • Le vérificateur général examine les états financiers et tout autre compte rendu que le président du Conseil du Trésor ou le ministre des Finances soumet pour vérification, et il indique si les états sont justes*****.
    • Enquêtes et rapports : Dans son rapport annuel, le vérificateur général doit fournir à la Chambre des communes des renseignements sur les activités de son bureau, et il doit indiquer s'il a reçu tous les renseignements et éclaircissements nécessaires pour l'exercice de ces activités. Le vérificateur général peut également y signaler tout sujet d'importance, notamment des sommes d'argent dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées******.
  • Le Conseil de direction et le personnel
    • En plus du vérificateur général, le BVG est composé du sous-vérificateur général, du commissaire, de sept vérificateurs généraux adjoints, d'un dirigeant principal de la vérification et d'un avocat général (en plus d'un commissaire à l'environnement et au développement durable).
    • Les professionnels de l'audit sont notamment des comptables, ingénieurs, avocats, spécialistes en gestion et en technologies de l'information, environnementalistes, économistes, historiens et sociologues.
    • Les auditeurs sont appuyés dans leurs travaux par des spécialistes dans les domaines suivants : droit, pratiques professionnelles, relations internationales, technologies de l'information, gestion des connaissances, gestion financière, liaisons avec le Parlement, etc.*******.
  • Commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD)
    • Le CEDD est nommé par le vérificateur général, et il effectue des audits de la gestion, par le gouvernement fédéral, des questions liées à l'environnement et au développement durable. Pour ce faire, le CEDD fournit des analyses et des recommandations indépendantes sur les efforts déployés par le gouvernement fédéral quant à l'environnement, le changement climatique et le développement durable********.
• Auditer le BVG. Chaque année, un auditeur externe nommé par le Conseil du Trésor audite les états financiers du BVG. Le BVG présente tous les ans son budget des dépenses au Parlement et fournit des précisions au Comité permanent des comptes publics. Le Bureau fait volontairement évaluer ses travaux par des auditeurs externes indépendants***.

Commissariat à la protection de la vie privée du Canada

Le droit à la protection de la vie privée est aussi un droit fondamental protégé par la Charte canadienne des droits et liberté. La structure institutionnelle est différente de celle des commissariats abrités par la CCDP. Les ressources sont beaucoup plus nombreuses que celles dont dispose le commissaire à l'accessibilité ou le commissaire à l'équité salariale.

• * Pour plus d'information, consultez le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, « Structure de l'organisation » (21 oct. 2019), en ligne : <https://www.priv.gc.ca/fr/a-propos-du-commissariat/qui-nous-sommes/structure-de-lorganisation/>. Sauf indication contraire, les citations proviennent de ce lien. En 2018, à la suite d'un examen organisationnel, le CPVP a adopté une nouvelle structure pour être plus proactif et avoir une plus grande incidence.
  Le gouverneur en conseil nomme le commissaire à la protection de la vie privée après consultation des leaders de chaque parti au Sénat et à la Chambre des communes et approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes. Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC (1985), ch. P-21, paragraphe 53(1) [Loi sur la protection des renseignements personnels].
  Le commissaire à la protection de la vie privée peut nommer les membres du personnel dont il a besoin pour l'exercice de ses pouvoirs et fonctions, et il peut retenir temporairement les services des experts ou des spécialistes dont la compétence lui est utile, et avec l'approbation du Conseil du Trésor, il peut payer leur rémunération. Ibid., paragraphes 58(1) et (2). Le commissaire à la protection de la vie privée peut également déléguer ses pouvoirs et fonctions, sauf la production de rapports pour le Parlement, à toute personne. Ibid., paragraphe 59(1).
• ** Gouvernement du Canada, « Infographie pour Commissariats à l'information et à la protection de la vie privée du Canada » (mars 2021), en ligne : <https://www.tbs-sct.canada.ca/ems-sgd/edb-bdd/index-fra.html#infographic/dept/256/people>.
• *** Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC (1985), ch. P-21, article 41.
• **** Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC (1985), ch. P-21, paragraphe 56(1).

Description textuelle de la figure 6.3

En mars 2021, 323 personnes travaillaient au CPVP**. Sous le CPVP se trouve :

• Secteur de la conformité - Sous-commissaire
  • Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (CPVP)*. Le CPVP relève du Parlement. En mars 2021, 323 personnes travaillaient au CPVP**. Sous le CPVP se trouve :
• Secteur de la conformité - Sous-commissaire
  • Comprend trois directions : Direction de la conformité à la Loi sur la protection des renseignements personnels (secteur public), Direction de la conformité à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (secteur public) et Direction des admissions, du règlement et de la conformité (secteurs public et privé).
• Secteur des politiques et de la promotion - Sous-commissaire
  • Comprend cinq directions : Direction des services-conseils au gouvernement, Direction des services-conseils à l'entreprise, Direction des politiques, de la recherche et des affaires parlementaires, Direction de l'analyse de la technologie et Direction des communications.
• Secteur de la gestion intégrée - Sous-commissaire
  • Comprend quatre directions : Direction des ressources humaines, Direction des finances et de l'administration, Direction de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, Direction de la planification des opérations, du rendement, de la vérification et de l'évaluation.
• Direction des services juridiques
• Un ou plusieurs commissaires adjoints à la protection de la vie privée peuvent être nommés sur recommandation du commissaire****.
• Le Secrétariat de la haute direction qui soutient le commissaire.
• Le Comité de vérification interne du CPVP qui formule des avis objectifs et des recommandations à l'intention du commissaire en ce qui concerne la gestion du risque, le contrôle et la gouvernance.

La cour fédérale peut réviser le compte rendu du commissaire***.

Commissariat aux langues officielles

Finalement, le Commissariat aux langues officielles (CLO) est un exemple d'une grande priorité gouvernementale : son émergence, parallèle à celle de l'équité en matière d'emploi, a été traitée dans l'introduction du présent rapport. Nous avons beaucoup à apprendre de ce modèle, et nous devrions le considérer comme un bon objet de comparaison. Nous avons été informés que le CLO travaille directement avec la Commission de la fonction publique et le BDPRH du SCT sur la représentation et les mesures liées aux langues officielles. La structure de son bureau régional est instructive sur le plan de l'institutionnalisation de l'équité en matière d'emploi et d'autres mandats en matière d'équité.

• * Le commissaire est un agent du Parlement nommé par le gouverneur en conseil après consultation des leaders de chaque parti au Sénat et à la Chambre des communes et approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes. Loi sur les langues officielles, LRC (1985), ch. 31 (4^e suppl.), paragraphe 49(1) [Loi sur les langues officielles]; Commissariat aux langues officielles, « Mandat et rôles » (7 novembre 2022), en ligne : <https://www.clo-ocol.gc.ca/fr/apropos/mandat>.
  Le personnel nécessaire au bon fonctionnement du Commissariat est nommé conformément à la loi. Loi sur les langues officielles, article 51.
  Le commissaire peut engager temporairement des experts compétents relevant de son champ d'activité et, avec l'approbation du Conseil du Trésor, payer leur rémunération. Ibid., article 52.
• ** Commissariat aux langues officielles, « À propos de nous » (12 septembre 2022), en ligne : <https://www.clo-ocol.gc.ca/fr/apropos/index>.
• *** Gouvernement du Canada, « Infographie pour Commissariat aux langues officielles » (17 novembre 2022), en ligne : <https://www.tbs-sct.canada.ca/ems-sgd/edb-bdd/index-fra.html#infographic/dept/242/people>.
• **** Commissariat aux langues officielles, « Mandat et rôles » (7 novembre 2022), en ligne : <https://www.clo-ocol.gc.ca/fr/apropos/mandat>; Loi sur les langues officielles, LRC (1985), ch. 31 (4^e suppl.), article 70. Le commissaire peut déléguer ses pouvoirs et attributions (à l'exception de la production de rapports à l'intention du Conseil du Trésor, du gouverneur en conseil et du Parlement, et de la comparution comme partie devant les tribunaux).

