Document de discussion : Voie à suivre pour l’évaluation des options de politiques en matière de gestion de l’accumulation d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux dans les bassins de décantation des résidus

Ce document a été rédigé en collaboration avec le Groupe de travail Couronne-Autochtones sur le règlement potentiel sur les effluents des mines de sables bitumineux.

1. Introduction

1.1. Avis de non-responsabilité

Les membres du Groupe de travail Couronne-Autochtones (GTCA) sur le Règlement potentiel sur les effluents des mines de sables bitumineux participent de bonne foi à l’appui de l’engagement du gouvernement du Canada à renouveler les relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement qui sont fondées sur la reconnaissance des droits ancestraux, le respect, la collaboration et le partenariat comme fondement d’un changement transformateur. Le GTCA fait partie du processus de consultation que le gouvernement fédéral entreprend auprès des collectivités possiblement touchées, afin de trouver des solutions permettant d’éviter ou d’atténuer les impacts d’un éventuel règlement sur le rejet d’effluents, ou de trouver les mesures d’adaptation nécessaires. La participation des Premières Nations, des Nations Métisses et des communautés Métisses au GTCA ne doit pas être interprétée comme étant un soutien tacite ou une acceptation du rejet d’effluents issus de l’exploitation des mines de sables bitumineux ni comme une abrogation de leurs droits ou une dérogation à ceux-ci. Ce document à été élaboré de façon collaborative par les membres du GTCA. Toutefois, certaines des déclarations qu’il contient peuvent ne pas représenter entièrement ou exactement la position de chaque membre.

1.2. Objectif

Ce document de discussion a été rédigé en collaboration avec les membres du GTCA à la demande d’ECCC afin de fournir aux parties intéressées un compte rendu des travaux réalisés par le GTCA à ce jour, de présenter une vue d’ensemble de la voie à suivre et de donner au public l’occasion de faire part à ECCC de ses commentaires. Les parties intéressées peuvent soumettre leurs commentaires par écrit, par courriel à l’adresse sb-os@ec.gc.ca ou par la poste.

1.3. Comment le document de discussion a-t-il été élaboré

Ce document de discussion regroupe les travaux réalisés, y compris les facteurs à considérer en ce qui a trait aux approches de gestion possibles et aux scénarios de mise en œuvre des politiques. Ce document de discussion intègre les préoccupations du public, des parties prenantes et des détenteurs de droits qui ont été prises en compte par ECCC et qui sont présentées dans le rapport sommaire Ce que nous avons entendu.

2. Contexte

2.1. Aperçu du problème lié à l’accumulation d’effluents issus de mines de sables bitumineux

L’exploitation des sables bitumineux pour extraire le bitume dans le nord-est de l’Alberta est pratiquée à l’échelle commerciale depuis plus de 50 ans. Les procédés utilisés pour l’exploitation des sables bitumineux nécessitent de grandes quantités d’eau^{Note de bas de page 1}. Le procédé d’extraction du bitume génère des eaux de traitement et des résidus miniers stockés dans des bassins de décantation^{Note de bas de page 2}. Les sites miniers d’exploitation des sables bitumineux stockent la majeure partie des eaux de procédé, qui sont notamment les eaux utilisées dans le cadre des opérations de déblaiement des morts-terrains, de concassage et d’extraction du bitume, ainsi que les précipitations tombant dans les zones affectées par l’exploitation minière. Des eaux de composition et de toxicité variables sont mélangées et déplacées vers des bassins de décantation pour y être stockées. Les bassins de décantation continuent de présenter des risques de suintement d’eaux usées vers le milieu naturel et occupent de vastes superficies de terrain. L’accumulation des effluents miniers dans les bassins de décantation de résidus est un problème jugé plus prioritaire par certains exploitants que par d’autres, en fonction du temps écoulé depuis le début de l’exploitation et des stratégies de gestion des eaux. Les exploitants de l’industrie ont demandé au gouvernement du Canada d’élaborer une réglementation qui autoriserait le rejet d’eaux usées traitées issues de l’exploitation des mines de sables bitumineux (appelées « effluent »). Il convient également de déterminer s’il est nécessaire de traiter les effluents avant de les rejeter, et s’il s’agit du seul mécanisme permettant de résoudre ce problème.

