Texte complet pour Tarification de la pollution par le carbone : options relatives à un système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serres

Dans le budget de 2019, le gouvernement du Canada a annoncé le financement de l’élaboration du Système fédéral de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre (GES) afin d’encourager des solutions rentables de réduction des émissions de GES au pays ou d’accroissement des retrait de GES pour les activités non couvertes par la tarification de la pollution par le carbone. Le présent document de travail fournit des détails et des options supplémentaires relatifs au fédéral de crédits compensatoires pour les GES en vertu des dispositions de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la Loi) et il sollicite des commentaires sur les principaux éléments de conception du système.

La tarification de la pollution par le carbone est l’un des principaux piliers du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC), le plan du Canada pour lutter contre les changements climatiques et favoriser une croissance propre. La tarification de la pollution par le carbone est l’un des moyens les plus efficaces et abordables pour réduire la pollution. Un système de tarification de la pollution par le carbone bien conçu constitue un incitatif pour l’action climatique et l’innovation propre tout en protégeant la compétitivité.

En octobre 2016, le premier ministre a annoncé l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le modèle fédéral), qui a reconnu que les provinces et les territoires auraient la latitude nécessaire pour élaborer leur propre système de tarification de la pollution par le carbone et qui présente les critères que tous les systèmes doivent respecter pour être rigoureux, équitables et efficients. Le gouvernement fédéral s’est également engagé à mettre en œuvre un système fédéral de tarification de la pollution par le carbone dans les provinces et les territoires qui en ont fait la demande ou qui n’avaient pas de système de tarification de la pollution par le carbone conforme au exigences en matière de rigueur du modèle fédéral (appelées les « administrations assujetties au filet de sécurité fédéral »). En vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la Loi), qui est entrée en vigueur le 21 juin 2018, le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone est composé de deux parties :

Dans le cadre de l’engagement pris par le gouvernement fédéral de veiller à ce que la tarification de la pollution par le carbone s’applique partout au Canada, le premier ministre a annoncé le 23 octobre 2018 le moment et les administrations où le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone sera appliqué. À la lumière de l’évaluation des systèmes provinciaux et territoriaux existants et prévus par rapport aux exigences en matière de rigueur du modèle fédéral :

Système de tarification fondé sur le rendement

En décembre 2018, le gouvernement fédéral a publié le projet réglementaire pour le système de tarification fondé sur le rendement en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (projet réglementaire pour le STFR) pour mettre en œuvre le STFR qui s’appliquera aux installations qui exercent certaines activités industrielles. Le STFR est conçu pour établir une tarification de la pollution par le carbone provenant de l’industrie tout en réduisant les risques de compétitivité et de fuite de carbone. Le système crée une forte incitation financière pour les installations les moins efficaces afin de réduire leurs émissions par unité de production et pour les plus performantes afin qu’elles continuent à s’améliorer. La plupart des systèmes de tarification de la pollution par le carbone comprennent une approche visant à aborder les risques de compétitivité et de fuite de carbone des installations industrielles. Le gouvernement envisage de terminer le règlement relatif au système de tarification fondé sur le rendement (STFR) élaborés en vertu de la Loi au printemps 2019.

Le STFR fixe un seuil d’intensité des émissions, ou norme fondée sur le rendement (NFR), pour chaque secteur couvert par le système. Chaque installation calcule une limite d’émissions fondée sur les normes pertinentes et son niveau de production. Les installations qui émettent moins que leur limite obtiennent des crédits qu’elles peuvent vendre ou qu’elles peuvent conserver pour utilisation future à des fins de conformité. Les installations dont les émissions dépassent leur limite ont trois options pour se conformer :

Les unités de conformité comprennent des crédits excédentaires émis aux installations qui ont émis moins de GES que leur limite, des crédits compensatoires fédéraux et des unités reconnues. À l’heure actuelle, les seules unités proposés d'être reconnues comme unités reconnues sont les crédits compensatoires émis par des provinces qui satisferaient aux critères d’admissibilité des protocoles et des programmes de crédits compensatoires dans le règlement relatif au STFR. En plus des critères d’admissibilité des protocoles et des programmes, le règlement relatif au STFR précisera les critères d’admissibilité pour les crédits émis par des provinces. Le ministre tiendra à jour une liste de programmes et de protocoles de crédits compensatoires qui sont admissibles à la production d’unités reconnues.

L’ajout de crédits compensatoires fédérales comme mécanisme de conformité élargira le signal de la tarification de la pollution par le carbone dans l’ensemble de l’économie et pourra aider à réduire les émissions de GES de sources non visées par des règlements ou des politiques de tarification du carbone particuliers.

Les crédits compensatoires représentent des réductions d’émissions ou des accroissements de retrait de GES^{Note de bas de page 1}  résultant de mesures volontaires prises pour réduire ou éviter des émissions provenant de sources, ou pour augmenter le retrait du carbone par des puits. Chaque crédit compensatoire généré par un projet de crédits compensatoires représente une tonne d’équivalent en dioxyde de carbone (éq. CO₂) réduite ou absorbée de l’atmosphère, comparativement à ce qui se serait produit en l’absence de l’activité du projet de crédits compensatoires. 

En vertu du STFR fédéral, une installation visée peut remettre des unités de conformité, y compris des crédits compensatoires, pour compenser les émissions qui dépassent sa limite. Ainsi, un crédit compensatoire est un substitut aux réductions d’émissions directes de l’installation visée et permet de réduire le coût associé à la conformité. L’établissement d’un Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES devrait accroître le nombre d’unités de conformité qui peuvent être utilisées dans le cadre du STFR. Les crédits compensatoires fédéraux seront échangeables de la même manière que les crédits excédentaires dans le système de suivi du STFR.

