Vérification du programme de citoyenneté

3.0 Observations et recommandations

3.1 Gouvernance

3.1.1 Gouvernance et orientation stratégique

On s’attendait à ce que des objectifs et priorités opérationnels existent pour toutes les grandes activités du Programme de citoyenneté et qu’ils soient documentés, liés aux objectifs et priorités stratégiques, efficacement communiqués dans toute l’organisation et examinés périodiquement pour en assurer la pertinence. On s’attendait également à ce que des processus soient en place pour intégrer les ressources humaines et la planification des activités, la budgétisation, le suivi et la gestion du rendement pour le Programme de citoyenneté.

Il appartient à la DGGOC de coordonner toutes les activités opérationnelles nationales et internationales du Ministère. La Division de la prestation du programme de la citoyenneté et de la promotion de la DGGOC gère et coordonne la prestation du programme, ce qui comprend le traitement des demandes, l’évaluation des compétences linguistiques, l’examen des connaissances et la tenue des cérémonies.

Le traitement de toutes les demandes d’attribution de la citoyenneté canadienne est exécuté d’abord au CTD-S, puis complété, au besoin, dans les bureaux locaux, là où les examens et les cérémonies comme tels ont lieu. Les demandes de preuve de citoyenneté sont traitées exclusivement au CTD S.

La vérification a permis de constater que des objectifs et des priorités opérationnels du Programme de citoyenneté étaient en place et qu’ils étaient communiqués dans l’organisation grâce à plusieurs instruments de reddition de comptes : le Plan stratégique du Ministère, le Plan d’activités intégré ainsi que le Rapport sur les plans et les priorités. Ces documents exposent les principales activités du Programme de citoyenneté ainsi que les initiatives visant à l’améliorer. Ces activités sont liées aux objectifs stratégiques du Ministère avec un engagement renforcé à l’égard de la citoyenneté. Les réalisations prévues en vue d’appuyer les objectifs stratégiques sont incluses dans le plan d’action pour la citoyenneté qui énumère une série d’initiatives en cours d’élaboration pour tous les Canadiens. La vérification a révélé que les résultats mensuels sont surveillés à chaque niveau de l’organisation participant au programme.

Cependant, la vérification a permis de constater que les estimations du nombre de demandes d’attribution et de preuve de citoyenneté à traiter dans une année n’ont pas été revues depuis 2004, quand les niveaux de référence du financement permanent (services votés) ont été établis. Malgré la hausse du nombre de demandes, malgré les conditions changeantes du contexte environnemental et l’adoption d’autres procédures pour accroître l’intégrité du programme, le nombre estimatif de demandes à traiter est resté à 170 000 demandes d’attribution et à 38 000 demandes de preuve. En 2004, un pourcentage a été établi pour la répartition des dossiers dans les bureaux locaux. Depuis, le CTD-S a continué d’utiliser le même ratio comme base d’envoi des dossiers dans les bureaux locaux, sans tenir compte des changements annuels dans le nombre de demandes reçues de différentes régions du pays.

Les bureaux régionaux fixent les objectifs opérationnels en plus d’avoir des buts précis en matière de traitement dans les bureaux locaux. Les dossiers envoyés par le CTD-S aux bureaux locaux ne sont pas conformes aux objectifs fixés dans les bureaux locaux. Il faut donc améliorer la communication des objectifs entre le CTD-S, les bureaux locaux et régionaux. Le manque de cohérence des objectifs a entraîné l’accumulation de cas à traiter dans certains bureaux et une charge de travail insuffisante dans d’autres, ce qui a des répercussions sur la capacité et l’utilisation des ressources.

La DGGOC, bien qu’informée grâce à des rapports mensuels, n’a pas pris l’initiative de déterminer conjointement des objectifs annuels réalisables tenant compte des facteurs internes et externes touchant le Programme de citoyenneté. Les facteurs dont il faut tenir compte, pour n’en nommer que quelques-uns, sont le continuum des programmes, la demande accrue (nombre de demandes à traiter), le changement des secteurs d’activité, les facteurs environnementaux changeants et les évaluations des risques.

La vérification a permis de conclure que les objectifs et priorités stratégiques du Programme de citoyenneté étaient en place, qu’ils étaient harmonisés aux résultats et communiqués dans des documents organisationnels. Ils répondaient de manière générale aux attentes des cadres supérieurs, à l’exception de l’examen et d’une communication claire des résultats attendus concernant le nombre de demandes d’attribution et de preuve de citoyenneté à traiter chaque année à chaque niveau de l’organisation participant au Programme de citoyenneté.

3.1.2 Obligation de rendre compte

On s’attendait à ce que des processus existent pour veiller à ce que l’obligation de rendre compte et les responsabilités soient clairement déléguées, communiquées et bien assumées et que la formation et les outils nécessaires soient fournis aux employés pour qu’ils s’acquittent de leurs responsabilités. Étant donné la structure du programme et la participation de la Commission de la citoyenneté, on s’attendait également à ce que les rôles, les responsabilités et l’obligation de rendre compte de CIC et de la Commission de la citoyenneté soient clairement exposés dans la documentation régissant les relations entre le Ministère et la Commission au sujet du Programme de citoyenneté.

