Évaluation du Programme du multiculturalisme

3. Constatations de l’évaluation

La présente section expose les constatations de l’évaluation, réparties selon les trois grands thèmes de l’évaluation — la pertinence, la conception et la prestation, le rendement.

3.1 Pertinence

3.1.1 Besoin continu de programmes axés sur le multiculturalisme

Constatation : Compte tenu de la diversité religieuse et ethnoculturelle de plus en plus grande de la population canadienne et de la présence persistante des préjugés, du racisme et de la discrimination dans notre société, le Canada a besoin de programmes axés sur le multiculturalisme. Une foule de chercheurs universitaires ont conclu que l’approche du Programme du multiculturalisme, qui facilite le contact entre les différentes communautés pour accroître la compréhension réciproque, est une façon efficace de promouvoir la cohésion sociale.

Pour évaluer la nécessité des programmes axés sur le multiculturalisme mis en œuvre par le gouvernement du Canada, il est bon d’examiner le concept de multiculturalisme dans une perspective plus générale. Une définition en trois parties a été suggérée dans les années 1970Note de bas de page 13 et a depuis été largement acceptée et utilisée par les universitaires qui mènent des recherches dans ce domaine :

  • le multiculturalisme en tant que réalité démographique (présence de la diversité culturelle dans la population);
  • le multiculturalisme en tant qu’idéologie (le désir général au sein de la population de maintenir cette réalité, c.-à-d., la croyance selon laquelle cette diversité ethnoculturelle est un aspect positif de la société);
  • le multiculturalisme en tant que politique publique (orientation et mesures gouvernementales à l’appui de cette diversité; les politiques multiculturelles visent généralement l’intégration, et non l’assimilation, des groupes minoritaires).

Le Canada, un pays fondé sur l’immigration, a toujours eu une population multiculturelle. En outre, il apparaît clairement que les Canadiens sont favorables à l’immigration et à la diversité culturelle, et qu’ils y voient des atouts pour le CanadaNote de bas de page 14. Cette idéologie était illustrée dans l’annonce de la Politique canadienne sur le multiculturalisme en 1971, qui soutenait la promotion du maintien et de la valorisation du patrimoine culturel des Canadiens, et l’élimination des obstacles à la participation pleine et égale de tous les Canadiens dans la société canadienne. Cette double orientation — valorisation de la diversité et garantie de l’équité — différencie l’approche canadienne, faisant en sorte qu’elle transcende la politique de simple tolérance des groupes minoritaires pour créer une politique qui s’emploie résolument à bâtir une société canadienne fondée sur l’inclusion. Cette politique était fondée sur la Loi sur le multiculturalisme canadien de 1988,définit une vision multiculturelle de la société canadienne. Des études récentes ont reconnu le Canada comme l’un des pays les plus officiellement multiculturels de 21 États occidentauxNote de bas de page 15.

La Politique canadienne sur le multiculturalisme et la Loi sur le multiculturalisme canadien ont été appuyés par toute une série de programmes, dont le Programme du multiculturalisme de CIC, qui a pour but de s’attaquer aux problèmes liés à la diversité et à aider tous les Canadiens à participer pleinement à la société canadienne pour réaliser leur plein potentiel. Pour déterminer si les programmes portant sur le multiculturalisme en général sont encore pertinents, les évaluateurs ont d’abord examiné l’information sur le niveau et la nature de la diversité culturelle au Canada et sur les défis posés par cette diversité ethnoculturelle. Ils ont ensuite examiné la concordance du programme actuel du multiculturalisme avec le besoin défini.

Composition de la société canadienne

La diversité ethnoculturelle, linguistique et religieuse existe depuis longtemps au Canada. Cependant, l’ampleur, la nature et la complexité de cette diversité ont beaucoup changé au cours des quelques dernières décennies. Le taux élevé d’immigration des récentes décennies a donné lieu à un accroissement du nombre de Canadiens d’origine étrangère et de leur proportion dans la population : le nombre d’immigrants est passé de 3,9  millions en 1986 à 6,2 millions en 2006, ce qui représente respectivement 15,6 % et 19,8 % de la population canadienne. Selon Statistique Canada, si les tendances actuelles en matière d’immigration se maintiennent, cette proportion pourrait dépasser légèrement 22 % d’ici 2017Note de bas de page 16.

Parallèlement au maintien des taux élevés d’immigration, on constate un changement important dans les pays sources au cours des dernières années. Le Recensement de 1901 avait dénombré environ 25 groupes ethniques différents au Canada. À l’heure actuelle, il y en a plus de 200Note de bas de page 17. Comme l’indique le Tableau 3-1, en 1966, 75 % des immigrants canadiens provenaient de pays européens, mais cette proportion avait chuté à 16 % en 2010. En conséquence, les pays de l’Asie et du Pacifique, de l’Afrique et du Moyen-Orient ont enregistré une croissance spectaculaire (de 9 % à 46 % pour l’Asie, de 3 % à 25 % pour l’Afrique). Le pourcentage de résidents permanents d’origine sud-américaine et centraméricaine a également doublé au cours des 50 dernières années; ces régions revendiquaient 10 % de la population d’immigrés totale en 2010.

Tableau 3-1 : Résidents permanents au Canada, par région d’origine (1966 et 2010)

Région 1966 2010
Nombre % Nombre %
Afrique et Moyen-Orient 5 842 3,0 66 693 25,1
Asie et Pacifique 18 111 9,3 135 006 46,1
Amérique du Sud et Amérique centrale 7 790 4,0 28 355 9,9
États-Unis 17 527 9,0 9 243 3,3
Europe et Royaume-Uni 145 473 74,7 41 319 15,6
Inconnu 0 0 65 0
Total 194 743 100 280 681 100

Source : 1961-1966 — Regard sur la démographie canadienne, Statistique Canada, 2008.
2001 et 2010 — Faits et chiffres, Citoyenneté et Immigration, 2010.

Ce changement au niveau des pays sources a provoqué un accroissement de la population canadienne appartenant à une minorité visible. Sur une période de 20 ans, entre 1981 et 2001, le nombre de Canadiens appartenant à une minorité visible a presque quadruplé, passant de 1,1 million à environ 4,0 millions. Cette croissance a fait augmenter la proportion des minorités visibles dans la population canadienne totale de 5 % à 13 %. Cette hausse devrait se maintenir au cours des prochaines années. En 2017, environ 20 % de la population canadienne pourrait appartenir à des groupes minoritaires visiblesNote de bas de page 18. Par ailleurs, selon une étude récente de Statistique Canada, les minorités visibles représenteront entre 29 % et 32 % de la population canadienne en 2031Note de bas de page 19.

Les changements survenus dans la composition ethnoculturelle du pays ont entraîné des changements dans la composition religieuse. Entre les recensements de 1991 et de 2001, le nombre de Canadiens se déclarant musulmans, hindous, sikhs et bouddhistes a augmenté considérablement (croissances respectives de 129 %, 89 %, 89 % et 94 % pour cette période de dix ans)Note de bas de page 20. Cette tendance devrait se maintenir, et Statistique Canada estime que les groupes religieux non chrétiens représenteront environ 14 % de la population totale en 2031, comparativement à 6,3 % en 2001Note de bas de page 21.

La répartition géographique des groupes culturels minoritaires change également, parallèlement à l’évolution générale de la composition de la population canadienne. De plus en plus d’immigrants s’établissent dans des provinces autres que l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique et dans des zones non urbaines du pays. Entre 2002 et 2010, le pourcentage de résidents permanents dans les régions de Toronto, Montréal et Vancouver a diminué de 78 % à 65 %, mais a doublé dans les zones non urbaines — de 1,6 % à 3,6 %Note de bas de page 22.

Donc, le Canada est non seulement de plus en plus diversifié, mais cette diversité a probablement une incidence sur plus de Canadiens et de collectivités que dans le passé, d’où la nécessité du maintien des programmes axés sur le multiculturalisme.

Défis liés à la diversité

Même si le Canada a adopté et mis en œuvre une idéologie et une politique en faveur du multiculturalisme, les données disponibles montrent que l’intolérance, les préjugés et la discrimination font obstacle à la création d’une société équitable. De nombreuses études révèlent que les Autochtones, les minorités visibles et les immigrants sont particulièrement vulnérables au chômage, au sous-emploi, aux revenus peu élevés et à la ségrégation socialeNote de bas de page 23. Selon une étude de 2004, l’écart salarial entre les minorités visibles et le reste de la population canadienne avait augmenté de 11 % à 14,5 % en dix ans, de 1991 à 2000Note de bas de page 24. Parmi les hommes d’origine canadienne, les trois plus importants groupes minoritaires visibles — les Noirs, les Chinois et Asiatiques du Sud — affichent des salaires beaucoup plus bas que leurs homologues caucasiensNote de bas de page 25. Le Recensement de 2006 révèle qu’en 2006, le taux de chômage chez les membres d’une minoritaire visible qui possèdent un diplôme universitaire s’élevait à 7,4 %, alors qu’il était de seulement 3,7 % chez les travailleurs non membres d’une minorité visible possédant un diplôme universitaireNote de bas de page 26. L’incidence de la pauvreté chez les immigrants, dont près de la moitié appartiennent à une minorité visible, est également en progression au CanadaNote de bas de page 27.

Par ailleurs, les études sur les crimes haineux montrent que les minorités raciales/ethniques et religieuses constituent les groupes les plus vulnérables aux crimes motivés par la haine et les préjugés. En 2009, les services policiers du Canada ont déclaré 1 473 crimes haineux, dont 54 % étaient motivés par la race ou l’origine ethnique et 29 % par la religionNote de bas de page 28. De tous les groupes raciaux, les Noirs représentent la cible la plus fréquente, et la confession juive est la plus ciblée par les crimes motivés par la haine de la religion. Les crimes haineux déclarés par la police ont augmenté considérablement entre 2006 et 2009, mais cela résulte peut-être d’un accroissement de la déclaration de la part de la police, plutôt que d’une augmentation des incidents proprement ditsNote de bas de page 29.

Outre ces résultats différentiels, tant les Canadiens que les sous-groupes minoritaires estiment que le racisme et la discrimination sont présents au Canada. Selon un sondage mené en 2003 par la firme Ipsos-Reid, plus de la moitié des personnes interrogées (53 %) estiment que la discrimination envers les minorités visibles au Canada est un problèmeNote de bas de page 30. Une enquête plus récente menée par Environics Canada (2010) montre que les musulmans et les Autochtones sont considérés comme les plus susceptibles de subir de la discrimination (76 % et 74 % des répondants, respectivement, ont affirmé que ces groupes sont « souvent » ou « parfois » victimes de discrimination), suivis de près par les Pakistanais/Indiens d’Asie (73 %) et les Noirs (70 %)Note de bas de page 31.

Dans le cadre d’un survol de diverses enquêtes, le groupe chargé des sondages d’opinion du Ministère du Patrimoine canadien a voulu savoir si les membres des groupes ethniques minoritaires avaient subi de la discrimination au cours des cinq années précédentes. Les Noirs ont déclaré les taux de discrimination les plus élevés (52 %), suivi des Chinois (45 %), des Hispaniques (38 %), des Asiatiques du Sud (37 %), des Asiatiques occidentaux/Arabes (36 %) et des Italiens (22 %)Note de bas de page 32.

Pour ce qui est de la religion, un sondage Angus-Reid de 2009 révèle que 72 % des Canadiens ont une opinion favorable du christianisme, comparativement à 28 % envers l’islam, 30 % envers les le sikhisme et 41 % envers l’hindouisme. Le judaïsme et le bouddhisme recueillaient un soutien comparativement faible (53 % et 57 %, respectivement)Note de bas de page 33.

En résumé, puisque la population canadienne est de plus en plus diversifiée et qu’il existe toujours des risques liés à cette diversité qui peuvent miner la cohésion sociale, les programmes axés sur le multiculturalisme sont encore nécessaires. Cette conclusion a été confirmée par les 46 personnes interrogées, qui ont déclaré que le Canada avait besoin de programmes portant sur le multiculturalisme. Elles ont invoqué une série de raisons à cet égard, notamment la nécessité de promouvoir la diversité culturelle du Canada (28 sur 46), le fait que le Canada continue d’accueillir un grand nombre d’immigrants (24 sur 46), la nécessité de garantir la participation égale à la vie économique et sociale (21 sur 46), la nécessité d’aider les nouveaux arrivants à s’intégrer (13 sur 46) et la nécessité de lutter contre le racisme et la discrimination (13 sur 46).

