Archivé - Rapport sur la gestion de la dette 2020-2021

Tableau 1
Variation de la composition de la dette fédérale au 31 mars
milliards de dollars

	2021	2020	Variation
À payer en dollars canadiens
Obligations négociables	875,3	596,9	278,4
Bons du Trésor et bons de gestion de la trésorerie	218,8	151,9	66,9
Titres sur le marché de détail	0,3	0,5	- 0,2
Total à payer en dollars canadiens	1 094,4	749,2	345,2
À payer en devises	15,4	15,9	- 0,5
Total de la dette contractée sur les marchés	1 109,8	765,2	344,6
Rajustements de la valeur de la dette contractée sur les marchés, contrats de location-acquisition et autres opérations de la dette non échue	15,4	18,6	- 3,2
Total de la dette non échue	1 125,2	783,8	341,4
Régimes de retraite et autres comptes	319,7	301,0	18,6
Total de la dette portant intérêt	1 444,8	1 084,8	360,1
Créditeurs, charges à payer et provisions	207,4	163,8	43,6
Total des passifs	1 652,2	1 248,6	403,6
Total des actifs financiers	502,4	435,7	66,7
Total des actifs non financiers	101,1	91,5	9,5
Déficit accumulé (c.-à-d. dette fédérale)	1 048,7	721,4	327,4
Nota : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. Source : Comptes publics du Canada

Tableau 2
Sources et utilisations des emprunts 2020-2021 : Prévisions / données réelles 
milliards de dollars

	Prévisions1	Données réelles	Écart
Sources des emprunts
À payer en dollars canadiens
Bons du Trésor	294	219	- 75
Obligations	409	370	- 39
Titres sur le marché de détail	0	0	0
Total à payer en dollars canadiens	703	589	- 114
À payer en devises	10	4	- 6
Total – Sources des emprunts	713	593	- 120
Utilisations des emprunts2
Besoins de refinancement
À payer en dollars canadiens
Bons du Trésor	152	152	0
Obligations	92	93	1
Dont :
Obligations arrivant à échéance	92	93	1
Rachats d’obligations assortis d’une conversion	0	0	0
Rachats d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie	0	0	0
Titres sur le marché de détail	0	0	0
Total à payer en dollars canadiens	244	245	1
À payer en devises	1	5	4
Total – Besoins de refinancement	245	250	5
Ressources ou besoins financiers
Solde budgétaire	343	328	- 15
Opérations non budgétaires
Régimes de retraite et autres comptes	- 15	- 17	- 2
Actifs non financiers	5	10	5
Prêts, placements et avances	139	26	- 113
Dont :
Prêts à des sociétés d’État entreprises3	48	- 3	- 51
Programme d’achat de prêts hypothécaires assurés	51	1	- 50
Autres	41	28	-13
Autres opérations4	- 4	- 32	- 28
Total des opérations non budgétaires	126	- 13	- 139
Total – Ressources ou besoins financiers	469	315	- 154
Total – Utilisations des emprunts	713	564	- 149
Autres opérations de la dette non échue5	0	3	3
Augmentation ou diminution (–) nette de l’encaisse	0	27	27
Nota : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Les chiffres prévus proviennent du Portrait économique et budgétaire 2020 et de la Stratégie de gestion de la dette de 2020-2021. 2 Une valeur négative correspond à des ressources financières. 3 Prêts à des sociétés d’État entreprises représentent des sociétés en vertu du Programme d’emprunt des sociétés d’État. 4 Comprennent surtout la conversion de rajustements de la comptabilité d’exercice à la comptabilité de caisse, notamment au titre de l’impôt à recevoir et autres comptes débiteurs, les accords de perception fiscale conclus avec les provinces et les territoires, ainsi que l’impôt à payer et autres passifs. 5 Comprennent la réévaluation des swaps de devises, les escomptes non amortis sur les émissions de titres et les obligations découlant de contrats de location-acquisition et les autres opérations de la dette non échue.

Tableau 3
Cotes de crédit du gouvernement du Canada, au 31 mars 2021

Agence de notation	Durée	Devises nationale	Devises étrangères	Perspective	Action de notations précédentes
Moody’s Investors Service	Long terme Court terme	AAA -	AAA P-1	Stable	Mai 2002
Standard & Poor’s	Long terme Court terme	AAA A-1+	AAA A-1+	Stable	Juillet 2002
Fitch Ratings	Long terme Court terme	AA+ F1+	AA+ F1+	Stable	juin 2020
Dominion Bond Rating Service	Long terme Court terme	AAA R-1 (élevée)	AAA R-1 (élevée)	Stable	s.o.
Agence de notation du Japon	Long terme	AAA	AAA	Stable	s.o.

Tableau 4.1
Émissions brutes d’obligations et de bons en 2020-2021
en milliards de dollars, en fin d’exercice

	2019-2020 Exercice précédent	2020-2021 Dépenses prévues	2020-2021 Dépenses réelles	Écart entre les obligations réelles et prévues	Données réelles  2020-2021 par rapport au p. 100 de change  2019-2020
Bons du Trésor	152	294	219	- 75	44 %
2 ans	53	150	129	- 21	143 %
3 ans	20	65	57	- 8	187 %
5 ans	34	88	78	- 10	131 %
10 ans	14	74	74	0	444 %
30 ans	6	32	32	0	480 %
Obligations à rendement réel	1,8	1,4	1,4	0	- 22 %
Total – Obligations	127	409	370	- 39	191 %
Total – Émissions brutes	279	713	589	- 114	111 %

Composition de la dette contractée sur les marchés

La composition de l’encours de la dette sur le marché est le reflet des choix d’émission de dette passés (p. ex., au cours des 30 dernières années pour le secteur sur 30 ans). Les effets des changements apportés aux modes d’émission d’instruments de financement de la dette à court terme se manifestent assez rapidement, alors que pour bien cerner toutes les conséquences des modifications apportées à l’émission d’instruments de financement de la dette à plus long terme, il faut attendre jusqu’à leur échéance. Un profil d’échéance bien réparti contribue à maintenir une exposition prudente au risque lié aux variations des taux d’intérêt au fil du temps à un coût abordable, tout en favorisant le bon fonctionnement des marchés en fournissant des liquidités dans différents secteurs de terme à courir.