Étant donné que les crédits compensatoires de GES remplacent les réductions d’émissions directes de GES d’une installation visée, le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES émettra uniquement des crédits compensatoires pour les activités de projets qui représentent des réductions réelles, quantifiées, vérifiées et uniques de GES qui s’ajoutent à ce qui se serait produit en l’absence du projet. En plus, la conception du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES tiendra compte des principes suivants :

Environnement et Changement climatique Canada reçoit favorablement les commentaires sur tous les aspects de la conception décrits dans le présent document.

De 2016 à 2018, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont collaboré par l’entremise du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) à l’élaboration du Cadre pancanadien des crédits compensatoires de gaz à effet de serre (Cadre des crédits compensatoires). Le Cadre des crédits compensatoires fournit des directives aux administrations qui élaborent ou appliquent des programmes de crédits compensatoires afin qu’à long terme, les administrations puissent élaborer un ensemble cohérent d’exigences qui pourraient être mutuellement reconnues pour la transférabilité et la fongibilité des crédits compensatoires au Canada. Le Cadre des crédits compensatoires fournit des conseils pour favoriser l’uniformité des exigences des programmes de crédits compensatoires, appuyer l’harmonisation des programmes de crédits compensatoires, réduire le fardeau administratif et le risque associés au processus de création de crédits compensatoires et améliorer la fongibilité des crédits compensatoires.

En vertu du Cadre des crédits compensatoires, les autorités fédérales, provinciales et territoriales se sont engagées à collaborer et à coordonner leurs efforts en vue d’établir des programmes de crédits compensatoires efficaces et efficients partout au Canada. En particulier, les processus et les pratiques qui appuient l’harmonisation du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES avec d’autres programmes à l’échelle du Canada devraient être envisagés afin d’accroître la fongibilité tout en réduisant le fardeau administratif et le risque associés au processus de création de crédits compensatoires. Environnement et Changement climatique Canada s’alignera sur le Cadre des crédits compensatoires pour la conception et l’élaboration du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES qu’il propose.

Le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES appuiera la création de crédits compensatoires dans toutes les provinces et tous les territoires, en mettant l’accent sur l’élaboration de projets de crédits compensatoires dans les provinces et les territoires qui n’ont pas de programmes de crédits compensatoires existants. Cela élargira l’incitatif à réduire les émissions de GES provenant de sources non visées par la tarification du carbone et augmentera l’offre d’unités de conformité offertes aux installations visées.

Environnement et Changement climatique Canada sera responsable des éléments suivants^{Note de bas de page 2} :

Le système fédéral de crédits compensatoires ne remplacera pas les programmes provinciaux de crédits compensatoires. Le règlement relatif au STFR continuera d’autoriser l’utilisation d’unités ou de crédits reconnus provenant de programmes de crédits compensatoires provinciaux ou territoriaux existants à des fins de conformité par les installations assujetties. Si de nouveaux systèmes de crédits compensatoires de la conformité sont mis au point au Canada, Environnement et Changement climatique Canada les évaluera conformément aux exigences du règlement relatif au STFR.

Le gouvernement du Canada collaborera avec les provinces et les territoires pour faciliter la coordination des systèmes de crédits compensatoires afin d’éviter la double comptabilisation, la double utilisation ou la double émission de crédits compensatoires pour la même activité de projet.

Le gouvernement du Canada travaillera en collaboration avec les provinces et les territoires pour permettre l’harmonisation du marché et de l’infrastructure du carbone dans le but de faciliter la fongibilité et d’encourager les investissements accrus dans des projets de crédits compensatoires. Des ententes pourraient être conclues avec les provinces et les territoires afin d’accorder des pouvoirs d’application liés à la mise en œuvre, ainsi que la gouvernance et la surveillance des programmes de crédits compensatoires.

Afin de générer des crédits compensatoires, les projets doivent s’inscrire dans le cadre du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, suivre un protocole fédéral de crédits compensatoires approuvé et atteindre des réductions réelles, additionnelles, quantifiées, vérifiées, uniques et permanentes de GES.

Portée

• La date de début du projet de crédits compensatoires est le 1er janvier 2017 ou plus tard.
  • La date de début du projet correspond à la date à laquelle les activités du projet de crédits compensatoires ont commencé.
• Les activités du projet de crédits compensatoires doivent avoir lieu au Canada.
• Les activités du projet de crédits compensatoires et les GES visés par le projet doivent être inclus dans le plus récent Rapport d’inventaire national du Canada, y compris toute activité liée à l’affectation des terres, aux changements d’affectation des terres et à la foresterie.

Réel

• L’activité du projet de crédits compensatoires doit être une mesure précise et identifiable qui entraîne une réduction nette de GES dont on peut démontrer qu’elle a été mise en œuvre conformément au protocole fédéral de crédits compensatoires applicable.
• Le projet de crédits compensatoires est « fonctionnellement équivalent » à son scénario de référence.

Quantifiable

• Il existe un protocole fédéral de crédits compensatoires approuvé pour le type de projet de crédits compensatoires. Ce protocole englobe l’ensemble des sources, des puits et des réservoirs du scénario de référence qui sont pertinents pour le projet.
• Les réductions de GES du projet sont quantifiées de façon transparente et reproductible à l’aide de normes établies scientifiquement, d’une précision statistique acceptable pour le projet ou le type d’équipement, et d’hypothèses et d’approches prudentes pour éviter une surestimation des réductions de GES.

Additionnel

• L’activité de projet doit s’ajouter à un scénario de statu quo (référence) défini pour l’activité de projet dans le protocole fédéral de crédits compensatoires.
• Les réductions de GES sont excédentaires par rapport aux exigences juridiques ou réglementaires dans la province ou le territoire où les activités du projet auront lieu.
• L’activité de projet n’est pas couverte par la tarification du carbone.