Concordance du Programme du multiculturalisme avec le besoin défini

Le deuxième élément à considérer dans l’examen de la nécessité des programmes portant sur le multiculturalisme consiste à déterminer si le Programme du multiculturalisme, dans sa structure actuelle, offre la meilleure façon de répondre à ce besoin. Pour répondre à cette question, les évaluateurs ont examiné les recherches universitaires associées aux objectifs du programme et à l’idéologie qui le sous-tend.

Le Programme du multiculturalisme de CIC a trois grands objectifs :

  • bâtir une société intégrée et inclusive sur le plan social;
  • accroître la sensibilité des institutions aux besoins de la population diversifiée;
  • participer à des discussions sur le multiculturalisme et la diversité à l’échelle internationale.

Le premier objectif, la cohésion sociale, correspond clairement au besoin défini dans les sections précédentes. En outre, de nombreux chercheurs estiment que la méthode suivie par le programme pour atteindre cet objectif — favoriser l’interaction entre les collectivités et, donc, renforcer la sensibilisation et la compréhension réciproque — est essentielle à l’intégration réussie des groupes minoritaires dans la société dominante. Par exemple, Berry présente trois hypothèses connexes dans son examen de la littératureNote de bas de page 34. La première, l’« hypothèse du multiculturalisme » repose sur l’affirmation suivante : c’est dans la mesure où les gens ont confiance en leur propre identité culturelle qu’ils seront tolérants envers les groupes différents; à l’inverse, s’ils se sentent menacés, ils développeront des préjugés et feront de la discrimination. La deuxième théorie à l’appui de l’approche pluraliste est l’« hypothèse de l’intégration », qui soutient que la « double appartenance sociale » (sa communauté et la société en général) procure des niveaux de bien-être psychologiques et socioculturels plus élevés. Cela est généralement attribué au capital social procuré par ces contacts sociaux et culturels multiples. La troisième hypothèse examinée par Berry est l’« hypothèse du contact », qui soutient qu’un contact interculturel accru est associé à des attitudes plus positives à l’égard des autres cultures et à un niveau de préjugés moindre. Berry recense ensuite un large éventail d’études empiriques qui soutiennent ces trois hypothèsesNote de bas de page 35.

Bloemraad (2011) analyse également les arguments avancés par les théoriciens du multiculturalisme, qui affirment que si l’on reconnaît les cultures minoritaires et qu’on prend des mesures d’adaptation, les membres de ces communautés vont développer un sentiment d’appartenance plus fort et participer davantage à l’organisation étatique générale. Elle juxtapose cette position à celle de ses critiques, qui affirment que l’importance accordée à la diversité réifie les différences et sape la cohésion sociale. Selon Bloemraard, les études empiriques portant sur ces deux positions sont limitées et ambivalentes. Cela étant, conclut-elle, il peut être établi que le multiculturalisme en tant que politique gouvernementale est fortement lié à l’intégration des immigrants dans la vie civique et politique, même s’il y a moins de raisons de penser que les politiques sur le multiculturalisme contribuent à des résultats positifs sur le marché du travailNote de bas de page 36.

Il apparaît donc clairement que l’idéologie multiculturelle du Canada, exprimée dans le premier objectif, et l’approche connexe du Programme du multiculturalisme de CIC (c.-à-d., interaction entre les différents groupes) répondent effectivement au besoin de cohésion sociale dans une société diversifiée.

Un grand nombre de personnes interrogées (21 sur 34) ont déclaré que l’objectif de cohésion sociale cadre avec les besoins actuels; cela dit, beaucoup d’entre elles ont précisé que l’objectif était très vaste et qu’il pouvait être mis en œuvre de bien des façons différentes. Les autres personnes interrogées pensaient que l’objectif ne cadre pas avec les besoins (6 sur 34) ou étaient ambivalentes à ce sujet (7 sur 34) : selon elles, on comprend mal le sens exact de cet objectif, et l’objectif suggère la conformité, plutôt que l’intégration. Il convient de souligner que tous les gestionnaires supérieurs de la fonction publique et les représentants des institutions fédérales qui ont participé aux entretiens croient que cet objectif cadre avec le besoin.

Le deuxième objectif du Programme du multiculturalisme est d’encourager et d’aider les institutions publiques à être plus réceptives aux besoins d’une société diversifiée. L’examen de la littérature mené dans le cadre de la présente évaluation ne comprend pas d’études visant à évaluer directement la pertinence de cet objectif. Toutefois, il peut être considéré comme complémentaire à l’idéologie multiculturelle élargie — la valorisation de la diversité culturelle et la garantie d’un traitement équitable —, qui est associée à une meilleure intégration des groupes minoritaires. En outre, aider les institutions à tenir compte de la diversité ethnoculturelle, au sein de leur organisation et dans leur rapport avec les clients, est le seul objectif du Programme du multiculturalisme qui est exigé par la Loi sur le multiculturalisme canadien.

Un peu plus des deux tiers des personnes qui se sont exprimées sur cet objectif (26 sur 35) estiment qu’il correspond à un besoin et qu’il faut fournir des efforts supplémentaires pour aider les institutions à tenir dûment compte de la grande diversité de la société canadienne. Quatre personnes, membres du personnel régional et des programmes de CIC, étaient d’avis contraire. Les autres (5 sur 35) étaient indécises ou ambivalentes. Cela dit, quelques-unes des explications fournies avec ces évaluations négatives ne concernaient pas l’importance de cet objectif, mais plutôt l’opinion selon laquelle CIC ne fait pas beaucoup d’efforts dans ce secteur, ou encore que l’objectif est trop vaste et que CIC n’a pas vraiment le pouvoir d’imposer des changements.

Le troisième objectif du Programme du multiculturalisme porte sur la nécessité de participer à des discussions internationales sur le multiculturalisme pour définir et communiquer les « pratiques exemplaires ». Cet objectif était le moins soutenu par les personnes interrogées. Un peu moins de la moitié d’entre elles (16 sur 29) ont affirmé que cet objectif cadrait avec le besoin; mais, dans la plupart des cas, c’était parce que l’approche canadienne pouvait servir de modèle à d’autres pays, pas parce cela permettait au Canada de trouver des approches plus efficaces. Les autres personnes interrogées étaient d’avis que l’objectif ne cadrait pas avec le besoin (9 sur 29) ou étaient ambivalentes (4 sur 29). Les agents du Programme du multiculturalisme étaient les plus enclins à affirmer que cet objectif ne correspondait pas au besoin (5 sur 6); cela n’a rien d’étonnant, car ils participent très peu à ces activités. Par contre, quelques membres du personnel du programme ont rappelé instamment l’importance de dialogue pour améliorer notre réflexion et pour promouvoir l’approche canadienne en tant que modèle propice à la cohésion sociale. Ce dernier point, à savoir le rôle d’impulsion du Canada dans le débat international, pourrait revêtir une importance particulière compte tenu des tensions interculturelles qui sévissent dans des pays comme la France, l’Allemagne et le Danemark, qui n’ont pas adopté beaucoup de politiques ou de pratiques qui valorisent la diversité et encouragent l’inclusionNote de bas de page 37.

3.1.2 Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatations : Les programmes axés sur le multiculturalisme, inscrits dans la loi fédérale, s’harmonisent clairement avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, même si les provinces, les municipalités et d’autres organisations, comme les groupes sans but lucratif et les entreprises, ont également un rôle complémentaire à jouer. Selon les personnes interrogées, le gouvernement fédéral doit jouer un rôle d’impulsion, de promotion et d’éducation relativement au multiculturalisme, et soutenir la mise en place de pratiques exemplaires et uniformes à l’échelle du pays.

Contexte législatif

Les programmes axés sur le multiculturalisme relèvent de la compétence fédérale en vertu des engagements définis dans la Loi sur le multiculturalisme canadien. Ils cadrent également avec une série d’autres exigences législatives fédérales qui définissent certaines des valeurs, normes et croyances fondamentales de la société canadienne. Il s’agit notamment : de la Charte canadienne des droits et libertés (dont l’interprétation « doit concorder avec l’objectif de promouvoir le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens » et garantir l’égalité devant la loi indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur ou la religion); de la Loi canadienne sur les droits de la personne (qui interdit la discrimination dans les secteurs de compétence fédérale); et de la Loi sur l’équité en matière d’emploi (qui a pour objet de réaliser l’égalité en milieu de travail et, à cette fin, de corriger les désavantages subis par les Autochtones et les personnes qui font partie des minorités visibles).

Outre ces obligations prévues par la loi, le fait que l’immigration relève principalement de la compétence fédérale engendre un certain degré de responsabilité à l’égard des problèmes de cohésion sociale qui découlent de la diversité de la société canadienne — un principe soulevé par de nombreuses personnes interrogées (24 sur 46).

Autres sources de financement

Pour mieux comprendre dans quelle mesure le multiculturalisme doit être considéré comme une responsabilité fédérale, les évaluateurs ont demandé aux personnes interrogées et aux répondants du sondage de décrire l’importance de la participation des autres gouvernements et fondations aux programmes axés sur le multiculturalisme et d’expliquer quelles seraient les répercussions si le Programme du multiculturalisme de CIC n’existait pas. On a également analysé la typologie des projets pour déterminer le nombre et les catégories d’autres organisations qui financent les projets axés sur le multiculturalisme.

En ce qui concerne la typologie, il existe apparemment une foule d’autres bailleurs de fonds potentiels, mais pas nécessairement d’organisations susceptibles de remplacer le gouvernement fédéral. Chaque projet dans la classification comptait en moyenne cinq sources de fonds (incluant l’organisation qui a fait la demande) en plus du Programme du multiculturalisme de CIC. Il s’agissait en majorité d’autres associations et d’ONG qui versaient des montants relativement modestes. Les seuls autres importants bailleurs de fonds (c.-à-d., plus d’un million de dollars) étaient les ministères fédéraux (principalement d’autres programmes de CIC et Service Canada), des organismes provinciaux et des administrations municipales. Par ailleurs, il convient de noter que dans la plupart des cas, le financement provenant de ces autres sources n’avait pas encore été confirmé lorsque la demande de projet a été présentée à CIC.

Les personnes interrogées ont également indiqué qu’il faut habituellement compter sur un éventail de sources de financement pour obtenir le budget total exigé par ces projets. Elles ont souligné que même s’il existe de nombreux programmes et services, publics et privés, qui portent sur les questions du multiculturalisme, très peu d’entre eux ont des objectifs ou des moyens financiers s’apparentant à ceux du Programme du multiculturalisme de CIC. Plus précisément, d’autres administrations publiques tiennent souvent compte des questions liées au multiculturalisme en fournissant leurs services et renseignements dans plusieurs langues, pas en finançant des projets visant à améliorer la cohésion sociale. Qui plus est, la plupart des services provinciaux sont destinés aux nouveaux immigrants et portent surtout sur les services d’établissement (c.-à-d., ils n’ont pas la mission et la clientèle plus vastes du Programme du multiculturalisme). Certaines provinces, dont la Colombie-Britannique, l’Ontario et Terre-Neuve-et-Labrador, ont des budgets qui pourraient être consacrés aux programmes axés sur le multiculturalisme, mais ils sont généralement modestes et, dans ce cas également, consacrés principalement aux immigrants.

La question de l’insuffisance des autres programmes de financement a été soulevée par d’autres participants au sondage téléphonique : environ la moitié des répondants (bénéficiaires et non-bénéficiaires) ont déclaré que leur projet n’aurait pas pu être mené sans le financement du Programme du multiculturalisme. La principale raison invoquée est l’absence d’autres sources de financement pour ces projets. Dans certains cas, les répondants ont précisé que les autres possibilités de financement étaient souvent subordonnées à l’obtention du financement principal de CIC.

Rôle perçu du gouvernement fédéral

La totalité des personnes qui étaient demande (35) a convenu que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans la prestation des programmes axés sur le multiculturalisme, mais elles ont précisé que les provinces, les municipalités et d’autres organisations avaient aussi un rôle à jouer. Selon les personnes interrogées, le rôle principal du gouvernement est d’établir la politique, les procédures et la législation concernant le multiculturalisme (13 sur 35), de gérer un programme national coordonné (10 sur 25) et d’encourager les autres administrations à mettre en œuvre des politiques et des programmes portant sur le multiculturalisme (7 sur 35).