Composition de la dette contractée sur les marchés selon le terme à courir

En ce qui concerne la composition de la dette sur le marché, les obligations à court terme ont connu la plus forte augmentation au début de la pandémie, car elles peuvent absorber plus rapidement les besoins d’emprunt plus importants en volume que les obligations à long terme. Compte tenu de l’augmentation importante de l’émission d’obligations à long terme en 2020-2021, l’effet sur la composition de la dette sera plus prononcé au cours des prochaines années à mesure que les obligations à court terme arriveront à échéance (graphique 2).

Coût de la dette contractée sur les marchés

Le coût annuel du taux d’intérêt de la dette contractée sur les marchés constitue la composante la plus importante des frais de la dette publique (ces derniers incluent également les frais d’intérêt sur les passifs hors marché)^{Note de bas de page 3}. Le taux d’intérêt moyen pondéré applicable à l’encours de la dette contractée sur les marchés se situait à 1,35 p. 100 en 2020-2021, en baisse par rapport au taux de 2,03 p. 100 observé en 2019-2020. Malgré l’augmentation sans précédent de l’encours de la dette contractée sur le marché, le coût du taux d’intérêt sur la dette contractée sur le marché en pourcentage des dépenses gouvernementales totales a continué de diminuer, passant de 4,16 p. 100 en 2019-2020 à 2,33 p. 100 en 2020-2021, soit le plus faible niveau à ce jour (graphique 3).

Dette contractée sur les marchés : Terme jusqu’à échéance moyenne et le refinancement de la dette

La gestion prudente des besoins de refinancement de la dette favorise la confiance des investisseurs et vise à minimiser l’incidence de la volatilité ou des perturbations du marché sur le programme de financement. Selon un certain nombre de mesures communes des risques de refinancement de la dette sur le marché, y compris le terme jusqu’à échéance moyenne et le refinancement de la dette, la dette contractée sur le marché du gouvernement du Canada est demeurée prudente pendant la pandémie de COVID-19.

Terme jusqu’à échéance moyenne

Le terme jusqu’à échéance moyenne de la dette contractée sur les marchés a tendance à augmenter et à chuter principalement avec l’encours des bons du Trésor. On peut le constater au cours de la période de 2013-2014 à 2014-2015, lorsque les flux de trésorerie provenant de prêts hypothécaires assurés achetés en 2008-2009 arrivèrent à échéance, le terme jusqu’à échéance moyenne a alors atteint 6,8 ans à la fin de 2014-2015.

Le terme jusqu’à échéance moyenne est passé de 6,7 ans en 2018-2019 à 6,3 ans à la fin de 2019-2020, ce qui reflète l’émission accrue de bons du Trésor à l’appui de la liquidité et du bon fonctionnement du marché des bons du Trésor du gouvernement du Canada. À la fin de 2020-2021, le terme jusqu’à échéance moyenne a légèrement diminué pour atteindre 6,0 ans, en raison de la proportion accrue d’obligations à court terme où il y a généralement plus de possibilités d’augmenter le volume d’émission (graphique 4.1).

Au cours des 30 dernières années, le Canada a réussi à établir une structure prudente de la dette par rapport au PIB. En général, les pays dont la dette est faible par rapport au PIB peuvent choisir un niveau de risque plus élevé (c.-à-d. un taux de change moins élevé) en échange de coûts de taux d’intérêt plus faibles. Dans l’ensemble, le Canada est en phase avec les autres pays AAA (graphique 4.2).

Refinancement de la dette : Échéances trimestrielles par rapport au PIB

À mesure que la dette contractée sur le marché augmentait considérablement pendant la pandémie de COVID-19 pour appuyer les Canadiens et l’économie canadienne, le refinancement de la dette, mesuré par le montant de la dette arrivant à échéance par trimestre en pourcentage du PIB, a également augmenté. Les échéances trimestrielles par rapport au PIB ont augmenté en raison d’une augmentation importante des bons du Trésor émis au début de 2020-2021, compte tenu de l’augmentation rapide des besoins de trésorerie pour appuyer les mesures gouvernementales. Au milieu de l’exercice, les bons du Trésor arrivant à échéance ont été recyclés avec succès en obligations, et par conséquent, les échéances trimestrielles au PIB ont commencé à diminuer. Par conséquent, la maturité de la dette par rapport au PIB est passée d’un sommet de 10,5 p. 100 à un niveau plus prudent de 5,7 p. 100, comparativement à une moyenne de 4,3 p. 100 en 2019-2020 (graphique 5).

Refinancement de la dette : Échéances journalières

Afin de soutenir les émissions accrues d’obligations et de niveler le profil futur des flux de trésorerie, en 2020-2021 le gouvernement a ajouté une nouvelle date d’échéance du 1^er décembre dans le segment des obligations à 10 ans et deux nouvelles dates d’échéance dans le segment des obligations à trois ans : le 1^er avril et le 1^er octobre (elles étaient auparavant fongible avec les obligations à 5 ans). Par conséquent, le gouvernement à maintenant 10 dates d’échéance.

Voici le profil des dates d’échéance des émissions de référence :

• Obligations à 2 ans : 1^er février, 1^er mai, 1^er août et 1^er novembre
• Obligations à 3 ans : 1^er avril, 1^er octobre
• Obligations à 5 ans : 1^er mars et 1^er septembre
• Obligations à 10 ans : 1^er juin, 1^er décembre
• Obligations à 30 ans : 1^er décembre – bien que les obligations à rendement réel et les obligations à rendement nominal à 30 ans arrivent à échéance le 1^er décembre, elles n’arrivent pas à échéance la même année.

Maintenir le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement

Le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada profite au gouvernement en tant qu’emprunteur, car il appuie directement l’objectif fondamental de la stabilité du financement à faible coût, tout en bénéficiant à un large éventail de participants au marché.