Il appartient à la DGGOC d’élaborer le Guide des politiques de citoyenneté ainsi que les lignes directrices opérationnelles sur le Programme de citoyenneté afin d’aider les employés à s’acquitter d’une manière adéquate de leurs responsabilités. La vérification a révélé que des procédures et des outils locaux ont également été élaborés à l’échelle locale pour fournir des directives aux employés dans un bureau ou une région précis. Bien que de plus amples directives puissent être appréciées à l’échelle locale, on a constaté certains problèmes qui seront expliqués à la section 3.3 – Contrôles internes.

D’après le Guide des politiques de citoyenneté, il appartient à la DGGOC de gérer et de coordonner globalement la prestation du Programme de citoyenneté. Cependant, les entrevues ont permis de constater que la DGGOC partage en fait la gestion de la prestation du Programme de citoyenneté avec diverses divisions et directions générales à l’AC et dans les régions. Par exemple, le CTD-S et les directeurs généraux régionaux ne relèvent pas d’une manière administrative de la DGGOC, mais partagent la gestion et la prestation régionales du Programme.

Il existe donc un manque de clarté par rapport à l’obligation de rendre compte qui serait dû à une diversité de facteurs dont la gestion partagée de la prestation du programme, des directives différentes fournies aux employés à l’échelle locale qui occasionnent des pratiques différentes dans le traitement des dossiers d’attribution de la citoyenneté au niveau régional, et une compréhension différente des attentes en matière de résultats.

Par conséquent, la vérification a permis de conclure que, bien que des processus soient en place, la responsabilité était déléguée à l’intérieur du Programme et de la formation et des outils étaient fournis aux employés. Par ailleurs, il faut clairement définir et communiquer aux employés de CIC, au greffier, aux directions générales de l’AC et aux régions l’obligation de rendre compte, les rôles et les responsabilités concernant la gestion du Programme.

Relations avec la Commission de la citoyenneté

Des réunions périodiques sont prévues à l’AC entre les représentants du Ministère, y compris le greffier et le juge principal de la citoyenneté. Bien que ces réunions aient lieu entre les employés du Ministère et la Commission de la citoyenneté pour les tenir au courant des rôles et responsabilités, il n’existe aucune entente officielle visant à clarifier l’obligation de rendre compte, les rôles et les responsabilités dans la prise de décisions liées à l’approbation et à l’attribution de la citoyenneté, d’où une confusion des rôles et des responsabilités pour les employés des deux parties. Il faut donc clairement définir les rôles et les responsabilités des agents de CIC et des juges de la Commission de la citoyenneté de manière à ce que les deux parties puissent mieux coordonner leurs efforts et éviter toute partie inutile du processus, le chevauchement des tâches ou la confusion.

3.1.3 Résultats et rendement

On s’attendait à ce que :

  • des résultats prévus, réalisables et mesurables soient précisés, en place et liés aux objectifs opérationnels;
  • des mesures de rendement soient en place et examinées à intervalle périodique, mises à jour au besoin et liées aux résultats prévus;
  • la responsabilité du suivi et de la mise à jour des mesures de rendement soit claire et communiquée;
  • les résultats de la mesure du rendement soient documentés et communiqués aux niveaux appropriés et qu’ils soient intégrés au processus décisionnel.

Comme il est indiqué à la section 3.1.1, l’estimation de la capacité annuelle de traitement des demandes pour le Programme de citoyenneté est demeurée à 170 000 demandes d’attribution et à 38 000 demandes de preuve. Le tableau 1 (voir la section « Contexte ») fournit les résultats atteints par secteur d’activité pendant trois ans. Bien que les résultats prévus fussent mesurables et liés aux objectifs opérationnels, le résultat attendu pour les demandes de citoyenneté n’a pas été atteint en 2009 et en 2010, même s’il a été dépassé pour les demandes de preuve. Dans le contexte actuel des nouvelles initiatives et des changements touchant de nombreux aspects du Programme de citoyenneté, la vérification n’a pas permis de trouver de preuve de suivi et d’analyse permettant de voir si les résultats du plan actuels étaient réalisables. Les entrevues menées indiquaient que des ententes écrites étaient en place entre le CTD-S et les bureaux locaux pour appuyer les résultats attendus. Cependant, au moment de la vérification, la direction était incapable de fournir des copies de ces ententes.

On a constaté que le Ministère avait préparé un cadre de mesure du rendement pour le Programme de citoyenneté. Le cadre comprend un modèle logique liant les activités du programme aux résultats attendus. Des indicateurs de rendement ont également été établis afin de mesurer les résultats attendus. Pour compléter le cadre, CIC s’affaire à préparer un rapport de la mesure du rendement contenant des statistiques et des données détaillées qui seront utiles pour la prise de décisions une fois qu’il sera pleinement mis en œuvre.

D’après les observations mentionnées plus haut et d’après le manque de clarté de l’obligation de rendre compte examiné dans la section précédente, la responsabilité du suivi et de la mise à jour des mesures de rendement et leur communication n’étaient pas claires au moment de la vérification.

La vérification a confirmé que les résultats réels du rendement du Programme de citoyenneté étaient documentés et signalés dans des rapports au niveau organisationnel pour la prise de décision.

La vérification permet de conclure que le Ministère doit revoir le fondement de la répartition des demandes dans les bureaux locaux afin de veiller à ce que les objectifs locaux, régionaux et ministériels soient atteints d’une manière uniforme.

Recommandation 1

Que la DGGOC, en collaboration avec la RTC, clarifie et communique l’obligation de rendre compte, les rôles et les responsabilités de la gestion globale des secteurs d’activité du Programme de citoyenneté.