De même, tous les répondants au sondage (18) estiment que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans la prestation des programmes axés sur le multiculturalisme. Les rôles les plus souvent suggérés sont les suivants : indiquer la voie à suivre pour maintenir la vision du multiculturalisme et sensibiliser le public à son importance à l’échelle du pays; trouver, financer et communiquer les pratiques exemplaires; soutenir la prestation de pratiques uniformes à l’échelle du pays. Quatre personnes interrogées (sur 18) ont également souligné l’importance du travail mené en partenariat avec les provinces, les collectivités et les organisations ethniques.

3.1.3 Compatibilité avec les buts de CIC et les priorités du gouvernement

Constatation : L’architecture des activités de programme et les objectifs stratégiques de CIC ont été révisés afin d’inclure les programmes axés sur le multiculturalisme. Cela dit, on n’a pas encore entièrement déterminé l’influence de cet ajout sur les autres programmes et services, et vice-versa. La majorité des personnes interrogées ne pensent pas que le multiculturalisme est une priorité du gouvernement fédéral. Certains documents clés du gouvernement fédéral, notamment les discours du Trône, mentionnent la diversité, mais ne désignent pas les programmes axés sur le multiculturalisme comme étant une priorité stratégique.

Concordance avec les résultats et priorités de CIC

Au départ, le Programme du multiculturalisme relevait du Ministère du Patrimoine canadien. Il a été transféré à CIC en octobre 2008, au sein de la nouvelle Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme (DGCM). Cette direction générale, avec les programmes d’établissement de CIC, contribuait à la réalisation du troisième résultat stratégique de l’AAP du Ministère à ce moment, à savoir l’intégration réussie des nouveaux arrivants dans la société et la promotion de citoyenneté canadienne. Par la suite, l’AAP de CIC a été modifiée, notamment pour mieux tenir compte de l’ajout du Programme du multiculturalisme, et le résultat stratégique no 3 a été élargi : pleine participation des nouveaux arrivants et des citoyens à l’appui d’une société intégrée. Ces changements sont entrés en vigueur le 1er avril 2011.

On peut donc raisonnablement conclure que le Programme du multiculturalisme s’harmonise maintenant avec les résultats de CIC, du moins sur le plan structurel. Cela dit, les opinions sur sa compatibilité naturelle ou optimale étaient contrastées (18 sur 35). À peine plus du tiers des personnes interrogées (13 sur 35) étaient d’avis que ce programme s’intègre bien dans CIC, principalement parce qu’il fait partie d’un continuum qui va de la sélection des immigrants à la prestation des services d’établissements et qui débouche, idéalement, sur la citoyenneté et l’intégration/le multiculturalisme. Par contre, certaines personnes interrogées (15 sur 35) estimaient que l’intégration du Programme du multiculturalisme dans CIC risquait de l’aligner trop étroitement sur les immigrants, et non sur l’ensemble des Canadiens, particulièrement en raison de son budget relativement modeste. Quelques personnes interrogées (4 sur 35) croyaient fermement que le Programme du multiculturalisme était plus à sa place au sein du Ministère du Patrimoine canadien, car il correspondait davantage au mandat de ce ministère.

Il est indiscutable que la responsabilité du Programme du multiculturalisme élargit considérablement le mandat de CIC (pour inclure l’intégration à plus long terme) et sa clientèle (pour inclure tous les Canadiens). On ne sait pas pour l’instant comment le Ministère a l’intention de s’y prendre pour tenir compte de cette réalité dans la prestation de services d’intégration à court terme et à plus long terme.

Les informations disponibles relativement au statut prioritaire du multiculturalisme pour CIC étaient inégales. Les documents de planification de CICNote de bas de page 38 mentionnent souvent qu’il faut se concentrer davantage sur l’intégration à plus long terme et sur les problèmes découlant de notre diversité. Toutefois, comme on l’indique ci-dessus, on ne sait pas vraiment comment CIC a l’intention de s’attaquer à ces défis. Bien que les personnes interrogées n’aient pas formulé d’opinion sur la priorité du multiculturalisme au sein du ministère, la plupart (15 sur 19) ont dit que le Programme du multiculturalisme n’était pas encore parfaitement intégré dans CIC.

Concordance avec les priorités fédérales

Il semble bien que le gouvernement du Canada considère que la diversité ethnoculturelle est une responsabilité fédérale importante. Par exemple, dans le Discours du Trône de novembre 2008, le gouvernement s’engage à éliminer « les obstacles qui empêchent les Canadiens d’atteindre leur plein potentiel » et à « garantir à tous les Canadiens et Canadiennes la chance de bénéficier de ce que notre pays peut offrir, sans égard à l’origine culturelle, au sexe, à l’âge, aux handicaps ou à la langue officielleNote de bas de page 39 ». Dans le Discours du Trône de mars 2010, il affirme que le Canada montre « qu’il est possible pour les personnes de toutes les nationalités de vivre en harmonieNote de bas de page 40 ». Plus récemment, sur la scène internationale, le gouvernement a annoncé la création du Bureau de la liberté de religion, pour contribuer à protéger les minorités religieuses et promouvoir le pluralisme, une composante essentielle des sociétés libres et démocratiquesNote de bas de page 41. Cela dit, presque toutes les personnes interrogées (14 sur 15) ont dit que le multiculturalisme n’est pas une priorité du gouvernement fédéral actuel.

3.2 Conception et prestation

3.2.1 Changements apportés au Programme depuis la mise en œuvre des nouveaux objectifs

Constatation : Les objectifs du programme ont été modifiés légèrement en 2010, mais les activités de programme et les groupes ciblés sont en grande partie inchangés. Certains changements notables visent l’exécution du volet des subventions et contributions, notamment la mise en œuvre d’un mécanisme de demande de propositions doté d’outils connexes, et l’ajout du volet des activités.

Objectifs du programme

Comme on l’indique à la Section 1.2.1, Contexte et objectifs, les nouveaux objectifs du programme sont entrés en vigueur le 1er avril 2010. On a fait une analyse pour déterminer la similitude ou la différence des nouveaux objectifs par rapport aux anciens. L’information obtenue grâce à cette analyse et lors des entretiens durant la planification de l’évaluation révèle un lien étroit entre les deux séries d’objectifs. Plus précisément, comme on peut le constater dans le Tableau 3-2, les objectifs 1 et 2 de 1997 sont similaires au nouvel objectif 1, même si ce dernier accorde plus d’importance à la mémoire et à la fierté civiques, aux relations interculturelles entre les collectivités (auparavant, le programme finançait des projets menés dans une seule collectivité, tandis que maintenant, ils doivent faire intervenir au moins deux collectivités), et à la citoyenneté. L’information provenant de la typologie des projets confirme un changement subtil au niveau des projets financés aux termes des nouveaux objectifs. Par exemple, le concept de la participation civique a été remplacé par le concept de la promotion de la fierté civique et le respect des valeurs démocratiques fondamentales, et le concept de la compréhension interculturelle est mis en évidence entre les collectivités ethniques.

Par ailleurs, les anciens objectifs 3 et 4 sont liés au nouvel objectif 2. Si les deux objectifs portent sur l’évolution et la réceptivité des institutions, le nouvel objectif est axé davantage sur la prestation des services que sur l’élimination des obstacles à l’accès équitable (c.-à-d., on met l’accent sur la manière par laquelle les institutions peuvent adapter leurs programmes, services et politiques pour répondre aux besoins d’une société diversifiée). La typologie des projets n’a pas permis de cerner des changements connexes dans les projets financés.

Le dernier nouvel objectif (rayonnement international) n’était pas un objectif officiel de l’ancien Programme du multiculturalisme, même si les activités et les responsabilités précises en faisaient partie.

Tableau 3-2 : Comparaison des anciens et des nouveaux objectifs du Programme du multiculturalisme

Objectifs du Programme du multiculturalisme
1997 2010

1. Participation des minorités ethniques et raciales aux processus décisionnels publics (participation civique)

  • Appuyer l’élaboration de stratégies qui facilitent une participation pleine et active des communautés ethniques, religieuses et culturelles à la société canadienne.

1. Bâtir une société intégrée et cohésive sur le plan social

  • Créer des liens entre les communautés afin de promouvoir la compréhension interculturelle, ou en favorisant la citoyenneté, la commémoration et la fierté civiques, de même que le respect des valeurs démocratiques ancrées dans notre histoire, et promouvoir l’égalité des chances pour les personnes de toutes les origines.

2. Dialogue public éclairé et action communautaire contre le racisme (lutte contre le racisme et la haine/compréhension interculturelle)

  • Accroître la sensibilisation, la compréhension et un dialogue public éclairé au sujet du multiculturalisme, du racisme et de la diversité culturelle au Canada.
  • Faciliter les initiatives collectives communautaires et les réactions appropriées aux conflits à caractère ethnique, racial, religieux et culturel et aux activités motivées par la haine.

3. Élimination des obstacles systémiques dans les institutions publiques (changement institutionnel)

  • Améliorer la capacité des institutions publiques à s’adapter à la diversité ethnique, religieuse et culturelle en contribuant à l’identification et au retrait des obstacles à un accès équitable et en appuyant la participation des communautés visées aux processus décisionnels.

2. Rendre les institutions plus réceptives aux besoins d’une population diversifiée Population

  • Aider les institutions fédérales et publiques à tenir davantage compte de la diversité en intégrant le multiculturalisme dans l’élaboration de leurs politiques et programmes et la prestation de leurs services.

4. Politiques, programmes et services fédéraux adaptés à la diversité ethnique et raciale (changement dans les institutions fédérales)

  • Favoriser et appuyer l’élaboration de politiques, de programmes et de pratiques à caractère inclusif au sein des ministères et des organismes fédéraux, afin que ceux-ci puissent satisfaire à leurs obligations aux termes de la Loi sur le multiculturalisme canadien.
 

3. Participer activement à des discussions sur le multiculturalisme et la diversité à l’échelle internationale

  • Promouvoir les approches canadiennes de la diversité en tant que modèle de réussite tout en contribuant à un dialogue stratégique international sur les questions liées au multiculturalisme.
Prestation des programmes

Aucun changement n’a été apporté à la prestation des volets de la participation internationale, du changement institutionnel, de l’éducation publique et de la promotion dans le cadre des anciens objectifs. Pour ce qui est du volet des subventions et contributions, outre le changement de nom (Inter-Action), trois changements notables ont été apportés.

  1. On a mis en place le processus de demandes de propositions (DP) pour obtenir plus de propositions admissibles. Ce processus comprend des conditions d’admissibilité, des lignes directrices sur l’évaluation et des normes de services pour le traitement des demandes dans toutes les régions.
  2. On a créé le volet des activités pour répondre aux besoins des groupes communautaires qui organisent des activités afin d’encourager les différentes communautés à se réunir. Signalons que quelques projets assimilables à des activités avaient été financés avant 2010.
  3. On a introduit des initiatives stratégiques pour répondre à des besoins en marge du processus de DP.

Les évaluateurs n’ont pas décelé de changements importants au niveau des activités menées dans chaque volet. Quelques changements mineurs ont été apportés aux groupes ciblés par le programme (c.-à-d., les organisations du secteur privé peuvent maintenant présenter des propositions, pour autant qu’elles fassent intervenir au moins un partenaire sans but lucratif qui fournit une contribution financière ou en natureNote de bas de page 42). En outre, selon l’information fournie dans la typologie des projets, les jeunes sont de plus en plus ciblés, à l’instar des nouveaux Canadiens et des immigrants. Cela cadre avec les priorités énoncées dans le processus de DP, qui précise qu’on donnerait priorité aux jeunes, aux jeunes en difficulté, aux immigrants et aux communautés et organisations confessionnellesNote de bas de page 43.

3.2.2 Gouvernance du programme

Constatation : Puisque les responsabilités du programme sont réparties entre plusieurs secteurs, directions générales, directions et unités, et que des réaménagements ont été faits au sein du programme depuis son transfert de Patrimoine canadien à CIC en octobre 2008, il est difficile d’assurer une gouvernance efficace du programme, particulièrement en ce qui concerne les communications, la coordination et la prise de décisions partagée. Les responsabilités des diverses unités qui interviennent dans le Programme du multiculturalisme ne sont pas clairement définies, et certaines décisions ont été prises sans l’apport voulu des unités responsables des programmes et des politiques.

