Dossier d'information créé pour le sous-ministre des Finances à l'occasion de sa comparution devant le Comité permanent des comptes publics le 9 décembre 2024, concernant le rapport 8 de la vérificatrice générale du Canada, intitulé « Compte d'urgence pour les entreprises canadiennes » - partie 4

Évolution du programme CUEC

Question en litige

Le ministère des Finances, en tant que responsable des politiques pour le CUEC, a recommandé des changements importants au cours du programme afin de répondre aux questions soulevées par les intervenants et à l'évolution du contexte pandémique.

Points clés

• Le ministère des Finances a dirigé l'évolution importante du programme du CUEC. Le Ministère a fourni des conseils pour répondre aux questions soulevées par les intervenants, s'assurer que le programme continue d'atteindre ses objectifs stratégiques au fur et à mesure de l'évolution de la situation pandémique et harmoniser le CUEC avec d'autres programmes de soutien gouvernementaux.
• Certaines décisions, comme la décision sur les recouvrements, ont été prises à la suite d'un travail stratégique approfondi et d'une collaboration entre le ministère des Finances, EDC et l'ARC afin de déterminer les options disponibles et d'examiner les coûts associés à chacune d'elles.

Questions et réponses prévues

1. Pourquoi EDC a-t-il été choisi pour administrer le CUEC ?

Alors qu'il devenait de plus en plus évident que les retombées économiques de la pandémie seraient désastreuses, il est rapidement devenu évident qu'il était essentiel de fournir rapidement des liquidités aux entreprises canadiennes pour les soutenir pendant ce qui devait être à l'époque un court confinement.

Cependant, le gouvernement fédéral disposait de peu d'outils pour fournir rapidement ces liquidités essentielles, car la rapidité d'exécution était une priorité pour maintenir les entreprises canadiennes à flot. Les sociétés d'État financières fédérales sont bien placées pour faire face aux problèmes de liquidité extraordinaires. Toutefois, EDC a été identifiée comme la seule organisation capable de faciliter le soutien fédéral sous forme de prêts à grande échelle par l'intermédiaire d'institutions financières de dépôt canadiennes. Les sociétés d'État fédérales sont bien placées pour s'attaquer aux problèmes de liquidité extraordinaires. Si un autre organisme avait été utilisé, il est probable qu'il y aurait eu un délai d'au moins plusieurs semaines supplémentaires, sinon plus, avant que les prêts du CUEC ne soient déboursés.

2. Pourquoi n'a-t-on pas tenu compte d'autres sociétés d'État ? Pourquoi EDC a-t-elle été choisie plutôt que BDC ?

D'autres sociétés d'État ont été prises en considération. Toutefois, la Banque de développement du Canada (BDC) et EDC ont été les seules sociétés d'État jugées en mesure d'offrir un programme de prêts de grande envergure. L'une des principales caractéristiques de toute organisation était qu'elle entretenait des relations avec le secteur bancaire canadien pour accélérer son déploiement et assurer une couverture nationale.

La BDC et EDC ont indiqué qu'en raison de l'ampleur et de la portée d'un programme qui offrait des prêts à des conditions non commerciales, l'initiative ne pouvait pas être financée à même leurs comptes ministériels.

Cependant, étant donné qu'aucune des deux sociétés d'État ne pouvait appuyer le programme dans leurs comptes ministériels et qu'EDC a pu utiliser le Compte du Canada, EDC est devenue le choix évident pour une mise en œuvre rapide.

3. Pourquoi n'a-t-on pas choisi un ministère pour administrer le CUEC ?

Il a été déterminé qu'une société d'État serait la mieux placée pour administrer un programme de prêts de grande valeur en raison du volume important, de l'expérience opérationnelle et des liens avec l'industrie. Il y avait aussi un élément de dépendance du chemin une fois que le programme avait été lancé dans le cadre d'EDC ; Il y aurait eu des coûts importants si l'administrateur avait changé en cours de route.