Description textuelle de la figure 6.4

• Le commissaire aux langues officielles * (relève du Parlement)
  • Le Commissariat aux langues officielles (CLO) soutient le commissaire avec le concours de nombreux employés à son administration centrale (Gatineau, Québec) et ses cinq bureaux régionaux établis au Canada **.
  • En mars 2021, 177 personnes étaient à l'emploi du CLO (157 personnes à l'administration centrale, et d'une à cinq personnes dans chaque bureau régional) ***.
• En plus du Commissariat, les ministères et organismes fédéraux suivants ont des responsabilités particulières en matière de langues officielles : le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Patrimoine canadien, le ministère de la Justice, la Commission de la fonction publique du Canada, l'École de la fonction publique du Canada, les Comités permanents des langues officielles ****.

Programmes spéciaux : Une attribution pour le commissaire à l'équité en matière d'emploi

Introduction

Les employeurs peuvent adopter volontairement des programmes d'équité en matière d'emploi pour remédier aux motifs de distinction illicite qui sont prévus dans la Loi canadienne sur les droits de la personne. À titre indicatif, voici ces motifs :

• Race;
• Origine nationale ou ethnique;
• Couleur;
• Religion;
• Âge;
• Sexe (y compris grossesse);
• Orientation sexuelle;
• État matrimonial;
• Caractéristiques génétiques;
• Identité ou expression de genre;
• Situation de famille;
• Déficience;
• État de personne graciée.

Par exemple, comme nous l'avons mentionné précédemment, le groupe de travail a reçu le témoignage d'employeurs qui ont déjà inclus les personnes 2ELGBTQI+ dans les programmes d'équité en matière d'emploi. Le paragraphe 16(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne permet aux employeurs et aux fournisseurs de services sous réglementation fédérale d'élaborer volontairement des « programmes spéciaux » et de les mettre en œuvre. Il précise que :

Ne constitue pas un acte discriminatoire le fait d'adopter ou de mettre en œuvre des programmes, des plans ou des arrangements spéciaux destinés à supprimer, diminuer ou prévenir les désavantages que subit ou peut vraisemblablement subir un groupe d'individus pour des motifs fondés, directement ou indirectement, sur un motif de distinction illicite en améliorant leurs chances d'emploi ou d'avancement ou en leur facilitant l'accès à des biens, à des services, à des installations ou à des moyens d'hébergement.

De même, le paragraphe 16(3) permet de recueillir de l'information sur des motifs de distinction illicite afin d'adopter et de mettre en œuvre le programme, le plan ou l'arrangement spécial. La CCDP peut fournir des conseils et de l'aide à l'employeur.

D'après l'examen du groupe de travail, rien n'indique que les approches facultatives assurent réellement l'équité en matière d'emploi; par contre, celles-ci peuvent servir de fondements à la revendication de programmes officiels et durables, comme nous l'avons vu pour les personnes noires et 2ELGBTQI+. Toutefois, le paragraphe 54.1(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne empêche le Tribunal canadien des droits de la personne d'exiger d'un employeur qu'il adopte un programme, un plan ou un arrangement spécial, même lorsqu'une plainte de discrimination est fondée.

En revanche, au Québec, il existe des mesures rigoureuses permettant aux institutions publiques d'exiger la mise en œuvre de programmes d'équité en matière d'emploi.

L'équité en matière d'emploi exigée à la suite d'une enquête de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse

D'après la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, les organisations publiques et certaines organisations privées peuvent se voir imposer un programme d'équité en matière d'emploi. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (CDPDJ) est tenue, sur demande, d'aider à la conception d'un programme d'équité en matière d'emploi, d'en superviser l'administration, de mener des enquêtes et d'exiger des rapports^{Note de bas de page 45}. En vertu de l'article 88, la CDPDJ peut, après enquête, si elle constate une situation de discrimination dans l'emploi^{Note de bas de page 46}, proposer la mise en œuvre d'un programme d'accès à l'égalité. Elle peut, lorsque sa proposition n'a pas été suivie, s'adresser à un tribunal, le Tribunal des droits de la personne du Québec ou un autre tribunal, et obtenir l'élaboration et la mise en œuvre d'un programme. Cette disposition a été appliquée dans la décision Gaz métropolitain inc. c. Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, qui fait autorité^{Note de bas de page 47}.

Les chercheurs déplorent que la CDPDJ n'ait pas utilisé plus souvent cette disposition, et d'autres pouvoirs dont elle est investie, pour remédier à la discrimination^{Note de bas de page 48}; toutefois, la CDPDJ, quant à elle, a informé le groupe de travail qu'elle avait lancé un processus de judiciarisation des dossiers prêts à être soumis au Tribunal des droits de la personne, et donc qu'elle est prête à exercer de façon proactive les pouvoirs que lui confère la loi^{Note de bas de page 49}. Le plus important à retenir pour la réforme fédérale, c'est que les pouvoirs doivent s'appuyer sur un processus d'application rigoureux et efficace. Le rôle distinct du commissaire à l'équité en matière d'emploi sera essentiel au succès de toute approche proactive visant à analyser et à instaurer l'équité en matière d'emploi.

Un commissaire à l'équité en matière d'emploi devrait jouer un rôle important pour aider les employeurs, notamment en fournissant par écrit des conseils concis sur les programmes spéciaux qu'ils souhaitent adopter.

Il devrait également être en mesure de recommander des programmes spéciaux et d'en assurer la surveillance.

Les pouvoirs d'enquête sont traités plus en détail ci-dessous, avec les initiatives visant à harmoniser les cadres d'équité.

Harmoniser les cadres d'équité

Introduction

Les agents négociateurs doivent être en mesure de présenter des plaintes relatives à l'équité en matière d'emploi en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi et de faire lancer une vérification, notamment lorsqu'ils n'ont pas été dûment consultés.

Si les lois sur l'équité ne sont pas harmonisées, la complexité compromettra leur potentiel de transformation. Ce serait malheureux, car nous sommes rarement parvenus à un consensus aussi grand de la part des employeurs, des travailleurs et de la société en général sur une vérité fondamentale : le Canada a besoin de nous tous, de tous nos talents, de toutes nos contributions, de tout notre savoir-faire et de nos façons de penser, de faire et d'être dans le monde.

Les employeurs ne se sont pas présentés devant le groupe de travail pour se plaindre de l'équité en matière d'emploi. Ils nous ont dit qu'ils voulaient favoriser l'équité en milieu de travail, mais qu'ils voulaient le faire d'une manière cohérente et globale. Par exemple, les ETCOF voulaient s'assurer que les nouvelles obligations seraient [Traduction] « réalisables » dans les organisations et que le fardeau imposé aux organisations serait [Traduction] « raisonnable et réaliste^{Note de bas de page 50}. » Le Conseil du patronat du Québec nous a demandé d'harmoniser les délais fixés pour la présentation des rapports^{Note de bas de page 51}. Le groupe de travail a pris ces considérations à cœur.

Dans le même ordre d'idées, les syndicats nous ont dit qu'il était important d'harmoniser les cadres d'équité^{Note de bas de page 52}. Les travailleurs pourraient se sentir découragés en constatant à quel point il est difficile de comprendre leurs droits et de voir ce qui est réellement fait pour atteindre et maintenir une égalité réelle.

L'harmonisation doit inclure l'approche adoptée dans le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi en ce qui concerne la responsabilisation et les sanctions en cas de manquement. Si l'équité en matière d'emploi est véritablement une question qui concerne l'ensemble de la société, elle doit contribuer à montrer la voie plutôt que d'être à la traîne par rapport aux nouveaux régimes d'équité pour l'équité salariale et l'accessibilité.

La nécessité d'harmoniser

C'est le bon moment pour faire en sorte que les dispositions législatives fédérales sur l'équité soient bien harmonisées. La Loi canadienne sur l'accessibilité est entrée en vigueur en 2019, et le Règlement connexe, en décembre 2021. La fonction publique fédérale et les sociétés d'État avaient jusqu'au 31 décembre 2022 pour produire des plans initiaux sur l'accessibilité; les organismes fédéraux du secteur privé comptant plus de 100 travailleurs ont jusqu'au 1^er juin 2023, et les organismes fédéraux du secteur privé comptant entre 10 et 99 travailleurs, jusqu'au 1^er juin 2024^{Note de bas de page 53}.

La Loi sur l'accessibilité du Canada de 2019 devrait permettre de déterminer, d'éliminer et de prévenir les obstacles à l'emploi (y compris ceux créés par les politiques) pour les personnes handicapées. La détermination des obstacles par l'examen des systèmes d'emploi fait également partie de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Nous constatons un chevauchement entre les deux textes de loi en ce qui concerne l'étude des systèmes d'emploi et l'obligation d'élaborer des plans d'accessibilité. Rien dans la Loi canadienne sur l'accessibilité ne permet de rectifier ce chevauchement. Nous demandons au Groupe de travail d'examiner comment la Loi sur l'équité en matière d'emploi peut appuyer les exigences prévues par la Loi canadienne sur l'accessibilité.

