7. Consentement préalable en connaissance de cause et manifeste
- 7.1 Procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC)
- 7.2 Exigences relatives aux activités de suivi et aux manifestes
S'inspirant des discussions relatives aux définitions dans la section 6, la présente section porte sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC) et sur le système de manifestes et de suivi pour le projet de règlement sur les déchets non dangereux (DND).
Comme pour les définitions, des références substantielles ont été faites aux commentaires reçus durant (et après) les séances de consultation des intervenants de février et mars 2000. Ces commentaires sont inclus à l'annexe D. Des références ont également été faites aux études et rapports antérieurs (section 4) et au sondage initial mené auprès des intervenants (section 2.3).
Le consentement préalable en connaissance de cause (PIC) est l'un des éléments clés des obligations internationales du Canada relatives à la réglementation des mouvements transfrontaliers de DND.
À cet effet, des représentants des secteurs public et privé ont indiqué durant les séances de consultations (annexe D) que le niveau de contrôle ou les exigences applicables à la procédure PIC devraient être établis en fonction des risques réels pour l'environnement. Les participants ont exprimé la crainte que le projet de règlement donne lieu à un niveau excessif de contrôle et de paperasserie administrative. On souhaite simplifier le plus possible le processus qui sera mis en oeuvre (p. ex. un entrepreneur ne devrait pas être tenu de remplir 50 documents pour déplacer un chargement de déchets). En outre, les délais possibles entourant l'autorisation d'enlever les déchets ont été soulevés dans le cas des flux de déchets uniques.
Il a été recommandé d'obtenir un équilibre entre l'efficience économique (la conformité au nouveau règlement ne devrait pas occasionner des pertes d'argent) et l'efficacité (la structure réglementaire ne devrait pas être sujette aux abus). Dans la plupart des cas, les intervenants ont convenu que les exigences réglementaires proposées devraient être moins onéreuses que pour les déchets dangereux (compte tenu des niveaux de risque relatifs).
De l'avis des participants, le bien-fondé du projet de règlement est probablement plus élevé pour ce qui est des mouvements transfrontaliers des déchets à destination des pays en développement. À cet égard, Environnement Canada pourrait établir une liste ou une base de données indiquant les instances (pays) où les pratiques de gestion des déchets suscitent des préoccupations. Le règlement dans son intégralité devrait s'appliquer dans ces cas. En ce qui a trait aux pays dotés de protocoles en matière de protection de l'environnement (p. ex. les États-Unis), les exigences en matière de consentement préalable pourraient être minimales.
Plusieurs questions particulières concernant la procédure PIC ont été examinées durant les séances de consultation. Elles sont analysées dans la présente section.
Au cours des séances de consultation, les intervenants ont exprimé des opinions très diverses au sujet des consultations publiques qui devraient avoir lieu dans le cadre de la procédure PIC. Ainsi, il a été proposé que des avis soient publiés dans la Gazette du Canada, le registre de la LCPE et les journaux locaux des collectivités qui reçoivent ou exportent des déchets. Suivrait alors une période au cours de laquelle le public ferait part de ses commentaires; parallèlement à cet exercice, un plébiscite pourrait être tenu dans la collectivité de réception. Tous les commentaires reçus seraient examinés aux fins de la prise de décision par le ministère.
Les expériences antérieures (acceptation par le public d'installations locales d'élimination des déchets, mais forte opposition à l'importation de matières au mêmes endroits) justifient ce haut niveau de consultation. Toutefois, il est admis que les personnes qui ont proposé la tenue de consultations extensives sont fondamentalement opposées aux exportations et tentent de faire obstacle à leur approbation.
Comme on pouvait s'attendre, certains participants ont mis en doute la pertinence même des consultations. Ce point de vue reposait essentiellement sur la non-dangerosité du flux des déchets en cause et sur le fait que le processus de consultation publique est une condition intégrante de l'octroi de permis aux installations d'élimination dans un grand nombre de juridictions.
Il existe de nombreuses autres solutions. Lors de leur examen, il faudra établir un équilibre entre les risques éventuels pour l'environnement et la transparence du processus. Les coûts connexes et les délais de mise en oeuvre de toute activité majeure liée à la participation du public doivent également être pris en compte.
Au cours des séances de consultation, il a été proposé d'assujettir la délivrance de permis d'exportation ou d'importation à la présentation d'une preuve de conformité aux plans de gestion des déchets solides établis par les administrations régionales, les municipalités ou les districts ou à l'approbation des agences qui en assurent l'administration. Cette exigence visait à aider les pouvoirs publics à superviser la mise en oeuvre des initiatives locales axées sur les 3 R (notamment en ce qui a trait aux déchets ICI). La province et (ou) la municipalité d'exportation aurait ainsi le droit d'approuver les exportations de déchets. (Nota: Ce droit serait en sus de l'autorité fédérale à cet égard tel qu'élaborer dans la nouvelle LCPE).