Réponse de la direction

En accord. La DGGOC dirigera un processus visant à mieux faire connaître les rôles et les responsabilités dans le cadre du Programme de citoyenneté, plus particulièrement en ce qui a trait au processus décisionnel centralisé et fondé sur les risques. Des clarifications seront faites aux besoins.

Pour ce faire, un groupe de travail sera formé et sera dirigé par la DGGOC, avec la participation des directeurs régionaux, de la RTC, de la Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme, de la Direction générale du règlement des cas, de la DGGRO et de la Région internationale. La Commission de la citoyenneté sera également consultée au besoin. Pour faire en sorte que toutes les personnes responsables de la prestation du Programme de citoyenneté connaissent bien la structure de gouvernance, le groupe de travail élaborera également une stratégie de communication.

Une fois élaboré, le document sur les rôles et les responsabilités ainsi que la stratégie de communication seront présentés au SMA et au comité directeur du juge principal sur la modernisation du Programme de citoyenneté aux fins d’approbation.

Ces mesures auront été prises d’ici le 31 mars 2012.

Recommandation 2

Que le sous-ministre adjoint des Opérations, en collaboration avec le sous-ministre adjoint des Politiques stratégiques et de programmes ainsi qu’avec le juge principal de la citoyenneté, définisse clairement et communique l’obligation de rendre compte, les rôles et les responsabilités de CIC et de la Commission de la citoyenneté en ce qui concerne la prestation du Programme de citoyenneté afin d’officialiser le processus de gouvernance entre les deux parties.

Réponse de la direction

En accord. Conformément à la recommandation, et à la lumière des résultats de l’Exercice d’examen des opérations de la Citoyenneté (EEOC) et de l’évaluation de l’état de préparation organisationnelle, CIC et la Commission de la citoyenneté exploreront des mécanismes dans le but de clarifier leurs rôles et responsabilités respectifs. CIC et la Commission de la citoyenneté se pencheront également sur la relation et les liens de communication entre le personnel des bureaux locaux de CIC et les juges de la citoyenneté, et élaboreront des directives et des processus clairs dans le but d’améliorer cette relation de travail. Une approche sera soumise au SMA des Opérations, au SMA des Politiques stratégiques et de programmes ainsi qu’au juge principal de la citoyenneté d’ici la fin du présent exercice.

Comme les recommandations 1 et 2 sont reliées, le groupe de travail qui sera mis sur pied pour donner suite à la recommandation 1 donnera également suite à la recommandation 2. Le groupe de travail examinera le rapport découlant de l’EEOC et de l’évaluation de l’état de préparation organisationnelle et préparera un document de fond dans lequel seront indiqués les éléments à clarifier en lien avec les rôles et les responsabilités du personnel de CIC et de la Commission de la citoyenneté.

Ces mesures auront été prises d’ici le 30 avril 2012.

Recommandation 3

Que la DGGOC, en collaboration avec la RTC et les régions, analyse, examine et mette à jour périodiquement le fondement de la répartition des demandes aux bureaux locaux pour veiller à ce que les attentes liées à la production soient conformes à la capacité régionale et appuient les résultats du Programme de citoyenneté. En outre, que la responsabilité du suivi soit clarifiée.

Réponse de la direction

En accord. Un examen de la répartition des demandes de citoyennetés entre les régions et les bureaux locaux sera effectué.

Pour ce faire, un sous-groupe du Groupe de travail sur la production et la capacité (dirigé par un directeur) sera mis sur pied dans le but de trouver des moyens pour fixer des objectifs à jour en matière de citoyenneté et d’établir des mécanismes de contrôle. Ce sous-groupe de travail sera codirigé par la DGGOC et la DGGRO et comprendra des représentants du groupe responsable de la modernisation du Programme de citoyenneté, des régions et de la RTC.

L’analyse visera notamment à comprendre le lien entre les tendances précédentes et récentes concernant les résidents permanents et les demandes de citoyenneté, ainsi que les réalités au CTD-Sydney et dans les bureaux locaux qui ont des répercussions sur les résultats, y compris l’effectif global de juges de la citoyenneté. Une réévaluation sera également faite pour ce qui est des liens entre les dossiers répartis et l’établissement des cibles régionales, y compris l’intégration dans ces dernières des objectifs liés à l’intégrité du programme. Cela fait également partie de la feuille de route pour la modernisation du Programme de citoyenneté.

Le premier rapport portera sur la répartition optimale des dossiers d’attribution de la citoyenneté, du CTD-Sydney aux régions et aux bureaux locaux. Des recommandations seront formulées à l’intention du comité directeur des DG sur la production et la capacité ainsi qu’au Comité de surveillance de la productivité du sous-ministre adjoint d’ici mars 2012. Par ailleurs, la DGGOC, la DGGRO, les régions, la RTC et le CTD-Sydney feront régulièrement le suivi des résultats et ces derniers seront portés à l’attention du comité directeur des DG sur la production et la capacité chaque année.

Des mesures peuvent également être prises à court terme pour répondre aux besoins opérationnels immédiats.

Ces mesures auront été prises d’ici le 31 mars 2012.

3.2 Gestion des risques

On s’attendait à ce que :

  • des processus soient en place afin de préciser et d’évaluer les risques susceptibles d’empêcher la réalisation des objectifs;
  • le potentiel de risque lié à la fraude soit explicitement examiné dans l’évaluation des risques;
  • des processus soient en place pour atténuer et suivre les risques susceptibles d’empêcher la réalisation des objectifs;
  • les gestionnaires communiquent de manière appropriée les risques et les stratégies de gestion des risques aux principaux intervenants.

