Archivé - Rapport sur les dépenses fiscales fédérales : Concepts, estimations et évaluations 2017 : partie 9

Table des matières

Au cours de la dernière décennie, plusieurs crédits d’impôt ont été mis en place au Canada afin d’encourager la participation des enfants à des activités physiques, artistiques, culturelles, récréatives et d’épanouissement. Le gouvernement fédéral a adopté le crédit d’impôt pour la condition physique des enfants (CICPE) dans le budget de 2006 afin de promouvoir la condition physique chez les enfants en reconnaissant les coûts associés aux activités physiques supervisées. Le budget de 2011 a ajouté à la reconnaissance des activités physiques des enfants sur le plan fiscal en instaurant le crédit d’impôt pour les activités artistiques des enfants (CIAAE) afin d’alléger les coûts associés aux activités artistiques, culturelles, récréatives et d’épanouissement des enfants (ci-après dénommées simplement « activités artistiques »). Au cours de cette période, certaines provinces et certains territoires ont également instauré leurs propres crédits d’impôt pour la condition physique et les activités artistiques des enfants.

Dans le budget de 2016, le gouvernement fédéral a annoncé l’élimination progressive du CICPE et du CIAAE d’ici 2017 dans le cadre de ses efforts visant à simplifier le régime fiscal et à mieux cibler le soutien offert aux familles avec des enfants. Le présent document présente une évaluation de ces deux crédits.

Le document débute par une mise en contexte des deux crédits. Il présente ensuite une évaluation de leur pertinence, de leur efficacité, de leur équité et de leur efficience, et se termine par un résumé des principales constatations de l’évaluation.

Les principales constatations de l’évaluation donnent à penser que le CICPE et le CIAAE avaient des objectifs politiques pertinents, mais qu’ils comptaient d’importantes lacunes en ce qui a trait à leur efficacité, à leur équité et à leur efficience. De manière générale, on estime que les incidences réelles du CICPE et du CIAAE sur les prix étaient relativement petites et peu susceptibles de générer d’importantes réactions comportementales, notamment en raison du fait que les décisions familiales quant à la participation des enfants à des activités physiques et artistiques sont relativement peu influencées par les prix. Des préoccupations ont aussi été exprimées au sujet de l’équité puisque les deux crédits étaient principalement utilisés par des familles à revenu élevé. En outre, on a déterminé que les crédits donnaient lieu à des entrées d’argent fortuites pour les familles qui auraient probablement inscrit leurs enfants aux programmes récréatifs avec ou sans les crédits.

2.1 Historique et règles des crédits

Dans le budget de 2006, le gouvernement a adopté un crédit d’impôt non remboursable de 15 %, le CICPE, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2007. Le CICPE pouvait être demandé pour les « dépenses admissibles pour activités physiques » engagées pour un « enfant admissible », ce qui signifie un enfant qui, au début de l’année d’imposition, était âgé de moins de 16 ans ou de moins de 18 ans si l’enfant était admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Une « dépense admissible pour activités physiques » a été définie comme un montant payé à une personne ou à une société de personnes qui offre un ou plusieurs « programmes d’activités physiques » visés par règlement. Un programme d’activité physique visé par règlement a été défini comme un programme qui ne fait pas partie du programme d’études d’une école, qui comprend une part importante d’activités physiques et qui dure au moins huit semaines consécutives ou cinq jours consécutifs^[2]. L’activité physique a été définie comme une activité qui contribue à l’endurance cardio-respiratoire et à la réalisation d’un ou de plusieurs des objectifs suivants : la force musculaire, l’endurance musculaire, la souplesse et l’équilibre^[3].

Jusqu’à l’année d’imposition 2014, les dépenses admissibles pour activités physiques pouvaient être demandées jusqu’à un montant maximal de 500 $ par enfant admissible, pour un montant maximal d’économies d’impôt non remboursable de 75 $ par enfant par année d’imposition (c’est-à-dire 500 $ x 15 % = 75 $). Les parents d’enfants admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées ayant au moins 100 $ de dépenses admissibles avaient la possibilité de demander un montant additionnel de 500 $, ce qui portait le montant maximal de 500 $ à 1 000 $, pour un montant maximal d’économies d’impôt non remboursable de 150 $ par enfant par année d’imposition^[4] (c’est-à-dire 1 000 $ x 15 % = 150 $). Le montant additionnel était offert pour reconnaître de manière générale les coûts supplémentaires encourus par les enfants handicapés lorsqu’ils participent à des programmes d’activité physique, notamment en ce qui a trait aux soins de préposés, au transport et au matériel spécialisé.

À compter de l’année d’imposition 2014, le montant maximal a doublé, passant à 1 000 $ par enfant de moins de 16 ans, pour une réduction d’impôt maximale de 150 $ (c’est-à-dire 1 000 $ x 15 % = 150 $). Le CICPE est aussi devenu remboursable à compter de l’année d’imposition 2015, afin d’augmenter les prestations des familles à faible revenu demandant le crédit^[5]. Le montant additionnel de 500 $ lié aux enfants admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées n’a pas été touché par ces modifications.

Reconnaissant que les activités artistiques, culturelles, récréatives et d’épanouissement peuvent contribuer au développement d’un enfant, au même titre que l’activité physique, le gouvernement a adopté le CIAAE dans le budget de 2011. Le CIAAE pouvait être demandé pour tout « enfant admissible » (enfants de moins de 16 ans ou de moins de 18 ans pour les enfants admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées), comme c’était le cas du CICPE. Le CIAAE est entré en vigueur dès l’année d’imposition 2011. Il était offert à un taux de 15 % (non remboursable) pour les demandes allant jusqu’à 500 $ par enfant pour les dépenses admissibles associées à la participation de l’enfant à des activités qui visaient « à accroître la capacité de l’enfant à développer sa créativité, à acquérir et à appliquer des connaissances ou à améliorer sa dextérité ou sa coordination dans une discipline artistique ou culturelle, notamment (i) les arts littéraires, (ii) les arts visuels, (iii) les arts de la scène, (iv) la musique, (v) les médias, (vi) les langues, (vii) les coutumes, (viii) le patrimoine » et qui n’étaient pas admissibles au CICPE^[6]. Comme pour le CICPE, un montant additionnel de 500 $ pouvait être demandé pour les enfants admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Dans le budget de 2016, le gouvernement fédéral a annoncé l’élimination progressive du CICPE et du CIAAE en réduisant initialement les montants maximums admissibles en 2016, les faisant passer de 1 000 $ à 500 $ pour le CICPE (qui reste remboursable pour 2016) et de 500 $ à 250 $ pour le CIAAE, et en éliminant ensuite les deux crédits pour l’année d’imposition 2017 et les années d’imposition suivantes.