Ce bon fonctionnement permet au gouvernement d’obtenir un accès plus sûr aux marchés financiers au fil du temps, et il contribue à réduire les coûts et la volatilité des coûts des taux d’intérêt sur ces marchés. De plus, il lui procure la souplesse voulue pour composer avec l’évolution des besoins financiers. Du point de vue, des participants au marché, la liquidité et la transparence du marché secondaire des titres du gouvernement permettent d’incorporer à leurs portefeuilles de placements des actifs dénués de tout risque ; en outre, ils confèrent une stabilité aux marchés intérieurs des titres à revenu fixe où les titres du gouvernement du Canada servent de produits de référence (pour les provinces, les municipalités et les entreprises), et ils constituent des instruments utiles de couverture contre le risque de taux d’intérêt.

En vue d’appuyer la liquidité et le bon fonctionnement du marché au cours de cette année qui connaît une extrême incertitude, le gouvernement du Canada a favorisé la transparence et l’uniformité dans la gestion de son programme d’endettement grâce à des communications et à des activités de sensibilisation continues. Les mesures suivantes ont été prises afin de promouvoir le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada en 2020-2021.

Fournir une émission régulière et transparente

En 2020-2021, le gouvernement du Canada a continué d’annoncer les calendriers des adjudications d’obligations avant le début de chaque trimestre et a fourni des détails pour chaque opération dans un appel d’offres dans la semaine précédant une adjudication^{Note de bas de page 4}. Des adjudications régulières ont eu lieu en 2020-2021 pour les obligations à rendement nominal à 2 ans, à 3 ans, à 5 ans, à 10 ans et à 30 ans et pour les obligations à rendement réel. Les calendriers d’émission des obligations ont été communiqués en temps opportun sur le site Web de la Banque du Canada.

Mettre l’accent sur les principales émissions d’obligations de référence

Par rapport à 2019-2020, en raison de l’augmentation des besoins financiers due à la pandémie de COVID-19, toutes les émissions d’obligations de référence ont été augmentées à des niveaux sans précédent en 2020-2021. Dans la plupart des cas, les obligations de référence ont atteint les nouvelles fourchettes accrues, à quelques exceptions près (graphique 6)^{Note de bas de page 5}.

• Obligations à 2 ans : de 9 milliards de dollars à 50 milliards de dollars
• Obligations à 3 ans : de 30 milliards de dollars à 50 milliards de dollars
• Obligations à 5 ans : 35 milliards de dollars à 55 milliards de dollars
• Obligations à 10 ans : 30 milliards de dollars à 50 milliards de dollars
• Obligations à rendement nominal à 30 ans : de 25 milliards de dollars à 45 milliards de dollars

Assurer un vaste bassin d’investisseurs dans les titres du gouvernement du Canada

La diversification du bassin d’investisseurs contribue au dynamisme du marché secondaire des titres du gouvernement du Canada, ce qui aide à garder les coûts de financement à un niveau peu élevé et stable. Le gouvernement du Canada s’efforce de diversifier sa clientèle d’investisseurs en maintenant un programme de titres d’emprunt sur le marché intérieur qui offre un large éventail d’échéances afin de répondre aux besoins de divers types d’investisseurs.

En 2020-2021, à la suite d’une augmentation sans précédent de la dette contractée sur le marché en raison de COVID-19, les investisseurs nationaux (y compris la Banque du Canada) détenaient environ 76 p. 100 des titres du gouvernement du Canada (graphique 7). Parmi les investisseurs canadiens, c’est la Banque du Canada qui détenait la part la plus importante des titres du gouvernement du Canada (33 p. 100) ; venaient ensuite les sociétés d’assurances et les fonds de pension (18 p. 100) et les institutions financières (17 p. 100). Ces trois catégories détenaient ensemble plus de deux tiers de l’encours des titres du gouvernement du Canada.

Malgré cette augmentation importante de la dette contractée sur le marché, les investisseurs non-résidents détenaient 24 p. 100 des titres du gouvernement du Canada^{Note de bas de page 6}, environ 5 p. 100 de points de baisse par rapport à 2019-2020. Cette part des titres du gouvernement du Canada détenue par des non-résidents est moyenne par rapport à celle des autres émetteurs souverains du G7 (graphique 8).

Consulter les participants au marché

Des consultations officielles sont menées au moins une fois l’an auprès des participants au marché afin de recueillir leurs opinions au sujet de la conception du programme d’emprunt ainsi que de la liquidité et de l’efficience des marchés des titres du gouvernement du Canada. Les consultations menées à l’automne 2019 visaient à éclairer la Stratégie de gestion de la dette de 2020-2021. Toutefois, en raison de circonstances extraordinaires, les consultations de l’automne 2020 ont également porté sur la Stratégie de gestion de la dette de 2020-2021.

La Banque du Canada et le ministère des Finances Canada ont mené des consultations sur le marché à l’automne 2019 et à l’automne 2020, avec des organisations à Toronto, Montréal et New York, au total plus de 30 réunions bilatérales ont été tenues au cours de chaque consultation. Le but de ces consultations était d’obtenir l’opinion des participants au marché au sujet de la conception et du fonctionnement du programme d’emprunt sur le marché intérieur du gouvernement du Canada pour 2020-2021 et pour les exercices suivants.

Consultations sur la stratégie de gestion de la dette de 2020-2021 et consultations sur les obligations à rendement réel du gouvernement du Canada – automne 2019 (c.-à-d. pré-COVID-19)

Compte tenu des circonstances extraordinaires qui ont mené au report du budget de 2020, et dans l’intérêt du maintien de la régularité et de la transparence auprès des participants au marché, le Sommaire des consultations sur la stratégie de gestion de la dette de 2020-2021 et le Sommaire des consultations sur les obligations à rendement réel du gouvernement du Canada ont été publiés le 27 mars 2020 à titre de documents autonomes sur le site Web de la Banque du Canada^{Note de bas de page 7}.

Consultations sur la stratégie de gestion de la dette de l’automne 2020

Compte tenu du maitnien des circonstances extraordinaires et dans l’intérêt du maintien de la régularité et de la transparence auprès des participants au marché, le Sommaire des consultations sur la stratégie de gestion de la dette de l’automne 2020 a été publié conjointement avec l’Énoncé économique de l’automne de 2020 le 30 novembre 2020^{Note de bas de page 8}.