Supplémentaire par rapport à d’autres mesures incitatives

• Les réductions de GES du projet de crédits compensatoires doivent être supérieures à ce qui se serait produit si d’autres mesures incitatives liées aux changements climatiques avaient été prises.

Unique

• Le projet de crédits compensatoires est admissible s’il n’a pas été inscrit dans le cadre d’un autre programme de crédits compensatoires (pas de double inscription).
• Un crédit compensatoire n’a pas été émis pour les réductions de GES en vertu d’un autre système de crédits compensatoires de conformité ou volontaire.
• Une réduction de GES qui a déjà été utilisée ou vendue dans le cadre d’un autre système volontaire ou de conformité ne peut pas aussi être créditée dans le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES.

Vérifiable

• Une réduction de GES doit être vérifiable avec un niveau d’assurance raisonnable par un organisme de vérification accrédité.
• Les données sous-jacentes d’un projet et les renseignements à propos de celui ci doivent faire l’objet d’un suivi et être consignés conformément à un protocole de crédits compensatoires.
• L’organisme de vérification doit être en mesure de passer en revue suffisamment de données et de déterminer si les activités du projet sont conformes aux exigences prévues dans la réglementation et dans le programme.

Les protocoles de crédits compensatoires établissent une approche uniforme et approuvée pour quantifier les réductions ou les accroissements de retrait de GES pour un type de projet donné. Un protocole énonce également les exigences relatives à la planification du projet et aux attentes opérationnelles, y compris les exigences en matière de surveillance et de gestion des données. Ces exigences doivent être respectées par un promoteur de projet lorsqu’il met en œuvre un projet de crédits compensatoires et qu’il en fait rapport. Elles doivent être confirmées par l’organisme de vérification accrédité pendant la vérification.

Seules les activités de projet pour lesquelles Environnement et Changement climatique Canada a approuvé un protocole fédéral de crédits compensatoires pourraient être admissibles pour générer des crédits compensatoires.

Afin de réduire au minimum les coûts et d’accélérer l’élaboration d’un protocole fédéral de crédits compensatoires, Environnement et Changement climatique Canada évaluera la possibilité d’utiliser des protocoles de crédits compensatoires de programmes de crédits compensatoires provinciaux et territoriaux existants et les adaptera pour les utiliser partout au Canada. L’approche d’adaptation au protocole suivra les pratiques exemplaires internationales et la norme ISO 14080:2018 Gestion des gaz à effet de serre et activités associées – Cadre et principes des méthodologies applicables aux mesures en faveur du climat, le cas échéant.

Des équipes consultatives techniques peuvent être constituées de façon ponctuelle afin de faciliter l’élaboration de protocoles fédéraux de crédits compensatoires. L’orientation et la composition des équipes consultatives techniques varieront selon les différents types de projets. Environnement et Changement climatique Canada supervisera et facilitera les activités des équipes consultatives techniques ponctuelles et embauchera des spécialistes, au besoin.

Lorsqu’il élaborera de nouveaux protocoles fédéraux de crédits compensatoires, Environnement et Changement climatique Canada suivra un processus transparent. Les intervenants auront plusieurs occasions de fournir une rétroaction au cours du processus d’élaboration des protocoles. Des mises à jour régulières des protocoles fédéraux de crédits compensatoires seront également nécessaires à mesure que les conditions de référence, la technologie ou d’autres éléments d’un type de projet de crédits compensatoires évolueront. Environnement et Changement climatique Canada pourrait envisager d’établir des périodes minimales de révision et des processus connexes pour la mise à jour des protocoles fédéraux de crédits compensatoires.

Environnement et Changement climatique Canada fondera les exigences de quantification, de surveillance et de déclaration établies dans les protocoles fédéraux de crédits compensatoires sur le cadre et les principes de la norme internationale ISO 14064-2 Spécifications et lignes directrices, au niveau des projets, pour la quantification, la surveillance et la rédaction de rapports sur les réductions d’émissions ou les accroissements de retrait des gaz à effet de serre. Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires respecteront les principes de pertinence, de complétude, de cohérence, d’exactitude, de transparence et de prudence. Chaque protocole fédéral de crédits compensatoires devra respecter les éléments suivants : 

Additionnalité

L’additionnalité est l’élément clé d’un projet de crédits compensatoires. Un projet assujetti au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES ne peut être considéré additionnel, et donc admissible à générer des crédits compensatoires, que si les activités du projet dépassent le cadre d’un scénario de statu quo qui comprend toutes les exigences juridiques et/ou réglementaires pertinentes, comme la tarification de la pollution par le carbone. La technologie de réduction de GES ou l’activité de projet ne doit pas être d’usage courant ou être considérée comme une pratique courante. Comme l’additionnalité des activités de projet peut varier d’une administration à l’autre au Canada, les protocoles fédéraux de crédits compensatoires devraient refléter ces différences régionales dans la mesure du possible et permettre d’établir des références propres à chaque administration. 

Fuite

Des fuites peuvent se produire lorsque des efforts de réduction de GES entraînent des émissions de GES à un autre endroit (ce qui annule ainsi toute réduction nette des GES). Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires tiendront compte de la possibilité de fuites pour les types de projets pertinents. Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires préciseront comment les promoteurs de projets doivent évaluer les possibilités de fuites et définir des approches d’atténuation pour faire face à ces risques. Dans les cas où une fuite peut survenir malgré tous les efforts déployés pour la prévenir, le protocole fédéral de crédits compensatoires peut préciser un facteur d’actualisation, appliqué à la quantité de crédits compensatoires accordés à un promoteur de projet, pour compenser ou tenir compte de la fuite.