2.2 Statistiques sur les demandeurs

Le tableau 1 présente des statistiques sur les familles qui ont demandé le CICPE et/ou le CIAAE entre 2007 et 2014 (l’année la plus récente pour laquelle des données fiscales complètes sont disponibles). Il présente le nombre de familles qui ont demandé un crédit ou les deux, le nombre d’enfants au sein de ces familles, les montants totaux et moyens demandés, de même que les économies d’impôt réalisées.

Quelque 1,8 million de familles ont demandé le CICPE ou le CIAAE en 2014, ce qui représente une hausse par rapport à 1,6 million en 2011 (la première année où les deux crédits étaient disponibles) et à 1,3 million en 2007 (l’année où le CICPE a été instauré). Ce nombre représentait environ 43 % de toutes les familles avec enfants en 2014, comparativement à 40 % en 2011 et à 31 % en 2007. Les enfants de familles qui ont demandé le CICPE ou le CIAAE (près de 3,4 millions d’enfants) représentaient environ 47 % de tous les enfants canadiens en 2014^[7].

En 2013, la dernière année où le montant maximal des demandes au titre du CICPE était limité à 500 $, le total de tous les montants demandés au titre du CICPE ou du CIAAE s’élevait à 1,2 milliard de dollars. Ce montant se compare à 1,7 milliard en 2014, la première année où le montant maximal des demandes au titre du CICPE a été doublé à 1 000 $. Les économies d’impôt totales estimées en raison du CICPE et du CIAAE étaient de 220 millions de dollars en 2014, une hausse par rapport à 155 millions de dollars en 2013.

Le taux de demande du CICPE a augmenté de 12,5 % de 2007 à 2008, soit la première année après la mise en œuvre du crédit. Il a ensuite augmenté plus lentement jusqu’à 2011, année où le CIAAE a été instauré. Le taux de demande combiné pour les deux crédits a par la suite augmenté de 2 % à 3,7 % chaque année.

3.1 Pertinence

Le principal objectif du CICPE apparaissait dans le budget de 2006, à savoir la promotion de la condition physique chez les enfants. Le gouvernement a justifié cet objectif en indiquant que « l’activité physique régulière a de nombreux effets positifs chez les enfants, y compris une croissance et un développement plus sains ainsi qu’une meilleure condition physique ».

Les experts en politiques de la santé s’entendent sur le fait que des mesures visant la promotion de l’activité physique chez les enfants répondent à un réel besoin de politique. Le Groupe d’experts sur le CICPE a souligné dans son rapport de 2006 qu’« il est important d’encourager les familles à guider leurs enfants vers l’activité physique, et cet objectif est de plus en plus important » dans un contexte de tendances « alarmantes » en ce qui a trait à la condition physique des enfants et à la prévalence de l’obésité chez les enfants, notamment en raison d’un mode de vie plus sédentaire^[8]. L’obésité chez les enfants est associée à de nombreux résultats négatifs en matière de santé, comme le diabète de type 2, l’hypertension et les problèmes de santé émotionnels, et les enfants faisant de l’embonpoint sont plus susceptibles de faire également de l’embonpoint à l’âge adulte^[9]. Le coût de l’obésité est assumé non seulement par les personnes qui en souffrent, mais aussi par la population tout entière qui, collectivement, supporte les coûts sociaux associés à ce problème (par exemple, coûts plus élevés des soins de santé et perte de productivité en raison de l’absentéisme).

L’objectif du CIAAE a été énoncé lors de son instauration en 2011 en tant que meilleure reconnaissance des coûts associés aux activités artistiques des enfants. Dans le budget de 2011, le gouvernement a souligné que « tout comme l’activité physique, les activités artistiques, culturelles, récréatives et les activités d’épanouissement peuvent influencer positivement le développement de l’enfant ». La recherche appuie également l’idée que la participation aux activités artistiques a un effet positif sur la santé mentale et sur le développement des enfants, bien que cette recherche soit plus limitée^[10].

Puisque les résultats positifs potentiels liés à la santé et au développement des enfants peuvent théoriquement profiter à l’ensemble de la société, les interventions du gouvernement qui visent à promouvoir la participation des enfants à un vaste éventail d’activités organisées et qui présentent une corrélation avec de tels résultats positifs peuvent être jugées pertinentes.

3.2 Efficacité

Les considérations théoriques aussi bien que les preuves empiriques fournissent de solides indications sur le fait que le CICPE était inefficace pour promouvoir une plus grande participation des enfants à des activités physiques. Les mêmes considérations théoriques soutiennent la conclusion que le CIAAE était également inefficace pour encourager une plus grande participation des enfants à des activités artistiques, même si des preuves empiriques ne sont pas disponibles dans ce cas-ci.

Deux constatations importantes soutiennent la conclusion selon laquelle le CICPE et le CIAAE étaient inefficaces pour encourager une plus grande participation des enfants aux activités physiques et artistiques :

• Les effets réels de ces crédits sur les prix étaient relativement faibles.
• Les décisions des familles quant à la participation de leurs enfants à des activités physiques et artistiques étaient relativement peu influencées par les prix.

La section suivante porte sur ces deux constatations et est suivie d’un examen des preuves empiriques quant à l’efficacité du CICPE.