Depuis un certain nombre d’années, CIC prend des mesures importantes pour faire progresser au niveau stratégique ses pratiques de gestion des risques, notamment l’établissement du Profil de risque ministériel pour 2010-2013. Le profil de risque fournit une perspective pour l’ensemble de l’organisation et est lié aux résultats stratégiques. La vérification a révélé qu’au niveau du programme il n’existe aucun processus officiel et systématique pour documenter les risques opérationnels auxquels s’expose le Programme de citoyenneté. Cependant, les régions ont étudié certains risques liés à la prestation du Programme de citoyenneté concernant les résultats attendus, les ressources, le délai de traitement et la détermination de la résidence.

La vérification a permis de constater que les demandes sont traitées de la même manière sans tenir compte des risques ou des tendances en lien avec un type de demandes en particulier et que, par conséquent, des stratégies d’atténuation n’ont pas été établies expressément au niveau de la prestation du programme. Par exemple, en fonction des risques ou des tendances connus, nous nous serions attendus à voir des entrevues supplémentaires pour valider les renseignements des demandeurs dans les cas présentant des risques ou des mesures supplémentaires pour réduire les risques cernés. Or, la vérification n’a pas révélé que de telles pratiques sont en place afin d’atténuer ces risques. Dans leur travail quotidien, les agents peuvent reconnaître des risques ou des tendances qui pourraient devoir être gérés. Toutefois, aucune stratégie de gestion des risques pour la prestation du Programme de citoyenneté n’a pas été officialisée ni communiquée.

Un processus d’assurance de la qualité (AQ) est en place, lequel sera examiné dans la section sur les contrôles internes du présent rapport. La vérification a permis de constater que l’exercice d’AQ effectué dans toutes les régions ne se fonde pas sur les risques. La valeur de l’AQ pourrait être améliorée en incluant les facteurs de risque précisés pour le Programme de citoyenneté.

L’intégrité du programme est actuellement l’une des priorités de l’organisation et du programme. Avec la création de l’Unité de la citoyenneté au sein de la Division de l’intégrité des programmes, les risques liés à la fraude en matière de renseignements ont été communiqués aux employés de CIC. De plus, un plan d’action sur la fraude en matière de citoyenneté a été élaboré, et la Division est en train d’établir des indicateurs de risque de fraude. En février 2011, la Conférence nationale sur la fraude en matière de citoyenneté a été organisée afin de faire progresser le plan d’action sur la fraude en matière de citoyenneté en réunissant les employés participant à la prestation du Programme de citoyenneté, en fournissant des outils et de la formation pour lutter contre la fraude, en discutant de la fraude dans le programme et en coopérant avec des partenaires comme la Gendarmerie royale du Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et Passeport Canada.

La vérification a permis de conclure qu’il est explicitement tenu compte de la fraude dans l’évaluation des risques et qu’il n’y a aucun processus officiel en place pour prévoir les risques au niveau du programme et dans les bureaux ainsi que pour les communiquer aux principaux intervenants. Avec l’établissement d’un plan officiel pour chaque secteur d’activité du Programme de citoyenneté, CIC pourrait cerner les problèmes possibles de manière plus préventive et assez tôt pour mettre en place des mesures afin d’atténuer les risques en temps opportun. Au niveau de la prestation du programme, il semble donc que des stratégies d’atténuation n’ont pas été élaborées.

En réponse à des vérifications et à des recommandations précédentes liées à la gestion des risques, le Ministère s’est engagé à préparer un plan détaillé des risques pour tous les secteurs d’activité incorporant les risques propres à chaque programme. Pour le Programme de citoyenneté, la direction devrait envisager de créer un registre des risques aussi à l’échelle des bureaux, étant donné les problèmes particuliers auxquels font face les régions et bureaux. Pour descendre au niveau du bureau local, il faudrait que les risques soient intégrés dans des éléments clés du traitement et que les outils et la formation associés soient fournis.

3.3 Contrôles internes

On s’attendait à ce que :

  • les décisions soient documentées d’une manière adéquate et que les documents à l’appui nécessaire soient conservés;
  • les pouvoirs délégués de décisions soient appropriés et conformes à la politique ministérielle;
  • les processus d’AQ soient en place pour veiller à ce que la prestation du programme se déroule comme prévu dans le cadre de travail approprié;
  • les procédures liées aux demandes d’attribution soient mises en œuvre de façon cohérente entre les régions et que ces procédures veillent à l’efficience opérationnelle.

3.3.1 Qualité des documents au dossier

D’après le Guide des politiques de citoyenneté, un formulaire dûment rempli consiste en une demande signée, qui est accompagnée du droit et des documents requis. Cette règle générale s’applique aux deux secteurs d’activité, à savoir les demandes d’attribution et les demandes de preuve. Au moment de la vérification, le CTD-S ne retournait pas au demandeur une demande signée et datée pour laquelle les frais avaient été versés, mais dont certains des documents exigés étaient manquants. Les demandes dont les documents à l’appui étaient manquants étaient donc acceptées et traitées. Par conséquent, cela a eu pour effet d’augmenter le délai de traitement ainsi que le nombre de demandes à traiter, puisque les agents devaient obtenir des renseignements supplémentaires de la part du demandeur. Depuis avril 2011, la direction a mis en place une méthode plus officielle afin de retourner aux demandeurs les demandes qui sont incomplètes ou dont les documents à l’appui sont manquants.