Structure organisationnelle

Lorsque le Programme du multiculturalisme relevait du MPC, il faisait partie d’une direction générale (Direction générale du multiculturalisme et des droits de la personne). Comme on le constate dans le premier organigramme illustré à la Figure 3-1, dans les mois qui ont suivi le transfert à CIC, la responsabilité du programme a été répartie dans trois secteurs de CIC  — sous la supervision de trois sous-ministres adjoints (SMA) différents — et dans trois directions générales différentes. Le volet de l’éducation du public et de la promotion a été confié à l’Unité de l’éducation publique et de la promotion (EPP), Direction générale des communications, Services internes, en janvier 2009. Les autres volets ont été transférés à deux directions du Secteur de la politique et de la planification stratégique (PPS) : les activités de recherche ont été confiées à la DGRE, tandis que les volets liés à la participation internationale et aux institutions ont été confiés à l’unité du multiculturalisme, des partenariats et de la mobilisation (DGCM); la fonction relative aux politiques a été transférée à l’unité des politiques sur le multiculturalisme (DGCM); enfin, la responsabilité des projets nationaux et régionaux a été répartie entre deux unités de la DGCM. Le Programme du multiculturalisme dans les régions relève du secteur des Opérations.

Le Programme du multiculturalisme a subi des réorganisations subséquentes. En janvier 2011, la responsabilité opérationnelle de tous les programmes de subventions et contributions, notamment pour le multiculturalisme, a été transférée à la nouvelle DGGPI, dans le secteur des Opérations (voir le deuxième organigramme illustré à la Figure 3-1). En outre, l’unité du multiculturalisme, des partenariats et de la mobilisation a été transférée à la Région internationale — bien que la responsabilité des activités institutionnelles, dont le RFPTFRQM et le RCM, ait été conservée dans l’unité de la politique de citoyenneté et du développement du savoir (DGCM). Enfin, le volet international a été transféré à l’unité de la politique du multiculturalisme (DGCM).

Figure 3-1 : Organigramme du Programme du multiculturalisme

Organigramme du Programme du multiculturalisme

La structure organisationnelle s’harmonise avec la structure organisationnelle de CIC (c.-à-d., les politiques et les opérations relèvent de deux secteurs différents). Toutefois, pour ce qui est de l’efficacité de la structure de gouvernance du programme, un grand nombre de personnes interrogées (16 sur 29) ont affirmé que la gouvernance n’était pas efficace, en faisant état des problèmes causés par la nature décentralisée du programme (10 sur 16) et les nombreuses organisations (4 sur 16). L’évaluation a établi qu’il existe des problèmes de gouvernance liés aux communications, à la coordination et à la prise de décisions.

Communications, coordination et prise de décisions

La décentralisation du programme et ses réorganisations subséquentes sont probablement à l’origine d’une partie de la réponse mitigée des personnes interrogées à propos de la clarté des rôles et des responsabilités au sein du programme. Selon de nombreuses personnes interrogées à CIC (15 sur 24), les rôles et les responsabilités du personnel du programme sont bien compris — il est à noter que cela inclut les huit gestionnaires supérieurs. Les autres participants étaient ambivalents ou estimaient que les rôles et les responsabilités n’étaient pas clairs, soulignant au passage la communication insuffisante entre les divers groupes qui participent au programme. Quelques répondants de CIC ont affirmé que les rôles et responsabilités étaient bien documentés, mais ces documents n’ont pas été fournis aux évaluateurs; cela donne à penser que les rôles et responsabilités du personnel du programme ne sont pas officiellement décrits.

Des discussions sur le Programme du multiculturalisme ont lieu au sein du Comité des activités et des opérations (CAO) du CIC, dirigé par le SMA, et de son sous-comité des directeurs, le Comité de gestion de l’établissement, de la réinstallation et du multiculturalisme (CGERM). En outre, le groupe de travail de la recherche stratégique sur la citoyenneté, l’intégration et le multiculturalisme sert de cadre pour discuter des besoins en matière de recherche et élaborer un plan pour y répondre.

Cela dit, les évaluateurs ont constaté qu’il n’y avait pas de mécanisme en place pour faciliter la communication et la coordination courantes au niveau opérationnelNote de bas de page 44. Plusieurs personnes interrogées n’étaient pas au courant des activités menées par les différentes unités qui participent au programme, même si elles étaient d’avis que ces activités pouvaient avoir une incidence sur leur propre travail. Le personnel régional, en particulier, a fait remarquer qu’il ne connaissait pas les responsabilités des diverses unités de l’AC, ni les unités qui leur font parvenir diverses requêtes. Durant l’évaluation, on a observé des exemples de ce clivage entre les politiques et les opérations (p. ex., les décisions sur la politique ou le programme ont parfois été prises sans consultation suffisante).

On a récemment créé un comité de gestionnaires qui réunit des représentants de toutes les directions générales qui participent au Programme du multiculturalisme. Ce comité doit se réunir une fois par mois pour améliorer la coordination et la prise de décisions entre les groupes, deux problèmes qui ont été mentionnés par les personnes interrogéesNote de bas de page 45.

3.2.3 Problèmes au niveau de la conception et de la prestation

Constatation : Le nouveau processus de demandes de propositions améliore la cohérence et la transparence de la définition des priorités de projet et de l’évaluation des propositions. Cela a également permis d’harmoniser le Programme du multiculturalisme avec d’autres programmes de subventions et contributions de CIC. Toutefois, en raison de la généralisation intentionnelle de la formulation du processus de demande de propositions, la valeur des demandes reçues dépasse largement les fonds disponibles pour les projets. En outre, le processus d’approbation est long et pas assez transparent.

Processus de demandes de propositions pour les subventions et contributions

En 2010, CIC a remplacé le processus de réception continue des demandes de financement de projets par un nouveau processus de demandes de propositions (DP). Selon l’ancien processus, les agents du Programme du multiculturalisme étaient toujours en quête de projets et travaillaient avec les organisations pour élaborer des propositions de projet. Ces propositions recommandées étaient ensuite envoyées au ministre pour approbation.

Le processus de DP, qui est utilisé par presque tous les programmes de subventions et contributions de CIC, permet de solliciter des propositions à un moment précis en exigeant peu ou pas de participation des agents de programme pour l’élaboration des propositions. Le processus de DP est entré en vigueur le 27 juin 2010. Il décrivait les nouveaux objectifs, les groupes bénéficiaires prioritaires et les thèmes multiculturels qui seraient appuyés durant la période de financementNote de bas de page 46. On a également rédigé des lignes directrices relatives au financement pour expliquer de manière plus détaillée les dépenses admissibles et non admissibles, ainsi que les activités admissibles. Le personnel a utilisé une grille d’admissibilité et d’évaluation pour examiner les propositions, d’abord pour déterminer l’admissibilité du projet au financement, puis pour évaluer et coter la proposition en fonction des critères établis (lien avec les objectifs du programme, capacité de donner des résultats, par exemple). Quelques agents du Programme du multiculturalisme qui ont été interrogés ont également indiqué qu’un processus d’examen par les pairs avait été mené pour vérifier l’uniformité de l’approche. Avec l’introduction du processus de DP, CIC a également mis en place des normes de service pour le traitement des demandes :

  • CIC accusera réception des propositions dans les sept jours ouvrables suivant la date de fermeture de la DP;
  • les demandeurs seront informés de l’admissibilité de leur projet dans les 30 jours ouvrables suivant la date de l’accusé-réception de CIC; et
  • les demandeurs admissibles seront informés de la décision relative au financement dans les 90 jours ouvrables suivant la date de l’avis d’admissibilité; si le traitement de la proposition nécessite plus de temps, les demandeurs seront informés des délaisNote de bas de page 47.

Le tableau de suivi des propositions reçues à la suite à la DP, qui est tenu à jour par la Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO)Note de bas de page 48, montre un taux élevé de conformité à la norme de 30 jours (presque 100 %) et à la norme de sept jours (plus de 90 % pour toutes les régions, sauf le Québec et l’Atlantique) (Tableau 3-3). La région de l’Atlantique a invoqué les problèmes de ressources pour justifier le non-respect de la norme dans l’ensemble des cas. La région du Québec n’a pas respecté la norme parce que les lettres ont été émises avec un jour de retard en raison des heures de la poste. La norme de service de 90 jours s’appliquant aux propositions recommandées (avis sur la décision de financement ou annonce d’un délai supplémentaire) a été respectée dans la totalité des cas dans toutes les régions; cela dit, dans la plupart de ces cas (31 sur 39), l’avis annonçait un délai supplémentaire. La Section 3.3.4, Efficacité et économie, examine cette question de manière plus approfondie.

La cohérence et la transparence du processus d’évaluation régional ont été améliorées grâce à la mise en place de ces nouveaux processus. Le processus de DP a également contribué à l’harmonisation du Programme du multiculturalisme avec les autres programmes de subventions et contributions de CIC, notamment le Programme d’établissement. Il convient toutefois de souligner que le ministre a choisi de ne pas déléguer le pouvoir décisionnel relatif aux projets d’Inter-Action; ce programme est donc distinct des programmes d’aide à l’établissement et à la réinstallation de CIC

Tableau 3-3 : Respect des normes de service en ce qui concerne les propositions

Région Nombre de propositions reçues Respect de la norme de services de sept jours Respect de la norme de service de 30 jours Nombre de propositions recommandées Respect de la norme de service de 90 jours
Oui Non Oui - % Oui Non Oui - % Oui Non Oui - %
C.-B. et Yukon 83 82 1 98,8 83 0 100,0 3 3 0 100,0
Prairies et T.-N.-O. 137 134 3 97,8 137 0 100,0 3 3 0 100,0
Ontario 285 267 18 93,7 280 5 98,2 5 5 0 100,0
Québec 127 0 127 0,0 127 0 100,0 10 10 0 100,0
Atlantique 39 25 14 64,1 39 0 100,0 12 12 0 100,0
AC 80 72 8 90,0 80 0 100,0 6 6 0 100,0

Source : tableau de suivi des propositions reçues à la suite de la DP, DGGRO.

Selon le tableau de suivi de la DP, le nombre de propositions reçues dépasse largement le budget du programme et le nombre de propositions pouvant être financées. En supposant que le budget des contributions demeure constant au cours des trois prochains exercices (2011-2012 à 2013-2014), les données financières montrent que le budget sera d’environ 26,8 millions de dollarsNote de bas de page 49.

Au total, 751 propositions de projet ont été reçues, et leur valeur totale pour la même période de trois exercices s’élève à 235 millions de dollars (Tableau 3-4). Cela correspond à presque neuf fois le budget estimé. La région de l’Ontario, en particulier, a reçu des demandes de financement représentant 16,5 fois l’enveloppe estimée pour ces trois exercices.

Tableau 3-4 : Valeur monétaire totale des propositions reçues

Région Nombre de propositions reçues Valeur totale des propositions reçues Budget de subventions et contributions estimé
(2011-2012 à 2013-2014)
C.-B. et Yukon 83 23 874 277 $ 3 537 516 $
Prairies et T.-N.-O. 137 33 451 525 $ 4 188 774 $
Ontario 285 100 477 323 $ 6 699 729 $
Québec 127 24 777 836 $ 6 090 162 $
Atlantique 39 8 007 372 $ 1 609 542 $
AC 80 44 518 241 $ 8 312 442 $
Total 751 235 106 574 $ 26 783 517 $

Source : tableau de suivi des propositions reçues à la suite de la DP, DGGRO

Sur les 751 propositions reçues, 75,5 % (567 projets) ont été jugées admissibles. Après un premier examen des projets admissibles, les agents du Programme du multiculturalisme ont dressé une liste des meilleurs projets recommandés qui pourraient être financés avec le budget actuel (groupe A). Une deuxième liste (groupe B) a également été compilée; elle regroupe les projets qui pourraient être financés si de nouvelles ressources étaient disponibles. Au total, 39 propositions du groupe A (6,9 % de toutes les propositions admissibles) ont été recommandées pour approbation par le ministre (Tableau 3-5). Selon le tableau de suivi de la DP le plus récent, 25 (61,5 %) propositions recommandées (du groupe A) ont été approuvées. En conséquence, seulement 25 des 567 propositions admissibles ont reçu des fonds. On n’a pas posé de questions précises au sujet du processus de DP, mais s’agissant des problèmes qui se répercutent sur le programme, certaines personnes interrogées (9 sur 32) ont affirmé que le processus de DP ne fonctionnait pas bien pour une foule de raisons, principalement le volume de propositions reçues.