Système de distribution des valeurs mobilières

En sa qualité d’agent financier du gouvernement, la Banque du Canada distribue les bons et les obligations négociables du gouvernement du Canada, dans le cadre d’adjudications, à des distributeurs de titres d’État et à des consommateurs. Les distributeurs de titres d’État qui maintiennent un certain seuil d’activité sur les marchés primaires et secondaires des titres du gouvernement du Canada peuvent présenter une demande afin de devenir négociants principaux, ceux-ci constituant le noyau principal de distributeurs des titres du gouvernement du Canada. Les adjudications de titres du gouvernement font l’objet d’une surveillance dont le but est de veiller à ce que les distributeurs de titres d’État se conforment aux modalités applicables en vue d’assurer le bon fonctionnement du système de distribution des titres^{Note de bas de page 9}.

La réduction des délais de publication des résultats permet d’accroître l’efficience d’adjudication et atténue le risque de marché pour les participants. Dans le cas des adjudications de bons du Trésor et d’obligations, le délai moyen en 2020-2021 était de 1 minute et 57 secondes, alors qu’aucune opération de rachat n’avait été effectuée, comparativement à un délai moyen de 2 minutes 6 secondes en 2019-2020^{Note de bas de page 10}.

Surveiller les opérations sur titres du gouvernement du Canada sur le marché secondaire

Deux mesures de la liquidité et de l’efficience du marché secondaire des titres du gouvernement du Canada sont le volume des opérations et le ratio de rotation.

Le volume des opérations correspond au montant des titres transigés au cours d’une période donnée (p. ex., en une journée). Un volume élevé indique habituellement que les participants peuvent vendre ou acheter des titres sur le marché sans qu’il y ait d’incidence sensible sur le prix, et cela suppose généralement de moins grands écarts entre cours acheteur et cours vendeur.

Le ratio de rotation permet de mesurer la profondeur du marché. Il s’agit du ratio des titres transigés aux titres en circulation. Un ratio de rotation élevé signifie qu’un grand nombre de titres changent de main au cours d’une période donnée, ce qui constitue un indice d’un marché liquide.

Le volume moyen des opérations quotidiennes sur le marché secondaire des obligations du gouvernement du Canada en 2020-2021 s’est chiffré à 42,1 milliards de dollars, soit une augmentation de 2,6 milliards de dollars par rapport à 2019-2020 (graphique 9).

Malgré l’augmentation sans précédent de l’émission, le marché a continué de fonctionner ou de bien transiger, en grande partie grâce aux divers programmes d’appui aux marchés financiers de la Banque du Canada.

Compte tenu de l’augmentation sans précédent de l’émission en 2020-2021, le ratio de rotation de l’encours annuel de la dette sur le marché des obligations secondaires du gouvernement du Canada a diminué, passant de 18,9 fois en 2019-2020 à 14,0 fois en 2020-2021. Les obligations qui présentent le taux de rotation le plus élevé sont les obligations à moyen terme aux échéances de 3 à 10 ans à 19,9 foisalors que les obligations à rendement réel présentent le taux de rotation le plus faible à 0,7 fois (graphique 10).

Appuyer la liquidité du marché secondaire

La Banque du Canada a instauré des mesures et des mécanismes afin de favoriser le fonctionnement efficace et continu des marchés : elle a entre autres augmenté la quantité de titres du gouvernement du Canada qu’elle achète aux adjudications des bons du Trésor et mis en place un programme d’achat d’obligations sur le marché secondaire.

Annoncé le 27 mars 2020, la Banque du Canada a lancé le Programme d’achat d’obligations du gouvernement du Canada (PAOG), un programme d’achat de titres du gouvernement du Canada sur le marché secondaire, dans le cadre du programme d’assouplissement quantitatif de la Banque du Canada. Le PAOG a été établi pour répondre aux tensions sur le marché obligataire du gouvernement du Canada et pour améliorer l’efficacité de toutes les autres mesures prises pour appuyer les marchés de financement de base. Le programme a commencé par des achats d’au moins 5 milliards de dollars par semaine sur toute la courbe de rendement, et des opérations sont effectuées quotidiennement.

Le 28 octobre 2020, le PAOG a été recalibré pour déplacer les achats vers des obligations à plus long terme, qui ont une influence plus directe sur les taux d’emprunt qui sont les plus importants pour les ménages et les entreprises. En même temps, le total des achats a été progressivement réduit jusqu’à au moins 4 milliards de dollars par semaine et cela a continué à ce rythme jusqu’à la fin de l’exercice. Les achats de la Banque du Canada se sont élevés à 246 milliards de dollars, compte tenu de toutes les opérations menées entre le 1^er avril 2020 et le 31 mars 2021.

De plus, en juillet 2020, la Banque du Canada a annoncé l’introduction de Programme d’opérations de cession en pension de titres pour remplacer le programme de prêt de titres^{Note de bas de page 11}. Le Programme d’opérations de cession en pension de titres a fourni une source temporaire d’obligations nominales et de bons du Trésor du gouvernement du Canada aux négociants principaux afin de soutenir la liquidité sur le marché du financement des titres. La Banque du Canada a rendu disponible une partie de ses avoirs en titres à un jour grâce à des opérations de rachat quotidiennes.

Programme régulier de rachat d’obligations

Les rachats au comptant ou assortis d’une conversion portent sur des obligations dont le terme à courir se situe entre 12 mois et 25 ans. Les rachats au comptant consistent à échanger des titres contre des espèces. Les rachats assortis d’une conversion consistent à échanger une obligation contre une autre sans effet sur la durée (p. ex., une ancienne obligation contre une obligation devant faire partie d’une émission de référence en voie d’être établie)^{Note de bas de page 12}.

En 2020-2021, il n’y a pas eu d’opérations de rachat régulières du gouvernement.

Partie III
Rapport sur le programme de la dette 2020-2021

Les adjudications de bons du Trésor et d’obligations ont bien fonctionné et la demande de titres du gouvernement du Canada est demeurée forte tout au long de l’exercice, en partie en raison du PAOG de la Banque du Canada, de la demande persistante de titres de dette souveraine de haute qualité et de la solide situation budgétaire et économique du Canada.