4. Le ministère des Finances savait-il qu'EDC dépendait d'Accenture et qu'elle ne serait pas en mesure d'exécuter le programme CUEC toute seule ?

Le Ministère savait qu'EDC dépendait de fournisseurs de services tiers, y compris Accenture – la portée de la dépendance à l'égard de fournisseurs de services tiers s'est considérablement accrue à mesure que le programme a été élargi, tant en ce qui concerne la taille que la portée des activités telles que les vérifications avant et après le financement.

Comme EDC est une société d'État et qu'elle exerce ses activités de manière indépendante, le Ministère ne joue aucun rôle dans les décisions d'approvisionnement d'EDC. Toutes les décisions contractuelles et les divulgations ont été prises de manière indépendante par EDC.

5. Le rapport du BVG indique clairement qu'EDC, dans les premiers jours du programme, a fait part aux représentants du ministère des Fins de ses préoccupations selon lesquelles elle n'avait pas la capacité d'entreprendre un tel programme. À quels niveaux officiels ces discussions ont-elles eu lieu ? Qu'a fait FIN en réponse à ces préoccupations exprimées ?

Ces discussions ont eu lieu à divers niveaux de la haute direction. Avant et après le lancement du programme CUEC, des fonctionnaires du Ministère à divers niveaux rencontraient quotidiennement des représentants d'EDC.

À l'époque, on savait bien qu'EDC devrait faire appel à un tiers pour exécuter le programme. Cependant, aucune autre solution raisonnable n'a été identifiée à ce moment-là, compte tenu de la nécessité de mettre en œuvre le programme rapidement.

6. En tant que responsable des politiques, FIN savait que les entreprises, les provinces et les partis d'opposition réclamaient tous une prolongation supplémentaire de 12 mois de la date limite d'exonération pour les détenteurs de prêts du CUEC, quelle était la raison de ne pas accorder cette prolongation ?

Le ministère des Finances savait que de nombreux intervenants préconisaient une prolongation supplémentaire. Le ministère des Finances a tenu compte des points de vue des intervenants et de l'environnement économique et financier pour conseiller la vice-première ministre.

Parmi les facteurs à prendre en considération, mentionnons les coûts (y compris les frais administratifs) associés à une prolongation d'un an, la capacité des entreprises à rembourser (et l'offre de mesures incitatives appropriées pour le remboursement), les considérations opérationnelles ainsi que la conjoncture économique actuelle.

En fin de compte, il s'agissait d'une décision politique du gouvernement.

Historique

Le programme du CUEC a considérablement évolué en 2020 et au cours des années suivantes afin de répondre aux besoins des intervenants, de faire face à l'évolution de la situation pandémique et d'harmoniser le programme avec d'autres programmes de soutien en cas de pandémie, comme la Subvention canadienne pour les travailleurs d'urgence.

Bon nombre des changements apportés au programme ont été éclairés directement par les commentaires des intervenants. Par l'intermédiaire de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI) et d'autres organisations représentatives, le ministère des Finances a reçu de l'information sur les besoins du programme et les questions opérationnelles qui nécessitaient des changements de politique. Les institutions financières ont également reçu des commentaires, tant directement que par l'intermédiaire d'EDC, et ils les ont communiqués au ministère des Finances. Les commentaires des intervenants ont éclairé une grande partie des conseils du Ministère, notamment l'élargissement de la gamme de services de paye (17 avril 2020), l'ajout d'un volet de dépenses non reportables (29 juin 2020) et l'établissement de la date limite de remboursement final le 31 décembre 2023.

De nombreux autres changements apportés au programme ont été apportés en réponse à l'évolution de la situation pandémique et du contexte économique. Les vagues difficiles de COVID de décembre 2020 et de janvier 2022 ont entraîné une augmentation du montant du prêt du CUEC et une prolongation de la date limite de remboursement, respectivement.