L’élaboration d’une éventuelle réglementation relative aux effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux se distinguera des autres règlements existants en matière de rejets d’effluents au titre de la Loi sur les pêches, et ce, pour plusieurs raisons :

• Les mines de sables bitumineux sont situées dans un même bassin versant (celui de la rivière Athabasca)
• plusieurs collectivités autochtones qui ne consentent pas actuellement au rejet d’effluents vivent et exercent des droits ancestraux et issus de traités à proximité immédiate ou en aval des sites d’exploitation des sables bitumineux
• les mines de sables bitumineux génèrent d’importantes quantités d’effluents miniers complexes
• la région où se trouvent les sables bitumineux est située en amont du parc national de Wood Buffalo, site classé au patrimoine mondial de l’UNESCO, et du delta des rivières de la Paix et Athabasca

2.2. Groupe de travail Couronne-Autochtones (GTCA)

Pour de plus amples renseignements sur le fonctionnement du GTCA et sur sa composition, veuillez consulter le document intitulé Introduction au Groupe de travail Couronne-Autochtones sur le règlement potentiel sur les effluents des mines de sables bitumineux. Parallèlement au GTCA, les communautés autochtones et ECCC collaborent de manière bilatérale.

2.3. Contexte fondamental pour les communautés autochtones et possibilités de répercussions sur les droits ancestraux

La question de l’accumulation d’effluents issus de l’exploitation des mines de sables bitumineux dans les bassins de décantation, et en particulier le rejet éventuel de ces effluents, se pose dans un contexte où les collectivités autochtones situées dans la région des sables bitumineux et en aval de celle-ci ont déjà subi des atteintes importantes et cumulatives à leurs droits et à leur santé en raison des activités d’exploitation minière. Par conséquent, plusieurs de ces collectivités autochtones s’opposent au rejet d’effluents traités, quelles que soient les circonstances. Le GTCA s’engage donc à comprendre les répercussions et les risques de toutes les options proposées et à veiller à ce que toute répercussion sur les droits ancestraux et issus de traités résultant du rejet potentiel des effluents de mine issus de l’exploitation des sables bitumineux soit minutieusement évaluée, comprise et évitée. Le processus du GTCA s’inscrit dans le cadre du processus de consultation entrepris par le gouvernement fédéral auprès des collectivités autochtones possiblement touchées, afin de trouver des solutions de rechange permettant d’éviter ou d’atténuer les impacts, ou encore de trouver des mesures d’adaptation.

3. Voie à suivre pour l’évaluation des options de politiques en matière de sables bitumineux

• Compte tenu du contexte, il est important que les décisions soient prises à la lumière d’un examen des options possibles et d’une évaluation des répercussions potentielles et des risques liés à ces options. Le GTCA se penche sur les questions suivantes :
• Quelle est la composition des effluents des mines de sables bitumineux qui sont stockés, et quel en est le volume actuel? Quelles sont les projections pour l’avenir?
• Quelles sont les options réalisables pour éliminer les effluents des mines de sables bitumineux stockés sur ces sites?
• S’il est nécessaire de traiter les effluents des mines de sables bitumineux avant leur rejet, comment cela peut-il être fait tout en préservant la santé humaine, l’environnement et les droits ancestraux et issus de traités, y compris les droits affirmés par la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (« DNUDPA »)?
• Quelle est la meilleure mesure à prendre par le gouvernement fédéral pour lutter contre l’accumulation des effluents des mines de sables bitumineux?

Pour répondre à ces questions, le GTCA propose deux scénarios :

1. aucun règlement fédéral n’autorise le rejet d’effluents de mines de sables bitumineux traitées.
2. le gouvernement fédéral adopte un règlement autorisant le rejet d’effluents de mines de sables bitumineux traitées.