Obligations négociables sur le marché intérieur

Programme d’obligations

En 2020-2021, l’émission brute d’obligations était de 369,9 milliards de dollars, soit 242,9 milliards de dollars de plus que les 127,0 milliards de dollars émis en 2019-2020. La valeur des émissions brutes d’obligations à rendement nominal s’est élevée à 368,5 milliards de dollars, et celle des émissions d’obligations à rendement réel, à 1,4 milliard de dollars (tableau 5).

Indicateurs des résultats des adjudications d’obligations sur le marché intérieur

Malgré l’augmentation sans précédent de l’émission d’obligations en 2020-2021, les adjudications d’obligations étaient bien couvertes, avec des ratios supérieurs à la moyenne quinquennale dans toutes les obligations, sauf pour les obligations à 30 ans (tableau 6). Le ratio de couverture correspond au quotient de la valeur totale des soumissions reçues, y compris celles de la Banque du Canada, par la taille de l’adjudication. Toute chose égale par ailleurs, un ratio de couverture élevé dénote généralement une forte demande et devrait donc se traduire par un rendement moyen plus bas à l’adjudication.

De même, en dépit d’une forte augmentation sans précédent de l’émission, les écarts d’adjudication ont été bien comparés à la moyenne quinquennale de 2020-2021 pour toutes les obligations^{Note de bas de page 13}. L’écart d’adjudication désigne le nombre de points de base entre le rendement le plus élevé accepté et le rendement moyen au cours d’une adjudication. En général, un écart d’adjudication faible est préférable, puisqu’il signifie habituellement une plus grande transparence du processus d’établissement des prix. Il y a eu 76 adjudications d’obligations à rendement nominal en 2020-2021, soit 36 de plus qu’en 2019-2020. Cette augmentation des adjudications d’obligations nominales est en grande partie attribuable à des besoins financiers supplémentaires importants découlant des initiatives gouvernementales visant à répondre à la pandémie de COVID-19.

Participation aux adjudications d’obligations sur le marché intérieur

En 2020-2021, les négociants principaux ont obtenu 64 p. 100 des obligations à rendement nominal adjugées, tandis que les consommateurs en ont obtenu 36 p. 100 (tableau 7), si on exclut la part de la Banque du Canada^{Note de bas de page 14}. Dans l’ensemble, les 10 participants les plus actifs ont obtenu 80 p. 100 de ces titres. La part des obligations à rendement réel obtenue par les négociants principaux a augmenté, passant de 38 p. 100 en 2019-2020 à 45 p. 100 en 2020-2021, tandis que les consommateurs ont vu leur part diminuer durant la même période, passant de 62 p. 100 à 55 p. 100.

Bons du Trésor et bons de gestion de la trésorerie

En 2020-2021, les émissions de bons du Trésor à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois ont totalisé 646,0 milliards de dollars, en hausse de 370,0 milliards de dollars par rapport à l’exercice précédent. De plus, cinq adjudications de bons de gestion de la trésorerie ont eu lieu, dont les émissions ont totalisé 25,5 milliards de dollars en 2020-2021, comparativement à 24 adjudications et à 67,6 milliards de dollars en émissions en 2019-2020. Les émissions de ces deux types de bons ont totalisé 671,5 milliards de dollars. Au 31 mars 2021, l’encours combiné des bons du Trésor et des bons de gestion de la trésorerie s’établissait à 218,8 milliards de dollars, en hausse de 66,9 milliards de dollars par rapport à la fin de l’exercice 2019-2020 (graphique 11).

Au début de la pandémie, la taille des adjudications de bons du Trésor a été augmentée de façon significative et la fréquence des adjudications a été modifiée, passant d’adjudications bimensuelles aux adjudications hebdomadaires, pour absorber les dépenses liées à la COVID-19 qui augmentent rapidement. Les adjudications hebdomadaires ont été remises aux adjudications bimensuelles et la taille des adjudications a diminué plus tard au cours de l’exercice, à mesure que les bons du Trésor à court terme (c.-à-d. les mandats de 3 mois et de 6 mois) arrivaient à échéance et ont été remplacés par des émissions dans les secteurs des obligations.

En 2020-2021, toutes les adjudications de bons du Trésor et de bons de gestion de la trésorerie ont obtenu une couverture complète. En excluant les bons du Trésor de 6 mois, les écarts d’adjudications étaient légèrement supérieurs à la moyenne sur cinq ans à l’échéance des bons du Trésor. Les ratios de couverture pour l’adjudication des bons du Trésor en 2020-2021 étaient supérieurs à la moyenne quinquennale pour toutes les échéances des bons du Trésor (tableau 8).

Participation aux adjudications de bons du Trésor

En 2020-2021, la part des bons du Trésor attribués aux fournisseurs principaux est restée inchangée à 84 p. 100 par rapport à 2019-2020, tandis que la part attribuée aux clients est restée inchangée à 16 p. 100 (tableau 9). Les 10 participants les plus actifs ont obtenu 89 p. 100 de ces titres.

Dette en devises

Les dettes en devises servent à financer le Compte du fonds des changes (CFC), qui constitue la composante la plus importante des réserves officielles internationales du Canada. Les principaux objectifs des réserves internationales sont de contribuer au contrôle et à la protection de la valeur externe du dollar canadien et fournir une source de liquidité au gouvernement du Canada.

Le CFC est un portefeuille principalement composé de titres liquides en devises et de droits de tirage spéciaux (DTS). Les titres liquides en devises se composent principalement de titres émis par des États souverains bénéficiant d’une cote de crédit élevée et par les organismes de ces États qui empruntent sur les marchés publics et qui sont appuyés par une garantie globale offerte par le gouvernement, ainsi que de titres d’organismes supranationaux bénéficiant d’une cote élevée. Les DTS sont des actifs des réserves internationales créés par le Fonds monétaire international (FMI) et dont la valeur est fondée sur un panier de devises internationales. Les réserves officielles internationales comprennent également la position de réserve du Canada au FMI. Cette position, qui représente l’investissement du Canada dans les activités du FMI, fluctue selon les retraits et les remboursements effectués par ce dernier. Le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada fournit des renseignements au sujet des objectifs, de la composition et du rendement de ce portefeuille.