L'accessibilité est transversale. La Loi canadienne sur l'accessibilité s'étend nécessairement au-delà de l'emploi. Elle englobe l'environnement bâti, les technologies de l'information et des communications, les communications, l'acquisition de biens, de services et d'installations, la conception et la prestation de programmes et de services, le transport et les autres domaines désignés par règlement^{Note de bas de page 54}. Pour éliminer les obstacles à l'emploi, les milieux de travail en soi doivent tenir compte de bon nombre de ces aspects, y compris l'environnement bâti, les communications et l'accès des travailleurs aux technologies adaptées.

L'harmonisation entre les cadres législatifs ne serait pas forcément unidirectionnelle. Elle mettrait probablement l'accent sur l'intégration fonctionnelle et opérationnelle afin que les objectifs d'équité soient atteints.

Cinq domaines permettraient d'améliorer considérablement l'efficacité de la surveillance réglementaire en vertu du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi et dans l'ensemble des mandats proactifs en matière d'équité :

• l'harmonisation des calendriers de mise en œuvre;
• l'harmonisation des rapports;
• l'harmonisation et la mise à jour des procédures de traitement des plaintes;
• l'harmonisation et l'adaptation des sanctions;
• l'harmonisation du soutien durable offert aux groupes visés par l'équité en matière d'emploi.

Harmoniser les calendriers : atteindre l'équité en matière d'emploi parallèlement aux milieux de travail exempts d'obstacles d'ici 2040

Je crois maintenant très fermement que la seule façon de réaliser une accessibilité véritable et complète est d'avoir des dates définissables pour le respect des diverses normes et l'atteinte des objectifs, ainsi que d'avoir un gouvernement qui est prêt à assurer la mise en œuvre de ces mesures […] [J'ai tenu compte] des examens antérieurs et des témoignages des gens sur les obstacles auxquels ils font face et les situations déprimantes dans lesquelles ils se trouvent […] Je sais qu'il y a des différences marquées entre les points de vue à ce sujet, mais je vous dirai simplement que quand vous regardez d'autres mesures prises par le gouvernement, qu'il s'agisse de questions liées aux changements climatiques ou à l'environnement, ou encore quand vous traitez avec des étudiants comme je le fais à l'Université de Toronto, en sciences politiques, vous devez avoir une date, une échéance et un objectif clair à l'esprit. Sinon, c'est un processus qui n'en finit plus.

Premièrement, il faut harmoniser les calendriers. Le principe est simple : lorsque des engagements sont pris, ils doivent être respectés.

Les objectifs sont à court ou à long terme en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Implicitement, ils sont donc censés être atteints.

L'échéancier de la Loi canadienne sur l'accessibilité est clairement défini. Le ministre a pour mandat de transformer le Canada en un pays exempt d'obstacles au plus tard le 1er janvier 2040.

La mise en œuvre de l'équité salariale est un processus à court terme de trois à cinq ans. Par la suite, la majeure partie du travail consiste à maintenir l'équité salariale.

Le Canada s'est engagé à atteindre les objectifs de développement durable des Nations Unies d'ici 2030.

La réalisation de l'égalité en milieu de travail doit également être considérée comme un objectif à atteindre. Ainsi, les enfants d'aujourd'hui pourraient compter sur l'équité en matière d'emploi - et intégrer des milieux de travail qui peuvent les accueillir et où l'on travaille simplement à maintenir cette équité. Il s'agit bien sûr d'un engagement important, mais nous devons être en mesure d'atteindre et de maintenir l'équité en matière d'emploi.

L'atteinte de l'équité en matière d'emploi est complexe, mais possible, comme l'élimination des obstacles qui doit être réalisée d'ici 2040 en vertu de la Loi canadienne sur l'accessibilité.

Un objectif gouvernemental prévu par la loi visant à atteindre l'équité en matière d'emploi donnerait un plus grand sens à l'établissement d'objectifs à court terme dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

La Loi sur l'équité en matière d'emploi devrait être révisée afin qu'il soit entendu que les objectifs à long terme supposent de maintenir l'équité en matière d'emploi et de déployer un effort sociétal plus large en faveur d'une représentation qui reflète la population canadienne.

Harmoniser les rapports

[Traduction] La structure actuelle d'établissement de rapports publics exige que les analystes déploient des efforts considérables afin de comprendre l'état actuel de l'équité en matière d'emploi dans une organisation, la manière dont les chiffres de l'équité en matière d'emploi se comparent à ceux de la collectivité en général et les progrès accomplis dans la réalisation du plan d'équité en matière d'emploi d'un employeur.

Deuxièmement, il faut harmoniser les rapports. D'une part, les plans de la Loi canadienne sur l'accessibilité et les plans d'équité en matière d'emploi de la Loi sur l'équité en matière d'emploi comporteront des caractéristiques qui se chevauchent, et comme mentionné précédemment, il pourrait y avoir un apprentissage mutuel. Notre groupe de travail a entendu que, dans certains cas, le caractère précis des exigences de la Loi sur l'équité en matière d'emploi est préférable à l'approche adoptée actuellement à l'égard des plans sur l'accessibilité^{Note de bas de page 55}.

Le commissaire à l'accessibilité et le commissaire à l'équité en matière d'emploi devraient être en mesure de simplifier les exigences en matière de rapports et d'être encouragés, sur le plan législatif, à déterminer qui assumera la responsabilité des dimensions liées à l'emploi au moyen de règlements ou de lignes directrices. Cela signifie qu'il faut prêter attention aux dates fixées et à la périodicité.

Tableau 6.1 : Exigences en matière de rapports dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la Loi sur l'équité salariale et la Loi canadienne sur l'accessibilité