Chronologie

2020

• 27 mars : Le gouvernement du Canada a annoncé le CUEC en réponse à la crise de la COVID-19. Il visait à soutenir les entreprises en leur fournissant un financement pour leurs dépenses qui ne pouvaient être évitées ou reportées alors qu'elles prenaient des mesures pour traverser en toute sécurité une période de fermeture.
• 17 avril : La fourchette de la masse salariale admissible a été élargie (le seuil minimum de la masse salariale est passé de 50 000 $ à 20 000 $ et le seuil maximal de la masse salariale est passé de 1 million de dollars à 1,5 million de dollars) (CUEC 2.0 v1)
• À la suite des commentaires des intervenants (y compris la FCEI) indiquant que le seuil actuel excluait de nombreuses petites entreprises. En raison de l'élargissement de la gamme de la masse salariale, environ 300 000 entreprises supplémentaires étaient maintenant admissibles au CUEC.
• 29 avril : La définition de la paie a été élargie (le total des dépenses désignées non reportables se situe entre 40 000 $ et 1,5 million de dollars, ainsi que certaines exigences administratives) (CUEC 2.0 v2) La définition a été élargie pour s'assurer qu'un plus grand nombre d'entreprises aient accès au CUEC.
• 29 juin : Lancement du volet des dépenses non reportables et des validations de préfinancement (CUEC 3.0)
• À la suite des commentaires des intervenants indiquant que certaines entreprises sont injustement exclues de la structure actuelle du CUEC (p. ex., celles qui reposent sur des contrats plutôt que sur des relations d'emploi formelles, celles qui versent des dividendes). ~900 000 entreprises supplémentaires seraient maintenant admissibles au CUEC.
• 30 juin : Il s'agissait de la date limite initiale de présentation des demandes (une prolongation jusqu'au 31 août 2020 a été touchée dans le cadre du déploiement du CUEC 3.0)
• 31 août : Première date limite de présentation des demandes reportée, afin de donner suffisamment de temps pour la mise en œuvre et pour permettre aux entreprises de présenter une demande, en réponse à la situation pandémique qui se poursuit.
• 26 octobre : L'exigence d'un compte bancaire d'entreprise préexistant est supprimée (CUEC 4.0)
• Certains intervenants se sont dits préoccupés par le fait que les critères d'admissibilité actuels continuent de limiter l'accès au CUEC pour les entreprises qui ont vraiment besoin de soutien, en particulier pour les entreprises qui exploitent un compte bancaire personnel. En réponse, le gouvernement a indiqué qu'il travaillerait à une solution potentielle pour aider les propriétaires d'entreprise et les entrepreneurs qui exercent leurs activités au moyen de leur compte bancaire personnel, plutôt que d'un compte d'entreprise, ou qui n'ont pas encore produit de déclaration de revenus, comme les entreprises nouvellement créées. 
• 31 octobre : Deuxième date limite de présentation des demandes, afin de laisser suffisamment de temps pour la mise en œuvre et pour permettre aux entreprises de présenter une demande.
• 4 décembre : Lancement des prêts bonifiés de 20 000 $ (pour un prêt CUEC total de 60 000 $) (CUEC 5.0)
• En raison de la puissante deuxième vague de COVID-19, les entreprises admissibles qui éprouvaient des difficultés financières en raison de la pandémie ont pu accéder à un deuxième prêt de 20 000 $, en plus des 40 000 $ initialement disponibles.
• 31 décembre : Troisième date limite de présentation des demandes, afin de laisser suffisamment de temps pour la mise en œuvre et pour que les entreprises puissent présenter une demande.