Vérifiabilité

Une réduction de GES est vérifiable si sa quantification est exacte, transparente et reproductible, et si les données sous-jacentes et autres documents à l’appui confirmant la quantification peuvent être mis à la disposition d’un organisme de vérification à l’avenir. Les protocoles fédéraux de crédits compensatoires préciseront les exigences en matière de collecte de données et de systèmes et contrôles de gestion des données, de tenue de registres et de surveillance continue qui mèneront à la production de données vérifiables. 

Permanence

Pour les activités de projet qui prévoient une séquestration de GES, un protocole fédéral de crédits compensatoires précisera les exigences qui s’appliqueront aux promoteurs de projets en matière de surveillance de la permanence des puits et des réservoirs de GES pendant la durée applicable du projet de crédits compensatoires, l’atténuation du risque de renversement des GES séquestrés et l’élaboration d’un plan d’urgence qui indique comment tout renversement (volontaire ou non) doit être quantifié et traité. Environnement et Changement climatique Canada propose que, pour les projets de séquestration biologique, les promoteurs de projets soient tenus de maintenir un puits de carbone pendant un certain nombre d’années après la fin de la dernière période de déclaration dans la dernière période d’inscription. L’établissement d’un délai de prescription pour les projets de séquestration s’harmonise avec de nombreux autres programmes de crédits compensatoires en Amérique du Nord. Ce délai sera établi en tenant compte des règles relatives aux renversements des programmes de crédits compensatoires existants, de l’examen des pratiques exemplaires et des commentaires des intervenants.

Chaque projet de crédits compensatoires devra être inscrit. Les projets peuvent être inscrits une fois que les protocoles fédéraux de crédits compensatoires sont élaborés et approuvés aux fins d’utilisation dans le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES. Seules les réductions qui se sont produites après la mise en place du système de crédits compensatoires fédéral pourront générer des crédits compensatoires. L’inscription démontre que le projet de crédits compensatoires est admissible à la création et à l’émission de crédits compensatoires, mais ne garantit pas que des crédits compensatoires seront accordés au promoteur du projet.

Au moment de l’inscription, le promoteur du projet doit démontrer qu’il est légalement propriétaire des crédits associés aux réductions ou aux retraits de GES découlant du projet de crédits compensatoires. Ces exigences s’appliquent également aux projets de crédits compensatoires agrégés.

Projets agrégés

Environnement et Changement climatique Canada reconnaît la valeur de l’agrégation de projets pour certains types d’activités. Il y a agrégation lorsqu’un promoteur de projets regroupe un ensemble de projets ou d’activités de projet admissibles en vertu du même protocole afin de mettre en commun le potentiel de réduction de GES et de réduire les coûts qui peuvent être liés à la vérification, aux transactions et à l’administration. Environnement et Changement climatique Canada s’attend à avoir une demande distincte pour l’ inscription de projets fédéraux de crédits compensatoires agrégés. Le processus de demande sera précisé davantage dans les projets de règlements et de protocoles, le cas échéant.

Les projets doivent être mis en œuvre d’une manière conforme au protocole fédéral de crédits compensatoires, y compris les exigences relatives à la quantification, à la surveillance et à la tenue des registres touchant aux GES.

Des crédits compensatoires ne seront émis que pour les réductions de GES réalisées (c.-à-d. que la séquestration des GES a déjà eu lieu) après l’inscription et la mise en œuvre du projet. Le promoteur de projet devra préparer un rapport de projet afin de déterminer le projet, le protocole fédéral de crédits compensatoires applicable, la période visée par le rapport et les réductions de GES (en tonnes d'éq. CO₂) déclarées.

Une période de déclaration est la période pendant laquelle les réductions de GES se produisent pour un projet de crédits compensatoires inscrit. Environnement et Changement climatique Canada propose une période de déclaration minimale d’un an pour permettre à un promoteur de projet de demander une émission de crédits compensatoires chaque année. Environnement et Changement climatique Canada propose une période de déclaration maximale de trois ans afin de permettre aux projets de retarder les demandes d’émission de crédits compensatoires, ce qui contribuerait à réduire les coûts de vérification et d’administration.

Le promoteur de projet devrait soumettre son premier rapport de projet pour couvrir la première année civile complète après l’inscription du projet. La fréquence des soumissions subséquentes serait généralement laissée à la discrétion du promoteur de projet, mais doit se faire à l’intérieur de la période de trois ans établie par Environnement et Changement climatique Canada. Toutefois, des exigences précises en matière de déclaration peuvent être élaborées dans les cas où il a été demandé pour un projet de commencer rétroactivement la période de comptabilisation des crédits avant la date d’inscription, ou pour certains types de projets où une vérification annuelle peut être requise selon la nature des activités du projet.

Les périodes de comptabilisation des crédits sont distinctes des périodes de déclaration et elles précisent le nombre d’années pendant lesquelles un projet de crédits compensatoires peut générer des crédits compensatoires. Environnement et Changement climatique Canada propose d’établir une période maximale de comptabilisation des crédits pour des projets de non-séquestration de huit (8) ans, s’il existe une possibilité de renouvellement, ou de dix (10) ans, si aucun renouvellement n’est possible (une seule fois). S’il y a lieu, à la fin de la première période de comptabilisation des crédits de huit (8) ans, le promoteur du projet peut inscrire à nouveau le projet pour une autre période de huit ans. La demande de renouvellement ferait l’objet d’une évaluation complète par le responable du programme en fonction de la version la plus récente du protocole fédéral de crédits compensatoires pertinent et la référence serait définie pour l’année du renouvellement de l’inscription qui s’applique au projet.