On a également proposé que la procédure PIC ne vise pas des producteurs en particulier. En d'autres termes, Environnement Canada sanctionnerait des approbations générales préétablies sans qu'il soit nécessaire de vérifier le lieu d'exportation des déchets et sans avoir à obtenir le consentement de la province ou de la municipalité exportatrice.
Comme pour les consultations publiques (section 7.1.1), il existe plusieurs solutions de rechange à ces deux propositions. Dans le premier cas toutefois, on se demande de quelle manière (c.-à-d. en vertu de quelle autorité) une province ou une municipalité d'exportation pourrait légalement empêcher les mouvements transfrontaliers des déchets d'origine industrielle. C'est le gouvernement fédéral qui détient ce pouvoir. Là encore, les coûts connexes et les délais en matière d'intervention du gouvernement doivent être pris en compte.
De nombreux points de vue ont été exprimés sur la fréquence à laquelle les avis d'intention devaient être diffusés et les demandes de PIC faites. Ils ont été classés comme suit :
- Avis et demandes de PIC requises pour chaque envoi et chargement;
- Avis et demandes de PIC liés aux envois multiples sur une base annuelle (valides pour un an);
- Fréquence déterminée par la durée des contrats (p. ex. 3 ans s'il s'agit d'une soumission municipale d'une durée de 3 ans) couvrant tous les envois effectués conformément au contrat; OU
- Demande ouverte unique; nouvelles soumissions en cas de changement dans le flux des matières (l'exportateur pourrait être tenu de faire une déclaration).
Le processus sera d'autant plus transparent que la fréquence sera élevée, mais il faudra tenir compte des coûts connexes et des efforts requis ainsi que des risques environnementaux relativement plus faibles (par rapport aux déchets dangereux) inhérents à la gestion des DND. Par ailleurs, on pourrait avancer que les demandes ouvertes ou pluriannuelles ne servent que pour la forme la notion de PIC. Plus fondamentalement, ni la Convention de Bâle ni l'Accord Canada - États-Unis ne prévoient de périodes supérieures à douze mois.
De l'avis de nombreux participants aux séances de consultation, l'obligation de fournir une preuve de conformité réglementaire dans le cadre de la procédure PIC présente des avantages. Cette façon de faire semble toutefois recouper la procédure PIC ou remettre en question sa pertinence. Les opinions divergeaient aussi quant à la nécessité d'identifier des sites précis par rapport à des sites multiples. Les solutions de rechange examinées à ce sujet sont les suivantes :
- exiger l'identification d'un seul lieu d'élimination; OU
- permettre l'énumération de plusieurs lieux d'enfouissement possibles sur la même demande.
Comme pour la plupart des autres questions reliées à la procédure PIC, l'adoption d'un processus plus ciblé (p. ex. l'identification d'un seul lieu d'élimination) garantirait une plus grande transparence et une surveillance plus efficace du système. L'inscription de plusieurs lieux d'élimination possibles pourrait être considérée comme étant non conforme aux dispositions de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis. Cependant, elle serait sans doute privilégiée par le secteur privé, car elle améliorerait la souplesse du programme en ce qui a trait aux opérations de transport et d'élimination tout en reflétant la non-dangerosité des déchets manipulés.
Au cours des séances de consultation, certains participants ont également proposé qu'Environnement Canada dresse une liste de lieux d'élimination des DND qui a été approuvée au préalable par l'instance d'importation, et sur laquelle le tonnage et d'autres restrictions pertinentes seraient précisés. En l'absence de préoccupation environnementale ou d'opposition du public, l'utilisation de ces lieux serait automatiquement autorisée. Un tel système reconnaîtrait que certaines instances (p. ex. les États-Unis) ont adopté des normes rigoureuses et comparables en matière de conception et d'exploitation des décharges. De toute évidence, la liste devrait être mise à jour de façon régulière. Le système ne serait fonctionnel que si les autres pays consentaient à ce que le Canada déroge au processus projeté dans la Convention de Bâle (ou, dans le cas des États-Unis, l'Accord Canada - États-Unis).
D'après l'expérience acquise par Environnement Canada lors de la mise en oeuvre, en 1995, du programme pilote de notification volontaire (section 4.4), certaines entreprises privées s'opposent fermement à l'inscription du volume de déchets sur le préavis d'exportation. Ainsi, la SOGD ne veut rien entendre de la notification préalable des quantités de déchets éventuelles. Les opposants considèrent que les critères environnementaux sont plus importants et soutiennent que toute prévision du tonnage ne serait pas fiable et pourrait même être trompeuse. La situation vécue par Environnement Canada en ce qui a trait aux exportations et importations de déchets dangereux vient appuyer ce dernier argument (le ministère indique que le nombre de demandes concernant ces déchets est nettement supérieur aux mouvements réels).