2021

• 31 mars : Quatrième prolongation de la date limite de présentation des demandes
• Prolongé à compter du 31 décembre 2020 afin de donner aux entreprises plus de temps pour présenter une demande au titre du CUEC 5.0.
• 25 mai : EDC a pris connaissance de la décision du ministre des Finances de fixer la date limite de remboursement des prêts non admissibles au 31 décembre 2022.
• Harmonisation avec la date limite de remboursement pour les titulaires de prêts admissibles.
• 2 juin : Signature des ententes avec les institutions financières et lancement du processus d'assainissement et de reclassification pour traiter les titulaires de prêts anormaux (c.-à-d. non admissibles)
• Fournir un règlement en temps opportun et fournir le financement supplémentaire de 20 000 $ pour l'expansion du CUEC pour ceux qui sont admissibles.
• 30 juin : Cinquième et dernière date limite de présentation des demandes, reportée du 31 mars 2021, afin de s'aligner sur les prolongations d'autres programmes de prestations d'urgence (SSUC, SUCL)

2022

• 12 janvier : Le gouvernement du Canada annonce une prolongation d'un an de la date limite d'annulation. Il a été modifié du 31 décembre 2022 au 31 décembre 2023. La date d'échéance finale ultime (c.-à-d. la date limite du prêt à terme) pour le remboursement intégral du 31 décembre 2025 n'a pas été modifiée pour le moment
• Cette prolongation visait à soutenir la reprise économique à court terme et à offrir une plus grande souplesse de remboursement aux petites entreprises et aux organismes sans but lucratif, dont bon nombre faisaient face à des défis continus en raison de la poussée d'Omicron. Les petites entreprises et les organisations représentatives (comme la FCEI) avaient fait part de la nécessité d'une prolongation aux IF, à EDC et au ministère des Finances.
• 9 juin : Une loi prolongeant la période de prescription du CUEC à six ans et permettant l'échange de renseignements pour les collections du CUEC reçoit la sanction royale
• La décision du 5 avril et du 9 juin a été prise à la suite des travaux d'EDC, de FIN et de l'ARC visant à déterminer les options de recouvrement appropriées, ainsi qu'à la suite des conseils donnés par FIN au ministre des Finances.
• 2 septembre : Le gouvernement du Canada a reporté au 31 décembre 2023 la date limite de remboursement pour les titulaires de prêts non admissibles.
• Les retards dans les communications et le rythme rapide des changements au programme ont semé la confusion parmi les intervenants, ce qui a été communiqué par l'intermédiaire des institutions financières à EDC et aux Finances. La date limite de remboursement a été prolongée, tout en confirmant que les titulaires de prêts non éligibles n'étaient pas éligibles à l'exonération de prêt, afin de donner plus de flexibilité et d'améliorer les chances de remboursement des prêts inéligibles et d'apporter des éclaircissements aux parties prenantes.

2023

• 14 septembre : Le gouvernement du Canada a annoncé une prolongation de la date limite de remise pour les titulaires de prêts admissibles du 31 décembre 2023 au 18 janvier 2024, une prolongation d'un an de la date d'échéance finale (c'est-à-dire la date limite du prêt à terme) du 31 décembre 2025 au 31 décembre 2026 et une prolongation du refinancement jusqu'au 28 mars 2024.
• À la suite de discussions avec les institutions financières, EDC a présenté un certain nombre de propositions visant à offrir une « souplesse opérationnelle » pour appuyer l'administration du CUEC, notamment :
• Accorder l'exonération du prêt aux titulaires de prêts du CUEC qui ont présenté une demande de refinancement auprès de leur institutions financières avant la date limite du 31 décembre 2023 (c.-à-d. que le prêt a jusqu'au 28 mars 2024 pour être financé).
• Ajuster la date limite d'exonération du 31 décembre 2023 au 3 janvier 2024 (c.-à-d. pour éviter la complexité administrative de la date limite actuelle qui tombe la fin de semaine des 30 et 31 décembre) ; et 
• Accorder à EDC le pouvoir discrétionnaire d'autoriser l'exonération en cas de problèmes administratifs ou techniques (p. ex., pannes de réseau).
• De nombreux intervenants, y compris un certain nombre d'associations de petites entreprises (p. ex., la FCEI, Restaurants Canada, etc.) ont réclamé une prolongation de la date limite de remboursement des demandes d'exonération ou une augmentation du montant de l'exonération.