Les vérificateurs ont examiné un échantillon de dossiers de demande d’attribution et de demande de preuve, comme il est indiqué à la section du présent rapport (section 1.6) sur la méthodologie de la vérification.

Demande d’attribution – adulte

Pour chaque dossier de demande d’attribution – adulte examiné, les vérificateurs ont vérifié le caractère complet du formulaire de demande, la signature et la date, les preuves au dossier concernant le paiement des frais appropriés, les documents à l’appui exigés, les entrées de données dans le SMGC, l’évaluation de la résidence et les documents à l’appui, les vérifications valides, les preuves des examens subis, les renvois aux juges, les documents à l’appui de la décision concernant l’attribution, les copies des documents liés aux cérémonies (formulaire du serment de citoyenneté, consentement à la présence des médias, approbation et attribution avant le serment) ainsi que la remise de la carte de résident permanent lors de la cérémonie. Les vérificateurs ont également examiné chaque dossier pour s’assurer que seuls les documents exigés se trouvaient toujours dans le dossier.

Dans l’ensemble, l’examen des dossiers de demande d’attribution – adulte indiquait que la plupart des dossiers se conformaient en règle générale aux exigences susmentionnées. Les exceptions concernant les renseignements à conserver dans le dossier sont les suivantes :

  • Le Règlement sur la citoyennetéNote de bas de page 3 exige que toutes les demandes présentées par des adultes soient accompagnées de documents comme le certificat de naissance ou autre preuve établissant la date et le lieu de naissance du demandeur, tout document qui a été ou qui pourrait être établi par les autorités de l’immigration du Canada, ou toute autre preuve établissant la date à laquelle le demandeur a été légalement admis au Canada à titre de résident permanent, deux photographies du demandeur correspondant au format et aux indications figurant dans la formule prescrite en application de l’article 28 de la Loi ainsi qu’une preuve de résidence. En outre, le Guide des politiques de citoyenneté exige deux pièces d’identité, comme un permis de conduire, une carte d’assurance maladie provinciale ou territoriale ou un passeport étranger, pour n’en mentionner que quelques-unes, dont l’une doit porter la signature et la photo du demandeur. L’examen des dossiers a révélé que tous les documents exigés énumérés ci-dessus n’avaient pas été conservés pour 76 des  405 dossiers (19 %).
  • L’un des critères d’attribution de la citoyenneté aux adultes est l’évaluation de la résidence au Canada, comme il est prévu par la Loi sur la citoyennetéNote de bas de page 4. Le Règlement sur la citoyennetéNote de bas de page 5 exige que la demande soit déposée avec une « preuve » établissant que le demandeur a, dans les quatre ans qui ont précédé la date de sa demande, résidé au Canada pendant au moins trois ans. Les demandeurs sont donc tenus de déclarer leurs absences du Canada pendant cette période et de fournir ces renseignements avec leur demande. Les demandeurs doivent pouvoir fournir les éléments de preuve pour appuyer l’évaluation de leur résidence.

La vérification a permis de constater que, pour l’exercice 2010-2011, les demandes d’attribution de la citoyenneté présentées par des adultes au CTD-S ne comportaient pas suffisamment d’information sur les absences déclarées du Canada.

Bien que le Guide des politiques de citoyenneté indique qu’il est possible d’exiger une copie du passeport ou du titre de voyage utilisé pour entrer au Canada ainsi que tout passeport délivré après être entré au Canada, la vérification a révélé que, pour l’exercice 2010-2011, afin d’appuyer leur évaluation de la résidence, tous les demandeurs devaient apporter leur passeport ou titre de voyage au bureau local au moment de s’y rendre pour l’entrevue pendant l’étape des examens, laquelle comprend l’examen de la connaissance de l’une des langues officielles du Canada ainsi que l’examen de la connaissance suffisante du Canada ainsi que des responsabilités et privilèges rattachés à la citoyenneté. Par conséquent, les entrevues à l’étape des examens sont donc devenues un point de contrôle important dans le processus.

Comme les passeports étaient exigés, le Guide des politiques de citoyenneté indique que les demandeurs doivent fournir une copie de toutes les pages des passeports (y compris les pages vierges) actuels et antérieurs délivrés au cours de la période de quatre ans. Ces passeports deviennent donc des documents pertinents pour la prise de décisions et doivent être conservés au dossier. Si le bureau local ne conserve pas le document, le Guide des politiques de citoyenneté exige que les renseignements soient entrés dans le SMGC. Par conséquent, tous les dossiers dans le SMGC doivent contenir les renseignements du passeport si une copie du passeport n’est pas conservée dans le dossier papier.

La plupart des dossiers examinés et le système d’information ministériel ne contenaient aucun renseignement quant au passeport ou au titre de voyage présentés comme preuve et pour quelle période, comme l’exige le Guide des politiques de citoyenneté. C’est plutôt une liste de contrôle qui a été utilisée pour indiquer que l’un des deux types de documents avait été examiné pendant le processus. À notre avis, une liste de contrôle n’est pas un élément suffisant de « preuve » susceptible de satisfaire aux exigences du Guide des politiques de citoyenneté pour appuyer la prise de décision et à des fins de vérification et de suivi. Le Guide des politiques de citoyenneté dresse une liste des documents valables qui doivent être conservés au dossier pour qu’un juge ou un agent de la citoyenneté puisse prendre une décision.