Types d'exigences en matière de rapports	Loi sur l'équité en matière d'emploi	Loi sur l'équité salariale	Loi canadienne sur l'accessibilité
Date	Tout employeur du secteur privé doit, au plus tard le 1er juin de chaque année, déposer auprès du ministre du Travail un rapport pour l'année civile précédente. (Par. 18[1])	Les employeurs sous réglementation fédérale dans le cadre du Programme légiféré d'équité en matière d'emploi (PLEME) doivent soumettre des rapports annuels sur l'équité en matière d'emploi au plus tard le 1er juin.	Les entités réglementées doivent préparer et publier un plan initial sur l'accessibilité avant les dates suivantes : Gouvernement fédéral, sociétés d'État, entités parlementaires, GRC et Forces canadiennes - 31 décembre 2022; Entreprises de 100 employés ou plus - 1er juin 2023; Entreprises de 10 à 99 employés - 1er juin 2024. (Par. 4[1] du Règlement) Les entités réglementées doivent aviser le commissaire à l'accessibilité dans les 48 heures suivant la publication d'un plan sur l'accessibilité, d'une description de leur processus de rétroaction ou d'un rapport d'étape. (Art. 7, 12 et 16 du Règlement) Les entités réglementées doivent préparer et publier une version mise à jour d'un plan sur l'accessibilité dans les 36 mois suivant la date limite pour la publication du plan précédent. (Par. 4[4] du Règlement) Les entités réglementées doivent publier un rapport d'étape au plus tard à l'anniversaire de la dernière date limite pour la publication d'une version de leur plan sur l'accessibilité, pour chaque année pendant laquelle ne tombe pas une date limite pour la publication d'une version de leur plan sur l'accessibilité. (Art. 13 du Règlement)
Contenu	Les rapports des employeurs du secteur privé doivent contenir les renseignements prescrits et une description des mesures que l'employeur a prises pour réaliser l'équité en matière d'emploi, y compris les résultats obtenus et les consultations entre l'employeur et le représentant des employés. (Par. 18[1], [6])	Les rapports des employeurs réglementés doivent comprendre des renseignements statistiques prescrits et un récit des activités liées à l'équité en matière d'emploi, y compris les résultats obtenus et les consultations entre l'employeur et le représentant des employés. Le commissaire à l'équité salariale peut ordonner à un employeur d'effectuer une vérification interne et de fournir un rapport sur les résultats. (Art. 118, par. 120[1]-[4])	Les plans initiaux sur l'accessibilité doivent comprendre des politiques, des programmes, des pratiques et des services liés à la détermination et à l'élimination des obstacles et à la prévention de nouveaux obstacles. (Art. 47, 51, 56, 60, 65, 69) Les rapports d'étape doivent contenir des renseignements sur la mise en œuvre du plan sur l'accessibilité de l'entité réglementée, y compris la façon dont les personnes handicapées ont été consultées pour préparer le rapport d'étape, la rétroaction reçue et la façon dont la rétroaction a été prise en compte. (Par. 44[1]‑[5], 49[1]‑[5], 53[1]‑[5], 58[1]‑[5], 62[1]‑[5], 67[1]‑[5], 71[1]‑[5])
Exemptions	Le ministre peut, sur demande, exempter pour une période d'au plus un an un employeur des obligations de déclaration si des circonstances spéciales le justifient. (Par. 18[8]) Les employeurs peuvent déposer un rapport consolidé si le ministre constate qu'ils ont une orientation ou un contrôle communs. (Par. 18[7])	Sur demande, le commissaire à l'équité salariale peut autoriser des prolongations pour l'affichage des plans et des plans révisés ou la période d'échelonnement (art. 112). Le gouverneur en conseil peut, par règlement, exempter de l'application de toute disposition de la Loi tout employeur, employé ou poste. (Al. 181[1]a]) Il existe des exemptions générales à l'application de la Loi pour les gouvernements du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut (art. 10) et pour les corps dirigeants autochtones (par. 11[1]), jusqu'à ce que le gouverneur en conseil en décide autrement.	Certaines entités réglementées sont exemptées de l'obligation de déclaration si elles emploient en moyenne moins de 10 employés au cours de périodes particulières. (Par. 3[1], [2] et [5] du Règlement))
Publication, distribution et conservation	Le rapport sur l'équité en matière d'emploi doit être rempli à l'aide des formulaires prescrits et conformément aux instructions. (Partie II du Règlement) L'employeur doit remettre une copie du rapport aux représentants des employés et à la Commission. (Par. 18[9]-[10])	Les employeurs du PLEME remplissent et soumettent des rapports à l'aide de l'outil de production de rapports en ligne du Système de gestion de l'information sur l'équité en milieu de travail (SGIEMT). Les employeurs sont tenus de conserver les registres, rapports, données électroniques ou autres documents utiles à l'établissement du plan d'équité salariale, pour la période du plan d'équité salariale ainsi qu'une copie de la version définitive du plan d'équité salariale qu'ils affichent jusqu'au jour où ils affichent le prochain plan d'équité salariale révisé ou jusqu'à la date ultérieure prévue par règlement (art. 90).	Le Règlement prescrit les exigences en matière de langage, de rubriques et de publication (art. 14-15 du Règlement). Des formats accessibles des plans sur l'accessibilité, des rapports d'étape et des descriptions du processus de rétroaction doivent être rendus disponibles. Pour le support papier, les gros caractères ou le support électronique, le gouvernement fédéral et les grandes organisations de 100 employés ou plus ont 15 jours, les petites organisations de 99 employés ou moins ont 20 jours. Pour le braille et le support audio, toutes les organisations ont 45 jours. (Art. 8, 9 et 17 du Règlement) Les entités réglementées doivent conserver les plans sur l'accessibilité ou les rapports d'étape pendant sept ans, soit sur une plateforme numérique accessible au public, soit sous forme de copie électronique ou papier si l'entité n'a pas une telle plateforme. La rétroaction reçue doit être conservée pendant sept ans (par. 18[1]-[2] et art. 19 du Règlement).

D'une autre part, notre groupe de travail a entendu que les rapports publics peuvent être appuyés de façon considérable par une surveillance qui offre un logiciel de données pour améliorer la sophistication des données reçues tout en simplifiant les rapports publics. L'objectif devrait consister à ce que les utilisateurs puissent évaluer les progrès relatifs réalisés au fil du temps et en tirer des leçons. Il s'agit d'une responsabilité importante que nous encourageons un commissaire à l'équité en matière d'emploi à mettre au point, avec l'appui du Comité directeur des données sur l'équité en matière d'emploi.

Harmoniser et mettre à jour les procédures de traitement des plaintes

[Traduction] L'application de la loi est un défi de longue date et une composante notoirement faible de la législation sur l'accessibilité dans l'ensemble du Canada. Sans application manifeste de la loi et sans mesures concrètes pour encourager la conformité, la légifération des normes d'accessibilité est inutile. Comme l'a déclaré un intervenant dans le rapport Onley, l'application de la LAPHO revient à « faire respecter la législation sur la conduite avec facultés affaiblies en demandant aux conducteurs pris en état d'ivresse d'obéir à la loi ou encore à essayer d'obliger la population à respecter les limites de vitesse sans avoir de radar » (2019).

Troisièmement, il faut harmoniser et mettre à jour les procédures de traitement des plaintes. La Loi sur l'équité en matière d'emploi se distingue des autres cadres d'équité. Cette loi a permis d'échanger l'option systémique limitée de traitement des plaintes relatives aux droits de la personne qui était disponible en 1986 contre un vaste processus de vérification. L'objectif était peut-être de renforcer notre engagement, d'adopter une approche vraiment plus proactive pour faire face à la sous-représentation qui s'appuierait sur les efforts de collaboration de tous.

Au lieu de cela, nous avons un processus quelque peu obscur, régi par une division dysfonctionnelle entre le Programme du travail et la CCDP, qui risque de dissimuler les obstacles à la représentation plutôt que de les éliminer. Les progrès sont extrêmement lents depuis le tout début^{Note de bas de page 56}.

La surveillance réglementaire prévue par la Loi sur l'équité en matière d'emploi doit s'effectuer près des employeurs, pas nécessairement sur le plan géographique, mais du point de vue de la qualité et de la nature globales de l'aide apportée. En outre, elle doit nous permettre de réagir lorsqu'il n'y a pas de progrès raisonnables.

La portée pour les plaintes est étroite. Comme mentionné ci-dessus, l'employeur ou la CCDP peut faire appel au Tribunal pour examiner une instruction à la suite d'une vérification. Aujourd'hui, 23 ans plus tard, le Tribunal n'a toujours pas rendu de décision de fond. La vérification très limitée, malgré tous les efforts du personnel restreint, dévoué et compétent travaillant sur l'équité en matière d'emploi dans la Direction générale de la conformité proactive, pourrait en expliquer la raison.

Nous avons recommandé de préciser que les employeurs sont tenus de faire des progrès raisonnables vers l'atteinte de l'équité en matière d'emploi et qu'ils ont la responsabilité de maintenir l'équité en matière d'emploi une fois qu'elle est atteinte. La recommandation suivante garantit les pouvoirs de surveillance du commissaire à l'équité en matière d'emploi :

Cette recommandation respecte la structure actuelle de la Loi sur l'équité en matière d'emploi et est durable.

Il ne faudrait pas qu'un processus fondé sur les plaintes supplante une approche qui stimule la conformité par la persuasion et les mesures incitatives, ainsi que par le soutien et la surveillance réglementaires.

L'affaire Alliance de la Capitale nationale sur les relations inter-raciales (ACNRI) c. Canada (Ministère de la Santé et du Bien-être social) de 1997 a montré ce qui était possible lorsque les preuves ont été rendues disponibles pour démontrer l'existence d'une discrimination systémique dans la fonction publique fédérale. Il s'agit d'un exemple des contributions utiles que les procédures de traitement des plaintes peuvent apporter pour remédier au racisme et à la discrimination systémiques^{Note de bas de page 57}. Des hauts fonctionnaires ont dit à notre groupe de travail que cette affaire avait contribué de manière concrète à l'atteinte de l'égalité en milieu de travail. Ce point de vue a été reflété dans le rapport de 2000 du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

[Traduction] Si les modifications avaient été apportées plus tôt, les décisions rendues dans les affaires concernant Action travail des femmes et l'ACNRI ne feraient pas partie de la jurisprudence canadienne. La compréhension que nous en avons tirée au sujet de la discrimination systémique elle-même […] et la justification d'un recours en équité en matière d'emploi n'existeraient pas.