Ces deux scénarios seront définis de manière suffisamment détaillée pour pouvoir être comparés l’un à l’autre selon des critères qui seront établis par le GTCA. Afin d’évaluer et de comparer les scénarios, les communautés procéderont à l’évaluation des répercussions potentielles de chaque scénario sur les droits ancestraux et issus de traités et sur le bien-être des collectivités autochtones, ainsi que des conséquences potentielles sur l’environnement et la santé humaine. Cette démarche s’appuiera sur les connaissances scientifiques et autochtones dont on dispose et prendra en considération les sources de renseignements existantes, telles que les données du Programme de surveillance des sables bitumineux (Oil Sands Monitoring program ou OSM) et les rapports établis par l’équipe scientifique du gouvernement de l’Alberta responsable de la recherche sur les effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux. L’élaboration de mesures d’atténuation, la mise au point des scénarios, ainsi que la collecte et l’analyse de données scientifiques seront nécessaires pour garantir une approche de préservation.

Il sera important, autant pour un scénario que pour l’autre, de trouver des solutions de rechange au rejet d’effluents traités issus de l’exploitation des sables bitumineux dans la rivière Athabasca ou dans ses tributaires. Le GTCA a achevé la première partie de l’évaluation des différentes options et a publié le rapport intitulé Assessment of Alternatives to Discharge of Oil Sands Mine Water Report (évaluation des solutions de rechange au rejet d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux) (disponible en anglais uniquement). L’étude a permis de recenser et d’examiner les solutions de rechange qui permettraient de réduire, en tout ou en partie, la quantité d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux qui sont stockés, sans pour autant rejeter les effluents traités directement dans la rivière Athabasca ou dans ses tributaires. Toutes les options proposées ont fait l’objet d’une évaluation préliminaire des avantages et des risques qu’elles présentent. Parmi les options les plus prometteuses, citons la séparation accrue de l’eau propre et de l’eau de ayant été utilisée dans le cadre de différents procédés d’extraction minière, la réinjection des effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux dans les formations géologiques, l’utilisation de ces effluents pour le lavage des cavernes de sel et la possibilité de réutiliser ces effluents pour des activités de fracturation hydraulique. La prochaine étape sera de collaborer avec les exploitants du secteur pour définir de manière plus détaillée les options possibles et évaluer la faisabilité de la mise en œuvre de l’une ou l’autre de ces options, soit séparément, soit conjointement.

Compte tenu de l’importance de trouver des solutions de rechange au rejet d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux et vu le manque de données disponibles concernant la faisabilité de ces solutions, le GTCA, en association avec Alliance nouvelles voies et l’Association minière du Canada, ont convenu de mettre au point ce qui suit :

• une compréhension commune et une définition des solutions de rechange au rejet d’effluents traités issus de l’exploitation des sables bitumineux sur laquelle les partis s’entendent, de manière à pouvoir évaluer la faisabilité de ces solutions de rechange;
• une estimation du volume et de la composition des effluents miniers produits chaque année aux sites d’exploitation des sables bitumineux, qui nécessitent d’être gérés soit par traitement et rejet, soit par d’autres solutions.

Ce travail apportera ainsi des éléments d’information au GTCA qui permettront de comparer les répercussions potentielles de la mise en œuvre de ces solutions réalisables à celles du rejet d’effluents traités dans la rivière Athabasca. Une fois ces étapes achevées, une évaluation de la faisabilité des solutions de rechange sera réalisée et viendra étayer les deux scénarios.

Une fois l’évaluation des différents scénarios et la comparaison de ceux-ci terminées, le GTCA formulera des recommandations à l’intention du ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada. La recommandation au ministre portera sur la question de savoir si une éventuelle réglementation autorisant les rejets d’effluents traités issus de l’exploitation des sables bitumineux est l’approche à privilégier. Le GTCA reconnaît l’importance d’une approche holistique pour répondre aux préoccupations des membres autochtones. Si le GTCA constate que des questions, des mesures ou des recommandations ne relèvent pas de son champ d’action, mais entrent dans le cadre des mandats fédéraux, ECCC cherchera à établir des liens avec d’autres ministères ou d’autres initiatives au sein de l’administration fédérale.

