Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement : recommandations


Recommandations

Connaissance du Fonds pour dommages à l'environnement

Le FDE, tel qu'il existe présentement, a été conçu comme un mécanisme de facilitation permettant d'utiliser les amendes reçues pour les dommages à l'environnement ayant fait l'objet de poursuites et de les appliquer efficacement à la réparation des dommages précis qui ont été causés. Pour que l'on puisse travailler efficacement dans ce cadre, toutes les parties qui pourraient en bénéficier doivent savoir que le fonds peut être utilisé à cette fin. Au nombre de ces parties figurent les procureurs, les enquêteurs et les juges. Sauf dans la Région de l'Atlantique, ce milieu ne disposait pas de tous les renseignements voulus sur l'emploi du FDE. On connaissait son existence sans avoir une expérience pratique de son emploi. Parmi les personnes qui pourraient bien connaître le FDE, on peut mentionner les procureurs attitrés du ministère fédéral de la Justice, les substituts des procureurs du ministère fédéral de la Justice, les juges ainsi que les enquêteurs d'Environnement Canada, de Transports Canada et de Pêches et Océans Canada (Loi sur les pêches).

Suite à la planification initiale de l'évaluation et à sa mise en oeuvre, nous avons été informé que certains éléments du processus du FDE étaient présentement utilisés par la région du Pacifique et Yukon. Les fonds reçus suite à une ordonnance de la Cour étaient placés dans des comptes à fins déterminées tel que promulgué dans les modalités établies dans la présentation d'origine au CT. Ces fonds étaient par la suite identifié comme appartenant au FDE pour la région du Pacifique et Yukon et distribués en accord avec les termes et conditions de l'ordonnance détaillée de la Cour, plutôt qu'en accord avec le processus précis du FDE.

Recommandation 1

Il est recommandé que le Sous-ministre adjoint du Service de la protection de l'environnement lance immédiatement une campagne de sensibilisation multipartite ciblée visant à informer les principaux utilisateurs potentiels de l'existence du FDE. On trouvera ci-dessous un exposé des mesures qui pourraient être envisagées / prises.

Procureurs

  • Élaborer un guide de la marche à suivre du FDE, à l'intention des procureurs, en y insérant des exemples précis de cas concrets et des listes de contrôle pour les poursuites intentées aux termes de la LCPE (quand c'est possible, y faire contribuer le procureur du ministère de la Justice pour la Région de l'Atlantique). Ce guide pourrait ressembler aux guides sur les poursuites, élaborés à l'égard de lois particulières, bien acceptés par les services juridiques des ministères clients de Justice Canada, fondé sur le premier atelier de la Région de l'Atlantique.
  • Déterminer quelles sont les coordonnées de chaque procureur fédéral chargé d'entendre les causes relatives à l'environnement (procureurs attitrés ou substituts) et affecter au service de chacun de ces procureurs un enquêteur de la région d'EC visée qui serait amené à jouer le rôle de soutien principal du procureur en regard de l'emploi du FDE.
  • À l'administration centrale d'EC, réunir toutes les décisions et références concernant l'usage du FDE sous la forme d'un document modèle d'une page (qui portera le nom de « Compilation des cas d'emploi du FDE ») qui comportera les renseignements suivants :
    • La loi en regard de laquelle la poursuite a été intentée;
    • Le nom de l'enquêteur principal (ainsi que ses coordonnées);
    • Le nom de l'accusé;
    • Une brève description des faits sur lesquels est fondée la poursuite;
    • Le nom du procureur (ainsi que ses coordonnées);
    • Le nom du juge;
    • Les questions de procédures soulevées;
    • L'endroit où l'on trouvera le document contenant la décision (s'il est connu)
  • Désigner, à l'administration centrale d'EC, une seule personne-ressource chargée d'entretenir des relations avec le coordonnateur des poursuites relatives à l'environnement du Service fédéral des poursuites (SFP) et prendre des dispositions pour qu'aient lieu des mises à jour et des séances d'information trimestrielles alternativement à EC et au MJ, dont on ferait un compte rendu communiqué à tous les procureurs fédéraux affectés à des causes relatives à l'environnement.
  • Fournir, sous la forme d'un document électronique, des exemplaires de la Compilation des cas d'emploi du FDE au coordonnateur des poursuites relatives à l'environnement du SFP pour qu'il en assure la distribution à tous les procureurs fédéraux intéressés aux causes relatives à l'environnement (procureurs attitrés et substituts) OU, avec le consentement du coordonnateur et en son nom, distribuer directement la Compilation des cas d'emploi du FDE à tous les procureurs fédéraux intéressés aux causes relatives à l'environnement (procureurs attitrés et substituts).
  • Fournir, sous la forme d'un document électronique, des exemplaires de la Compilation des cas d'emploi du FDE aux enquêteurs assumant le principal rôle de soutien régional pour tous les procureurs intéressés aux causes relatives à l'environnement (procureurs attitrés et substituts).
  • Étudier la possibilité de créer un site Web national où l'on pourrait trouver toutes les Compilations des cas d'emploi du FDE ainsi que les renvois aux lois, aux listes de contrôle destinées aux procureurs, aux numéros des personnes-ressources et autres liens.
  • Étudier la possibilité de demander au coordonnateur des poursuites relatives à l'environnement du SFP s'il est possible d'organiser un mini-cours ou un atelier (60 minutes) à la conférence annuelle des procureurs fédéraux prévue pour 2003, atelier où l'on ferait la promotion de l'emploi efficace du FDE.