Sans les bons documents au dossier, il devient difficile de démontrer le fondement sur lequel la décision a été prise.

Demande d’attribution – mineur

Pour chaque dossier de demande d’attribution – mineur examiné, les vérificateurs ont vérifié le caractère complet du formulaire de demande, la signature et la date, si le demandeur était un mineur au moment de la présentation de la demande, la preuve qu’un parent était un citoyen canadien ou qu’il présentait une demande en même temps, la preuve au dossier indiquant le paiement des frais appropriés, les documents à l’appui exigés, l’entrée des données dans le SMGC, les vérifications valides, la décision d’approbation, les documents à l’appui de la décision sur l’attribution, des copies des documents liés aux cérémonies le cas échéant (formulaire du serment de citoyenneté, consentement à la présence des médias, approbation et attribution avant le serment) et remise de la carte de résident permanent.

Dans cette catégorie, le principal critère d’attribution de la citoyenneté à un mineur est de vérifier que l’un des parents était bien citoyen canadien au moment de la naissance du demandeurNote de bas de page 6. En ce qui concerne les éléments susmentionnés, la vérification a révélé que les dossiers de demande d’attribution pour un mineur étaient en règle générale satisfaisants.

Demande d’attribution – refus

L’examen des cas de refus a révélé que la preuve au dossier pour appuyer la décision était adéquate dans tous les cas étudiés et qu’elle était conforme aux politiques et procédures.

Demande de preuve

Pour chaque dossier de demande de preuve examiné, les vérificateurs ont vérifié : le caractère complet du formulaire de demande, la signature et la date; la contresignature par les parents ou la preuve que les parents étaient au courant de la demande présentée par leur enfant dans le cas d’un demandeur de moins de 14 ans; la preuve au dossier que les frais appropriés avaient été versés; que les cas de première demande contenaient les originaux ou les copies certifiées conformes; que les documents requis établissant la citoyenneté se trouvaient au dossier, y compris une pièce d’identité appropriée et les photos; pour le remplacement du certificat, que la preuve au dossier indiquait bien les certificats antérieurs délivrés; la preuve au dossier que le statut de citoyen n’a pas été perdu; la preuve au dossier que les renseignements fournis ont été vérifiés et qu’ils correspondent aux registres; que le décideur était investi du pouvoir délégué; et que les renseignements consignés dans le SMGC étaient exacts.

La vérification a permis de conclure que la plupart des demandes de preuve de citoyenneté étaient satisfaisantes. Cependant, il a été noté qu’un bureau fixait des directives locales contredisant les exigences du Guide des politiques de citoyenneté au sujet des pièces d’identité requises pour appuyer une demande de preuve de citoyenneté. Ces directives indiquaient que les demandes déposées dans les bureaux canadiens à l’étranger n’exigent pas de pièces d’identité, tandis que le chapitre sur les bureaux consulaires (CP17) indique qu’ « outre les documents exigés pour la demande, le demandeur doit aussi fournir au moins deux autres pièces établissant son identité » . La vérification a permis de conclure que certains des dossiers transmis de l’étranger ne contenaient pas tous les documents requis pour appuyer la décision d’approbation. En effet, les pièces d’identité manquantes empêchent le demandeur de prouver qu’il est bien celui qu’il affirme être, ce qui forme une partie essentielle de la prise de décisions.

La vérification permet de conclure que la preuve documentaire conservée au dossier ne satisfait pas aux attentes. Il faut donc apporter des améliorations concernant les renseignements qui sont conservés au dossier pour appuyer la décision prise concernant l’approbation d’une demande d’attribution et d’une demande de preuve.

Recommandation 4

Que la DGGOC, en collaboration avec la RTC et les régions au besoin, établisse clairement quelle preuve documentaire il faut conserver dans les dossiers de demande d’attribution (pour établir la résidence, etc.) et dans les dossiers de demande de preuve pour pouvoir démontrer la conformité aux exigences législatives et politiques.

Réponse de la direction

En accord. Le Ministère reconnaît la nécessité d’examiner les renseignements que les demandeurs doivent fournir dès le départ pour satisfaire aux exigences de la Loi et du Règlement, la façon dont les renseignements sont présentés aux juges de la citoyenneté à l’aide de la liste de contrôle sur l’état de préparation du dossier ainsi que les renseignements qui sont conservés dans un dossier retiré.

À court terme, nous transmettrons à nouveau au personnel du Programme de citoyenneté les politiques et procédures existantes sur la préparation des dossiers d’attribution à l’intention des juges de la citoyenneté, ainsi que sur les documents à conserver au sujet des demandes d’attribution et de preuve traitées.  

Comme le SMA des Opérations et le juge principal l’ont indiqué en réponse au rapport sur l’évaluation de l’état de préparation au changement, un engagement a déjà été pris quant à la révision des politiques sur la façon dont les agents doivent préparer les dossiers pour appuyer les juges dans le processus décisionnel afin d’accroître l’efficacité. Des mécanismes seront mis en place pour veiller au respect des politiques en vigueur.