Effets sur les prix du crédit d’impôt pour la condition physique des enfants et du crédit d’impôt pour les activités artistiques des enfants

Les effets réels du CICPE et du CIAAE sur les prix peuvent être décrits comme étant relativement faibles et, par conséquent, peu susceptibles de générer une modification importante du comportement, toutes choses étant égales par ailleurs.

De par leur conception, le CICPE et le CIAAE offraient tous deux une réduction maximale de 15 % du prix (taxes incluses) des activités des enfants admissibles par rapport à d’autres dépenses de consommation de la famille. Toutefois, il y a de nombreuses raisons de croire que pour plusieurs familles, l’effet réel de l’incitation par les prix associé au crédit était en fait inférieur à la réduction maximale de 15 % :

• Les familles qui ont des dettes fiscales faibles ou nulles avant de recevoir les crédits ou qui ont accès à suffisamment d’autres crédits pour compenser leurs dettes fiscales ne peuvent pas bénéficier pleinement des crédits d’impôt non remboursables. Le CICPE est devenu remboursable à compter de 2015, mais cette limitation est demeurée inchangée dans le cas du CIAAE.
• Le CICPE et le CIAAE étaient plafonnés, de sorte qu’ils ne permettaient pas à la marge de réduire le prix des activités des enfants admissibles pour les parents qui auraient payé plus que les dépenses maximales admissibles pour les activités de leurs enfants.
• L’effet net sur le prix d’une subvention aux prix dépend en partie de la façon dont l’offre répond à une hausse de la demande des consommateurs (en supposant qu’il y ait une telle hausse de la demande). Par exemple, dans un scénario où l’offre est relativement fixe, les fournisseurs ne seraient pas en mesure de répondre à une hausse de la demande (ou disposés à le faire), et répondraient simplement à une hausse de la demande en augmentant leurs prix, retirant ainsi une partie des bénéfices de la subvention aux prix. Une telle dynamique des prix devrait entrer en jeu dans une certaine mesure dans tout marché où l’offre ne peut pas s’adapter sans frais à une hausse de la demande, par exemple en raison des coûts liés à la construction de nouvelles infrastructures sportives comme un stade ou un gymnase ou à l’embauche d’entraîneurs ou d’animateurs supplémentaires. Le marché des activités physiques et artistiques organisées pour les enfants comprend en partie des fournisseurs privés qui devraient réagir de cette façon, mais aussi des organismes publics (par exemple, les municipalités) dont les politiques en matière de prix pourraient être influencées par des facteurs non commerciaux. Ce scénario laisse à penser que, dans la mesure où les familles étaient sensibles à l’incitation par les prix du CICPE et du CIAAE (ce qui n’était peut-être pas le cas – voir la section suivante), la hausse de la demande qui en a résulté a sans doute été partiellement atténuée par l’effet des prix avant taxes plus élevés.
• Tout fardeau de conformité imposé aux parents (par exemple, l’exigence d’obtenir et de conserver des reçus pour justifier les demandes de crédits) représentait un coût pouvant partiellement compenser la réduction des prix offerte par les crédits. Ces coûts sont subjectifs dans une certaine mesure et peuvent avoir changé les perceptions en ce qui concerne les économies potentielles associées aux crédits, du moins pour quelques familles. Comme pour tout autre coût d’entreprise, on s’attendait également à ce que les coûts de conformité imposés aux fournisseurs d’activités physiques et artistiques organisées pour les enfants (par exemple, l’exigence de remettre des reçus aux parents, les coûts liés au besoin d’évaluer l’admissibilité de leurs programmes) soient en partie transférés aux parents au moyen de prix plus élevés, ce qui aurait réduit encore davantage les effets nets des crédits sur les prix^[11].
• Certains parents admissibles aux crédits peuvent avoir déprécié la valeur de la réduction des prix parce que les économies d’impôt en résultant n’étaient réalisées qu’après avoir produit une déclaration de revenus plutôt qu’au moment où les dépenses admissibles étaient faites. Il est également possible que certains parents aient ignoré l’existence de ces crédits, et qu’ainsi les effets des crédits sur les prix aient été nuls pour ces parents.

L’information permettant de mesurer l’effet net réel du CICPE et du CIAAE sur les prix n’est disponible qu’en partie. Dans le cas des familles qui ne pouvaient pas profiter entièrement des crédits en raison de dettes fiscales faibles ou nulles, des estimations fondées sur des données fiscales indiquent que 31 % des individus faisant partie de familles avec enfants n’ont pas bénéficié du CICPE ou du CIAAE, alors que 17 % d’entre eux en ont bénéficié que partiellement. Pour cette raison, l’économie potentielle moyenne sur le premier dollar de dépenses admissibles pour les individus admissibles aux crédits (c’est-à-dire les membres de familles avec enfants) était de 10 cents en 2013, ce qui est inférieur aux économies d’impôt maximales théoriques de 15 cents par dollar. En rendant le CICPE remboursable à partir de 2015, le gouvernement s’est assuré que tous les parents pouvaient bénéficier des 15 cents d’économies d’impôt par dollar de dépenses admissibles pour les activités physiques de leurs enfants, jusqu’à la valeur maximale. Le CIAAE est pour sa part demeuré non remboursable. On peut donc présumer que l’effet net sur les prix est resté inférieur à 15 cents pour les activités artistiques des enfants.