Association du Barreau canadien

  • Étudier la possibilité de présenter à la Section du droit de l'environnement de l'Association du Barreau canadien un article décrivant le recours au FDE parmi les choix de peines imposées pour des infractions liées à l'environnement.
  • Étudier la possibilité de faire une présentation à la section sur le droit environnemental de l'Association du Barreau canadien, décrivant le recours au FDE parmi les choix de peines imposées pour des infractions reliées à l'environnement.

Juges

  • Étudier la possibilité de demander au directeur exécutif de l'Association canadienne des juges de cours provinciales s'il est possible d'organiser une brève séance d'information sur l'emploi du FDE dans la détermination des peines lors des séminaires éducatifs annuels tenus à chaque automne, en commençant par la conférence de St. John's (Terre-Neuve) en 2003.
  • Étudier la possibilité de soumettre au Journal des juges un article décrivant le recours au FDE parmi les choix de peines imposées pour des infractions reliées à l'environnement.
  • Étudier la possibilité de créer une présentation normalisée (p. ex. en PowerPoint) qui décrirait l'histoire, l'emploi et l'avenir du FDE et encourager le directeur général régional local d'Environnement Canada à rechercher l'opportunité de présenter celle-ci à l'assemblée annuelle de chacune des associations provinciales de juges.
  • Étudier la possibilité d'envoyer un présentateur chargé de faire la même présentation normalisée à la séance d'information annuelle des juges, pour les juges des cours provinciales récemment nommés.

Réponse de la gestion :

D'accord en principe avec la recommandation. Le train de mesures détaillé suppose des répercussions sur les ressources, qu'il faudra évaluer et examiner. Le Programme des interventions d'urgence prépare un atelier conjoint des Régions et de l'Administration centrale, coordonné par la Région de l'Atlantique et la Direction des urgences environnementales, au début de l'automne 2002, afin d'examiner tous les aspects associés à l'évaluation et au rétablissement de la composante des dommages environnementaux du Programme des interventions d'urgence. Des décisions devront aussi être prises et des ressources réaffectées ou sollicitées dans le cadre du processus de responsabilisation de la LCPE. Après les deux processus, le directeur général des Programmes nationaux déterminera, d'ici décembre 2002, les portions de la campagne de sensibilisation qu'il conviendra d'entreprendre par la suite.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint responsable pour le Service de la protection de l'environnement devrait communiquer immédiatement avec les directeurs généraux régionaux concernés pour les informer que lorsqu'ils ont recours au FDE, ils doivent utiliser le fonds en accord avec toutes les modalités établies dans la présentation d'origine au CT. Ceci doit inclure à la fois les procédures pour la réception des fonds ainsi que la procédure pour les paiements ; dans le cas contraire, le recours au FDE pourrait être considéré comme allant à l'encontre de la décision du CT.