Au cours de nos consultations, nous n'avons pas entendu que la solution consistait simplement à revenir à un modèle de traitement des plaintes et à abandonner la vérification. Au contraire, les modifications de 1996 ont été apportées pour outrepasser les limites d'une approche fondée sur les plaintes. Notre groupe de travail est d'accord avec le rapport de 2000 du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne : nous devrions faire en sorte que la Loi canadienne sur les droits de la personne et la Loi sur l'équité en matière d'emploi se complètent et se renforcent mutuellement, afin de combler les lacunes en matière d'application de la loi^{Note de bas de page 58}.

Il est maintenant temps de parvenir à un équilibre entre les deux.

Le groupe de travail a écouté attentivement les nombreuses observations selon lesquelles la Loi sur l'équité en matière d'emploi doit être exécutoire. Nous avons compris ces préoccupations et nous avons reconnu que la Loi sur l'équité en matière d'emploi est un cas particulier, même comparativement aux deux autres modèles proactifs d'équité pour l'équité salariale et l'accessibilité :

Tableau 6.2 : Procédures de traitement des plaintes en vertu de la Loi canadienne sur l'accessibilité et de la Loi sur l'équité salariale

Procédures de traitement des plaintes	Loi canadienne sur l'accessibilité	Loi sur l'équité salariale
Dépôt des plaintes	Une plainte peut être déposée devant le commissaire à l'accessibilité par une personne qui a subi des préjudices physiques ou psychologiques, des dommages matériels ou des pertes économiques - ou ayant été autrement lésé - par suite d'une contravention aux règlements pris en vertu du de la Loi canadienne sur l'accessibilité, commise par une entité réglementée. (Par. 94[1])	Une plainte peut être déposée auprès du commissaire à l'équité salariale pour : une violation de la Loi sur l'équité salariale, du Règlement ou de l'ordonnance; la mauvaise foi, l'arbitraire ou la discrimination dans l'exercice des attributions conférées par la Loi; ou des représailles de la part d'un employeur ou d'un agent négociateur. (Art. 149-152) Un avis de différend ou d'objection peut être déposé relativement à un plan d'équité salariale. (Art. 147-148)
Avis au commissaire	Le commissaire à l'accessibilité fait signifier un avis écrit de la plainte déposée à l'entité réglementée visée par la plainte. (Par. 94[5])	Certains employeurs doivent aviser le commissaire à l'équité salariale qu'ils ont constitué un comité d'équité salariale. (Par. 16[3], 17[3], 67[3], 68[3]) Un employeur ou un comité d'équité salariale doit aviser le commissaire à l'équité salariale s'il décide qu'au moins une catégorie d'emploi est à prédominance féminine, mais qu'aucune n'est à prédominance masculine, à moins qu'un règlement n'en dispose autrement. (Art. 39)
Enquête	Le commissaire à l'accessibilité peut procéder à l'examen d'une plainte. (Art. 95)	Le commissaire à l'équité salariale peut procéder à une enquête sur une question, une objection ou une plainte (art. 156). Le commissaire doit tenter d'aider les parties à régler les questions qu'il juge appropriées pour en arriver à un règlement (par. 154[1]).
Mécanismes procéduraux	Le commissaire peut tenter de parvenir au règlement des plaintes en ayant recours à un mode de règlement des différends. (Art. 99) Le commissaire doit agir rapidement et sans formalité relativement à toute plainte, dans la mesure où les circonstances, l'équité et la justice naturelle le permettent. (Art. 109)	L'employeur, l'agent négociateur et le membre représentant les employés non syndiqués ont généralement la possibilité de présenter leurs éléments de preuve et leurs observations au commissaire après le dépôt d'un avis de différend. (Art. 157) Le commissaire peut renvoyer une importante question de droit ou une question de compétence au président du Tribunal canadien des droits de la personne. (Art. 162)
Ordonnances	À l'issue de l'examen, le commissaire rejette la plainte qu'il juge non fondée ou, pour une plainte qu'il juge fondée, ordonne à l'entité réglementée de prendre des mesures correctives, d'accorder au plaignant les chances qui lui ont été refusées ou de verser une indemnité au plaignant. (Par. 101[1]-102[1])	Au terme de l'enquête, le commissaire rejette une plainte ou objection non fondée, ou, pour une plainte ou objection fondée, ordonne des mesures telles que l'obligation pour l'employeur ou l'agent négociateur de mettre fin à un comportement, de verser une indemnité à l'employé ou de modifier le plan d'équité salariale. (Art. 158-160)
Révision, appel et nouvelles mesures	Le commissaire peut, sur demande, réviser la décision de ne pas examiner la plainte ou celle de mettre fin à son examen. Après la révision, la décision du commissaire est définitive et non susceptible de recours judiciaires. (Art. 103) Le plaignant ou l'entité réglementée peut interjeter appel d'une décision ou d'une ordonnance auprès du Tribunal canadien des droits de la personne. La décision du Tribunal est définitive et non susceptible de recours judiciaires. (Par. 104[1], 106[4])	Toute partie peut demander au commissaire de réviser une décision de rejeter une question, une objection ou une plainte ou de mettre fin à une enquête sur l'affaire. (Art. 161) Un employeur, un agent négociateur ou une autre personne touchée par une décision ou une ordonnance peut interjeter appel auprès du Tribunal canadien des droits de la personne. La décision du Tribunal est définitive et non susceptible de recours judiciaires. (Art. 168-171)

Ce que nous n'avons pas reçu, c'est une litanie de demandes de plaintes individuelles à présenter au Tribunal de l'équité en matière d'emploi au sujet de décisions individuelles liées à l'équité en matière d'emploi. Il est bien compris que l'équité en matière d'emploi est systémique et proactive.

D'autres raisons incitent à la prudence lorsqu'il est question d'ouvrir complètement la possibilité de déposer des plaintes.

L'équité salariale est distributive, mais pour les travailleurs, elle a été conçue de manière à n'avantager les employés que lorsqu'ils sont comparés les uns aux autres. Ainsi, bien que le plan d'équité salariale l'emporte sur les dispositions incompatibles des conventions collectives en vigueur, les augmentations salariales sont réputées être intégrées à la convention collective. Le genre de plaintes qui seraient portées devant le commissaire à l'équité salariale ont une portée beaucoup plus restreinte que celles qui pourraient survenir dans le contexte de l'équité en matière d'emploi. Les longues procédures d'action positive dans des administrations comme les États-Unis, l'Inde et l'Afrique du Sud révèlent les risques réels de la judiciarisation et de l'adoption d'une approche rigide fondée sur les quotas.

Les procédures liées aux plaintes individuelles peuvent être plus qu'une distraction. Elles peuvent nuire à l'approche systémique de la Loi sur l'équité en matière d'emploi si elles ne sont pas soigneusement adaptées à la réalisation du redressement systémique. Le cadre d'équité en matière d'emploi ne devrait pas se transformer en un mécanisme de traitement des plaintes individuelles. Il faut continuer à mettre l'accent sur la nécessité de rendre exécutoires les exigences de la Loi.

Nous n'avons pas pris ces risques à la légère.

L'exemple de l'Irlande du Nord, où l'on s'efforce d'encourager la négociation active des ententes tout en permettant à la Commission de conclure des ententes ayant force exécutoire, se rapproche du type de modèle que nous préférons. On s'est appuyé sur cet exemple, qui n'est pas si loin de notre modèle, malgré les différences très importantes dans la couverture (femmes et hommes catholiques et protestants) abordées au chapitre 3. La surveillance réglementaire semble être suffisamment solide, et il existe des indicateurs de succès importants, bien qu'invariablement limités, au fil du temps. Il semblerait que la clé soit de réellement mettre en œuvre l'équité en matière d'emploi, avec des mesures de vérification et de conformité efficaces ainsi qu'une volonté et une capacité de la part de la Commission d'utiliser ses pouvoirs^{Note de bas de page 59}.

Alors, quel est l'avantage d'une procédure de traitement des plaintes si le commissaire à l'équité en matière d'emploi remplit bien son rôle?

Ce que nous recommandons, c'est un processus dynamique qui encourage les ententes plutôt que les litiges.

Le Congrès du travail du Canada a fait valoir que les agents négociateurs devraient être en mesure de déposer des plaintes^{Note de bas de page 60}. Nous avons continué de mettre l'accent sur le renforcement du pilier des consultations significatives.