La Division de l’intégrité des programmes (DIP) a déjà entrepris les travaux entourant l’élaboration d’indicateurs de risque de fraude en matière de citoyenneté ainsi qu’une analyse des documents qui devraient être exigés à l’appui d’une demande d’attribution de la citoyenneté à un adulte afin d’établir si le demandeur satisfait à l’obligation de résidence en vertu de la Loi sur la citoyenneté. Un groupe de travail dirigé par PPCP de la DGGOC, avec le soutien de la DIP, de la Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme, de la RTC et des régions, sera mis sur pied pour examiner les types de documents à soumettre avec les demandes d’attribution et de preuve ainsi que les documents qui doivent être envoyés aux juges de la citoyenneté (attribution seulement), et pour y apporter des modifications au besoin. Nous consulterons la Commission de la citoyenneté au sujet des documents à envoyer aux juges. Nous procéderons également à un examen des documents requis à d’autres étapes du processus (comme après la prise de décision, l’attribution, la cérémonie, etc.).

Le groupe de travail veillera à ce que les changements apportés à la liste de documents requis tiennent compte du SMGC en tant qu’outil électronique pour la tenue des dossiers.

Ces mesures auront été prises d’ici le 30 juin 2012.

3.3.2 Délégation de pouvoir

Il appartient au greffier de déléguer aux agents de citoyenneté le pouvoir d’attribuer la citoyenneté ou de délivrer un certificat de citoyenneté.

Aux termes des modifications législatives apportées à la Loi sur la citoyenneté, pour détenir le pouvoir délégué d’attribuer la citoyenneté, l’individu doit occuper le poste d’agent de citoyenneté. L’agent doit également suivre la formation appropriée et réussir un examen. L’agent perd son pouvoir délégué dès qu’il quitte son poste et doit le demander de nouveau au greffier s’il revient. Cependant, il n’a pas nécessairement à reprendre le cours ni à refaire l’examen.

Une comparaison entre les listes de délégation de pouvoir que tient le greffier pour les demandes d’attribution et demandes de preuve et les listes d’agents délégués à chaque bureau visité pendant la vérification, indique que les listes du greffier étaient incomplètes et inexactes pour les deux secteurs d’activité. Le nom de certains décideurs ne figurait pas sur les listes du greffier, malgré le fait que le pouvoir leur avait été délégué. En outre, le nom de certains employés qui ne travaillaient plus pour le Programme de citoyenneté ou même pour le Ministère figurait encore sur la liste.

La vérification permet de conclure que même si le pouvoir délégué est en place pour le Programme de citoyenneté, il faut apporter des améliorations afin de clarifier les procédures et les contrôles de cet instrument et veiller à ce qu’il soit conforme aux politiques ministérielles. Le Ministère court un risque en raison de l’ambiguïté entourant le pouvoir délégué aux fins de l’attribution de la citoyenneté.

Recommandation 5

Que la DGGOC, en collaboration avec la RTC et les régions, revoit les politiques et mette à jour l’instrument de délégation de pouvoir pour veiller à ce qu’il soit exact, complet et conforme aux politiques ministérielles.

Réponse de la direction

En accord. Avec l’appui de la RTC, de la RI et des régions, la DGGOC apportera des changements et fera des mises à jour à trois égards au sujet de la délégation :

Dans un premier temps, des mesures ont déjà été prises pour réviser et mettre à jour la liste des agents de citoyenneté délégués. L’AC, la RTC et les régions ont convenu que la liste des personnes à qui le pouvoir d’attribuer la citoyenneté a été délégué sera mise à jour chaque trimestre afin d’en garantir l’exactitude. À long terme, nous envisagerons la possibilité de maintenir cette liste à jour grâce à des rapports générés par le SMGC.

Dans un deuxième temps, l’instrument de délégation que le ministre a signé le 4 mai 2010 sera affiché sur le site intranet de CIC pour que tous les employés du Programme de citoyenneté puissent y avoir accès. Le personnel sera avisé lorsque le document sera accessible.

Enfin, la DGGOC a déjà commencé les travaux entourant la révision de la politique sur la délégation des pouvoirs eu égard à l’attribution de la citoyenneté (y compris dans les cas d’adoption) ainsi qu’aux preuves de citoyenneté. Une version provisoire de la politique sera distribuée sous peu aux membres du Comité opérationnel de la citoyenneté (COC) CIC dans le but de solliciter leurs commentaires. Cette politique à jour donne suite à des préoccupations touchant notamment la durée de validité de la délégation et le processus à suivre pour obtenir à nouveau les pouvoirs délégués après leur expiration. Les régions, d’autres partenaires à l’AC ainsi que la Région internationale seront consultés avant de mettre la dernière main à ce document. La politique ainsi révisée sera soumise au Comité des activités et des opérations pour approbation. Un exemplaire de la version définitive sera inclus dans le guide CP pour s’assurer que tous les employés du Programme de citoyenneté sont au courant de la politique du Ministère sur la délégation des pouvoirs.

Compte tenu du fait que les travaux ont déjà été entrepris, la nouvelle politique sur la délégation des pouvoirs sera terminée d’ici le 30 octobre 2011.

Ces mesures auront été prises d’ici le 15 décembre 2011.

3.3.3 Assurance de la qualité (AQ)

La DGGOC a la responsabilité de la gestion du Programme national d’AQ pour la Citoyenneté. Ce programme a été mis en place pour surveiller le Programme de citoyenneté et en rendre compte. Il comporte deux composantes : la Qualité de la prise de décision et la Fiabilité des renseignements du client. Il est conçu comme un exercice de surveillance national de haut niveau pour chacun des sous-secteurs d’activité : demandes d’attribution – adulte, demandes d’attribution – mineur et demandes de preuve. Les activités de surveillance sont exécutées dans les régions et au Centre de traitement des demandes de Sydney. Des rapports trimestriels, semestriels et annuels comportant des recommandations sont normalement préparés et transmis aux cadres supérieurs à l’AC et dans les régions.