Questions à débattre

• Avez-vous des suggestions et/ou des facteurs à considérer dans l’élaboration des scénarios? Si tel est le cas, veuillez préciser pour quel(s) scénario(s).
• Quels sont les critères ou les éléments à prendre en compte dans l’évaluation de chaque scénario?
• Avez-vous des solutions de rechange au traitement et au rejet des effluents issus de l’exploitation de sables bitumineux que vous souhaiteriez voir prises en compte ou écartées?
• Quels sont les risques liés à chaque scénario qu’il convient de prendre en compte?

4. Premiers éléments à considérer en vue d’un éventuel cadre réglementaire

Si le GTCA recommande un règlement fédéral autorisant le rejet d’effluents traités issus de l’exploitation des sables bitumineux, plusieurs éléments doivent être pris en compte pour l’élaboration éventuelle de ce règlement. Les éléments exposés ci-dessous doivent être considérés comme provisoires et peuvent faire l’objet de modifications, d’améliorations et d’ajouts.

Une évaluation des cadres juridiques fédéraux existants qui pourraient être utilisés pour mettre en place chaque élément du cadre réglementaire potentiel sera nécessaire.

4.1. Principes directeurs pour l’élaboration des règlements

Le GTCA a élaboré les principes directeurs provisoires suivants pour l’élaboration éventuelle d’un règlement :

• les droits ancestraux, la santé et le bien-être des membres des communautés autochtones sont protégés par des paramètres établis par les communautés autochtones elles-mêmes (conformément aux principes du DNUDPA, à savoir l’autodétermination);
• les solutions de rechange au rejet d’effluents sont optimisées avant que le rejet d’effluents ne soit autorisé;
• la qualité des effluents est sécuritaire pour l’environnement et n’affecte pas la santé humaine, conformément aux normes élaborées conjointement par les communautés autochtones et ECCC, et tient compte de l’état d’accumulation, des incertitudes scientifiques et des effets cumulatifs des rejets potentiels;
• les détenteurs de droits et les parties prenantes font confiance au processus et aux résultats;
• les exploitants de mines de sables bitumineux sont tenus d’améliorer leurs pratiques et de payer les coûts liés à la connaissance et à la gestion de l’impact de leur propre pollution;
• les exigences réglementaires sont souples et s’adaptent à l’évolution de la santé humaine et des conditions environnementales;
• il est nécessaire d’avoir une bonne connaissance des impacts cumulatifs réels et potentiels sur la santé humaine et l’environnement.

Pour mettre ces principes en application, tout règlement devrait comporter les éléments suivants.

4.2. Cogestion

La cogestion signifie que les règlements impliqueront les communautés autochtones dans tout processus de prise de décision. Cette approche viserait à atteindre les objectifs suivants :

• permettre aux gouvernements autochtones de participer et d’influencer les décisions susceptibles d’avoir une incidence directe sur la santé, les droits ancestraux et les terres traditionnelles des membres de leur communauté;
• assurer une communication ouverte et transparente entre les différentes parties impliquées dans le processus décisionne;
• intégrer les connaissances, les perspectives et les valeurs autochtones dans le processus de prise de décision, y compris la décision de savoir si le rejet d’effluents est nécessaire ou prudent;
• participer aux efforts visant à éviter et à atténuer les répercussions potentielles sur les droits ancestraux;
• mettre en place un processus visant à obtenir le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause des collectivités autochtones touchées;
• impliquer les communautés autochtones dans la conception et la mise en œuvre des mesures correctives.