En ce qui concerne la connaissance des crédits, des enquêtes ont indiqué qu’il s’agissait là d’un problème pour le CICPE au cours des premières années après son instauration, en particulier parmi les parents à faible revenu^[12]. Toutefois, comme le suggère la tendance du taux d’utilisation du crédit, il est probable que la connaissance de ce crédit ait augmenté au fil du temps puisqu’il a fait l’objet d’annonces régulières par le gouvernement. La couverture médiatique qui a eu lieu après l’annonce de 2014 du doublement et du caractère remboursable du CICPE a aussi probablement aidé à mieux faire connaître le CICPE, particulièrement parmi les familles à faible revenu. On peut s’attendre à ce que la connaissance du CIAAE ait suivi une évolution similaire. Les taux d’utilisation du CICPE et du CIAAE ont augmenté de 31,3 % en 2007 à 41,0 % en 2014 pour le CICPE et de 11,5 % en 2011 à 14,9 % en 2014 pour le CIAAE. Parmi les familles qui, de façon générale, ont des revenus suffisants pour être imposables (par exemple, celles qui déclarent plus de 40 000 $ par année), le taux d’utilisation combiné des deux crédits étaient d’environ 55,2 % en 2014, alors qu’il était de 52 % en 2011^[13].

Incidence des prix sur les décisions des familles concernant la participation des enfants aux activités physiques et artistiques

Le CICPE et le CIAAE offraient une subvention fiscale pour la consommation par les familles d’activités pour leurs enfants admissibles. L’efficacité des crédits, pour le niveau d’effets sur les prix réellement offerts par les crédits, dépendait donc de la mesure dans laquelle les familles étaient sensibles à ces effets sur les prix, c’est-à-dire la mesure dans laquelle les familles étaient disposées à renoncer à d’autres formes de dépenses en faveur de dépenses pour les activités des enfants admissibles^[14].

Il n’existe aucune étude qui évalue l’élasticité-prix de la demande pour les activités physiques ou artistiques organisées destinées aux enfants. Cependant, la recherche sur les déterminants d’activité physique chez les enfants indique que des facteurs autres que le coût sont plus susceptibles de constituer d’importants déterminants de la participation à des activités physiques organisées^[15]. Cette recherche définit un certain nombre de caractéristiques associées à l’activité physique chez les enfants, notamment l’âge, le sexe, le niveau d’instruction et le revenu de la famille, ainsi que la participation des parents aux activités physiques de leurs enfants. Malgré le lien indéniable entre le revenu familial et la participation des enfants à des activités physiques, les éléments de preuve varient quant à savoir si oui ou non le coût représente un obstacle important à l’activité physique. Cela suggère que la relation entre le revenu et l’activité physique reflète d’autres caractéristiques qui présentent une corrélation avec le revenu, comme le niveau d’études, les valeurs et le style de vie des parents, plus que la capacité des familles à payer les activités physiques des enfants.

Différentes raisons peuvent expliquer le fait que le coût représente un déterminant secondaire des décisions qui concernent les activités des enfants. La mesure dans laquelle les familles sont disposées à réduire le temps consacré aux activités des enfants non organisées (par exemple, faire du sport avec des amis dans le parc, aller au cinéma, lire des livres) afin de consacrer plus de temps aux activités organisées de leurs enfants est probablement faible parce qu’un tel remplacement force les parents et les enfants à faire des compromis tant sur le plan de l’organisation ou de la structure de l’activité que sur son intensité. Selon la documentation scientifique, les parents et les enfants semblent démontrer de fortes préférences quant au niveau de structure et d’intensité des activités pour enfants; en particulier, les enfants moins actifs sur le plan physique expriment de fortes préférences pour les activités non structurées et plus tranquilles. L’abordabilité représente probablement un facteur secondaire en présence de préférences aussi marquées pour les activités non organisées pour enfants^[16].

Au-delà de l’abordabilité ou des préférences, les contraintes de temps peuvent également être un facteur important qui limite les décisions des familles. Certaines familles, en particulier les familles nombreuses ou celles qui avaient déjà inscrit leurs enfants dans des programmes d’activités organisées, ont pu être réticentes à inscrire leurs enfants à d’autres programmes admissibles en raison du manque de temps ou parce qu’elles n’étaient pas disponibles les jours et aux heures où ces programmes étaient offerts. D’autres familles étaient peut-être disposées à augmenter de manière marginale le temps consacré aux activités des enfants dans une semaine donnée, mais n’étaient pas en mesure d’accorder le temps nécessaire à l’inscription de leurs enfants dans un programme complet d’activités admissibles aux crédits. De telles contraintes de temps pourraient avoir limité la portée de la substitution entre les différentes formes d’activités pour enfants qui, autrement, sembleraient avoir été facilement substituables – par exemple, les programmes d’activités organisées qui respectaient ou ne respectaient pas les exigences quant à la durée ou à l’intensité minimale pour être admissibles au CICPE et au CIAAE.

Les contraintes budgétaires générales peuvent avoir été un autre facteur limitant pour certaines familles. La réduction des prix découlant des crédits peut ne pas avoir été suffisante pour certaines familles pour qui le coût d’inscription d’un enfant à un programme d’activité supplémentaire représentait un montant important par rapport à leur budget (en supposant que ces familles étaient en mesure de bénéficier de ces crédits).

Finalement, la possibilité qu’ont les familles de choisir entre différentes activités physiques à divers prix peut aussi expliquer le fait que les coûts ne semblent pas être un obstacle important à l’activité physique de manière générale, mais plutôt d’un obstacle au type d’activité. Certaines données probantes indiquent que les enfants de familles à revenu élevé ont tendance à participer à des sports plus coûteux, comme le ski ou le hockey, et que les enfants de familles à faible revenu participent à des sports moins coûteux comme le basketball^[17]. Le CICPE et le CIAAE ont pu faire en sorte que les familles dépensent davantage pour les activités admissibles des enfants, sans nécessairement y consacrer plus de temps. Par exemple, les parents qui avaient inscrit leur enfant à un programme de soccer de huit semaines ont pu décider, après l’instauration du CICPE, d’inscrire leur enfant à un programme de hockey plus cher de huit semaines, le CICPE ayant rendu cette dernière activité, que l’enfant préfère au soccer, plus abordable. Dans une telle situation, l’effet de substitution engendré par le crédit n’aurait pas fait en sorte que l’enfant fasse davantage d’activité physique. L’augmentation des dépenses pour les activités admissibles a pu avoir eu des résultats bénéfiques sur la mise en forme ou le développement, dans la mesure où les dépenses supplémentaires ont permis d’améliorer la qualité des activités entreprises par l’enfant (par exemple, des cours de musique privés au lieu des leçons de groupe), mais elle a également pu avoir été utilisée pour remplacer les activités physiques, sans manifestement améliorer les résultats de mise en forme ou de développement.