Par ailleurs, même si on a mené des consultations pour obtenir de l’information sur l’élaboration de la DP (établissement des priorités, conception des processus et formulaires), les personnes interrogées à l’AC avaient davantage la certitude d’avoir été consultées pour ce processus que les personnes des régions, et l’on craignait que finalement, le processus de DP ne tienne pas dûment compte des priorités régionales. Cela s’apparente à l’information obtenue lors des sondages téléphoniques — certains répondants (bénéficiaires et non-bénéficiaires) ont dit que ce sont les communautés, ou les régions, qui sont les mieux à même de définir les problèmes liés au multiculturalisme.

Tableau 3-5 : Sommaire des propositions reçues admissibles, recommandées et approuvéesNote de bas de page 50

Région Nombre de propositions reçues Nombre de propositions admissibles % de propositions admissibles Nombre de propositions recommandées Nombre de propositions approuvées % de propositions approuvées
C.-B. et Yukon 83 68 81,9 3 3 100,0
Prairies et T.-N.-O. 137 106 77,4 3 2 66,7
Ontario 285 206 72,3 5 5 100,0
Québec 127 99 78,0 10 5 50,0
Atlantique 39 37 94,9 12 6 50,0
AC 80 51 63,8 6 4 66,7
Total 751 567 75,5 39 25 61,5

Source : tableau de suivi des propositions reçues à la suite de la DP, DGGRO

Processus d’approbation des subventions et contributions

Dans le cadre du processus de demandes continues, les agents du Programme du multiculturalisme cherchaient activement des projets et travaillaient avec les organisations pour élaborer des propositions de projet. Les propositions recommandées étaient ensuite envoyées au ministre pour approbation. Dans le cadre du nouveau processus de DP, les agents du Programme du multiculturalisme ont fait une évaluation des propositions, incluant une notation et un classement. Ensuite, un groupe de projets recommandés a été soumis à l’approbation du ministre. Lorsque le processus de DP a été mis en place, on a créé un mécanisme d’approbation (feu vert) pour le Programme du multiculturalisme. Ce mécanisme prévoit un examen par le ministre avant l’approbation officielle du projet. Les régions ont dressé une liste des projets recommandée et des demandeurs (organisations), et cette liste a ensuite été communiquée au ministre. Après avoir obtenu des commentaires sur cette liste, on a présenté les projets recommandés pour décision finale. Dans le cas des activités, même si le pouvoir d’approbation a été délégué aux directeurs généraux régionaux (DGR), un examen d’approbation par le ministre est mené avant que les DGR  avalisent les activités de manière définitive.

Les initiatives stratégiques, qui ne sont pas financées dans le cadre d’une DP, sont visées par un processus différent. Ces projets peuvent être régionaux ou nationaux, et être dirigés par une ONG ou CIC. Dans tous les cas, un gestionnaire de CIC remplit un court formulaire de description du projet qui est examiné par la DGGPI  et la DGCM. Ensuite, si le projet répond aux critères de l’initiative stratégique (importance du facteur temps ou réponse à une priorité du gouvernement fédéral ou de CIC), le formulaire est examiné par le ministre. Si le projet obtient le feu vert, le demandeur doit fournir une proposition complète, qui est évaluée de façon accélérée. Si on recommande son approbation, la proposition est alors soumise au ministre pour approbation.

Le processus d’approbation des projetsNote de bas de page 51 est considéré comme problématique par la plupart des personnes interrogées au CIC (24 sur 27)Note de bas de page 52. Plus précisément, 16 sur 27 pensent que l’approbation obligatoire du ministre est un obstacle, 12 sur 27 croient que le temps nécessaire pour obtenir une décision est trop long, et 12 sur 27 déplorent le manque de transparence du processus d’approbation. Les personnes interrogées à CIC affirment que les agents de programme n’ont pas reçu suffisamment de renseignements ou d’explications à propos du processus décisionnel et qu’on n’a pas donné suite à leur demande de clarification. En conséquence, les agents trouvent qu’il est difficile d’expliquer à une organisation pourquoi son projet a été refusé ou comment elle pourrait améliorer ses propositions futures. De même, quelques répondants au sondage téléphonique qui ont fait une demande de financement, dans le cadre du processus de réception continue des demandes et du processus de DP, ont critiqué les délais et le manque de transparence du processus d’approbation.

Il convient de noter que les problèmes liés à la transparence étaient assez différents dans les deux processus d’approbation des projets. Selon le processus de réception continue des demandes, le manque de transparence concernait l’absence d’information sur le processus de décision. Bien que ce problème soit encore présent avec le processus de DP, le manque de transparence est davantage lié au rôle du processus d’approbation et au fait que ce processus ne soit pas documenté. Selon le document Enhanced Follow-up of the Multiculturalism Management Review, le processus d’approbation vise à accélérer l’évaluation et l’approbationNote de bas de page 53. Cependant, comme on l’indique à la Section 3.3.4, Efficacité et économie, il y a encore des retards dans l’approbation des projets.

En ce qui concerne les activités, quelques personnes ont indiqué que la ponctualité de l’approbation représentait un problème — l’approbation est souvent donnée à la dernière minute. Toutefois, on a également fait remarquer que les demandes de financement des activités sont parfois présentées à la dernière minute elles aussi. Puisque la liste des activités ne comprenait ni les dates auxquelles les examens d’approbation ont été demandés, ni les réponses à ces demandes, il a été impossible d’évaluer l’étendue du problème.

3.2.4 Stratégie de mesure du rendement

Constatation : Aucune stratégie efficace de mesure du rendement n’a été mise en place pour recueillir des données sur une base régulière, et les données de mesure du rendement disponibles concernent en grande partie les extrants. Certaines de ces données sont par ailleurs incomplètes, contradictoires et non fiables.

Le rapport intitulé Enhanced Follow-up of the Multiculturalism Management Review, rédigé par la Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation (DGVIR) de CIC en octobre 2011, indique que la collecte de données sur le rendement pour le Programme du multiculturalisme a progressé et précise que des progrès considérables ont été réalisés vers l’élaboration d’un cadre de mesure du rendement (CMR) et d’une formation à l’intention du personnelNote de bas de page 54. Cela dit, puisque le CMR n’a été achevé que tout récemment, très peu de données sur le rendement étaient disponibles pour les besoins de l’évaluation.

Information sur le rendement — extrants

À l’heure actuelle, la plus grande partie de l’information recueillie sur le Programme du multiculturalisme concerne les extrants. L’information sur les extrants est recueillie pour les volets international, institutionnel, éducation publique et promotion (nombre de réunions, de propositions reçues, d’activités fréquentées, de téléchargements sur le site Web, par exemple); toutefois, cette information n’a pas été suivie systématiquement au fil du temps. Il n’y avait pas de données disponibles pour l’ensemble des activités pendant toutes les années visées par l’évaluation, même si des données plus complètes étaient disponibles pour 2010-2011. Apparemment, on a accordé plus d’attention à la collecte de ces données récemment, ce qui correspond à l’information déclarée dans le rapport Management Review Follow-Up.

S’agissant des projets et des activités, toutefois, les évaluateurs ont constaté des lacunes dans la collecte de données sur les extrants. Le Système de gestion de l’information relative aux subventions et contributions (SGISC) stocke des données sur la totalité des projets et des activités, mais cette information n’a pas pu être utilisée pour générer des données sur le rendement aux fins de l’évaluation pour plusieurs raisons :

  • les données étaient souvent incomplètes ou pas actualisées;
  • il était impossible d’extraire ou de vérifier les données; et
  • la variété des données était insuffisante (date de début du projet, résultats du projet, nombre de participants, et autres).

Les évaluateurs se sont largement appuyés sur les formulaires de demande d’approbation pour obtenir de l’information. Ils ont également contacté les bureaux régionaux afin d’obtenir des données et de l’information — ce qui remet en question l’utilité d’un système de gestion de l’information qui est censé organiser cette information et la présenter d’une manière utile pour faciliter la gestion du programme et la production de rapports.

La question de la mesure du rendement a été également été soulevée lors des entretiens. Seulement trois des 16 personnes interrogées à CIC étaient d’avis que l’information sur le rendement disponible à l’appui de la gestion du programme était effectivement suffisante. La plupart (12 sur 16) ont déclaré que des améliorations s’imposaient dans ce secteur et qu’il y avait des déficiences énormes de l’information (11 sur 16), particulièrement concernant les projets et les activités (c.-à-d., aucune information n’est disponible sur les réalisations des projets ou activités).

Information sur le rendement — résultat

On recueille peu ou pas de données à l’appui de la mesure des résultats du programme. Toutes les données recueillies sur les volets de l’éducation du public et de la sensibilisation, de la participation internationale et des institutions portent sur les extrants. Pour ce qui est du volet des subventions et contributions, les projets et activités ont obtenu des fonds en fonction de leur appui aux objectifs du programme. En conséquence, les données disponibles, recueillies sur une base régulière, sont liées aux objectifs, pas aux résultats. Par exemple, bien que les bénéficiaires soient tenus de faire une évaluation de leur projet, ces évaluations n’ont pas fourni d’informations utiles aux fins de l’évaluation. Les raisons sont les suivantes : les évaluations n’ont pas été élaborées suivant une approche uniformisée; elles reposaient sur la réalisation d’objectifs précis, et non sur les résultats du projet; souvent, elles ne fournissaient pas assez de renseignements pour démontrer l’incidence du projet sur les participants. En conséquence, les évaluations de projet étaient peu utiles pour l’évaluation. Le personnel des programmes de CIC a également déclaré qu’il n’utilisait pas ces évaluations pour suivre ou évaluer les progrès. Cela cadre avec une constatation de l’étude de la gestion du Programme du multiculturalisme faite en 2010, selon laquelle les évaluations de projet n’ont pas « servi de base aux décisions sur la gestion du programmeNote de bas de page 55 ».

3.3 Rendement du programme

L’évaluation visait à déterminer l’atteinte des résultats immédiats et intermédiaires du Programme du multiculturalisme définis dans le modèle logique du programme. Les résultats ultimes n’ont pas été examinés, en raison des difficultés inhérentes à la mesure de l’incidence des programmes sociaux, et parce qu’il est difficile de déterminer quels autres facteurs ont pu jouer sur les résultats. Pour les besoins de la déclaration de l’atteinte des résultats attendus, les résultats immédiats et intermédiaires ont été analysés ensemble.

3.3.1 Accroissement de la mémoire et de la fierté civiques, du respect des valeurs démocratiques fondamentales et de la compréhension interculturelle/interconfessionnelle

Les volets de l’éducation publique et de la promotion et des subventions et contributions du programme ont pour but d’appuyer une série de résultats :

  • les participants connaissent mieux les valeurs démocratiques fondamentales, l’histoire canadienne, ses institutions et sa diversité ethnoculturelle ou religieuse (résultat immédiat);
  • la mémoire et fierté civiques et le respect des valeurs démocratiques fondamentales sont accrus chez les participants (résultat intermédiaire);
  • les participants et les institutions fédérales et publiques ciblées ont une meilleure compréhension interculturelle/interconfessionnelle (résultat intermédiaire).
Volet de l’éducation du public et de la promotion

Constatation : Les initiatives d’éducation publique et de promotion ont été largement annoncées au moyen d’une série de méthodes, et le public s’est apparemment intéressé à ces initiatives. Il n’a pas été possible de déterminer dans quelle mesure ces initiatives ont contribué à l’atteinte des résultats attendus.