Notre groupe de travail propose un modèle de traitement des plaintes limité, où la plainte peut être déposée par n'importe quel travailleur dans le milieu de travail visé d'un employeur, au motif que les obligations de mise en œuvre d'un employeur en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi ne sont pas respectées.

Les plaintes doivent être déposées auprès du commissaire à l'équité en matière d'emploi.

Il sera présumé que le commissaire à l'équité en matière d'emploi rejettera une plainte à moins qu'il considère qu'il y a suffisamment d'éléments de preuve, apportés par le plaignant, pour déloger la présomption selon laquelle les mécanismes internes de mise en œuvre de l'équité en matière d'emploi fonctionnent adéquatement.

Si le commissaire à l'équité en matière d'emploi décide qu'il y a suffisamment d'éléments de preuve, il effectuera une vérification à titre de recours.

L'utilisation proposée de la présomption adapte une recommandation formulée par le Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne en 2000 au contexte du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

L'ensemble du mécanisme, tel qu'il est proposé, vise à empêcher la procédure de traitement des plaintes de simplement contourner les procédures existantes relatives aux plaintes ou aux griefs dont disposent les employés sous réglementation fédérale.

Les recommandations suivantes appuient l'établissement et les pouvoirs du poste de commissaire à l'équité en matière d'emploi recommandé :

Les recommandations suivantes devraient appuyer le renforcement du rôle du Tribunal de l'équité en matière d'emploi :

Il faudra veiller à ce que les pouvoirs du Tribunal de l'équité en matière d'emploi correspondent à ceux attribués au commissaire à l'équité en matière d'emploi.

Les dispositions de la Loi sur l'équité en matière d'emploi et de la Loi canadienne sur les droits de la personne devraient être examinées pour s'assurer que le rôle, les pouvoirs et les responsabilités du Tribunal de l'équité en matière d'emploi sont pleinement conformes à la recommandation de mettre en place un poste de commissaire à l'équité en matière d'emploi. Par souci de commodité, les dispositions pourraient être transférées de la Loi canadienne sur les droits de la personne à la Loi sur l'équité en matière d'emploi. L'examen comprend les recommandations précises suivantes :

La question de la qualification des membres présente son propre défi et ne devrait pas être laissée au hasard.

Nous étions soucieux de veiller à ce que le tribunal soit public tout en encourageant les modes substitutifs de règlement des différends :

Enfin, nous voulions nous assurer que les ordonnances seraient exécutoires et que la relation entre les tribunaux et leurs pouvoirs serait clarifiée :

Harmoniser et adapter les sanctions

L'article 36 prévoit des sanctions pécuniaires pour les violations de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Toutefois, les violations énoncées à l'article 35 concernent le fait de ne pas déposer le rapport sur l'équité en matière d'emploi requis et, sans excuse légitime, de ne pas porter au rapport les renseignements exigés ou de consigner sciemment des données fausses ou trompeuses. Le plafond de la sanction est de 10 000 $ pour une seule violation et de 50 000 $ en cas de récidive ou de violation continue.

Loin d'être nouveaux, les rapports sur la conformité ont constamment remis en question ce qu'on entend par ce terme, tant en vertu de la loi que dans le cadre du Programme de contrats fédéraux :

Il semble que la définition même de « conformité » pose un problème. Dans le cadre actuel du PCF, la « conformité » est définie comme le fait de ne pas refuser de réaliser l'équité en matière d'emploi, alors que selon l'exigence imposée aux É.-U., un « effort de bonne foi » est défini et traité comme étant véritablement un progrès. Un problème connexe aux vérifications de la conformité est qu'il est impossible de faire une distinction entre les divers degrés de participation et d'engagement envers l'équité en matière d'emploi. Voilà qui laisse entendre qu'il serait utile de disposer d'un « ensemble », d'une gamme d'outils ou de procédures concernant la conformité. Un tel ensemble pourrait être lié à une suite de pénalités plutôt qu'à la seule pénalité qui se traduit par la radiation de la liste des employeurs^{Note de bas de page 61}.

Il faut prendre au sérieux la surveillance réglementaire pour éviter de nuire aux objectifs du cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Il faut notamment adapter les mesures pour les appliquer au Programme de contrats fédéraux.

Dans le chapitre 4, nous avons recommandé que la Loi sur l'équité en matière d'emploi soit modifiée afin de préciser que des progrès raisonnables supposent de faire plus que simplement produire un plan qui pourrait donner lieu à des progrès raisonnables s'il était mis en œuvre. Le plan doit être mis en œuvre.

Les parties prenantes qui se sont présentées devant notre groupe de travail ont reconnu que les sanctions étaient au mieux un dernier recours. Elles ont compris qu'en mettant l'accent sur les sanctions, on nuirait au travail collectif nécessaire pour établir des pratiques inclusives au sein de la main‑d'œuvre.

Ce qui a dérangé les parties prenantes, c'est le sentiment que la Loi sur l'équité en matière d'emploi pouvait essentiellement être ignorée, et que les employeurs pouvaient attendre de faire l'objet d'une vérification par la CCDP, le cas échéant, pour lancer leurs processus. Cela semblait remettre en question le processus de bonne foi qui sous-tend le cadre réflexif de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Dans ses mémoires au groupe de travail, la CCDP a ajouté qu'une gamme complète de pouvoirs de réparation devrait être rendue disponible. Ces pouvoirs incluaient notamment des sanctions échelonnées en fonction du niveau de non-conformité et de la taille de l'employeur.

Le fait de s'assurer que les sanctions sont appropriées pour obtenir des résultats fait également partie des obligations internationales du Canada^{Note de bas de page 62}.

Notre groupe de travail était d'accord. Les principales recommandations formulées consistent à harmoniser et à adapter les sanctions prévues par le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, afin qu'elles reflètent les interprétations plus contemporaines dans les autres lois connexes sur l'équité, la Loi canadienne sur l'accessibilité et la Loi sur l'équité salariale.

Tableau 6.3 : Dispositions relatives aux sanctions dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la Loi canadienne sur l'accessibilité et la Loi sur l'équité salariale