La valeur marchande des réserves officielles internationales du Canada a baissé, passant de 86,1 milliards de dollars américains au 31 mars 2020, à 83,4 milliards de dollars américains au 31 mars 2021. Les actifs du CFC, qui totalisaient 78,9 milliards de dollars américains au 31 mars 2021, ont été maintenus à un niveau conforme à l’engagement du gouvernement de maintenir les titres liquides libellés en devises à un niveau égal ou supérieur à 3 p. 100 du PIB nominal.

Le CFC est financé par des passifs du gouvernement du Canada libellés ou convertis en devises. Pour combler ses besoins de financement en devises, le gouvernement a surtout recours à un programme permanent de swaps de devises financés par des émissions de titres intérieurs. Au 31 mars 2021, l’encours des swaps de devises du gouvernement du Canada s’élevait à 55,2 milliards de dollars américains (valeur nominale).

Outre les swaps de devises fondés sur des émissions de titres intérieurs, le financement du CFC s’effectue au moyen d’un programme d’émission d’effets à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada), de billets à moyen terme (billets du Canada, eurobillets à moyen terme) et un programme d’obligations multimarchés. La méthode de financement choisie dépend des besoins en matière de financement, des coûts, des conditions du marché et des objectifs de diversification du financement (tableau 10).

En date du 31 mars 2021, il y a eu trois émissions obligataires multimarchés du gouvernement en circulation (tableau 11).

En date du 31 mars 2021, il y avait un encours des billets à moyen terme du gouvernement du Canada (tableau 12).

Titres sur le marché de détail

L’encours des Obligations d’épargne du Canada et des Obligations à prime du Canada détenues par les investisseurs de détail a diminué en 2020-2021, passant de 0,5 milliard de dollars à 0,3 milliard de dollars. L’encours des titres sur le marché de détail représentait un pourcentage négligeable de la dette contractée sur les marchés au 31 mars 2021 (graphique 12).

Dans le budget de 2017, le gouvernement du Canada a annoncé la fin du programme d’Obligations d’épargne du Canada (OEC) et d’Obligations à prime du Canada puisqu’ils ne représentaient plus une source rentable de fonds et que les Canadiens jugeaient que les titres sur le marché de détail ne représentaient plus un placement privilégié. À la suite de l’annonce, les Canadiens ont été rassurés, car tous les fonds restants du Programme d’épargne-salaire, du régime canadien d’épargne-retraite et du Fonds canadien de revenu de retraite, ainsi que les obligations non encaissées, demeurent sûrs et garantis par le gouvernement du Canada. La dernière date d’échéance était le 1^er décembre 2021 et, par conséquent, tous les encours des obligations sont donc arrivés à échéance.

En 2020-2021, l’encours des titres au détail a diminué de 0,2 milliard de dollars (tableau 13).

Gestion de la trésorerie

La Banque du Canada, à titre d’agent financier du gouvernement, gère le Trésor du receveur général, duquel sont prélevés les soldes requis aux fins des activités quotidiennes du gouvernement. L’objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d’une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels.

L’encaisse se compose des sommes déposées au crédit du receveur général du Canada auprès de la Banque du Canada, des banques à charte ou d’autres institutions financières. L’encaisse auprès de la Banque du Canada comprend les soldes de fonctionnement du receveur général et un dépôt remboursable de 20 milliards de dollars détenu aux fins du plan de liquidité prudentielle.

Depuis le début de la crise de COVID-19, le gouvernement a établi une position de trésorerie beaucoup plus importante avant de faire les investissements nécessaires pour stabiliser l’économie canadienne en pleine pandémie de COVID-19, et à des fins d’urgence. Au fur et à mesure que les initiatives gouvernementales qui ont été prises pour réagir à la pandémie de COVID-19 ont commencé à se concrétiser, les soldes de trésorerie ont été dépensés pour effectuer les investissements nécessaires à la stabilisation de l’économie canadienne. Les soldes de trésorerie ont commencé à diminuer en juin, à mesure que les besoins les exigences en matière de dépenses devenaient plus prévisibles.

La position de liquidité quotidienne en fin d’exercice a augmenté de 23,7 milliards de dollars en 2020-2021, pour s’établir à 57,5 milliards (graphique 13 et tableau 14).

Gestion de la liquidité prudentielle

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides sous forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change^{Note de bas de page 15}, de manière à favoriser la confiance des investisseurs et à être en mesure de s’acquitter de ses obligations de paiement dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux globaux de liquidité du gouvernement sont gérés de manière à couvrir normalement au moins un mois (c.-à-d. 23 jours ouvrables) des flux de trésorerie nets projetés, y compris les versements de coupons et les besoins en refinancement de la dette. L’exigence d’un Plan de liquidités prudentielles de 23 jours est une mesure prospective qui change quotidiennement en raison des soldes de trésorerie réels quotidiens et des nouvelles prévisions de trésorerie.

En raison de la pandémie de COVID-19 et des programmes d’appui connexes du gouvernement du Canada, les besoins de financement prévus et le programme d’endettement ont augmenté considérablement. Par conséquent, les premières prévisions projetaient que certains jours de février et mars ne satisferaient pas aux exigences de 23 jours de Plan de liquidités prudentielles. Toutefois, à mesure que les opérations d’emprunt augmentaient rapidement, les soldes de trésorerie de l’exercice 2020-2021 se situaient à des niveaux suffisants et le dépôt exigible ou les actifs du Compte du fonds des changes (CFC) n’ont jamais été utilisés pour remplir les obligations de paiement.

Placement des soldes de trésorerie du receveur général

Au début de 2020-2021, il n’y a eu que quelques adjudications du receveur général (graphique 14). Les adjudications du receveur général du matin et de l’après-midi ont cessé pendant la crise de COVID-19, car la liquidité du système financier était élevée et que les participants n’avaient pas besoin de fonds supplémentaires. Les soldes de trésorerie ont ensuite été détenus à la Banque du Canada et utilisés pour financer partiellement les achats de la Banque du Canada dans le cadre du PAOG.

Programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie

Le programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie (ROGT) a été conçu pour faciliter la gestion des besoins de trésorerie en réduisant l’ampleur des soldes de trésorerie nécessaires en prévision des principales dates de paiement à l’échéance de titres et de coupons. Il visait aussi à atténuer les variations de la taille des adjudications de bons du Trésor durant l’exercice et à réduire le risque de refinancement. Ce programme cible les obligations du gouvernement du Canada ayant un terme à courir allant jusqu’à 18 mois, pour lesquelles le montant total à l’échéance excède 8 milliards de dollars.