Réponse de la gestion :

Entièrement d'accord et appuie la recommandation. Malgré le fait qu'un tel message a été envoyé au moment de la communication de la décision du CT en 1996, il est temps de réitérer et de renforcer le message; le SMA, SPE, en informera les DGR par écrit d'ici décembre 2002.

Emploi du Fonds pour dommages à l'environnement aux termes d'« autres » lois

Le FDE, tel qu'il existe présentement, a été conçu comme un mécanisme de facilitation permettant d'utiliser les amendes reçues pour les dommages à l'environnement ayant fait l'objet de poursuites - quelle que soit la loi évoquée dans la poursuite - et de les appliquer efficacement à la réparation des dommages précis qui ont été causés. La poursuite, dans le cas d'un bon nombre de lois, pourrait tirer parti de ce mécanisme mais elle ne le fait apparemment pas. Certains bureaux régionaux ont rapporté qu'ils avaient créé des mécanismes spéciaux similaires pour obtenir des résultats semblables, mais non identiques, en vertu de lois du même ordre, comme la Loi sur les pêches. Ceux qui avaient créé ces mécanismes spéciaux similaires se montraient réticents à changer de méthode en l'absence d'avantages ou d'améliorations prouvées. Certains ont affirmé qu'ils ne savaient pas que le FDE pouvait, en fait, être utilisé en regard d'une autre loi que la LCPE. D'autres se sont montrés intéressés à profiter du FDE si l'occasion s'en présentait.

D'autres lois ont été envisagées à cette fin, telles que : la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (1994), la Loi sur les pêches et la Loi sur la marine marchande du Canada.

Recommandation 3

Afin de préciser les possibilités d'application du FDE aux poursuites intentées aux termes de lois autres que la LCPE, Environnement Canada devrait, par l'intermédiaire d'une directive du sous-ministre adjoint (SPE), demander au directeur des Services juridiques d'Environnement Canada qu'il présente une demande d'avis juridique officiel à la Section du droit administratif du ministère de la Justice sur les points suivants :

  • En vertu de quelles lois la poursuite peut-elle se référer aux dispositions du Fonds pour dommages à l'environnement en vue de permettre des contributions au Fonds pour dommages à l'environnement?
  • Plus précisément, peut-on utiliser le FDE pour les poursuites intentées en vertu de la Loi sur les pêches, de laLoi sur la marine marchande du Canada, de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs et de laLoi sur les espèces en péril et, dans l'affirmative, dans quelles circonstances?

Après avoir reçu l'avis juridique, le directeur des Services juridiques d'Environnement Canada, de concert avec le directeur du SPE, devrait le diffuser à tous les procureurs fédéraux intéressés aux causes relatives à l'environnement (procureurs attitrés et substituts). Il devrait également le distribuer à tous les chefs de groupe des poursuites des bureaux régionaux du ministère de la Justice pour qu'ils les diffusent à tous les procureurs dans leur secteur de compétence respectif.

Cet avis juridique devrait être intégré au guide de poursuites élaboré à l'appui de l'utilisation du FDE.