Dispositions relatives aux sanctions	Loi sur l'équité en matière d'emploi	Loi canadienne sur l'accessibilité	Loi sur l'équité salariale
Règlement	Règlement sur l'équité en matière d'emploi, DORS/96‑470	Règlement canadien sur l'accessibilité, DORS/2021‑241	Règlement sur l'équité salariale, DORS/2021‑161
Dispositions relatives aux sanctions	Partie III - Sanctions pécuniaires	Partie 3 - Sanctions administratives pécuniaires, paragraphes 25(1)-27(2) ET Règlement, ANNEXE 2 (article 23 et paragraphes 25[1] et 26[1]) - Sanctions	Partie 7 - Sanctions administratives pécuniaires, article 125 ET CHAPITRE VIII - DISPOSITIONS PÉNALES
Barème des sanctions	Violations (et non infractions) En vertu du paragraphe 35(1), commet une violation de la présente loi l'employeur du secteur privé qui : contrairement à l'article 18, sans excuse légitime, ne dépose pas son rapport sur l'équité en matière d'emploi; sans excuse légitime, ne porte pas au rapport les renseignements exigés en application de cet article ou des règlements; y consigne des données qu'il sait fausses ou trompeuses. Avis de sanction 36 (1) Dans les deux ans suivant la date à laquelle une violation est portée à sa connaissance, le ministre peut expédier, par courrier recommandé, un avis de sanction pécuniaire à l'employeur du secteur privé. (2) Le plafond de la sanction est de dix mille dollars, et de cinquante mille dollars en cas de récidive ou de violation continue.	Gravité des infractions La qualification des violations (mineures, graves, très graves) est fournie dans la Loi (art. 24, annexe 1 - Qualification des violations). Mineures Les sanctions mineures pour les entités réglementées (par. 47[1]‑73[8]) comprennent ce qui suit : omettre de mettre en œuvre ou de mettre à jour le plan sur l'accessibilité dans les délais prescrits, omettre d'aviser le commissaire à l'accessibilité, omettre de consulter des personnes handicapées, omettre de rendre disponible le plan sur l'accessibilité ou le rapport d'étape sur demande, omettre d'établir un processus pour recevoir de la rétroaction, omettre d'aviser le commissaire à l'accessibilité de la publication d'un processus ou d'un rapport d'étape. Personne autre qu'une entité réglementée : Première violation : 250 $ à 2 500 $ Deuxième violation : 2 500 $ à 6 250 $ Troisième violation : 6 250 $ à 12 500 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 12 500 $ à 18 750 $ Petite entreprise : Première violation : 500 $ à 5 000 $ Deuxième violation : 5 000 $ à 12 500 $ Troisième violation : 12 500 $ à 25 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 25 000 $ à 37 500 $ Entité réglementée autre qu'une petite entreprise : Première violation : 1 000 $ à 10 000 $ Deuxième violation : 10 000 $ à 25 000 $ Troisième violation : 25 000 $ à 50 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 50 000 $ à 75 000 $ Graves Une infraction grave consiste à ne pas prêter au commissaire à l'accessibilité une assistance raisonnable durant une inspection (par. 73[8]). Personne autre qu'une entité réglementée : Première violation : 2 500 $ à 6 250 $ Deuxième violation : 6 250 $ à 12 500 $ Troisième violation : 12 500 $ à 25 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 25 000 $ à 37 500 $ Petite entreprise : Première violation : 5 000 $ à 12 500 $ Deuxième violation : 12 500 $ à 25 000 $ Troisième violation : 25 000 $ à 50 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 50 000 $ à 75 000 $ Entité réglementée autre qu'une petite entreprise : Première violation : 10 000 $ à 25 000 $ Deuxième violation : 25 000 $ à 50 000 $ Troisième violation : 50 000 $ à 100 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 100 000 $ à 150 000 $ Très graves Les infractions très graves sont les suivantes : entraver l'action du commissaire à l'accessibilité ou de son délégué, faire une fausse déclaration au commissaire à l'accessibilité ou à son délégué ou dans un registre, un rapport, etc. (art. 124‑126). Personne autre qu'une entité réglementée : Première violation : 6 250 $ à 12 500 $ Deuxième violation : 12 500 $ à 25 000 $ Troisième violation : 25 000 $ à 37 500 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 37 500 $ à 62 500 $ Petite entreprise : Première violation : 12 500 $ à 25 000 $ Deuxième violation : 25 000 $ à 50 000 $ Troisième violation : 50 000 $ à 75 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 75 000 $ à 125 000 $ Entité réglementée autre qu'une petite entreprise : Première violation : 25 000 $ à 50 000 $ Deuxième violation : 50 000 $ à 100 000 $ Troisième violation : 100 000 $ à 150 000 $ Quatrième violation ou violation subséquente : 150 000 $ à 250 000 $	Sanctions administratives pécuniaires Conformément au paragraphe 127(2) de la Loi sur l'équité salariale, le montant de la pénalité déterminé au titre d'un règlement (à déterminer) et applicable à chaque violation est plafonné : à 30 000 $, dans le cas d'un employeur qui […] est considéré compter de 10 à 99 employés; OU à 30 000 $, dans le cas d'un agent négociateur représentant les employés syndiqués d'un employeur visé à l'alinéa a) ou certains d'entre eux; à 50 000 $, dans le cas d'un employeur qui […] est considéré compter au moins 100 employés; OU à 50 000 $, dans le cas d'un agent négociateur représentant les employés syndiqués d'un employeur visé à l'alinéa c) ou certains d'entre euxNote de bas de page 63. Infractions pénales Conformément à l'article 115 de la Loi sur l'équité salariale : 115. Commet une infraction et est passible d'une amende quiconque : (1) contrevient à une disposition du deuxième alinéa de l'article 4 (omettre de produire une déclaration), du premier alinéa de l'article 10 (omettre d'établir un programme d'équité salariale applicable à l'ensemble de l'entreprise), des articles 14 (omettre d'afficher ou de distribuer l'information relative à l'équité salariale), 14.1 (omettre de conserver les renseignements du programme d'équité salariale), 15 (agir de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire), 16 (ne pas permettre la participation des salariés au comité d'équité salariale) ou 23 (ne pas permettre aux salariés non représentés de désigner leurs représentants au sein du comité d'équité salariale), du deuxième alinéa de l'article 29 (manquement des membres du comité d'équité salariale à l'obligation d'assurer la confidentialité de l'information et des renseignements obtenus), du premier alinéa de l'article 31 (omettre d'établir un programme d'équité salariale), des articles 34 (omettre d'établir un programme d'équité salariale pour les entreprises comptant moins de 50 salariés), 35 (omettre d'afficher l'information sur l'équité salariale), 71 (omettre de payer les ajustements salariaux dans les délais applicables), 73 (diminuer la rémunération des salariés pour atteindre l'équité salariale) ou 75 (omettre d'afficher les résultats du programme d'équité salariale dans les délais prescrits), du deuxième alinéa de l'article 76 (omettre d'afficher les modifications apportées au programme prévu à l'article 75), des articles 76.1 (omettre d'évaluer le maintien de l'équité salariale), 76.2.1 (omettre de réaliser un processus de participation dans le cadre de l'évaluation) ou 76.3 (omettre d'afficher les résultats de l'évaluation dans les délais prescrits), du deuxième alinéa de l'article 76.4 (omettre d'afficher les résultats modifiés soumis à la rétroaction des employés) ou des articles 76.5.2 (diminuer la rémunération des salariés pour maintenir l'équité salariale), 76.6.1 (omettre de verser une somme forfaitaire à un salarié quittant l'entreprise), 76.8 (omettre de conserver les renseignements utilisés pour évaluer le maintien de l'équité salariale pendant une période de six ans) ou 76.9 (agir de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire); omet de fournir un rapport, un renseignement ou un document exigé en vertu de la présente loi ou fournit un faux renseignement; tente d'exercer ou exerce des représailles visées à l'article 107; tente d'entraver ou entrave la Commission, un membre ou un mandataire de la Commission ou un membre de son personnel, dans l'exercice de ses fonctions. Les montants minimums et maximums de l'amende sont : Moins de 50 salariés : 1 000 $ à 15 000 $; Moins de 100 salariés : 2 000 $ à 30 000 $; 100 salariés ou plus : 3 000 $ à 45 000 $; Pour toute autre personne : 1 000 $ à 15 000 $. En cas de récidive, les montants prévus sont portés au double.
Notes complémentaires	Le Règlement sur l'équité en matière d'emploi ne crée pas plus d'infractions ou de sanctions que ce qui est prescrit dans la Loi. Ce qui se rapproche le plus des sanctions pour les employeurs du secteur public fédéral, ce sont les engagements ordonnés par un agent d'application (par. 25[1]). Les ordres sont très limités, conformément au paragraphe 33(1).	Conformément à l'article 23 des DORS/2021-241, « petite entreprise » s'entend de l'entité réglementée qui emploie en moyenne moins de 100 employés durant l'année.	Conformément à l'article 4, cette loi s'applique à tout employeur dont l'entreprise emploie 10 employés ou plus. À ce jour, le Règlement ne crée pas de nouvelles pénalités ou infractions.

Harmoniser le soutien durable offert aux groupes visés par l'équité en matière d'emploi

Créer un poste d'ombudsman pour la réconciliation avec les Autochtones. Son titulaire agirait comme personne de confiance et de sécurité chargée de résoudre le plus grand nombre possible de problèmes liés aux préjugés, au racisme et à la discrimination auxquels sont confrontés les employés fédéraux Autochtones. Le bureau de l'ombudsman pour la réconciliation avec les Autochtones offrirait aux gestionnaires et aux employés un environnement confidentiel où les conversations informelles et le règlement des différends favoriseraient une compréhension, un soutien et l'établissement de relations améliorés en milieu de travail.

Enfin, nous voulions porter une attention particulière à la demande de plusieurs groupes visés par l'équité en matière d'emploi, qui souhaitaient qu'une personne chargée de la surveillance réglementaire soit disponible pour favoriser la compréhension et le soutien d'une manière transversale. Cette personne permettrait aux travailleurs eux-mêmes d'obtenir des conseils confidentiels, des interventions informelles à l'appui des interventions en équité en matière d'emploi, de la formation ainsi qu'une capacité accrue de mise en œuvre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, parallèlement à l'équité salariale et à l'accessibilité.

Nous ne voulions pas simplement multiplier les responsabilités. Afin de favoriser l'intégration et l'harmonisation, nous recommandons, en plus de confier la responsabilité transversale des travailleuses au commissaire à l'équité salariale et la responsabilité transversale des travailleurs handicapés au commissaire à l'accessibilité, de créer quatre nouveaux postes de sous-commissaires ou d'ombuds, dotés de responsabilités transversales concernant la réconciliation avec les Autochtones (travailleurs des Premières Nations, métis et inuits), les travailleurs noirs, les travailleurs racisés et les travailleurs 2ELGBTQI+.