Afin de s’assurer que les projets ne contribuent pas à l’augmentation des émissions entre les périodes de comptabilisation des crédits ou ne rejettent pas de GES séquestrés et ne les séquestrent pas à nouveau au cours d’une période de comptabilisation des crédits ultérieure, si un renouvellement est approuvé, les périodes de comptabilisation des crédits doivent être consécutives. Dans certains cas, des périodes de comptabilisation des crédits plus courtes peuvent être appropriées afin, par exemple, de déceler les changements des conditions de référence (p. ex. la mise en œuvre d’une réglementation, des changements technologiques rapides ou des taux d’adoption accrus).

Pour les projets de séquestration du carbone forestier, la période maximale de comptabilisation des crédits proposée serait de 30 ans, à moins d’indication contraire dans le protocole fédéral de crédits compensatoires, avec possibilité de renouvellement. Cette exception tient compte du fait que les projets de séquestration du carbone forestier absorbent le carbone lentement sur une longue période.

La vérification des réductions réalisées dans le cadre d’un projet de crédits compensatoires est importante pour assurer l’intégrité environnementale des crédits compensatoires, c’est-à-dire que chaque crédit représente une réduction réelle de GES.

Tous les rapports de projet doivent être vérifiés par un organisme de vérification conformément à la norme ISO 14063-3 Spécifications et lignes directrices pour la validation et la vérification des déclarations des gaz à effet de serre. Les activités de vérification comprendront une évaluation de l’admissibilité du projet conformément au règlement relatif au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES et au protocole fédéral de crédits compensatoires applicable, à la confirmation des limites du projet, à l’examen des calculs de référence et de la modélisation et à d’autres exigences relatives à une visite sur place.

L’organisme de vérification sera tenu de fournir un avis, à un degré d’assurance raisonnable, sur ce qui suit :

• La quantité déclarée des réductions de GES est une représentation juste et exacte des réductions de GES réalisées au cours de la période de déclaration et elle est appuyée par des éléments probants suffisants et appropriés;
• Le projet a été mis en œuvre conformément aux exigences du protocole fédéral de crédits compensatoires;
• Le projet satisfait aux critères d’admissibilité du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES tels qu'ils sont décrits précédemment.

Le promoteur de projet doit donner accès aux sites du projet et aux dossiers et autres renseignements dont l’organisme de vérification a besoin pour effectuer la vérification.

Les organismes de vérification devront être accrédités au niveau du projet pour un type de projet correspondant à la norme ISO 14065:2013 – Gaz à effet de serre – Exigences pour les organismes fournissant des validations et des vérifications des gaz à effet de serre en vue de l’accréditation ou d’autres formes de reconnaissance par le Conseil canadien des normes (CCN), l’American National Standards Institute (ANSI) ou tout autre organisme d’accréditation membre de l’International Accreditation Forum.

Les organismes de vérification doivent s’assurer qu’ils ne sont pas en conflit d’intérêts. Le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES limitera à six le nombre de rapports de projet consécutifs qu’un organisme de vérification peut vérifier. Environnement et Changement climatique Canada propose qu’après avoir atteint cette limite, l’organisme de vérification prenne une pause de trois ans avant de vérifier un rapport de projet pour le même projet de crédits compensatoires.

La validation de projet consiste en une évaluation effectuée par un tiers indépendant du caractère raisonnable des hypothèses et des méthodes utilisées pour quantifier les réductions de GES ou les accroissements de retrait de GES attendus pour un projet de crédits compensatoires sur une base prospective avant la mise en œuvre de l’activité du projet. La validation de projet évalue la probabilité que la mise en œuvre des activités de projet se traduise par des résultats en matière de GES, d’après l’évaluation du plan du projet. Cette évaluation tient compte de la justification du scénario de référence proposé, des arguments en faveur de l’additionnalité dans le scénario du projet, des hypothèses du projet et de l’exactitude des calculs préliminaires des réductions d’émissions ou des accroissements de retrait de GES estimés. La validation de projet permet également aux investisseurs, aux acheteurs de crédits compensatoires, aux responsables du programme et aux autres intervenants d’avoir plus de certitude quant aux résultats du projet en matière de GES.

La validation, bien que non essentielle à l’inscription d’un projet de crédits compensatoires, peut aider à s’assurer que les arguments en faveur de l’additionnalité du projet de crédits compensatoires sont solides, prudents et justifiables, tout en tenant compte de toutes les exigences légales pertinentes à tous les paliers de gouvernement pour le secteur en question.

Des règlements sur l’émission de crédits compensatoires aux personnes responsables des projets seront élaborés conformément aux dispositions de la Loi.

Pour garantir l’intégrité environnementale, il est nécessaire de s’assurer que chaque crédit compensatoire émis par Environnement et Changement climatique Canada représente une réduction réelle de GES. Ainsi, lorsque des erreurs sont décelées dans un rapport de projet après que les crédits ont été émis ou que des crédits ne sont plus valides, il est important soit de révoquer le crédit compensatoire émis par erreur ou qui n’est plus valide, soit de le remplacer par la remise d’une autre unité de conformité valide. La responsabilité de la validité des crédits revient aux promoteurs de projet et non aux installations de STFR ou aux autres acheteurs. Cette structure de responsabilité du vendeur est davantage expliquée ci-dessous.

Tout promoteur de projet devra aviser Environnement et Changement climatique Canada dès que possible après la découverte d’une erreur concernant l’information contenue dans un rapport de projet ou lorsqu’on soupçonne que des crédits compensatoires ont été émis par erreur ou ne sont plus valides.