Même s’il n’existe aucune recherche canadienne concernant les facteurs qui déterminent la participation des enfants aux activités artistiques précisément, des résultats américains dans le domaine de la recherche sur les activités organisées (physiques ou non) indiquent que la disponibilité et l’abordabilité sont les facteurs les plus fondamentaux touchant la participation des enfants aux activités parascolaires organisées. Selon cette recherche, les conditions préalables à la participation à de telles activités sont la présence de ressources comme les centres communautaires et les terrains de jeu, et la disponibilité d’adultes compétents et disposés à animer les activités. Au-delà de la disponibilité, des facteurs comme le revenu familial, la culture, l’origine ethnique, la compétence de la personne et l’âge influent également sur les taux de participation^[18].

Dans l’ensemble, il semble peu probable que l’incitation par les prix assurée par le CICPE et le CIAAE ait augmenté de manière significative la participation des enfants à des activités organisées. Les crédits d’impôt comme le CICPE et le CIAAE peuvent légèrement réduire les coûts d’inscription des enfants à des activités physiques ou artistiques organisées pour les familles, mais ils ne modifient pas d’autres facteurs importants qui influent sur la participation à de telles activités, comme les préférences, les compétences ou les contraintes de temps. Puisque le coût représente seulement l’un des divers facteurs qui déterminent la participation des enfants aux activités physiques ou artistiques organisées, l’élasticité-prix de la demande pour de telles activités est probablement faible.

Preuve empirique

Des analyses empiriques poussées de l’effet du CICPE sur la demande d’activités physiques des enfants suggèrent également que ce crédit a eu une efficacité limitée. Une étude de 2014 a comparé les changements entre la participation à des activités physiques des enfants admissibles au CICPE et de ceux non admissibles au crédit, avant et après la mise en œuvre du crédit. Cette comparaison s’est faite au moyen d’une technique d’évaluation bien connue (méthode d’estimation des doubles différences) et des données de deux enquêtes représentatives à l’échelle nationale de Statistique Canada, soit l’Enquête sur la santé dans les collectivités canadiennes et l’Enquête sur les dépenses des ménages^[19]. Les résultats de cette étude démontrent que l’effet général du CICPE sur la probabilité que les enfants participent à une activité physique organisée est faible et statistiquement non significatif. Les auteurs concluent donc que le CICPE n’a pas eu comme effet d’augmenter la participation des enfants à des activités physiques.

Dans deux enquêtes précédentes, on a demandé à des parents si le CICPE a eu un effet sur la participation de leurs enfants à une activité physique. Spence et autres (2010) rapportent que 26,1 % de tous les parents avec enfants ont demandé le CICPE en 2007 et que 15,6 % de ces parents ont convenu que ce crédit avait augmenté la participation de leurs enfants à des activités physiques. Autrement dit, 4 % de tous les parents ayant répondu à cette enquête ont affirmé que le CICPE avait augmenté la participation de leurs enfants à une activité physique. Fisher, K.L., et autres (2012) ont indiqué pour leur part que, parmi les parents qui connaissaient l’existence du CICPE en 2009-2010 (65,4 %), 31 % ont indiqué que le CICPE les avait motivés à inscrire leur enfant à une activité physique, 34 % ont affirmé que le CICPE avait facilité l’inscription de leur enfant à une activité physique, et 15 % ont dit qu’ils n’auraient pas été capables d’inscrire leur enfant à une activité physique sans le crédit. De tels résultats d’enquête doivent être interprétés avec prudence pour évaluer l’efficacité du crédit, puisque certains parents peuvent surestimer l’effet du crédit lorsqu’ils répondent à ce genre d’enquêtes.

Les experts de la politique en matière de santé partagent généralement l’avis que le CICPE était inefficace pour promouvoir l’activité physique chez les enfants. Par exemple, un groupe d’experts internationaux mis sur pied par une équipe de chercheurs afin d’examiner l’efficacité des crédits d’impôt et autres instruments économiques pour traiter l’obésité chez les enfants et l’inactivité dans le contexte canadien en est venu à la conclusion que « les crédits d’impôt étaient considérés comme une manière plutôt inefficace d’encourager l’activité physique parmi la population sédentaire », et « qu’ils avaient la réputation de fournir des avantages fortuits à ceux qui participent déjà à des programmes d’activité physique ». Le groupe d’experts a indiqué « qu’il n’y avait pas suffisamment de données probantes pour recommander clairement l’utilisation de crédits d’impôt ou de subventions fiscales en vue de promouvoir l’activité physique »^[20].

En 2014, un document de recherche qui évaluait l’efficacité du CICPE et des crédits semblables pour augmenter le niveau d’exercice au Canada en est aussi venu à la conclusion qu’il est peu vraisemblable que de tels crédits soient efficaces pour atteindre cet objectif^[21].

Les statistiques sur les tendances de l’activité physique parmi les enfants depuis la mise en œuvre du CICPE soulignent également l’efficacité limitée du crédit. Un examen des données canadiennes sur les tendances en matière d’activité physique pour les enfants présente peu de différences entre les niveaux d’activité physique parmi les enfants avant et après l’instauration du CICPE en 2007. Une étude sur l’activité physique des jeunes au Canada, qui a recueilli des données podométriques à l’aide de huit enquêtes entre 2005 et 2014 pour décrire les tendances en matière d’activité physique chez les personnes âgées de 5 à 19 ans, a permis de constater que le nombre médian de pas par jour consigné pour cette population a augmenté entre 2006-2007 et 2007-2008, mais a diminué en 2012-2014^[22]. Statistique Canada, qui mesure le niveau d’activité physique parmi les enfants canadiens de 12 à 19 ans sur une base annuelle, au moyen de questions d’enquête, a également constaté l’absence de tendance marquée du niveau d’activité physique parmi ces enfants au cours de la dernière décennie (figure 1). Malgré une légère diminution du niveau d’activité chez les filles en 2008, suivie d’une remontée notable en 2011, aucun changement important dans les niveaux moyens d’activité physique des garçons et des filles n’a été observé avant et après la mise en place du CICPE. Le pourcentage d’enfant qui a déclaré être actif ou modérément actif a légèrement diminué, passant de 71,1 % en 2005 à 70,4 % en 2014.