Le financement global du Bureau des commissaires à l'équité devrait être proportionnel à l'importance de cette responsabilité additionnelle.

Surveillance assurée par un leadership en équité en matière d'emploi au sommet de la hiérarchie

Introduction

Enfin, il est important que les objectifs d'équité en matière d'emploi s'appliquent à l'interne, au sein des organismes de surveillance publics qui mettent en œuvre le cadre de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Notre groupe de travail a entendu des préoccupations particulières concernant le maintien du leadership en équité au sein de la fonction publique fédérale.

Sous-ministres champions

Le rôle des sous-ministres champions consiste à promouvoir un éventail d'initiatives, de collectivités fonctionnelles ou de programmes ministériels dans l'ensemble de la fonction publique fédérale. Ils sont nommés par le greffier du Conseil privé et, selon le site Web du gouvernement du Canada, ils fournissent une orientation stratégique à divers groupes et programmes et « mènent des activités de sensibilisation et font progresser la cause qu'ils parrainent. » La structure des sous-ministres champions inclut un éventail de champions des relations universitaires ayant un rôle dans le renouvellement de la fonction publique, ainsi que des sous-ministres champions des programmes de perfectionnement et des collectivités, y compris Christine Donoghue, championne de la collectivité des ressources humaines, que nous avons rencontrée séparément dans le cadre du travail du BDPRH du SCT.

Notre groupe de travail a eu le plaisir de rencontrer les trois sous-ministres champions nommés pour l'équité en matière d'emploi - employés fédéraux autochtones, employés handicapés fédéraux et minorités visibles. Les commentaires qu'ils ont fournis au groupe de travail ont été abordés à divers moments tout au long du présent rapport. Nous avons rencontré chacun des trois sous-ministres champions de façon indépendante; ils étaient accompagnés de membres du groupe visé par l'équité qu'ils soutiennent. Certains des représentants qui les accompagnaient avaient déjà rencontré le groupe de travail par l'entremise de leurs réseaux organisés distincts. Les mémoires des réseaux ont été présentés au groupe de travail de façon autonome et sous forme consolidée par l'entremise du BDPRH du SCT.

On nous a dit que la structure des sous-ministres champions a prospéré dans l'ensemble de la fonction publique, même si l'appui à leur égard était inégal. Ce qu'on nous a dit, c'est qu'ils comprennent que leur rôle est de défendre les intérêts du groupe visé par l'équité qu'ils soutiennent, en incarnant le principe selon lequel ceux qui ont un privilège relativement plus grand devraient utiliser leur pouvoir pour promouvoir une plus grande inclusion. D'autres ont insisté à juste titre sur la création conjointe et la consultation, soulignant que les agents négociateurs ont un rôle crucial à jouer dans l'atteinte de l'équité en matière d'emploi.

Le rapport Au lendemain de la Purge a offert la réflexion suivante sur les divers rôles de champions et d'alliés qui ont émergé dans l'ensemble de la fonction publique fédérale :

Certaines entités utilisent des champion·ne·s issu·e·s des équipes de direction pour représenter différents groupes marginalisés, et ielles agissent souvent en tant que porte-parole lors des réunions pour leurs groupes. Les champion·ne·s ne sont pas financé·e·s pour ce rôle et ne reçoivent généralement pas de formation pour les aider avec leurs responsabilités. En outre, l'influence des champion·e·s sur les efforts d'ÉDI semble dépendre de leur niveau d'autorité dans leur emploi principal et non du fait qu'ielles soient champion·e·s en tant que tel. D'une manière générale, nous constatons un manque de clarté concernant les rôles et responsabilités spécifiques entre le personnel dédié à l'équité, les champion·e·s, les coordinateur·rice·s de réseaux et les ambassadeur·rice·s Espaces positifs. Le degré d'interaction entre les champion·e·s, le personnel dédié à l'équité et les GRE varie également énormément en fonction des entités.

Le Congrès du travail du Canada a également posé des questions sur l'efficacité du système de champions^{Note de bas de page 64}.

Il est extrêmement important que la relation d'alliance soit bien comprise. Le rôle de champion est crucial, mais il ne devrait jamais remplacer le rôle des consultations significatives avec les employés eux-mêmes, par l'entremise des représentants qu'ils ont choisis. Comme nous l'avons vu au chapitre 5, le pilier des consultations significatives doit être renforcé de façon indépendante. Même si les membres des groupes visés par l'équité peuvent bénéficier d'un soutien approprié de la part des alliés, ils ont également besoin d'autonomie. Les champions peuvent fournir un soutien et des conseils utiles. Toutefois, les champions font partie du troisième pilier - la responsabilisation - et, comme les autres sous-ministres, ils doivent porter attention à leur pouvoir relatif et être évalués selon les résultats qu'ils obtiennent.

Atteindre les objectifs dans la fonction publique fédérale : établir un lien entre la responsabilité et le rendement

La législation doit permettre d'obtenir des résultats. Les organismes de surveillance publics devraient atteindre leurs objectifs, y compris ceux prévus par la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

La fonction publique fédérale dispose déjà de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2016.

Pour l'administration publique centrale fédérale, le Conseil du Trésor, cette politique globale a un double objectif de « contribuer à une meilleure réalisation des résultats à l'échelle du gouvernement » et « permettre une meilleure compréhension des résultats que le gouvernement cherche à atteindre et atteint ainsi que des ressources utilisées pour y parvenir. » On s'attend à ce que le Secrétariat du Conseil du Trésor exerce un leadership, surveille les évaluations et les examens d'alignement des ressources, rende publics les rapports, porte à l'attention de l'administrateur général ou du président du Conseil du Trésor du Canada tout problème de conformité et favorise la mise en œuvre des politiques.

La Politique sur les résultats s'applique à presque tous les ministères au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques et comprend les entités parlementaires et les sociétés d'État. Elle inclut EDSC, qui est chargé de surveiller l'application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi au secteur privé sous réglementation fédérale, y compris les rapports des entreprises privées sous réglementation fédérale. Elle s'applique également à la CCDP, dont les vérifications de conformité visent à la fois la fonction publique fédérale et les employeurs du secteur privé sous réglementation fédérale.

En comprenant cette politique, le personnel du Programme du travail a souligné que [Traduction] « les cibles liées à l'équité peuvent figurer de différentes façons dans les évaluations et la mesure du rendement » menées en vertu de cette politique.

Le rapport de la CCDP recommande d'« [é]laborer un plan de diversité et d'inclusion, développé en consultation avec les membres du personnel et les syndicats et régulièrement mis à jour^{Note de bas de page 65}. » La CCDP signale qu'une personne-ressource a été nommée en 2020 pour soutenir la mise en œuvre du programme d'équité en matière d'emploi et de lutte contre le racisme. Le rapport était largement axé sur les commentaires recueillis lors des consultations. Il mettait l'accent sur les mesures d'adaptation. En commençant par l'obligation de réaliser un examen des systèmes d'emploi, on aurait pu formuler des recommandations plus concluantes.

Depuis le 1^er avril 2021, les administrateurs généraux sont tenus de désigner un haut fonctionnaire responsable de l'équité en matière d'emploi, de la diversité et de l'inclusion. Les responsabilités de ce haut fonctionnaire désigné sont énoncées dans la Directive sur l'équité en matière d'emploi, la diversité et l'inclusion datée du 1^er avril 2020. Le groupe de travail a entendu que ce passage à la responsabilisation devrait faire partie de la façon dont les sous-ministres sont évalués. Cela enverrait un message fort.

Plusieurs réseaux ayant comparu devant le groupe de travail ont insisté sur le fait que les sous-ministres devraient être tenus directement responsables de l'atteinte des résultats en vertu de la Loi sur l'équité en matière d'emploi au moyen de leurs évaluations du rendement.

Nous sommes d'accord. On le répète depuis longtemps : la fonction de responsable de l'équité en matière d'emploi doit être située à un niveau hiérarchique suffisamment élevé dans une organisation afin de refléter clairement l'engagement de la direction à cet égard^{Note de bas de page 66}. Le gouvernement peut donner un exemple crucial sur ce plan.