Comme on l’explique à la Section 1.2.2, Approche de prestation et activités sur le multiculturalisme, les initiatives d’éducation du public comprennent le Mois du patrimoine asiatique (MPA), le Mois de l’histoire des Noirs (MHN), le Prix Paul Yuzyk pour le multiculturalisme, le Défi Mathieu Da Costa et le Concours national de vidéo. L’examen des données administratives révèle qu’une série d’outils promotionnels (affiches, brochures, envois massifs de courriels, messages d’intérêt public, par exemple) ont été conçus pour appuyer ces activités. Des trousses promotionnelles (affiches, brochures, macarons, collants) sur le Concours national de vidéo et le Défi Mathieu Da Costa ont été distribuées massivement dans les écoles, bibliothèques et organisations jeunesse. (Le Tableau 3-6 fournit des statistiques sur la distribution des trousses, brochures, affiches et sur les envois massifs de courriels  — soulignons qu’un grand nombre de ces statistiques sont des approximations.) On a également utilisé une foule de médias sociaux (Twitter, Facebook et YouTube, par exemple) pour faire la promotion de certaines initiatives. L’information indique que ces initiatives ont bénéficié d’une vaste promotion faisant appel à une panoplie de méthodes.

L’examen des données administratives révèle que plus de 100 activités ont eu lieu à l’échelle du Canada entre 2008-2009 et en 2010-2011 à l’appui du Mois du patrimoine asiatique (36 activités) et du Mois de l’histoire des Noirs (70 activités). Ces activités (projection de films, pièces de théâtre, affiches, performances artistiques) ciblaient un large éventail de publics, par exemple les étudiants, les fonctionnaires et le grand public. Aucune information n’était disponible pour déterminer la portée de ces activités, c’est-à-dire le nombre de participants. Des galas annuels de remise des prix ont également eu lieu pour récompenser les gagnants du Défi Mathieu Da Costa, du Concours national de vidéo et du Prix Paul Yuzyk.

Tableau 3-6 : Distribution du matériel de promotion pour les activités d’éducation publique et de marketing

Activité ou concours Exercice
2008-2009 2009-2010 2010-2011
Nombre de trousses, brochures, affiches distribuées Envois massifs de courrielsNote de bas de page 56 Nombre de trousses, broches, affiches distribuées Envois massifs de courriels Nombre de trousses, brochures, affiches distribuées Envois massifs de courriels
Prix Paul Yuzyk S. O. S. O. 8 125 2 000 7 675 S. O.
Concours national de vidéo 22 100 8 100 21 000 15 000 S. O. S. O.
Défi Matthieu Da Costa 28 800 8 100 22 850 15 000 21 500 14 000
Mois de l’histoire des Noirs S. O.   2 600   3 919  
Mois du patrimoine asiatique S. O.   S. O.   1 870  

Source : rapport final sur les activités et concours

Selon l’examen des données administratives, les outils promotionnels ont réussi à susciter l’intérêt à l’égard des divers événements et concours. Les statistiques sur l’utilisation du site Web du Programme du multiculturalisme étaient disponibles pour les cinq campagnes d’éducation publique et de marketing menées entre 2009-2010 et 2010-2011. Les données montrent une augmentation du trafic sur le site Web du programme pour ces activités et concours; le trafic est passé de 65 850 visites en 2009-2010 à 70 923 visites en 2010-2011, ce qui représente une hausse de 7,7 % (Tableau 3-7). Les téléchargements d’outils d’information (brochures et affiches) ont progressé de 51 % entre 2009-2010 et 2010-2011.

Tableau 3-7 : Sommaire des statistiques Web pour les activités d’éducation publique et de marketing

Activité ou concours Exercice
2009-2010 2010-2011
Visites sur le site Web Nombre de téléchargements de documents (brochures, formulaires d’inscription, etc.) Visites sur le site Web Nombre de téléchargements de documents (brochures, formulaires d’inscription, etc.)
Prix Paul Yuzyk 8 752 1 635 9 244 4 389
Concours national de vidéo 16 020 8 413 20 971 16 684
Défi Matthieu Da Costa 15 224 10 881 13 603 16 287
Mois de l’histoire des Noirs 16 175 2 621 19 177 6 189
Mois du patrimoine asiatique 9 679 108 7 928 4 591
Total 65 850 23 658 70 923 48 140

Source : rapports définitifs sur les activités et concours

En outre, le taux de conversion (soit le pourcentage de visiteurs qui téléchargent une affiche, une brochure ou un formulaire d’inscription) sur les pages de renseignements est substantiel : 57 % pour le MPA, 32 % pour le MHN, 119 % pour le Défi Mathieu Da Costa, 47 % pour le Prix Paul Yuzyk et 79 % pour le Concours national de vidéo. Cela montre que plusieurs utilisateurs du site ne sont pas de simples visiteurs occasionnels, mais qu’ils sont à la recherche de renseignements supplémentaires sur les concours. Les statistiques montrent également que plus de la moitié des téléchargements d’affiches sur le Mois de l’histoire des Noirs ont eu lieu en janvier et février. Cela indique peut-être une sensibilisation accrue au moment où se déroulait la campagne (février), et démontre le rayonnement potentiel de cette campagne.

Malgré la quantité d’outils promotionnels conçus et distribués, le volume de trafic et le nombre de téléchargements sur le Web, le nombre de demandes concernant le Prix Paul Yuzyk, le Concours national de vidéo et le Défi Mathieu Da Costa a diminué au fil du temps (Tableau 3-8). En l’absence d’information sur les résultats ou de données de suivi sur les campagnes associées à ces activités, les évaluateurs n’ont pas été en mesure de déterminer les raisons de ce déclin. Le rapport final 2010-2011 sur le Défi Mathieu Da Costa fait mention d’un taux de participation moindre et émet d’hypothèse que le concours a atteint un plateau, en concluant qu’il faut envisager un nouveau concours en 2011-2012Note de bas de page 57.

Tableau 3-8 : Nombre de propositions reçues dans le cadre des concours

Activité Exercice
2008-2009 2009-2010 2010-2011
Prix Paul YuzykNote de bas de page 58 S.O. 88 61
Concours national de vidéo 340 317 293
Défi Matthieu Da Costa 560 981 698

Source : rapports définitifs sur les activités et concours

Pour ce qui est des résultats liés à l’éducation du public et à la promotion, la plupart des personnes interrogées (6 sur 8) estiment que ces activités appuient les résultats, même si aucun exemple précis ou renseignement n’a été fourni pour étayer cette opinion. Quelques personnes (2 sur 8) avaient une opinion mitigée, et elles ont souligné qu’on avait besoin de meilleures données sur les résultats, que les activités étaient désuètes et que leur incidence ne justifiait pas les fonds investis. Comme on l’indique dans les sections précédentes, on a recueilli un large éventail de données sur les extrants du volet de l’éducation du public et de la promotion. Cependant, aucune donnée n’est recueillie sur les résultats, peut-être parce qu’il n’y a pas de lien étroit entre ce volet et l’unité chargée de l’orientation stratégique.

Volet des subventions et contributions

Constatation : Selon les commentaires formulés par les participants à deux projets, il semble que le programme contribue à l’atteinte des résultats de promotion de la mémoire et de la fierté civiques, du respect des valeurs démocratiques fondamentales, et de la compréhension interculturelle/interconfessionnelle.

Pour les besoins de l’évaluation, tous les projets actifs (94 projets totalisant 16,7 millions de dollars) ont été pris en compte (c.-à-d., dans la typologie et dans l’examen des résultats). Soixante-neuf projets totalisant 20,5 millions de dollars ont été financés dans le cadre du processus de réception continue des demandes, tandis que les autres (25 projets totalisant 6,2 millions de dollars) ont été financés dans le cadre du processus de DP (Tableau 3-9). Comme on le fait remarquer, Inter-Action comprend le nouveau volet des activités et, depuis le 1er avril 2010, le programme a reçu 445 demandes de financement d’activités. Au total, 186 activités (44,9 %) ont été approuvées, et leur valeur totale s’élevait à 1,8 million de dollars (Tableau 3-9)Note de bas de page 59.

Tableau 3-9 : Sommaire des projets et activités en cours

Région Projets Activités
Processus de demandes continues Processus de DP
Nombre de propositions financées Valeur des propositions financées Nombre de propositions financées Valeur des propositions financées Nombre d’activités financées Valeur des activités financées
C.-B. et Yukon 6 2 740 749 $ 3 590 057 $ 21 198 490 $
Prairies et T.-N.-O. 16 3 472 611 $ 2 609 061 $ 46 367 714 $
Ontario 21 4 709 404 $ 5 1 674 071 $ 66 707 812 $
Québec 9 1 559 311 $ 5 1 388 499 $ 22 209 762 $
Atlantique 2 69 360 $ 6 771 485 $ 31 280 152 $
AC 15 7 958 434 $ 4 1 144 275 $ S. O. S. O.
Total 69 20 509 869 $ 25 6 177 448 $ 186 1 763 929 $

Source : tableau de suivi des propositions reçues à la suite de la DP, DGGRO

L’objectif était d’évaluer les résultats associés à ces projets et activités en examinant l’information fournie dans les formulaires de commentaires sur deux projets. Cette information montre que le projet sur le multiculturalisme et les médias (MM) (41 réponses)Note de bas de page 60 a donné des résultats positifs pour ce qui est des résultats attendus liés à la sensibilisation accrue à la diversité ethnoculturelle ou religieuse :

  • 97 % (n=38) des répondants étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils avaient eu l’occasion d’interagir avec une personne d’une autre culture ou religion;
  • 98 % (n=38) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils avaient appris quelque chose à propos d’un groupe différent;
  • 98 % (n=38) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils comprenaient mieux les situations et les défis que doivent surmonter les autres groupes ethnoculturels ou religieux.

Les réponses ouvertes corroborent ces résultats; les participants ont dit qu’ils avaient vécu une expérience très positive dans le cadre de ce projet (ils ont appris beaucoup de choses à propos des problèmes et des défis que doivent surmonter les autres cultures et comment les médias peuvent influencer la perception que le public a des communautés ethnoculturelles, par exemple). Plusieurs répondants ont ajouté que le projet leur avait donné l’occasion d’interagir avec des communautés ethnoculturelles différentes et de se renseigner sur leurs réalités.

Les réponses concernant le projet Défi de la citoyennetéNote de bas de page 61 (19 réponses) révèlent également des résultats positifs en ce qui a trait aux résultats attendus :

  • 89 % (n=17) des répondants étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont approfondi leurs connaissances sur l’histoire canadienne, les institutions canadiennes et les symboles canadiensNote de bas de page 62;
  • 83 % (n=14) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont approfondi leurs connaissances à propos de leurs droits et de leurs responsabilités;
  • 89 % (n=17) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont développé un sentiment d’appartenance plus fort avec le Canada.

De plus, les répondants ont fait état de résultats positifs concernant le respect des valeurs démocratiques fondamentales :

  • 95 % (n=16) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont approfondi leurs connaissances à propos des droits et libertés au Canada;
  • 94 % (n=15) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont approfondi leurs connaissances à propos du système de justice et du processus démocratique du CanadaNote de bas de page 63;
  • 94 % (n=15) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont un plus grand respect pour les valeurs démocratiques du Canada.

Quelques réponses ouvertes ont été fournies; les répondants ont déclaré qu’ils se sentaient privilégiés d’être Canadiens, qu’ils avaient une meilleure idée des raisons pour lesquelles les nouveaux arrivants avaient choisi le Canada, et que le projet leur avait rappelé que les droits et libertés des Canadiens ne devraient pas être tenus pour acquis.

Ces résultats sont positifs, mais on ne sait pas s’ils sont représentatifs de la totalité des participants aux projets. Peu d’autres renseignements étaient disponibles à propos des projets. Selon les sondages téléphoniques et les rapports d’évaluation, les objectifs des projets ont été atteints, mais on ne sait pas dans quelle mesure ces réalisations ont contribué aux résultats du Programme du multiculturalisme. Trois des cinq évaluations de projet examinées comprenaient un élément sur la sensibilisation; cela dit, un seul était lié aux objectifs du programme (connaissance accrue des droits et responsabilités civiques). Les deux autres portaient sur la sensibilisation au problème du racisme.

En conséquence, il est difficile de déterminer dans quelle mesure les projets et activités ont permis d’obtenir les résultats du programme. Toutefois, selon la littérature (analysée dans la section sur la pertinence), les projets et activités qui encouragent l’interaction entre différents groupes constituent une manière efficace d’améliorer la compréhension interculturelle/interconfessionnelle.