Bien qu’aucun résultat empirique semblable ne soit disponible à l’égard de l’effet du CIAAE sur la participation des enfants aux activités artistiques, les considérations théoriques décrites précédemment portent à croire que les résultats de ce genre d’études empiriques conduiraient fort probablement à des conclusions similaires, c’est-à-dire que le CIAAE était très probablement inefficace à la promotion d’une plus grande participation des enfants à des activités artistiques.

3.3 Équité

Depuis la mise en place du CICPE et du CIAAE, les crédits, en particulier le CICPE, ont été critiqués pour leur caractère inéquitable^[23]. Le tableau 2 présente certaines statistiques sur ces deux crédits pour 2014 en fonction du revenu familial total. Ce tableau indique que les taux de demande, ainsi que les montants moyens demandés et les économies d’impôt moyennes par enfant, augmentaient graduellement avec le revenu. Par exemple, le taux de demande pour les familles dont le revenu était de 40 000 $ ou moins en 2014 était de moins de la moitié du taux de demande des familles du groupe de revenu de 40 000 $ à 80 000 $, et de moins du quart du taux de demande des familles ayant un revenu très élevé (un revenu familial de plus de 200 000 $).

Le taux de demande plus faible et les montants demandés plus bas parmi les familles dont le revenu total est de 40 000 $ ou moins reflètent principalement le fait que les familles à faible revenu n’ont souvent pas suffisamment d’impôt à payer pour pouvoir profiter entièrement des crédits^[24]. Cependant, les familles du groupe de revenus de 40 000 $ à 80 000 $, qui doivent généralement payer de l’impôt, présentaient également un taux de demande plus faible et demandaient des montants plus bas par enfant par rapport aux familles ayant des revenus très élevés, soit environ 55 % du taux de demande et des montants demandés par ces dernières. Cela indique que le caractère non remboursable des crédits (jusqu’en 2015 pour le CICPE) n’explique que partiellement les raisons pour lesquelles les familles à faible revenu sont moins susceptibles d’avoir bénéficié des crédits par rapport aux familles à revenu plus élevé. En faisant du CICPE un crédit remboursable en 2015, le gouvernement a rendu le crédit plus avantageux pour les particuliers à faible revenu réclamant des dépenses admissibles, ce qui a, dans une certaine mesure, réduit les préoccupations en ce qui concerne les enjeux d’équité traités précédemment. Cependant, les données préliminaires pour 2015 semblent indiquer que, malgré le caractère remboursable du crédit, le taux de demande et les montants demandés parmi les personnes à faible revenu sont demeurés significativement plus faibles que parmi les autres groupes de revenu.

La figure 2 indique également que le caractère remboursable des crédits pour la condition physique et les arts offerts en Saskatchewan, en Ontario et au Québec semble ne pas avoir eu un effet significatif sur le taux de demande du CICPE et du CIAAE parmi les familles avec enfants à faible revenu^[25]. Même en présence de crédits provinciaux remboursables dans ces provinces, le taux de demande du CICPE et du CIAAE était beaucoup plus faible chez les familles à faible revenu que chez celles à revenu élevé.

Le taux de demande et les économies d’impôt plus faibles parmi les familles à faible revenu, malgré le caractère remboursable des crédits, peuvent avoir été attribuables à un certain nombre de facteurs, dont le fait que les familles à faible revenu peuvent avoir un revenu discrétionnaire plus limité à consacrer à des activités organisées pour les enfants ou avoir accès à des programmes d’aide financière conçus pour soutenir la participation de leurs enfants à de telles activités.

Les statistiques sur les demandes par province et territoire de résidence en 2014 indiquent que les taux de demande variaient peu selon la région, à l’exception des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, où les taux de demande étaient beaucoup plus bas qu’ailleurs au pays (tableau 3). La capacité de participer aux programmes d’activité pour enfants dépend de la disponibilité des ressources dans la communauté, par exemple, de la disponibilité de l’infrastructure récréative, du transport et des ressources humaines. Par conséquent, l’accessibilité aux programmes d’activité pour enfants peut être plus difficile dans les plus petites collectivités que dans les plus grandes, ce qui signifie que les enfants des plus grandes collectivités ont probablement bénéficié davantage du CICPE et du CIAAE.

3.4 Efficience

Le fait que le CICPE et le CIAAE n’ont vraisemblablement pas donné lieu à une augmentation importante des activités chez les enfants implique que ces crédits étaient en grande partie inefficients, puisque la majeure partie des coûts engendrés par ces crédits a été engagée en lien avec des activités qui auraient eu lieu, même en leur absence. Ceci s’applique aux coûts fiscaux que le gouvernement a engagés, c’est-à-dire les recettes fiscales cédées en raison des crédits. Ces coûts ont été estimés à 255 millions de dollars en 2015, avant que les crédits commencent à être éliminés progressivement. Puisque le CICPE et le CIAAE ont entraîné peu d’activités supplémentaires chez les enfants, nous pouvons conclure que la plupart des recettes fiscales cédées ont offert des entrées d’argent fortuites aux familles qui auraient inscrit leur enfant à des programmes d’activité admissibles, même s’il n’y avait pas eu de crédits.

Il en va de même pour les autres coûts associés au CICPE et au CIAAE, y compris les frais d’administration et de conformité, de même que les coûts économiques associés au besoin pour le gouvernement de prélever d’autres taxes pour compenser les recettes fiscales cédées en raison de ces crédits^[26]. Bien que ces autres coûts aient pu être minimisés par unité d’activité subventionnée, la majeure partie de ces coûts représentait une perte du point de vue de la société dans son ensemble, puisque ces coûts n’ont pas permis d’atteindre l’objectif visé, soit la hausse de la participation des enfants à des activités.