De plus, la SOGD souligne que beaucoup d'entreprises qui entendent utiliser le même contrat d'élimination inscriront les mêmes volumes dans leurs demandes individuelles d'exportation ou d'importation, donnant ainsi lieu à une nette surévaluation du potentiel d'exportation. Ainsi, une entreprise pourrait acheminer rapidement un préavis (ou surévaluerait les quantités de déchets) afin « d'immobiliser » la capacité d'élimination approuvée. Il se pourrait aussi que l'instance de réception (d'importation) doive refuser d'approuver des importations « réelles » pour un site particulier en invoquant des demandes d'exportation pré-approuvées. L'utilité pour l'instance d'importation de recevoir plusieurs séries de chiffres a dont été remise en question.
En ce qui a trait à l'importation de déchets au Canada, des participants ont laissé entendre que certains ministères provinciaux de l'Environnement se préoccupaient peu des volumes importés, en raison de l'inclusion fréquente de restrictions (limites relatives à la zone desservie et au tonnage) dans les certificats d'approbation des décharges auxquelles doivent se conformer les exploitants. Dans ces cas, la nécessité de fournir cette information au gouvernement fédéral a été remise en question.
Nonobstant ce qui précède, il est difficile de comprendre comment la procédure PIC peut être appliquée de façon efficace ou efficiente si les quantités de déchets ne sont pas précisées. En fait, la Convention de Bâle et l'Accord Canada - États-Unis stipulent que cette information doit être fournie.
En qui concerne l'obligation de déclarer les quantités de déchets importés, le secteur privé s'inquiète également de l'imposition éventuelle de frais ou de droits (si Environnement Canada décidait que la mise en oeuvre du projet de règlement sur les DND doit être économiquement viable). À cet égard, Environnement Canada pourrait simplement percevoir des droits au moment de la demande de permis, sans lier le barème des droits au volume de déchets.
Plusieurs autres points ont également été soulevés au sujet de la procédure PIC pendant les consultations menées auprès des intervenants. Ils ont été regroupés ci-dessous, les opinions ne divergeant pas beaucoup quant à leur application.
Preuve d'un contrat - Le secteur privé est d'avis que l'exigence concernant la nécessité de prouver l'existence d'un contrat ne devrait pas signifier que les détails du contrat doivent être fournis à Environnement Canada (les clauses d'un contrat commercial devraient être protégées).
Consentement tacite - Comme il est stipulé dans l'Accord Canada - États-Unis, si le pays d'exportation n'a reçu aucune réponse du pays d'importation dans les 30 jours suivant la réception du préavis, il est considéré que le pays d'importation ne s'oppose pas à l'exportation des déchets. Les entreprises de gestion des déchets du secteur privé favorisent l'inclusion de cette disposition dans le projet de règlement relatif aux déchets non dangereux.
Point d'entrée - Il existe plusieurs options possibles en matière d'identification du point d'entrée dans le pays de réception, soit l'identification d'un point particulier (comme pour les déchets dangereux; l'établissement d'une liste de points d'entrées (souplesse accrue pour le transporteur); l'absence d'exigence en matière d'identification du point d'entrée. Cependant, aux termes de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis, le préavis doit comporter de l'information sur le point d'entrée.
Les exigences relatives aux activités de suivi et aux manifestes dépendront, dans une certaine mesure, du type et de la quantité d'informations recueillies dans le cadre de la procédure PIC ou du préavis. Par exemple, si les quantités de déchets n'ont pas à être déclarées au moment de la demande initiale, il ne sera pas nécessaire de procéder au suivi.
Comme il a été mentionné dans les séances de consultation, certaines provinces veulent réduire le plus possible les formalités administratives et n'entendent pas entraver la compétitivité du secteur privé. En outre, elles sont d'avis que les risques environnementaux associés aux déchets non dangereux ne justifient pas l'application des mêmes précautions que pour les déchets dangereux. Plusieurs intervenants ont souligné la nécessité d'adopter des approches novatrices et efficaces en ce qui concerne les manifestes et les activités de suivi. C'est ce que prévoit l'Accord Canada - États-Unis pour les mouvements transfrontaliers de « déchets solides municipaux ».
Les différentes approches relatives au suivi et au manifeste sont examinées ci-dessous.
Le concept de système autogéré dans le cadre duquel les exportateurs et les importateurs de déchets présenteraient des rapports selon une fréquence préétablie (p. ex. trimestrielle ou annuelle) a été débattu durant les séances de consultation. Ces rapports seraient périodiquement (ou aléatoirement) confirmés et vérifiés par Environnement Canada pour déceler les anomalies éventuelles.