En 2020-2021, aucune obligation n’a été rachetée par l’entremise du programme de ROGT, comparativement à 31,1 milliards de dollars en 2019-2020. En 2020-2021, la Banque du Canada a instauré un certain nombre de mesures et de mécanismes afin d’appuyer le bon fonctionnement des marchés : elle a entre autres augmenté la quantité de titres du gouvernement du Canada qu’elle achète aux adjudications des bons du Trésor et mis en place un programme d’achat d’obligations sur le marché secondaire. Compte tenu des achats de la Banque du Canada sur le marché secondaire, le programme du PAOG a été temporairement interrompu et le gouvernement n’a pas effectué d’opérations du PAOG en 2020-2021 (graphique 15).

Nota : les données représentent les montants en souffrance des obligations qui arrivent à échéance aux dates indiquées dans le graphique. Les rachats correspondants représentent des opérations effectuées avant 2020-2021.

Annexe 1
Rapports terminés d’évaluation de la trésorerie

Afin d’appuyer le processus décisionnel dans l’avenir et par souci de transparence et de reddition de comptes, divers aspects des activités de trésorerie du gouvernement du Canada sont examinés périodiquement dans le cadre du Programme d’évaluation de la trésorerie. Ce programme a pour but d’obtenir des évaluations externes périodiques portant sur les cadres et les processus de gestion des titres détenus sur les marchés de gros et de détail, l’encaisse et des réserves, ainsi que les activités de trésorerie d’autres entités relevant du ministre des Finances.

Les rapports faisant état des conclusions de ces évaluations ainsi que la réponse du gouvernement à chaque évaluation sont déposés par la ministre auprès du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes. Des exemplaires sont également envoyés au vérificateur général du Canada. De plus, les rapports sont affichés sur le site Web du ministère des Finances Canada.

Annexe 2
Mesures stratégiques de gestion de la dette prises depuis 1997

Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres. Pour le gouvernement, en tant qu’émetteur, le bon fonctionnement du marché attire les investisseurs et contribue au maintien de coûts de financement peu élevés et stables au fil du temps. Du point de vue des participants au marché, la liquidité et la transparence du marché secondaire des titres du gouvernement permettent d’incorporer à leurs portefeuilles de placements des actifs dénués de tout risque ; en outre, ces titres servent de repère pour l’établissement des prix d’autres titres d’emprunt et d’instruments dérivés, et ils constituent un important instrument de couverture contre le risque de taux d’intérêt. Le tableau qui suit énumère les mesures stratégiques qui ont été prises afin d’obtenir un financement stable et à faible coût et de promouvoir le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada.

Annexe 3
Glossaire

Gestion du passif-actif : cadre décisionnel en matière d’investissement utilisé pour gérer simultanément un portefeuille d’actifs et de passifs.

Durée moyenne à échéance : durée moyenne pondérée jusqu’à échéance des titres du portefeuille de créances.

Obligation de référence : une obligation qui est considérée par le marché comme la norme par rapport à laquelle toutes les autres obligations dans ce délai d’échéance sont évaluées. Il s’agit généralement d’une obligation souveraine émise, puisque la dette souveraine est généralement la plus solvable sur un marché intérieur. Habituellement, il s’agit de l’obligation la plus liquide dans chaque fourchette d’échéances et est donc évalué avec exactitude.

Déficit budgétaire : Le manque à gagner entre les recettes annuelles du gouvernement et les dépenses budgétaires annuelles.

Rachat en espèces : Rachat d’obligations en espèces. Les rachats en espèces servent à maintenir la taille des adjudications d’obligations et des nouvelles émissions.

Rachats d’obligations assortis d’une conversion : l’échange de l’encours des obligations pour de nouvelles obligations au sein de l’obligation de référence immobilière actuelle.

Bon du Canada : un billet à ordre libellé en dollars US, émis pour des termes allant jusqu’à 270 jours. Les billets à ordre du Canada sont émis uniquement à des fins de financement de réserves de change

Obligations d’investissement du Canada : un instrument de sécurité à durée déterminée non négociable émis par le gouvernement du Canada.

Billet du Canada : un billet à ordre généralement libellé en dollars américains et disponible sous forme de livre. Les billets du Canada ont une échéance de 9 mois ou plus, et peuvent être assortis d’un taux fixe ou variable. Les billets du Canada sont émis dans le seul but d’alimenter les réserves de change.

Obligations à prime du Canada : Un instrument de sécurité non négociable émis par le gouvernement du Canada, qui est remboursable une fois par année à la date d’anniversaire ou pendant les 30 jours suivants, sans pénalité.

Obligations d’épargne du Canada : un instrument de sécurité non négociable émis par le gouvernement du Canada, qui est remboursable sur demande par le ou les propriétaires inscrits et qui, après les trois premiers mois, paie des intérêts jusqu’à la fin du mois précédant l’encaissement.

Swap de devises : contrat qui échange un type de titre de créance pour un autre type impliquant des monnaies différentes et l’échange du montant contractuel et des paiements d’intérêts.

Durée : mesure de la sensibilité du prix d’une obligation ou d’un portefeuille aux fluctuations des taux d’intérêt. Il s’agit d’une mesure de la volatilité exprimée en années. Plus la durée est longue, plus le risque d’intérêt est élevé au regard du prix de l’obligation ou du portefeuille.

Système de commerce électronique : Système électronique qui fournit des informations en temps réel sur les valeurs mobilières et permet à l’utilisateur d’effectuer des opérations financières.

Compte du fonds de change (CFC) : Compte qui aide à contrôler et à protéger la valeur externe du dollar canadien et qui fournit une source de liquidité au gouvernement du Canada. Les actifs détenus dans le CFC sont gérés de façon à procurer des liquidités au gouvernement et, s’il y a lieu, à fournir des fonds afin de favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur les marchés des changes.