Dans tous les cas, les réactions comportementales peuvent ne pas donner les résultats escomptés, ce qui peut être une autre source d’inefficacité. Dans le cas du CICPE et du CIAAE, on peut se demander dans quelle mesure un changement dans le type d’activités pour enfants, à savoir les activités organisées plutôt que non organisées, est bénéfique aux enfants du point de vue physique et du développement. En ce qui concerne la mise en forme, un tel changement peut ne pas entraîner d’amélioration importante pour les enfants, puisqu’une forme d’activité physique ne fait qu’en remplacer une autre. En ce qui a trait au développement de l’enfant, la participation à des activités physiques ou artistiques peut aider à perfectionner certaines aptitudes physiques, cognitives et sociales précises, mais l’on peut en dire autant de la participation à des activités non organisées.

Ce qui précède suggère fortement que les coûts associés au CICPE et au CIAAE étaient plus importants que les avantages réalisés par ces mesures et que d’autres choix auraient probablement été plus efficients d’un point de vue avantage-coût.

Le présent document évalue le CICPE et le CIAAE en termes de pertinence, d’efficacité, d’équité et d’efficience. Même si les principales conclusions de l’évaluation soutiennent la pertinence de l’objectif des crédits, qui est de promouvoir une meilleure participation des enfants aux activités physiques et artistiques, elles présentent peu de preuves qui soutiennent l’efficacité du CICPE et du CIAAE à atteindre ces objectifs. Selon cette évaluation, les retombées sur les prix induits par ces crédits étaient relativement petites et les décisions familiales relatives à la participation des enfants à des activités physiques et artistiques organisées sont vraisemblablement peu affectées par ces prix. L’évaluation soulève également des préoccupations quant à l’équité et à l’efficience des crédits, puisque les deux crédits étaient principalement utilisés par des familles à revenu élevé qui auraient fort probablement inscrit leurs enfants à des activités organisées, même en l’absence des crédits. Cela signifie que le gouvernement s’est privé des recettes fiscales sans toutefois obtenir les changements comportementaux et avantages sociaux escomptés.

Dans l’ensemble, l’évaluation indique que le CICPE et le CIAAE avaient des objectifs stratégiques pertinents, mais qu’ils avaient de nombreuses lacunes en ce qui concerne leur efficacité, leur équité et leur efficience. Ces lacunes portent à croire que le CICPE et le CIAAE étaient vraisemblablement inférieurs à d’autres approches visant la promotion de la mise en forme et du perfectionnement artistique pour les enfants, comme les subventions ciblées aux familles et aux fournisseurs de service ou les investissements dans les infrastructures sportives et sociales.

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¹ L’analyse présentée dans le présent document a été préparée par David Messier et Dominique Fleury, économistes, Direction de la politique de l’impôt, ministère des Finances du Canada, avec le soutien de Rachel Lott, économiste, Direction de la politique de l’impôt, ministère des Finances du Canada. Les demandes de renseignements concernant les publications du ministère des Finances du Canada peuvent être envoyées à fin.financepublic-financepublique.fin@canada.ca.

² Plus de 50 % des activités quotidiennes ou 50 % du temps prévu pour les activités devaient comprendre une part importante d’activité physique.

³ Loi de l’impôt sur le revenu, article 122.8 et Règlement de l’impôt sur le revenu, article 9400.

⁴ Ce montant additionnel pouvait être demandé à condition que les parents dépensent un montant minimal de 100 $ pour les frais d’inscription ou d’adhésion d’un programme admissible d’activité physique.

⁵ Voir le communiqué de presse du ministère des Finances du Canada « Le PM annonce son intention de doubler le crédit d’impôt pour la condition physique des enfants », publié le 9 octobre 2014.

⁶ Règlement de l’impôt sur le revenu, paragraphe 9401(1).

⁷ Les données fiscales disponibles ne fournissent pas non plus le nombre exact d’« enfants admissibles » aux fins du CICPE et du CIAAE (c’est-à-dire les enfants de 15 ans ou moins et les enfants handicapés de 17 ans ou moins). Les enfants des demandeurs du CICPE et du CIAAE présentés dans le tableau 1 comprennent les enfants de 17 ans ou moins, plus un certain nombre d’enfants handicapés de 18 ans et plus. Par conséquent, le nombre total d’enfants dans des familles qui ont réclamé le CICPE ou le CIAAE est légèrement surestimé et les moyennes par enfant de demandeurs sont sous-estimées.

⁸ Rapport du Groupe d’experts sur le crédit d’impôt pour la condition physique des enfants, octobre 2006. Les données recueillies par des organisations telles que Jeunes en forme Canada et ParticipACTION indiquent que les niveaux d’activité physique des enfants et des jeunes sont relativement bas au Canada. Jeunes en forme Canada a constaté, en 2014, que seuls 7 % des enfants âgés de 5 à 11 ans et que seuls 4 % des jeunes âgés de 12 à 17 ans répondaient aux critères des Directives canadiennes en matière d’activité, qui recommandent que les enfants et les jeunes fassent au moins 60 minutes d’activité physique modérée à vigoureuse en moyenne par jour. Voir Jeunes en forme Canada (2014), Le Canada est-il dans la course? Bulletin sur l’activité physique chez les jeunes, 2014, de Jeunes en forme Canada.Statistique Canada a aussi constaté une détérioration des indicateurs de la condition physique chez les enfants âgés de 7 à 19 ans, entre 1981 et 2007-2009. Voir Tremblay, Mark S., et autres (2010), « Condition physique des enfants et des jeunes au Canada : résultats de l’Enquête canadienne sur les mesures de la santé de 2007-2009 », Rapports sur la santé, Statistique Canada, janvier 2010, p. 7-8.