Bien que la plupart des intervenants aient reconnu le bien-fondé d'approches simples et pratiques en matière de suivi et de manifeste, la majorité d'entre eux ont également indiqué que le système ne devrait pas être à participation volontaire. Cette opinion reposait en partie sur le succès mitigé du programme pilote de notification volontaire qui a été mis en oeuvre en 1995 par Environnement Canada (section 4.4)
Comme il est indiqué à l'annexe D, certains participants aux séances de consultation étaient d'avis que les documents de suivi et les manifestes conservés par Environnement Canada devraient être rendus publics sans qu'il soit nécessaire d'obtenir le consentement préalable de l'industrie selon l'habitude courante. Cette question revêtait une importance particulière pour les groupes environnementaux qui estimaient que le public avait le droit d'être renseigné sur les mouvements de déchets. On s'inquiétait aussi que les demandes faites en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ne permettent pas un accès intégral à ces documents.
Toutefois, de l'avis de certains, il faut parvenir à un équilibre entre la transparence du processus et le droit à la confidentialité. On a également invoqué que certains renseignements privés n'ont aucune incidence sur la protection de l'environnement. Il a été recommandé de tenir d'autres discussions avec le secteur privé pour déterminer le niveau approprié de divulgation de l'information.
Les participants aux séances de consultation ont proposé diverses approches relatives à la présentation des documents de suivi et des manifestes, soit par écrit soit par voie électronique. Les commentaires reçus peuvent se résumer comme suit :
- des manifestes à carbones intercalaires devraient être remplis à la main tout au long du parcours (du point de départ au point d'arrivée). Les numéros de permis pourraient être affichés sur les camions de manière à permettre aux agents des douanes d'enregistrer l'information de façon efficiente; OU
- des manifestes électroniques, semblables aux documents utilisés par les services de messagerie, pourraient être acheminés. L'apposition de codes-barres sur les camions et (ou) les manifestes a également été proposée afin d'accélérer le traitement de l'information aux postes frontières. La SOGD a suggéré l'emploi de clés électroniques à la frontière (le gouvernement peut autoriser les camions à utiliser de telles clés pour suivre automatiquement les envois).
Diverses opinions ont été exprimées à ce sujet, mais il ne semble pas y avoir d'opposition majeure à l'utilisation d'un système électronique, notamment aux fins du suivi. La plupart des participants ont reconnu les avantages inhérents de ce système.
Les participants aux séances ont exprimé une diversité de points de vue à propos de la fréquence appropriée des rapports. Les options suggérées sont les suivantes :
- présentation de rapports hebdomadaires ou mensuels;
- rapports annuels; OU
- suivi électronique au lieu de la présentation de rapports par les exportateurs (le gouvernement peut compiler les données à la fréquence qu'il juge appropriée).
Dans chaque cas, on pourrait procéder à des vérifications périodiques ou ponctuelles pour s'assurer de la conformité. On s'interroge sur la nécessité de présenter des rapports hebdomadaires ou même annuels lorsque des périodes plus longues sont jugées appropriées pour la procédure PIC. Il semble que les participants aux séances de consultation aient privilégié la présentation de rapports annuels et le suivi électronique.
L'exhaustivité des rapports présentés par les transporteurs de déchets a probablement été le point le plus débattu en ce qui a trait aux manifestes et aux documents de suivi. Certaines parties ont préconisé l'adoption d'une démarche simplifiée à cet égard, mais d'autres étaient en faveur de l'application intégrale d'un système de manifestes analogue à celui utilisé pour les déchets dangereux. Les options proposées peuvent être regroupées comme suit :
- Des manifestes sont utilisés pour chaque envoi (pas d'approbation générale comme dans le cas de la procédure PIC) en vue de l'analyse des données sur une base régulière. Ils sont remplis et acheminés par toutes les parties qui manipulent les déchets, indépendamment du nombre de fois où les déchets sont transférés. À l'instar des protocoles relatifs aux déchets dangereux, une copie est remise aux Douanes et la dernière section du manifeste est remplie par l'installation de réception. Celle-ci doit également certifier que le traitement particulier que doivent subir les déchets a effectivement eu lieu; OU
- Il n'est pas nécessaire d'accompagner les envois d'un manifeste. De plus, l'installation de réception n'est pas tenue de produire un certificat stipulant le sort réservé aux déchets importés (les déchets sont éliminés dans une installation agréée) ni aucun autre document à l'intention des Douanes.
Les autres points connexes sont semblables à ceux décrits pour d'autres approches en matière de PIC, de suivi et de manifeste (c.-à-d. transparence et surveillance du système vs rentabilité et souplesse). Indépendamment de l'approche qui sera retenue, il a été proposé qu'Environnement Canada prépare un rapport annuel pour informer le public du volume de déchets qui franchissent les frontières et sur leur destination (ou provenance).
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