Suspension et révocation de crédits compensatoires fédéraux

Tel qu'il est proposé dans le projet réglementaire relatif au STFR, les crédits détenus par le promoteur de projet qui sont soupçonnés d’avoir été émis par erreur ou de ne plus être valides seront suspendus. Afin de limiter la responsabilité des acheteurs, la suspension et la révocation ne s’appliqueront qu’aux crédits compensatoires fédéraux détenus par le promoteur de projet et le remplacement s’appliquera dans le cas où le promoteur de projet ne détient plus les crédits compensatoires.

Les crédits compensatoires ne pourront être révoqués ou remplacés que si un problème est reconnu dans les huit (8) ans suivant la date à laquelle le crédit compensatoire a été émis.

Le règlement précisera qu’une suspension de crédits peut survenir si un ministre a des motifs raisonnables de croire que le promoteur du projet de crédits compensatoires ne s’est pas conformé aux règlements liés aux activités de projet du projet de crédits compensatoires. Le promoteur de projet aura l’occasion de présenter ses observations avant la décision finale du ministre. Si les motifs de la suspension sont bien fondés, le ministre révoquera le crédit compensatoire suspendu. Autrement, la suspension des crédits compensatoires fédéraux serait levée.

Remplacement de crédits compensatoires fédéraux

Si des crédits compensatoires sont émis par erreur ou ne sont plus valides et ne sont plus détenus par le promoteur de projet, celui-ci devra remplacer les crédits en vertu de l’article 181 de la Loi. Le ministre émettrait un avis exigeant qu’un certain nombre d’unités de conformité soient remises dans un délai donné. Conformément au paragraphe 181(3), le promoteur de projet aura le choix de remettre les unités de conformité dans la quantité demandée ou de payer les redevances applicables sur les émissions excédentaires.

Renversements de GES séquestrés dans le cadre de projets de crédits compensatoires

Il y a renversement si des GES stockés dans un réservoir ou un puits et pour lesquels des crédits compensatoires ont été émis sont ensuite rejetés (de nouveau) dans l’atmosphère. Le carbone stocké dans les forêts ou les puits des sols agricoles est vulnérable à des renversements dus à des perturbations naturelles telles que des épidémies de parasites ou des incendies de forêt ou à des pratiques anthropiques telles que l’exploitation forestière ou la culture du sol. Des renversements peuvent survenir à tout moment au cours d’un projet. Il faudra tenir compte des risques de renversement et établir des règles pour veiller à ce que des systèmes de surveillance efficaces soient en place, que des approches d’atténuation des risques soient envisagées et que des plans d’urgence soient établis.

Si le renversement d’émissions de GES résulte d’actions intentionnelles ou de négligence de la part d’un promoteur de projet ou de toute autre partie pertinente responsable du maintien de la permanence de GES séquestrés, ce renversement aura une incidence sur la validité des crédits compensatoires. Dans ce cas, les règles relatives à la suspension et à la révocation ou au remplacement de crédits compensatoires émis par erreur ou qui ne sont plus valides (comme décrit ci-dessus) s’appliqueraient.

Un renversement involontaire de GES séquestrés pourrait survenir sans que le promoteur de projet y soit pour quelque chose. Pour faire face au risque de renversements involontaires (particulièrement dans le cas des projets de séquestration biologique), le règlement relatif au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES préciserait les exigences visant à assurer l’intégrité environnementale. Il peut s’agir d’exigences précises en matière de déclaration et de vérification, et possiblement de l’application d’un facteur d’actualisation ou de l’établissement d’un compte d’intégrité environnementale.

Environnement et Changement climatique Canada envisage d’établir des comptes d’intégrité environnementale. Un compte d’intégrité environnementale aide à limiter la responsabilité du vendeur, ce qui crée des conditions intéressantes pour l’élaboration de projets de crédits compensatoires et permet une plus grande utilisation des crédits compensatoires pour un plus grand nombre d’émetteurs. Dans l’éventualité d’un renversement non intentionnel, le nombre de crédits compensatoires correspondant à un compte d’intégrité environnementale serait annulé pour tenir compte des crédits compensatoires qui ont été émis pour un projet de crédits compensatoires dans le cadre duquel un renversement a eu lieu.

Le règlement relatif au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES peut préciser la quantité de crédits compensatoires générés que le responsable du programme conserve dans le compte d’intégrité environnementale. Afin de maintenir l’intégrité environnementale du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES et de tenir compte du fait que des renversements peuvent être involontaires, le compte d’intégrité environnementale pourrait être utilisé au lieu de la suspension et de la révocation ou de l’exigence de remplacement décrite ci-dessus.

Par exemple, Environnement et Changement climatique Canada conservera un pourcentage de l’ensemble des crédits compensatoires relatifs à l’amélioration des pratiques d’aménagement forestier. Si un feu de forêt cause le rejet des émissions de GES d’un projet de crédits compensatoires relatif à l’amélioration des pratiques d’aménagement forestier, Environnement et Changement climatique Canada annulera des crédits compensatoires du compte d’intégrité environnementale représentant la quantité du renversement de GES. Environnement et Changement climatique Canada n’exigera pas qu’un promoteur de projet remplace les crédits compensatoires renversés involontairement.

Bien que le but principal du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES soit de générer des crédits compensatoires à utiliser dans le STFR, il peut y avoir d’autres utilisations des crédits compensatoires et d’autres activités connexes des intervenants. On s’attend à ce que des particuliers et des organisations du secteur privé, comme des services de courtage et des bourses du carbone, puissent faciliter l’échange des crédits compensatoires. Des liens pertinents peuvent se trouver sur le site Web du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES à mesure qu’ils sont élaborés. La valeur financière des crédits compensatoires sera déterminée par l’offre et la demande sur le marché. Le gouvernement du Canada ne garantit pas la valeur financière des crédits compensatoires, le cas échéant.