3.3.2 Capacité d’adaptation des institutions fédérales et publiques ciblées

Le deuxième résultat intermédiaire du Programme du multiculturalisme — les programmes, politiques et services des institutions répondent aux besoins d’une société diversifiée — est visé par les volets liés aux subventions et contributions, aux institutions et à la participation internationale, par le biais de deux résultats immédiats :

  • Les institutions fédérales et ciblées savent comment répondre aux besoins d’une société diversifiée (volets du programme liés aux subventions et contributions et aux institutions);
  • Les pratiques exemplaires sur les approches de la diversité sont communiquées (volets liés aux subventions et contributions, aux institutions et à la participation aux discussions internationales).
Volets liés aux subventions et contributions

Le volet du programme lié aux subventions et contributions a pour but de contribuer à l’atteinte de ces résultats grâce à l’octroi de fonds aux institutions publiques (établissements d’enseignement, municipalités, par exemple) pour des projets qui donnent lieu à des changements au sein des institutions.

Constatation : On a financé des projets qui visent à accroître la réceptivité des institutions. Un examen plus attentif de ces projets révèle que certaines organisations voulaient former un partenariat avec des institutions pour exécuter le projet, pas pour stimuler un changement au sein de ces institutions. Aucune information n’était disponible pour évaluer dans quelle mesure ces projets ont eu une incidence sur l’atteinte de ce résultat.

L’information fournie par la typologie des projets montre que 39 projets actifs visaient à appuyer ce résultat (27 projets dans le cadre du processus de réception continue des demandes, 12 dans le cadre d’une DP). Toutefois, dans certains cas, le lien avec ce résultat était indirect (c.-à-d., le bénéficiaire formait un partenariat avec une institution publique). Cela a été confirmé par le sondage téléphonique : un grand nombre de répondants (11 sur 18) ont déclaré que leur projet contribuait à l’atteinte de ce résultat. Toutefois, les descriptions de projets indiquent que les organisations formaient un partenariat avec des institutions particulières pour exécuter le projet, pas pour privilégier un changement au sein de ces institutions. Un seul des neuf bénéficiaires et deux des neuf non-bénéficiaires semblaient avoir un projet soutenant directement ce résultat.

Aucune information n’était disponible pour évaluer dans quelle mesure ces projets ont eu une incidence sur les résultats liés à l’ouverture des institutions. Les évaluations de projet ne fournissaient pas assez de renseignements sur les résultats des projets, et les répondants au sondage téléphonique n’ont pas parlé de ces résultats. Un des deux projets visés par les formulaires de commentaires — le Défi de la citoyenneté — avait pour objectif de favoriser l’ouverture des institutions en tant que résultat. Toutefois, il s’agit d’un exemple de projet qui avait un lien plus indirect avec ce résultat, car les écoles étaient les partenaires d’exécution du projet et l’objectif n’était pas d’influer sur les politiques ou les programmes pour les rendre plus réceptifs à la diversité. Les réponses portant sur ce résultat n’ont pas été examinées.

Pour ce qui est du second projet (MM), même si la sensibilité des institutions n’était pas un résultat attendu, il appuyait apparemment ce résultat. Les participants ont répondu d’une manière positive aux questions à ce sujet :

  • 92 % (n=37) des répondants étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils ont appris des solutions pour rendre leur institution plus ouverte;
  • 76 % (n=29) étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour affirmer qu’ils envisagaient d’apporter des changements à leurs programmes, politiques et services.

Les réponses ouvertes fournissent quelques exemples de mesures prévues par les répondants pour apporter des changements au sein de leur organisation à la suite de la participation au projet (collaborer avec les médias pour garantir une représentation plus fidèle, mettre en pratique les connaissances lors d’une prochaine conférence, planifier la modification de la politique relative aux médias, par exemple). Le projet visait peut-être effectivement à appuyer le résultat lié à la sensibilité des institutions, mais que cela n’a pas été indiqué sur le formulaire de demande d’approbation. Par ailleurs, même s’il ne s’agissait pas d’un résultat attendu, le projet a peut-être eu une certaine influence sur les participants à cet égard.

Le volet du programme lié aux subventions et contributions vise également à soutenir des projets qui contribuent à la diffusion des meilleures pratiques sur la scène internationale. Cependant, seulement trois projets dans la typologie comprenaient un volet international, et les sondages téléphoniques, les évaluations de projet et les formulaires de commentaires des participants ne fournissaient pas d’information permettant d’évaluer l’étendue de l’incidence des projets à cet égard.

Volet lié aux institutions

Le volet lié aux institutions vise à contribuer à accroître l’ouverture des institutions en favorisant le dialogue entre les institutions fédérales, et avec les provinces et territoires, pour définir et mettre en commun les pratiques exemplaires en réponse à la diversité.

Constatation : La plus grande partie des travaux menés dans le cadre du volet institutionnel se limite à l’organisation des réunions et à la rédaction du rapport annuel. Compte tenu de la portée limitée de ces activités, elles ont très peu d’impact sur l’accroissement de la capacité des organisations fédérales à répondre aux besoins d’une société diversifiée.

Rapport annuel sur l’application de la Loi sur le multiculturalisme canadien

Dans le cadre de son engagement en vertu de la Loi sur le multiculturalisme canadien, CIC doit présenter un rapport annuel sur l’application de la Loi. Ce rapport annuel met en relief les activités réalisées par les institutions pour promouvoir la politique et les programmes axés sur le multiculturalisme au sein de leur organisation. CIC aide les institutions en leur fournissant des gabarits de rapport et en organisant des ateliers sur la rédaction des soumissions. De 2008-2009 à 2010-2011, 15 ateliers qui ont attiré 138 participants ont eu lieu sur la préparation des présentations en vue du rapport annuel. CIC a également répondu à 500 demandes de renseignements de 120 institutions différentes entre 2008-2009 et 2010-2011, principalement à propos de la rédaction des présentations destinées au rapport annuel.

CIC a aidé les institutions à répondre aux exigences en matière de production de rapports. L’examen des données administratives révèle qu’environ 167 organisations doivent présenter un rapport chaque année et que la grande majorité d’entre elles le font. En 2008-2009, 122 organisations (73 %) ont envoyé une présentation et en 2009-2010, ce nombre a atteint 134 organisations (80 %)Note de bas de page 64.

Réseau des champions du multiculturalisme

Le Réseau des champions du multiculturalisme (RCM) est le principal mécanisme d’échange d’information entre les institutions fédérales. L’examen administratif révèle que le Réseau s’est réuni cinq fois entre 2008-2009 et 2011-2012. Les évaluateurs ont constaté que le Réseau n’avait pas été efficace en raison des taux de participation, de la délégation de la responsabilité de la participation aux réunions et de l’utilité de l’information fournie. L’examen administratif montre qu’à peine plus de la moitié des 167 institutions qui doivent faire une présentation annuelle avaient un champion du multiculturalisme chaque année (93 en 2008-2009, 94 en 2009-2010 et 99 en 2010-2011). Qui plus est, 32 personnes ont assisté à la réunion du Réseau en 2008-2009, 36 à la première réunion du Réseau en 2009-2010, et 35 à sa deuxième réunion en 2010-2011Note de bas de page 65. Puisque chaque année, approximativement 90 institutions ont un champion du multiculturalisme, environ le tiers seulement des institutions était représenté à chaque réunion.

En outre, les représentants de ces institutions sont souvent des suppléants désignés par les champions du multiculturalisme, et les champions doivent être, au moins, des directeurs généraux. À la lumière des données administratives examinées, les deux tiers des participants aux réunions étaient des délégués. Cela cadre avec l’information obtenue dans les questionnaires des champions, qui montrent que près de la moitié (16 sur 34) des représentants qui assistaient aux réunions étaient des délégués, et que le même nombre de participants n’avait jamais assisté à une réunion des champions auparavant. La faible représentation des institutions aux réunions du RCM, la participation insuffisante des directeurs généraux et le taux élevé de roulement des participants indiquent que ces réunions ne sont pas une priorité. Il est donc permis de remettre en question leur efficacité.

Le questionnaire à l’intention des champions du multiculturalisme explorait également la question de l’efficacité. En ce qui concerne la diffusion des pratiques exemplaires et des leçons apprises, à peine plus de la moitié des répondants (10 sur 18) a déclaré que le Réseau était assez ou très efficace. Pour ce qui est de trouver des occasions de collaborer davantage, seulement 6 répondants sur 16 ont dit que le Réseau était assez ou très efficace. Il est intéressant de constater que, selon les répondants, le Réseau permet d’accroître les connaissances sur les outils disponibles pour favoriser la mise en œuvre de la Loi sur le multiculturalisme canadien, mais pas de transmettre les pratiques exemplaires ou de trouver des façons de collaborer davantage. Les ordres du jour des réunions indiquent que les membres ont assisté à des présentations sur les pratiques exemplaires, mais que ces présentations se limitaient souvent aux pratiques d’embauche, ce qui relève du domaine de l’équité en matière d’emploi, pas du multiculturalisme. Cela dit, depuis septembre 2010, les ordres du jour des réunions montrent que des efforts supplémentaires ont été fournis en vue de définir quelques priorités à court terme et à moyen terme pour le Réseau. CIC a également produit un guide électronique qui renferme une foule de renseignements sur la Loi sur le multiculturalisme canadien, le RCM et les exigences en matière de rapports, ainsi que des statistiques sur le multiculturalisme qui peuvent être utiles aux champions du multiculturalisme.

Les évaluateurs ont constaté que le nombre de présentations envoyées en vue du rapport annuel est supérieur au nombre de champions du multiculturalisme. Par exemple, en 2009-2010, 134 présentations ont été reçues, mais il y avait seulement 94 champions du multiculturalisme. De même, la présence d’un champion du multiculturalisme au sein d’une organisation n’accroît pas nécessairement la probabilité que l’organisation envoie une présentation. Même si 23 organisations sans champion du multiculturalisme n’ont pas envoyé de présentations en 2008-2009 et en 2009-2010, 20 organisations sans champion ont présenté une soumission pour ces années. La question est donc de savoir si le RCM est nécessaire pour aider les institutions à s’acquitter de leurs obligations en matière de déclaration.

Réseau fédéral, provincial et territorial des fonctionnaires responsables des questions liées au multiculturalisme

Les réunions du RFPTFRQM se veulent une tribune où les représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux peuvent informer les autres administrations à propos des activités et des autres initiatives liées au multiculturalisme qui se déroulent dans leurs régions respectives. L’examen des données administratives nous apprend que le Réseau a tenu 17 téléconférences et trois réunions entre 2008-2009 et 2010-2011.

Les évaluateurs ont constaté que l’efficacité de ce réseau est limitée. Par exemple, les procès-verbaux de ces réunions font état de discussions presque totalement administratives (logistique, approbation des comptes rendus de décisions des réunions précédentes, planification des sujets à l’ordre du jour des prochaines réunions, décisions sur le mandat, par exemple). Les réunions ont également permis aux participants de faire du réseautage et de chercher des secteurs de collaboration possibles. Cependant, quand les listes des participants sont disponibles (ce qui n’est pas le cas pour toutes les réunions), on constate que les représentants de CIC proviennent apparemment tous de l’AC. Les représentants régionaux de CIC n’assistent pas à ces réunions; pourtant, les entretiens avec les agents du Programme du multiculturalisme révèlent que la collaboration provinciale-territoriale fait partie de leur rôle, car ils s’efforcent d’éliminer le double emploi ou les chevauchements dans les régions ou de définir des problèmes PT précis qui pourraient être résolus par le biais du Programme du multiculturalisme.

Dans l’ensemble, l’information obtenue dans le cadre de l’évaluation montre que ce volet du programme a un effet limité sur le niveau de réceptivité des institutions. Selon un grand nombre de personnes interrogées (20 sur 28), l’aide aux institutions fédérales n’a pas été efficace (pas de mécanisme d’application, nécessité de mobiliser plus de partenaires, nécessité d’un dialogue plus direct avec les institutions, par exemple). On a également fait observer que les activités menées à l’appui des institutions fédérales sont de plus en plus limitées par la capacité moindre de l’unité responsable à CIC. Le personnel du programme a déclaré que lorsque le programme a été transféré du MPC à CIC, l’équipe était composée de huit équivalents temps plein (ETP) chargés du volet institutionnel et des orientations stratégiques liées à l’éducation du public et au marketing. Depuis, le personnel chargé de ces tâches a été transféré à la Direction générale des relations internationales et intergouvernementales, mais la DGCM est demeurée responsable des activités connexes. Selon le personnel du programme, seulement deux ETP se consacrent actuellement au volet institutionnel. Donc, les ressources du programme sont presque entièrement utilisées pour répondre aux exigences énoncées dans la Loi (c.-à-d., la production du rapport annuel), et il n’y a pas beaucoup de temps disponible pour accroître l’utilité du RFPTFRQM et du RCM (fournir des outils pour rendre les institutions plus réceptives).