Source ou besoin financier : La différence entre les entrées et sorties de fonds du compte du receveur général du gouvernement. Dans le cas d’une exigence financière, il s’agit du montant des nouveaux emprunts requis auprès de prêteurs externes pour répondre aux besoins de financement au cours d’une année donnée. 

Part à taux fixe de la dette contractée sur le marché : Proportion de la dette contractée sur les marchés qui n’arrive pas à échéance ou qui doit être réévaluée dans un délai d’un an (c.-à-d. l’inverse de la part de la dette contractée sur les marchés qui est réajustée).

Réserves de change : les actifs en devises (p. ex. les obligations génératrices d’intérêts) détenus pour soutenir la valeur de la monnaie nationale. Les réserves de changes du Canada sont détenues dans le Compte du fonds des changes.

Adjudications de titres du gouvernement du Canada : processus utilisé pour vendre des titres de créance du gouvernement du Canada (surtout des obligations négociables et des bons du Trésor) dans lesquels les émissions sont vendues par appel d’offres public aux distributeurs de titres du gouvernement et aux clients approuvés.

Distributeur de titres du gouvernement : un courtier en valeurs mobilières ou une banque autorisée à soumissionner aux adjudications du gouvernement du Canada et par l’entremise de laquelle le gouvernement distribue des bons du Trésor et des obligations négociables du gouvernement du Canada.

Dette portant intérêt : Dette constituée d’une dette non échue ou d’une dette émise sur les marchés du crédit, passif relatif aux pensions et autres avantages futurs, et autres passifs.

Système de transfert de paiements de grande valeur : un système de transfert électronique de fonds mis en place en février 1999 et exploité par l’Association canadienne des paiements. Il facilite le transfert électronique des paiements en dollars canadiens dans l’ensemble du pays pratiquement instantanément.

Obligation négociable : titre portant intérêt, émis par le gouvernement du Canada, dont les modalités sont les suivantes : l’obligation négociable peut être achetée ou vendue sur le marché libre ; elle est payable en monnaie canadienne ou en devises ; elle comporte une date d’échéance fixe ; son intérêt est payable sous forme de coupon ou d’immatriculation ; et sa valeur nominale est garantie à l’échéance.

Dette négociable : dette sur le marché émise par le gouvernement du Canada et vendue au moyen d’un appel d’offres ou d’une syndication. Ces émissions peuvent être négociées entre les investisseurs tout en restant en suspens.

Marché monétaire : marché dans lequel des capitaux à court terme sont levés, investis et échangés à l’aide d’instruments financiers tels que les bons du Trésor, les acceptations bancaires, les titres commerciaux et les obligations arrivant à échéance en un an ou moins.

Dette hors marché : la dette interne du gouvernement, qui est, pour la plupart, les passifs de pension du secteur public fédéral et les passifs courants du gouvernement (comme les comptes créditeurs, les charges à payer, les paiements d’intérêts et les paiements de la dette échue).

Taux à un jour, taux de financement à un jour, taux du marché monétaire à un jour, taux de prêt à un jour : taux d’intérêt auquel les participants ayant un excédent temporaire ou une pénurie de fonds sont en mesure de prêter ou d’emprunter jusqu’au jour ouvrable suivant. C’est le terme le plus court à maturité sur le marché monétaire.

Négociant principal : membre du groupe central de distributeurs de titres du gouvernement qui maintient un certain seuil d’activité sur le marché des titres du gouvernement du Canada. La classification des négociants principaux peut être atteinte soit en bons du Trésor, soit en obligations négociables, soit les deux.

Marché primaire : le marché dans lequel les émissions de titres sont d’abord offertes au public.

Obligations à rendement réel : obligation dont les paiements d’intérêts sont basés sur des taux d’intérêt réels. Contrairement aux obligations négociables à coupon fixe standard, les paiements d’intérêts semestriels sur les obligations à rendement réel du gouvernement du Canada sont déterminés en ajustant le principal en fonction de la variation de l’indice des prix à la consommation.

La part à refinancer de la dette contractée sur les marchés : la proportion de la dette contractée sur les marchés qui arrive à échéance ou qui doit être réévaluée dans un délai d’un an (c.-à-d. l’inverse de la part de la dette contractée sur les marchés à taux fixe).

La part à refinancer nette de la dette contractée sur les marchés en proportion du produit intérieur brut (PIB) : la part de cette dette qui vient à échéance, ou dont le taux doit être modifié, dans un délai d’un an par rapport au PIB nominal de l’année.

Marché secondaire : le marché où les valeurs mobilières existantes se négocient après avoir été vendues au public sur le marché primaire.

Marché souverain : le marché de la dette émise par un gouvernement.

Bons du Trésor : obligation à court terme vendue par appel d’offres public. Les bons du Trésor, dont la durée est de 3, 6 ou 12 mois, sont actuellement mis en adjudication toutes les deux semaines.

Obligation à très longue échéance : obligation ayant une échéance de 40 ans ou plus.

Courbe de rendement : représentation conceptuelle ou graphique de la structure par terme des taux d’intérêt. Une courbe de rendement « normale » est une pente ascendante, avec des taux à court terme inférieurs aux taux à long terme. Une courbe de rendement « inversée » est une pente descendante, avec des taux à court terme plus élevés que les taux à long terme. Une courbe de rendement « plate » se produit lorsque les taux à court terme sont les mêmes que les taux à long terme.

Annexe 4
Coordonnées

Direction des consultations et des communications
Ministère des Finances Canada
90, rue Elgin, 14^e étage
Ottawa (Ontario) K1A 0G5
Téléphone : 613-369-3710
Télécopieur : 613-369-4065
Téléimprimeur : 613-369-3230
Courriel : financepublic-financepublique@fin.gc.ca
Demandes des médias :
613-369-4000

Tableaux de référence

I - Total des passifs, encours de la dette contractée sur les marchés et frais de la dette au 31 mars
II - Encours de la dette du gouvernement du Canada contractée sur les marchés au 31 mars
III - Émissions d’obligations du gouvernement du Canada sur le marché intérieur
IV - Encours des obligations du gouvernement du Canada négociables sur le marché intérieur au 31 mars 2021
V - Encours des swaps de devises du gouvernement du Canada au 31 mars 2021
VI - Emprunts des sociétés d’État au 31 mars