Environnement et Changement climatique Canada est en train d’établir un système de suivi pour toutes les unités de conformité en vertu du STFR, conformément à l’article 185 de la Loi. Le système de suivi permettra un suivi détaillé et fiable des unités de conformité, y compris le suivi de l’émission, du transfert, du retrait, de la suspension, de la révocation et de l’annulation des crédits compensatoires. Le système de suivi sera également doté de dispositions de sécurité rigoureuses afin d’atténuer la fraude et d’autres interférences indésirables sur le marché.

Des règles et des procédures opérationnelles seront établies pour s’assurer qu’une réduction de GES est attribuée une fois pour toutes à un crédit compensatoire et qu’il y aura des numéros de série uniques qui faciliteront le suivi et la preuve de propriété. Ces numéros de série aideront également Environnement et Changement climatique Canada à surveiller et à appliquer les règles concernant l’utilisation des crédits compensatoires dans le STFR. Des procédures transparentes seront établies pour s’assurer que les crédits compensatoires ne peuvent être utilisés qu’une seule fois pour respecter une obligation de conformité ou pour remplir un engagement volontaire (c’est-à-dire, pas de double comptabilisation, de double vente ou de double utilisation). Des contrôles seront également effectués pour s’assurer que le projet et les unités n’ont pas été inscrits dans d’autres systèmes.

Environnement et Changement climatique Canada s’attend à permettre à toute personne de créer un compte dans le système de suivi pour acheter des crédits compensatoires^{Note de bas de page 3} . Le système de suivi permettra à d’autres participants du marché autre que des installations, y compris des courtiers, des négociateurs et d’autres participants, de transférer des crédits compensatoires d’un compte à un autre. Les promoteurs de projet et les acheteurs de crédits compensatoires peuvent choisir d’annuler volontairement des crédits compensatoires dans le système de suivi au bénéfice de l’environnement ou pour toute autre raison autre que la conformité au STFR.

Le règlement relatif au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES précisera les exigences en matière de tenue de registres pour les promoteurs de projet. Environnement et Changement climatique Canada veillera à ce que l’information clé sur les projets de crédits compensatoires inscrits provenant du système de suivi soit rendue publique. Il peut s’agir de renseignements administratifs sur le projet (p. ex. date de début du projet, lieu ou nom du promoteur de projet) et de renseignements sur les crédits compensatoires par type (protocole), année (période) et quantité, y compris les unités actives et retirées des registres accessibles au public.

Utilisation internationale des crédits

Dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC), les premiers ministres ont convenu que la priorité est de se concentrer d’abord sur la réduction des émissions au Canada. Toutefois, pour compléter les réductions d’émissions nationales, le Canada pourrait acquérir des unités de réduction de GES d’autres régions du monde. L’article 6 de l’Accord de Paris fournit aux Parties un cadre pour acquérir des « résultats d’atténuation transférés à l’échelle internationale » (RATI) qui permet à un pays de transférer de façon volontaire des crédits de réduction des émissions ou des retraits accrues qui seront reconnues en vue d’atteindre l’objectif national d’un autre pays en matière d’émissions de GES. Le Canada n’a pas encore décidé s’il acquerrait des RATI, dont des crédits de réduction d’émissions par le biais de mécanismes de marché internationaux, en vue d’atteindre la cible de réduction de GES de 2030, conformément à l’Accord de Paris. De plus, les négociations menées dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) sont encore en cours pour l’élaboration d’orientations sur l’utilisation des RATI, conformément à l’article 6. L’utilisation des RATI par le Canada tiendra compte de ces orientations, d’autres commentaires et d’autres considérations relativement à l’approche globale du Canada pour l’atteinte de ses cibles nationales de réduction de GES. Environnement et Changement climatique Canada examinera également la façon dont les crédits compensatoires pourraient être utilisés par d’autres programmes internationaux, comme le Programme de compensation et de réduction des émissions de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA).

Considérations relatives aux crédits compensatoires et au cumul des crédits

Divers intervenants gouvernementaux et de l’industrie souhaitent élaborer des projets qui réduisent les GES tout en générant des bienfaits supplémentaires pour l’environnement. Le cumul de crédits fait référence à la reconnaissance et à la production de plus d’un type de crédit de services écosystémiques à partir d’une même activité.Il existe des possibilités de cumul de crédits pour les crédits compensatoires fédéraux créés par des types de projets de séquestration ou de protection de l’habitat axés sur des écosystèmes. Le cumul de crédits accroît la complexité des projets et pose de multiples défis, en particulier en ce qui concerne l’additionnalité et la quantification. La clé du succès d’un projet de cumul de crédits est d’éviter la double comptabilisation ou l’émission de plus d’un crédit pour le même attribut environnemental. Le cumul de crédits ne devrait également être envisagé que pour les nouveaux projets, car le cumul de crédits pendant une conception de projet est plus susceptible d’être additionnel que le cumul de crédits pour des projets existants. Les possibilités actuelles de cumul de crédits sont limitées en raison du statut émergent des programmes qui encouragent d’autres bienfaits pour l’environnement. Environnement et Changement climatique Canada examinera l’inclusion de règles sur le cumul de crédits dans le règlement relatif au Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES en tenant compte d’autres programmes de crédit et en s’harmonisant avec ceux-ci.

Résultats environnementaux et sociaux positifs

Environnement et Changement climatique Canada encouragera la participation des intervenants locaux, s’il y a lieu, avant la mise en œuvre de projets de crédits compensatoires dans le cadre du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES. Les promoteurs de projet qui mettent en œuvre des projets visant à créer des crédits compensatoires devraient viser à réduire au minimum les impacts sociaux ou environnementaux négatifs et à maximiser les bienfaits non liés aux GES pour les collectivités locales. Les projets doivent également satisfaire à toutes les autres exigences en matière juridique, de permis, d’engagement et d’évaluation environnementale, le cas échéant.