Le GTCA étudie les structures potentielles de cogestion, telles que la création éventuelle d’un conseil de cogestion chargé de superviser les autorisations ou de formuler des recommandations concernant le rejet d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux. Les décisions prises dans le cadre de la cogestion peuvent porter sur des sujets tels que la formulation de recommandations pour les rejets, la gestion adaptative, le suivi des effluents et de l’environnement récepteur, et/ou la conformité. Un conseil pourrait examiner les demandes et évaluer les répercussions potentielles de toute autorisation sur les éléments suivants :

• environnement;
• santé humaine;
• pratiques traditionnelles;
• conditions écologiques;
• coûts socioéconomiques.

Un régime de cogestion pourrait inclure ce qui suit :

• fonctionnaires fédéraux;
• gouvernements de Premières Nations et de Métis ou leurs représentants;
• gouvernements des provinces et des territoires;
• Administration municipale;
• autres spécialistes.

La présence de plusieurs parties prenantes et détenteurs de droits au sein de la commission permettrait à celle-ci de recueillir les points de vue pertinents des parties concernées afin de garantir la transparence des communications et la prise en compte de tous les aspects des répercussions. La mise en place d’un conseil de cogestion ayant le pouvoir de prendre des décisions ou de prodiguer des conseils serait plus efficace dans le cadre d’un processus d’approbation réglementaire adaptatif et propre à chaque site des rejets d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux.

Questions à débattre

• Existe-t-il un autre mécanisme qui permettrait d’obtenir le même résultat qu’un conseil de cogestion?
• Qu’est-ce qui a bien fonctionné dans d’autres régimes de cogestion et qu’est-ce qui a dû être amélioré?
• Avez-vous des suggestions concernant la structure possible d’un conseil ou les procédures de celui-ci?
• Comment faire en sorte que les communautés autochtones soient bien soutenues pour leur participation à un conseil, compte tenu des contraintes de capacité?

4.3. Autorisation adaptative

Une autorisation adaptative signifie que les exploitants devront demander un permis de rejet d’effluent, qui devra passer par un processus d’évaluation. L’approbation pourrait être revue en fonction des conditions environnementales et des répercussions sur les droits ancestraux et issus de traités. Cette approche viserait à atteindre les objectifs suivants :

• caractériser la qualité des effluents et analyser les répercussions potentielles sur les droits, la santé humaine et l’environnement avant d’autoriser le rejet des effluents;
• veiller à ce que les décideurs disposent de suffisamment de renseignements pour évaluer les répercussions potentielles d’un rejet d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux;
• revoir régulièrement les exigences réglementaires et les adapter en fonction des changements constatés dans le domaine de la santé humaine et de l’environnement et des données relatives aux effets cumulatifs;
• garantir la transparence et la responsabilité envers les détenteurs de droits et les parties prenantes en ce qui concerne les renseignements sur lesquels les décisions sont fondées.

Questions à débattre

• Existe-t-il des exemples de cette approche dans d’autres régions ou d’autres domaines qui ont bien (ou mal) fonctionné et qui pourraient servir d’exemple?
• Avez-vous d’autres idées de critères ou d’exigences à inclure dans une approche de réglementation adaptative?

4.4. Limites strictes en matière de qualité des effluents

Le GTCA ne souhaite pas résoudre le problème d’accumulation d’effluents de mines de sables bitumineux dans les bassins de décantation en créant un autre problème en aval. Des limites strictes de qualité des effluents devraient permettre d’atteindre les objectifs suivants :

• la préservation de l’environnement et de la santé humaine;
• le soutien de l’accès existant et historique des peuples autochtones à l’eau, aux poissons, aux plantes et à la navigation;
• la prise en compte des risques de bioaccumulation, de persistance et d’effets synergiques et cumulatifs;
• adopter une approche préventive pour établir des limites en matière de qualité de l’eau dans les cas où un degré d’incertitude plus élevé subsiste.