La vérification a permis de constater qu’aucun rapport sur la fiabilité des renseignements du client n’avait été produit au cours des deux derniers exercices financiers et que le dernier rapport sur la qualité de la prise de décisions avait été produit au quatrième trimestre de l’exercice 2009-2010. Aucun responsable précis pour les recommandations n’était indiqué dans les rapports et aucun plan d’action n’était fourni. D’après la documentation et les entrevues menées dans les bureaux locaux, les bureaux régionaux sont responsables de veiller à la mise en œuvre des recommandations. Seule une région a fourni la preuve qu’un plan de travail avait été préparé et un contrôle exercé à la suite de ces exercices de surveillance.

Il y avait une surveillance limitée du processus de prestation du Programme de citoyenneté faisant l’objet d’un compte rendu dans le rapport sur la qualité de la prise de décisions. La couverture des activités de surveillance était minime (p. ex. 0,35 % des demandes d’attribution–adulte attendues). La vérification a permis de constater que le dernier exercice d’AQ exécuté ne comprenait pas d’examen de la délégation de pouvoir ni des données devant être consignées dans la base de données du Ministère, sauf pour les renseignements figurant sur la demande et les formulaires officiels. Au moment de la vérification, les recommandations fournies ne précisaient pas de poste particulier responsable de la mise en œuvre. Il n’y avait aucun plan d’action pour apporter les corrections voulues au processus en place.

Le cadre pour l’intégrité du programme qu’a récemment élaboré la Division de l’intégrité des programmes décrit deux types d’activités de surveillance en matière d’assurance de la qualité pour les programmes de CIC : la qualité de la prise de décisions semblable à l’exercice actuel et l’examen de la conformité procédurale permettant d’évaluer l’exactitude, la cohérence et la rapidité des mesures prises dans le traitement d’une demande. Le Ministère entend intégrer l’évaluation et la validation des risques dans ses exercices futurs en matière d’intégrité du programme pour évaluer la nécessité de mettre à jour et de revoir les procédures afin de tenir compte des risques tout en garantissant l’efficience du programme.

La vérification permet de conclure que les processus actuels d’AQ et la surveillance en place ne garantissent pas que la prestation du programme soit exécutée comme prévu. Pendant les travaux de vérification, la direction a reconnu que les processus d’AQ actuels en place sont insuffisants et a entrepris de les moderniser, tout comme la production de rapports pour le Programme de citoyenneté.

3.3.4 Procédures en place

Les politiques et les procédures sont une partie essentielle d’un cadre de contrôle de la gestion. On y trouve les attentes des cadres supérieurs sur la façon dont l’organisation doit mener ses activités, notamment les rôles et les responsabilités des différentes sections de l’organisation. CIC a un Guide des politiques de citoyenneté qui fournit des renseignements généraux sur la législation en matière de citoyenneté, les politiques et lignes directrices actuelles pour l’application de la Loi sur la citoyenneté et du Règlement sur la citoyenneté. De plus, des bulletins opérationnels fournissent des renseignements à jour ainsi que les procédures en vigueur qui n’ont pas été intégrées dans le Guide des politiques de citoyenneté.

Pendant les visites dans les bureaux locaux, on a observé qu’à trois endroits des procédures ou lignes directrices quotidiennes avaient été élaborées pour faciliter la prestation du programme.

Bien que de telles initiatives puissent être opportunes pour garantir une bonne compréhension des processus en place, elles créent le risque que les procédures requises ne soient pas mises en œuvre de façon cohérente entre les régions et ne garantissent pas l’efficience opérationnelle. En fait, elles peuvent créer de la confusion ou ne pas correspondre au Guide des politiques de citoyenneté, comme cela a été constaté lors de la vérification dans un des emplacements visités.

La vérification a révélé qu’il existait des pratiques différentes pour gérer le Programme de citoyenneté au niveau régional. Dans la même région, il a également été observé que les procédures pouvaient différer d’un bureau à un autre. Certaines régions ont mis au point de bonnes pratiques qui pourraient être communiquées aux autres. Par exemple, le recours à un coordonnateur entre CIC et la Commission de la citoyenneté facilitait le traitement des dossiers.

Tous les bureaux visités recevaient chaque demandeur en entrevue. La vérification a également permis de constater qu’il y a peu de directives ministérielles sur les outils et techniques d’entrevue pour les entrevues menées à l’étape de l’examen des connaissances. Par conséquent, les entrevues sont menées de manière non uniforme d’un bureau à l’autre.

La vérification permet de conclure que la direction devrait examiner tous les outils qui sont créés à l’échelle locale pour veiller à ce qu’ils soient conformes au Guide des politiques de citoyenneté et tenter de trouver des moyens pour apporter des améliorations à ce guide. De plus, la direction devrait revoir les pratiques locales pour concevoir une approche uniforme entre les régions afin de veiller à une prestation adéquate du Programme de citoyenneté et faciliter les activités de surveillance.

Au moment de la vérification, la direction menait, par l’intermédiaire de l’EEOC, une analyse horizontale des défis actuels que doit relever le Programme de citoyenneté au niveau opérationnel, qui inclura l’examen des procédures utilisées. La Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation reconnaît les efforts déployés par la direction pour moderniser le Programme de citoyenneté.

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