Frais d’utilisation

Afin d’assurer la viabilité financière du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, Environnement et Changement climatique Canada pourrait élaborer une structure de frais d’utilisation pour aider à couvrir les divers coûts administratifs liés au fonctionnement du système. Des frais d’utilisation peuvent s’appliquer à des activités telles que l’ouverture d’un compte, l’inscription d’un projet de crédits compensatoires, l’émission de crédits compensatoires, la traduction de la documentation du projet et les coûts de transaction.

Les prochaines étapes pour Environnement et Changement climatique Canada comprendront la participation des gouvernements provinciaux et territoriaux, des peuples autochtones, et des intervenants externes à la conception du Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES décrit dans le présent document de travail. Les parties qui souhaitent formuler des commentaires sur tout aspect de ce projet sont invitées à les faire parvenir par écrit à Environnement et Changement climatique Canada, d’ici le 30 août 2019, à l’adresse ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca.

Accroissement de retrait de GES :

Obtenu en capturant et en stockant de façon permanente du CO₂ dans un réservoir, ou en augmentant la quantité de CO₂ retirée de l’atmosphère dans des puits biologiques comme les forêts.

Agrégateurs :

Des promoteurs de projet qui mettent en commun des projets ou des activités de projet similaires afin de gérer le processus d’inscription des projets et de création de crédits au nom de nombreuses parties indépendantes.

Cohérence :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « permettre des comparaisons significatives des informations relatives aux GES ».

Complétude :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « inclure toutes les émissions et suppressions de gaz à effet de serre pertinentes. Inclure toutes les informations pertinentes étayant les référentiels et les modes opératoires ».

Crédit compensatoire :

Un crédit accordé à un promoteur de projet par le ministre en vertu d’un règlement pris en vertu de l’article 195 de la Loi, représentant une tonne de CO₂e réduite ou absorbée de l’atmosphère par le projet de crédits compensatoires.

Date de début :

Le jour où l’activité du projet de crédits compensatoires débute.

Exactitude :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « réduire les biais et les incertitudes dans la mesure du possible ».

Fonctionnellement équivalent :

La quantité et la qualité des services ou des produits d’un projet doivent être équivalentes à la quantité et à la qualité des services du scénario de référence.

Fuite :

Peut se produire lorsque les efforts de réduction de GES entraînent des émissions de GES à un autre endroit (et n’entraînent donc aucune réduction nette de GES).

Organismes de vérification :

Ils effectuent la vérification et ne doivent pas être en conflit d’intérêts et ils sont accrédités conformément à la norme ISO 14065 de l’ANSI, au CCN ou à un autre organisme d’accréditation reconnu.

Période de comptabilisation des crédits :

Un nombre d’années pendant lesquelles un projet de crédits compensatoires peut générer des crédits compensatoires.

Période de déclaration :

La période couverte par un rapport de projet de crédits compensatoires pour laquelle le projet de crédits compensatoires inscrit demande l’émission de crédits compensatoires correspondants.

Pertinence :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « sélectionner les sources, les puits et les réservoirs de GES, les données et les méthodologies en fonction des besoins de l’utilisateur cible ».

Projet de réduction de GES :

Une activité, ou plusieurs, qui entraîne une réduction d’émissions ou une accroissement de retrait de GES par rapport à un scénario de référence.

Promoteurs de projet :

Reconnus comme étant les « personnes responsables de projets » en vertu de l’article 195 de la Loi, qui demandent l’inscription du projet et le mettent en œuvre d’une manière qui satisfait aux exigences en matière d’admissibilité, de surveillance ou d’estimation, de quantification, de gestion des données et de rapports. Ils doivent également engager et payer les services d’un organisme de vérification accrédité pour confirmer les réductions réalisées dans le cadre du projet.

Prudence :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « utiliser des hypothèses, valeurs et modes opératoires prudents pour garantir que les réductions d’émissions ou les accroissements de suppressions de GES ne sont pas surestimés ».

Puits de GES :

Un processus qui absorbe un GES de l’atmosphère.

Renversement :

Se produit lorsqu’une quantité de réductions d’émissions ou d’accroissements de retrait de GES dans le cadre d’un projet de crédits compensatoires, et pour lesquels des crédits compensatoires ont été émis, sont par la suite rejetés dans l’atmosphère.

Réservoir de GES :

Un élément, autre que l’atmosphère, qui a la capacité d’accumuler, de stocker et de rejeter des GES.

Responsable du programme :

Une entité qui supervise l’administration d’un programme de crédits compensatoires. Pour le Système fédéral de crédits compensatoires pour les GES, il s’agit d’Environnement et Changement climatique Canada.

Surveillance :

Une évaluation continue ou périodique des émissions de GES, des retraits de GES, ou d’autres données relatives aux GES.

Transparence :

Principe ISO 14064-2 selon lequel il faut « divulguer des informations suffisantes et appropriées relatives aux GES afin de permettre aux utilisateurs cibles de prendre des décisions avec uneconfiance raisonnable ».

Vérification :

Une évaluation indépendante visant à déterminer si les réductions d’émissions ou les accroissements de retrait de GES déclarées dans le cadre du projet ont été surveillés ou quantifiés conformément au protocole fédéral de crédits compensatoires approprié et si la quantité de crédits compensatoires déclarée dans le rapport du projet est juste et exacte.

Validation :

Une évaluation par un tiers indépendant du caractère raisonnable des hypothèses et des méthodes utilisées pour quantifier les réductions ou les retraits prévues pour un projet de crédits compensatoires avant sa mise en œuvre.