⁹ Roberts, Karen C., et autres (2012), « L’embonpoint et l’obésité chez les enfants et les adolescents : résultats de l’Enquête canadienne sur les mesures de la santé de 2009 à 2011 », Rapports sur la santé, Statistique Canada, août 2012, p. 3.

¹⁰ Une étude de Statistique Canada publiée au début des années 2000 a établi une corrélation entre la participation des enfants à des activités organisées en dehors de l’école (y compris le sport, mais aussi la musique, les arts et les clubs) et les résultats positifs en matière d’épanouissement, tels que l’estime de soi, l’interaction avec les amis et les résultats scolaires. En 2005, des chercheurs américains ont étudié la littérature relative aux activités organisées et ont conclu que les activités organisées (comme les sports et les autres types d’activités organisées) aident les enfants à développer des compétences qui leur permettent de surmonter avec succès les défis rencontrés pendant l’enfance et l’adolescence. Ces chercheurs ont conclu que la participation à de telles activités est associée à la réussite scolaire, à la santé mentale, aux relations et comportements sociaux positifs, au développement identitaire et à l’engagement physique. Voir Mahoney, Joseph L. (Yale University), Reed W. Larson (University of Illinois) et Jacquelynne S. Eccles (University of Michigan) (2005), Organized Activities as Contexts of Development: Extracurricular Activities, After-School and Community Programs, LEA Publisher, p. 10.

¹¹ La capacité des fournisseurs à transférer les coûts aux consommateurs dépend de la structure du marché et de la mesure dans laquelle la demande est sensible aux prix. Si les familles étaient sensibles à l’incitation par les prix du CICPE et du CIAAE, il est probable que les fournisseurs d’activités physiques et artistiques organisées pour les enfants aient réussi, du moins partiellement, à transférer les coûts liés à la conformité aux familles.

¹² Voir l’Institut canadien de la recherche sur la condition physique et le mode de vie, sondage de 2008; Spence et autres, sondage de 2009; et Fisher et autres, sondage de 2009.

¹³ L’information sur le taux d’utilisation combiné pour le CICPE et le CIAAE se trouve dans le tableau 1 et le tableau 2 ci-après.

¹⁴ En théorie, les effets sur le revenu – le fait que les familles qui auraient engagé des dépenses pour les activités de leurs enfants admissibles en l’absence des crédits étaient plus riches en fonction des crédits qu’elles obtenaient pour ces dépenses – auraient également pu donner lieu à des dépenses additionnelles pour les activités à l’intention des enfants admissibles. Toutefois, les effets sur le revenu étaient vraisemblablement faibles compte tenu de la moyenne des économies d’impôt réalisées (voir le tableau 1), et seule une petite fraction du revenu additionnel aurait probablement été dépensée pour les activités des enfants admissibles dans tous les cas.

¹⁵ Clark, Warren (2008), « L'activité sportive chez les enfants », Tendances sociales canadiennes, Statistique Canada, catalogue no 11-008-XWF. Gilmour, Heather (2007), « Les Canadiens physiquement actifs », Rapports sur la santé, Statistique Canada,vol. 18, no 3. Kremarik, Frances (2000), « L'activité sportive chez les enfants : une affaire de famille », Tendances sociales canadiennes, Statistique Canada, catalogue no 11-008-X.

¹⁶ Bien que la facilité de substitution entre les activités physiques admissibles et les activités artistiques admissibles soit probablement plus importante, le CICPE et le CIAAE ont fourni la même réduction de prix aux deux types d’activités; par conséquent, les prix relatifs de ces deux catégories d’activités sont demeurés les mêmes et aucun incitatif de prix n’a poussé les familles à remplacer une activité par une autre. Un tel incitatif de prix n’existait que pour les familles qui dépensaient plus que les montants maximums admissibles pour les crédits pour une seule des deux catégories d’activités d’enfants. La situation différait avant l’instauration du CIAAE en 2011, période où le CICPE baissait les prix des activités physiques des enfants par rapport aux prix des activités artistiques des enfants.

¹⁷ Voir Kremarik (2000).

¹⁸ Mahoney, Joseph L. (Yale University), Reed W. Larson (University of Illinois) et Jacquelynne S. Eccles (University of Michigan) (2005), « Organized Activities as Contexts of Development Extracurricular Activities, After-School and Community Programs », LEA Publisher, p. 13.

¹⁹ Nguyen, Hai V. (Duke-NUS Graduate Medical School Singapore), et Paul Grootendorst (Université de Toronto) (2014), Does the Child Fitness Tax Credit Program Make Children More Active?, document de travail, novembre 2014.

²⁰ Faulkner, Guy, et autres (2011), « Economic Instruments for Obesity Prevention: Results of a Scoping Review and Modified Delphi Survey », International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity, vol. 8, p. 109 et suivantes.

²¹ Sauder, J. (2014), Canada’s Experiment With Children’s Fitness and Activity Tax Credits, Université de la Saskatchewan, août 2014.

²² Cameron, C., et autres (2016), « CANPLAY Study: Secular Trends in Steps/Day Amongst 5-19 Year-Old Canadians Between 2005 and 2014 », Preventive Medecine, volume 86, mai 2016.

²³ Voir, par exemple, Caledon Institute of Social Policy (2014), If You Don’t Pay, You Can’t Play: The Children’s Fitness Tax Credit, octobre 2014.

²⁴ Les dépenses relativement faibles des ménages à faible revenu pour les activités physiques des enfants peuvent également refléter en partie la disponibilité d’aide financière pour la participation sportive par les familles à faible revenu.

²⁵ Le crédit d’impôt pour les activités des enfants de l’Ontario a été éliminé le 1er janvier 2017.

²⁶ Dans la plupart des cas, les taxes imposent un coût économique alors qu’elles déforment les décisions prises par les agents économiques. Le bien-être économique et les pertes d’efficience soulevées par ces distorsions représentent un coût, soit l’augmentation des taxes pour financer le coût d’une dépense fiscale.