ECCC et le GTCA tentent de combler les principales lacunes en matière de connaissances afin de fixer des limites de qualité de l’eau qui soient sécuritaires à la fois pour le milieu naturel et pour la santé humaine, et qui protège les droits ancestraux et issus de traités. Cela comprend l’évaluation de la toxicité des acides naphténiques présents dans les effluents issus de mines de sables bitumineux, l’élaboration ou la révision de procédures d’essai de toxicité globale des effluents qui soient normalisées, la révision des méthodes d’analyse des acides naphténiques en tenant compte des limites de détection et l’élaboration de lignes directrices fédérales pour les principales substances préoccupantes. Toute norme relative à la qualité de l’eau devra être rigoureuse et s’appuyer sur des normes pertinentes pour les collectivités autochtones, et toute limite en matière de qualité des effluents devra être très élevée. Les limites et autres exigences associées, y compris les essais de toxicité globale des effluents et la surveillance, tiendront compte des meilleures données scientifiques disponibles et du savoir autochtone.

Questions à débattre

• Y a-t-il des critères qui, selon vous, devraient être inclus dans notre examen des substances et l’élaboration de limites sécuritaires?

4.5. Contrôle et compte rendu

L’approche en matière de suivi et d’établissement de rapports viserait à atteindre les objectifs suivants :

• renforcer la confiance dans le régime réglementaire;
• inclure des indicateurs relatifs aux droits ancestraux, aux savoirs autochtones et à l’utilisation des terres traditionnelles dans les exigences en matière de suivi et d’établissement de rapports;
• produire suffisamment de données et rassembler suffisamment de renseignements sur les effets individuels et cumulatifs des rejets d’effluents issus de l’exploitation des sables bitumineux afin d’éclairer une gestion adaptative;
• inclure des outils d’aide à la décision clairs qui illustrent la manière dont les résultats de la surveillance éclairent la gestion courante des effluents;
• veiller à ce que la surveillance informe la consultation de la Couronne sur les incidences imprévues des rejets d’effluents traités sur les droits visés à l’article 35;
• fournir aux collectivités autochtones et aux parties prenantes des données en temps réel sous un format accessible.

Questions à débattre

• Existe-t-il d’autres activités de surveillance dans la région des sables bitumineux dont nous devrions avoir connaissance afin d’éclairer d’éventuelles activités de surveillance réglementaire?
• Existe-t-il des défis ou des possibilités en matière de surveillance qui, selon vous, devraient être pris en compte dans le cadre de toute surveillance réglementaire (p. ex. des variables de confusion supplémentaires, de nouveaux indicateurs environnementaux)? Dites-nous pourquoi.
• Quels sont les effets cumulatifs à prendre en compte pour déterminer si des mesures de contrôle des rejets autorisés plus strictes sont nécessaires? Veuillez donner une définition des effets cumulatifs et indiquer comment ils seraient liés aux rejets d’effluents autorisés.

5. Prestation de commentaires et coordonnées

Vous êtes invités à faire part de vos commentaires et de votre rétroaction au cours de la période de 90 jours prévue à cet effet (prolongé jusqu’au 9 juillet 2025). ECCC examinera et prendra en considération tous les commentaires reçus en réponse à cet appel. Un résumé des commentaires des parties prenantes sera publié.

Veuillez utiliser l’adresse courriel ou l’adresse postale figurant sur notre Effluents des mines de sables bitumineux page Web pour envoyer vos commentaires, ou si vous souhaitez être ajouté/supprimé de notre liste de diffusion afin de recevoir des renseignements relatifs à cette initiative.

6. Prochaines étapes

L’achèvement des travaux sur les solutions de rechange au rejet d’effluents traités et la publication d’une ébauche de cadre réglementaire à ce sujet sont prévus pour la fin de l’année 2025. Une fois ce travail achevé, une analyse de chaque scénario permettra d’évaluer quelles sont les répercussions possibles sur les droits ancestraux et issus de traités, sur la santé et sur l’environnement. Le GTCA formulera ensuite des recommandations à l’intention du ministre d’ECCC. La recommandation au ministre portera sur la question de savoir si une éventuelle réglementation autorisant les rejets d’effluents traités issus de l’exploitation des sables bitumineux est l’approche à privilégier pour gérer les effluents issus de mines de sables bitumineux accumulées par les exploitants. On prévoit la publication d’autres documents de discussion tout au long du processus.