Réponse de la gestion :

D'accord en principe avec la recommandation. Le directeur général des Programmes nationaux précisera les possibilités d'application du FDE. La Direction des interventions d'urgences examinera à fond, de concert avec les Services juridiques, d'ici décembre 2002, la nécessité de procéder à un examen juridique et en fera faire un, au besoin, en présentant une demande officielle aux Services juridiques. Nous savons que le SCT n'a pas limité l'utilisation du FDE à la LCPE, de sorte qu'il a été utilisé pour gérer des fonds reçus conformément à d'autres lois fédérales ou à des contributions volontaires. Selon la réponse du SCT ou des Services juridiques, les prochaines étapes de communication seront déterminées d'ici mars 2003. Notre demande de précision comprendra la nécessité d'étudier le potentiel d'application en vertu des lois provinciales.

Le Fonds pour dommages à l'environnement et les Mesures de rechange en matière de protection de l'environnement - FDE et MRPE

Depuis la création du FDE en 1995 - en tant que premier mécanisme spécial de facilitation des poursuites d'Environnement Canada qui permettait d'utiliser effectivement les amendes reçues en les appliquant à la réparation des dommages environnementaux - on a apporté à la LCPE certaines modifications qui offrent aux procureurs un autre mécanisme leur facilitant les poursuites intentées relativement à des infractions ainsi que la réparation des dommages environnementaux. L'un de ces outils est la Mesure de rechange en matière de protection de l'environnement ou MRPE. L'emploi de cette mesure permet d'obtenir un règlement négocié de certaines infractions entre l'accusé et la Couronne après le dépôt des accusations mais avant que la poursuite ne soit intentée. L'accusé doit consentir à négocier et doit accepter la responsabilité de ses actes.

Les parties en arrivent à une solution qui peut s'exprimer sous plusieurs formes, notamment la formation, les contributions monétaires au FDE, les contributions à des instituts de recherche, des publications décrivant le comportement faisant l'objet d'une infraction. Ce mécanisme pourrait donner aux procureurs beaucoup de souplesse dans la détermination de la peine appropriée (on ne l'a utilisé qu'une fois jusqu'à maintenant). Ces conséquences non monétaires seront placées sous la surveillance des bureaux régionaux d'EC. Lorsqu'il remplit correctement les conditions imposées, l'accusé peut avoir droit au retrait des accusations ou à l'arrêt des procédures afférentes à la fin de la période pendant laquelle les conditions sont respectées; cependant,dans le cas contraire, l'accusé peut être déclaré coupable et se voir imposer une peine. Le programme de Mesures de rechange en matière de protection de l'environnement (MRPE) a été établi sur le modèle d'un programme similaire institué à l'intention des jeunes contrevenants, si bien que les juges commencent à bien connaître les outils à utiliser pour épargner à l'accusé les procédures traditionnelles d'un procès et d'une imposition de peine.

Autres fonds similaires pour dommages à l'environnement dans les provinces

Nous n'avons pu trouver au Canada qu'un seul fonds qui fût un tant soit peu similaire au FDE. Il s'agit de l'Ontario Fish and Wildlife Fund, qui a été utilisé en Ontario au cours des dernières années et dont l'emploi a fait récemment l'objet d'un nouvel examen. Il différait du FDE sur les plans de l'utilisation et de l'administration.

Les fonds à des fins déterminées, comme le FDE, et les mesures de rechange à l'imposition d'une peine, comme les MRPE, ont certaines caractéristiques en commun. Par ailleurs, ils ont chacun des caractéristiques propres, comme l'indique le tableau ci-dessous.