Même si le RCM est considéré comme un mécanisme non efficace, les répondants au questionnaire à l’intention des champions estimaient, en général, que leurs institutions répondaient aux besoins d’une société diversifiée (26 répondants sur 30 ont indiqué que leur institution répondait bien assez bien ou très bien aux besoins d’une société diversifiée). Cela cadre avec l’information recueillie dans les trois derniers rapports annuelsNote de bas de page 66, qui soutiennent que les institutions fédérales mettent en œuvre des changements à leurs programmes et politiques qui répondent à la diversité. Toutefois, fait intéressant, les champions qui ont participé au sondage attribuent ce fait davantage à la Loi qu’au RCM : huit répondants 8 sur 15 croient que la Loi a été un outil quelque peu important ou assez important. Seulement quatre répondants sur 14 étaient d’avis que le RCM était un outil important à ce chapitre. Cela donne à penser que les réunions du RCM ne permettent pas, à l’heure actuelle, d’améliorer l’ouverture des institutions pour répondre aux besoins de la société diversifiée. Par ailleurs, puisque certains répondants ne pensent pas que la Loi ou le RCM sont des outils importants, on peut se demander si les institutions n’évoluent pas généralement dans cette direction sous l’impulsion d’un changement sociétal naturel.

3.3.3 Échange des pratiques exemplaires sur la scène internationale

Les activités menées dans le cadre du volet de la participation aux discussions internationales ont pour but de faire en sorte que les pratiques exemplaires en matière d’approches de la diversité soient mises en commun sur la scène internationale en vue d’intégrer les enseignements tirés dans la programmation et ainsi mieux répondre aux besoins d’une société diversifiée.

Constatation : Le Canada a communiqué ses pratiques exemplaires en matière de multiculturalisme sur la scène internationale. Cela dit, à partir de l’information disponible, il était difficile de déterminer si l’information recueillie auprès des autres pays est utilisée par CIC ou communiquée aux autres institutions fédérales.

Une foule d’activités de participation aux discussions internationales ont été menées à l’appui de ce résultat. L’examen des données administratives montre qu’entre 2008-2009 et 2010-2011, le Canada a participé à 28 activités internationales, notamment l’ITF, l’Examen périodique universel des Nations Unies, les consultations intergouvernementales sur les politiques en relatives au droit d’asile, aux réfugiés et aux migrations, ainsi que la table ronde interministérielle avec des représentants personnels de l’OSCE. Le Canada a participé à ces activités afin de promouvoir son approche du multiculturalisme et de la diversité, ainsi que ses programmes et politiques de lutte contre la discrimination, et afin de faire connaître ses pratiques pour prévenir et combattre l’extrémisme violent. Outre cette participation, une série de documents ont été préparés à l’appui des activités internationales du Canada et distribués auprès d’autres pays et organisations. Il s’agit notamment de présentations, de documents d’information et des rapports annuels sur l’approche canadienne en matière de multiculturalisme, de diversité, de droits de la personne et d’éducation.

Cela démontre que le Canada a fait beaucoup d’efforts pour faire connaître ses pratiques exemplaires sur la scène internationale. Cela dit, les évaluateurs n’ont pas été capables de déterminer dans quelle mesure l’information obtenue par le Canada au sein de ces instances internationales a été utilisée par CIC ou communiquée à d’autres institutions fédérales.

3.3.4 Efficience et économie

Constatation : L’efficience générale du Programme du multiculturalisme a souffert de la durée du processus décisionnel concernant les propositions de projet. Même si le programme a laissé un montant substantiel de fonds inutilisés durant chaque exercice visé par l’évaluation, le montant des fonds inutilisés a diminué considérablement chaque année, passant de 75 % de l’affectation budgétaire en 2008-2009 à 37 % en 2010-2011. Cette proportion devrait diminuer encore en 2011-2012, pour s’établir à environ 23 %.

Coût des activités du Programme du multiculturalisme

En examinant l’efficience et l’économie du programme, les évaluateurs ont d’abord tenté d’établir le coût de la prestation du programme, par volet et par région, par rapport aux extrants et aux résultats. Il a été impossible d’établir le coût de chaque volet en raison des problèmes liés au suivi de l’information financière (p. ex., les ETP ont été transférés dans d’autres unités, et on ne pouvait pas séparer les coûts des volets institutionnel et international du reste de la DGCM).

Selon les données financières disponibles, le volet des subventions et contributions a accaparé le plus gros pourcentage du budget au cours des deux exercices (62,4 % et 68,7 %, respectivement), tandis que le volet des communications représentait le pourcentage le plus faible (9,2 % et 6,6 %, respectivement) (Tableau 3-10).

Tableau 3-10 : Sommaire des dépenses réelles du Programme, par volet

Volet Exercice
2009-2010 2010-2011
Salaire et F et E Subventions et contributions Total Salaires et F et E Subventions et contributions Total
Subventions et Contributions (AC) 1 385 808 $ 1 154 162 $ 2 539 970 $ 961 525 $ 2 784 003 $ 3 745 528 $
Subventions et contributions (régions) 2 618 317 $Note de bas de page 67 3 051 403 $ 5 669 720 $ 2 754 820 $ 4 045 465 $ 6 800 285 $
Institutionnel et international 3 725 944 $Note de bas de page 68   3 725 944 $ 3 790 487 $   3 790 487 $
Communications (dont salaires à l’AC, et F et E à l’AC et dans les régions) 1 215 988 $   1 215 988 $ 1 008 552 $   1 008 552 $
Total 7 730 069 $ 4 205 565 $ 13 151 622 $ 7 506 832 $ 6 829 468 $ 15 344 852 $

Source : données financières de CIC

Pour ce qui est de l’affectation des fonds de subventions et contributions aux régions, les données financières indiquent que même si chaque région a reçu une proportion différente du financement, chacune a obtenu en général le même montant au titre des subventions et contributions chaque année (2009-2010 à 2010-2011). Par ailleurs, la répartition de l’enveloppe de subventions et contributions est relativement proportionnelle à la répartition des FTE s’y rattachant (Tableau 3-11).

Tableau 3-11 : Proportion de l’enveloppe des subventions et contributions par rapport à l’affectation d’ETPNote de bas de page 69

Région 2009-2010 2010-2011
% de l’enveloppe de subventions et contributions % de l’affectation d’ETP % de l’enveloppe de subventions et contributions % de l’affectation d’ETP
C.-B. et Yukon 18,5 % 9,4 % 18,5 % 8,9 %
Prairies et T.-N.-O. 16,4 % 21,3 % 16,4 % 23,4 %
Ontario 36,9 % 30,8 % 36,9 % 28,4 %
Québec 18,5 % 24,0 % 18,5 % 24,5 %
Atlantique 9,8 % 14,6 % 9,8 % 14,8 %
Total 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 %

L’examen de l’affectation de l’enveloppe du programme par rapport aux extrants et aux résultats a été compliqué par les facteurs suivants :

  • puisque la nature des extrants varie au sein de chaque volet, il est difficile de quantifier les extrants d’une manière cohérente ou satisfaisante;
  • on ne connaissait pas le nombre de projets en cours dans chaque région, par exercice;
  • la nature des extrants varie dans chaque région (c.-à-d., la mesure dans laquelle les régions mènent des activités en dehors du volet des subventions et contributions, dont l’éducation publique et la sensibilisation, son travail auprès des provinces ou territoires, ou son travail relatif à l’établissement); et
  • en raison de la nature du sujet, il est difficile de quantifier les résultats.

Les évaluateurs ont été en mesure de circonscrire deux problèmes en matière d’efficience. Ils sont analysés d’une manière plus approfondie ci-dessous.

Délai d’approbation

L’évaluation a permis de constater que les délais d’approbation des projets peuvent être longs. Plus de la moitié des personnes interrogées (13 sur 24) qui ont déclaré que le processus d’approbation posait un problème ont mentionné le délai d’approbation des projets. Selon l’information fournie par la typologie des projets, dans le cadre du processus de demandes continues, seulement 4,1 % des projets (3) ont été approuvés avant leur date prévue de commencement. Les autres projets ont été approuvés après leur date prévue de commencement;  37 % des projets ont attendu entre 20 et 30 semaines avant d’obtenir l’approbation, et 39 % ont attendu entre 10 et 20 semaines. Cette situation a changé depuis la mise en œuvre du processus de DP : ainsi, 44 % des projets (11) ont été approuvés avant leur date prévue de commencement, et les autres ont été approuvés 10 à 20 semaines après leur date initialement prévue de commencement. Même si la durée du processus décisionnel semble avoir diminué, des projets sont encore approuvés après leur date prévue de commencement et, dans certains cas, l’approbation prend des mois.

Cela cadre avec l’information fournie à la Section 3.2.3, Problèmes liés à la conception et à la prestation, qui indique que même si les normes de services (7, 30 et 90 jours) sont respectées, l’approbation des projets dans les faits survient généralement plus de 90 jours après la recommandation — c’est-à-dire que la norme de 90 jours est respectée si le client est informé qu’un délai supplémentaire est requis pour prendre une décision, comme ce fut le cas pour 31 des 39 projets recommandés pour approbation au ministre. Sur ces 31 propositions, 17 ont été approuvées en juillet 2011 ou plus tard, neuf mois après la fermeture de la DP. Au total, 25 projets présentés dans le cadre de la DP avaient été approuvés à la date de clôture de la collecte de données destinées à l’évaluationNote de bas de page 70.

Non-utilisation de l’enveloppe de subventions et contributions

Les retards dans l’approbation des projets ont donné lieu à la non-utilisation d’un montant considérable de fonds pour les subventions et contributions. Comme on l’indique au Tableau 3-2, 62 % des fonds pour 2008-2009 (12,6 millions de dollars sur 16,8 millions de dollars) et 64 % des fonds pour 2009-2010 (6,9 millions de dollars sur 11 millions de dollars) ont été inutilisés. La situation s’est améliorée durant l’exercice 2010-2011; la proportion de fonds inutilisés a été plus faible (37 %, 4,1 millions de dollars sur 10,9 millions de dollars). Par ailleurs, l’information obtenue sur les dépenses de subventions et contributions en 2011-2012 montre que la proportion de fonds inutilisés devrait être encore plus faible, car 77 % des fonds (8,4 millions de dollars sur 10,9 millions de dollars) ont déjà été dépensés ou engagés.

Figure 3-2 : Proportion non utilisée des fonds de subventions et contributions (2009-2010 à 2011-2012)Note de bas de page 71

Proportion non utilisée des fonds de subventions et contributions (2009-2010 à 2011-2012)

Cette non-utilisation des fonds est directement liée à la durée du processus d’approbation des projets. Alors que 13 projets ont été approuvés en 2009-2010, dix d’entre eux n’ont pas été approuvés avant la fin de l’exercice; donc, très peu de fonds ont été engagés durant cet exercice pour de nouveaux projets (Tableau 3-12). Entre mars 2009 et août 2010, 42 projets présentés dans le cadre du processus de réception continue des demandes ont été approuvés; en conséquence, plus de fonds ont été dépensés durant l’exercice 2010-2011.

Tableau 3-12 : Nombre de projets approuvés, par mois

Exercice Mois Total
Avril Mai Juin Juil. Août Sep. Oct. Nov. Déc. Jan. Fév. Mars
2009-2010 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 10 13
2010-2011* 1 3 8 13 7 2 0 0 0 0 0 1 35
2010-2011** 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 8
2011-2012 0 0 0 14 2 1 0           17

Remarque : *  - projets approuvés dans le cadre du processus de demandes continues; ** - projets approuvés dans le cadre de la DP.

Donc, dans l’ensemble, les retards dans l’approbation ont donné lieu à la non-utilisation d’un montant considérable de fonds destinés aux subventions et contributions en 2009-2010 et en 2010-2011. Cette situation s’est répercutée sur l’efficacité du programme, car les ressources liées aux subventions et contributions n’ont pas été pleinement utilisées pour produire des extrants (projets financés) pour le programme. Cela a diminué l’incidence potentielle du programme dans l’atteinte des résultats escomptés.

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