  FDE Autres lois1 MRPE Faune
Comprendre le mécanisme Limité aux intéressés de la Région de l'Atlantique Cela dépend de l'intérêt des procureurs Impossible de faire une évaluation à ce moment-ci - trop tôt pour tirer des conclusions Impossible de faire une évaluation
Responsabilisation à l'égard de l'usage des fonds Sous réserve des conditions des subventions et des contributions du CT Aucune responsabilisation en bonne et due forme Assujettie à l'examen du tribunal; publication dans le Registre environnemental Les fonds ne sont pas divisés par opération
Ordonnances non monétaires Impossible de procéder directement mais on peut procéder indirectement en faisant approuver un projet Aucune limite quant à la nature de l'ordonnance Possible Possible
Déductible du revenu imposable Non Non Non Possible
Recours obligatoire pour la réparation des dommages Oui Non Possible Possible
Rapport avec les autres lois Le FDE ne constitue pas une autorisation à l'imposition d'amendes, mais un simple moyen à utiliser à cette fin Les amendes pourraient servir de base au FDE, sous réserve d'un avis juridique corroboratif. Possibilité de l'intégrer au FDE Lié au Lié au Provincial Offences Enforcement Act de l'Ontario de l'Ontario

1 Loi sur les pêches, Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (1994), Loi sur la marine marchande du Canada

Il a été dit que, lorsque le FDE a été initialement proposé, il a fallu un certain temps pour que ceux qui sont susceptibles d'en tirer profit arrivent à bien le connaître; par la suite, il s'est écoulé beaucoup de temps avant qu'on ne s'intéresse vraiment à son utilisation. Il en a été ainsi même dans le cas de poursuites en vertu de la LCPE. Ce n'est que récemment qu'on a fait un peu l'expérience du FDE dans le cas d'autres poursuites dans la Région de l'Atlantique. On a également affirmé que le Fonds avait été plutôt bien compris et mieux accepté en tant qu'outil de travail, au fur et à mesure que les personnes rompues aux poursuites dans les cas d'infractions relatives à l'environnement ont appris à bien le connaître et qu'il y a eu davantage de précédents concernant son utilisation. Comme le Fonds continuait d'être utilisé comme outil de travail à Environnement Canada, on croyait, dans certains milieux, qu'il ne devait pas être utilisé pour d'autres lois que celles touchant Environnement Canada.

Ce qui distinguait le FDE de toutes les autres mesures de rechange législatives du même genre et du Fish and Wildlife Fund de l'Ontario, c'était le fait que, une fois les sanctions pécuniaires acquittées :

  • L'emploi des sommes devait être intégralement justifié;
  • Les sommes versées par le Fonds faisaient l'objet d'une surveillance par le personnel d'Environnement Canada, sous l'angle de la réparation des dommages plutôt que du point de vue du processus judiciaire;
  • Les projets financés étaient directement liés aux dommages causés à l'environnement;
  • Les projets étaient entrepris en partenariat avec d'autres parties intéressées.

Surveillance

Recommandation 4

Le FDE devrait faire l'objet d'un contrôle au sein du SPE, contrôle qui serait assuré à l'échelle nationale par le Directeur général des programmes nationaux et, à l'échelle régionale, par les directeurs généraux régionaux. Ainsi, le Fonds continuerait d'être utilisé en tant qu'outil unique, justifiable, transparent et efficace, destiné à offrir un complément aux articles de loi sur les amendes imposées à la suite des poursuites concernant les infractions relatives à l'environnement. Ce contrôle, qui devrait se faire au moins une fois l'an, pourrait être intégré à l'exercice annuel de Justice Canada et d'Environnement Canada qui porte sur les services axés sur le client.

Environnement Canada devrait prendre des mesures (comme il est indiqué plus haut dans la recommandation 3) pour que le fonctionnement du FDE soit bien compris et que l'on sache qu'il peut être utilisé comme mécanisme complémentaire des autorisations d'imposition de peine contenues dans d'autres lois.

Réponse de la gestion :

Nous appuyons la recommandation en principe. Si les résultats de la surveillance annuelle sont positifs pour les premières années, nous pourrions au cours des années subséquentes décider de le faire tous les deux ans. Le directeur général des Programmes nationaux mettra en oeuvre le processus de surveillance dès le premier cylcle de rapport, commençant en avril 2003. De plus, l'application aux mesures de rechange en matière de protection de l'environnement devra être étudiée plus attentivement et précisée. À noter que les amendes sont précisément exclues.

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