Évaluation du Service numérique canadien

Conclusion

Le SNC a efficacement mis en œuvre un modèle de prestation numérique agile fondé sur l’amélioration continue. Des questions ont été soulevées quant à la pertinence des ressources par rapport au mandat du SNC et au manque de compréhension du rôle du SNC par rapport à celui des autres acteurs du gouvernement du Canada.

Constatations

Le SNC a mis en œuvre un modèle de prestation numérique inspiré de services numériques qui fonctionnent bien dans d’autres pays et s’est adapté aux défis rencontrés. Le SNC est déterminé à respecter les Normes relatives au numérique du gouvernement du Canada : Directives, notamment en ce qui concerne la conception avec les utilisateurs, l’itération, les améliorations fréquentes et le travail ouvert par défaut. Le SNC a mis au point des pratiques d’embauche innovatrices et a fait appel à des spécialistes expérimentés du numérique des secteurs public et privé pour des périodes de service temporaires.

La documentation et les témoignages recueillis au cours d’entrevues montrent que les améliorations apportées à la prestation des services par le SNC sont fondées sur les leçons retenues. Le SNC modifie maintenant son approche pour répondre aux besoins des ministères là où ils se trouvent, en mettant l’accent sur l’état de préparation du ministère et en veillant à ce que tous les intervenants pertinents d’un ministère partenaire participent, dès le début, aux projets.

Le SNC n’a pas le pouvoir d’exiger des modifications. L’évaluation a permis de constater que, pour progresser avec les ministères partenaires, le SNC a besoin des éléments suivants :

• un propriétaire de service habilité qui appuie une équipe multidisciplinaire, aide à éliminer les obstacles, gère les restrictions et facilite le développement de produits;
• la capacité d’un ministère de continuer à utiliser un produit même en cas de changements organisationnels.

Il existe des éléments probants selon lesquels le modèle du SNC favorise le développement rapide des produits numériques. L’équipe évalue et documente régulièrement les leçons retenues dans le cadre de partenariats et elle s’adapte continuellement à des circonstances différentes.

Selon la documentation, le SNC a lancé la fourniture d’outils pour les plateformes en 2019‑2020. La plateforme GC Notification est un outil de plateforme qui a fait l’objet d’un développement et d’une adoption rapides. Il s’agit d’un outil infonuagique gratuit que les ministères peuvent adopter pour intégrer à leurs services la capacité de diffuser des notifications simples par courriel et messagerie texte^{Voir la note en bas de page 9}. La plupart des personnes interrogées, même les plus sceptiques à l’égard du modèle du SNC, ont bien accueilli le développement d’outils de plateformes et l’ont considéré comme une contribution importante. Certaines personnes interrogées ont même estimé que l’élaboration d’outils de plateformes pour le gouvernement du Canada serait plus utile que l’élaboration de produits numériques dans le cadre de partenariats de développement de produits, étant donné que les outils de plateformes peuvent être utilisés par divers services et par de nombreux ministères et organismes.

Les résultats de deux études de cas et d’entrevues montrent que les priorités, la portée du travail et la visibilité du SNC ont aussi considérablement changé à la suite de la pandémie de COVID‑19. La pandémie a accéléré la croissance de GC Notification : plus de 100 services gouvernementaux envoient régulièrement des messages au public, y compris des rappels de rendez‑vous, des accusés de réception pour des documents reçus et des demandes de renseignements.

En se fondant sur GC Notification, le SNC, Service Canada et Santé Canada ont élaboré le service de notification par courriel Obtenir les nouvelles sur la COVID‑19 de Santé Canada. Ce service de notification par courriel :

• utilise GC Notification et une interface client de Service Canada;
• a été lancé en deux semaines et, en deux mois, 50 000 personnes se sont inscrites pour recevoir plus d’un million de notifications.

Cette croissance du nombre d’utilisateurs met en évidence le succès de GC Notification et permet de croire au succès probable de services de plateforme semblables. Parmi les exemples possibles de services de plateforme que le SNC pourrait offrir, citons les outils d’établissement d’un calendrier, le remplacement des formulaires en format PDF et la création d’une identité numérique pour les services gouvernementaux.

La pandémie a également accru la demande de services du SNC au‑delà du gouvernement fédéral. En témoigne l’autorisation temporaire d’utiliser GC Notification pour aider les gouvernements provinciaux à répondre aux besoins urgents liés à la pandémie de COVID‑19.

De plus, on a demandé au SNC d’élaborer Alerte COVID, une application nationale de notification d’exposition. Cette application, qui utilise la technologie Bluetooth et protège la vie privée, avertit les personnes qui ont été en contact étroit avec un autre utilisateur ayant reçu un résultat positif au test de COVID‑19, et cette information peut être divulguée grâce à l’application à l’aide d’une clé à usage unique. Depuis avril 2021, 9 provinces et territoires canadiens utilisent Alerte COVID, l’application a été téléchargée plus de 6 millions de fois et plus de 28 000 personnes ont entré une clé à usage unique dans l’application pour informer les autres personnes qu’elles ont pu être exposées à la COVID‑19.

Certaines personnes interrogées ont l’impression que le SNC est isolé du réseau d’acteurs qui soutiennent la modernisation numérique. Par exemple, une personne interrogée a affirmé que le SNC ne participait pas régulièrement aux discussions sur la transformation numérique et la modernisation ou au Conseil stratégique des dirigeants principaux de l’information (DPI). Cette rétroaction est importante, étant donné que la participation du SNC à ces discussions serait bénéfique pour le gouvernement.

Plusieurs personnes interrogées estimaient que le SNC interagissait plus avec des utilisateurs précoces qui partageaient les mêmes idées qu’avec ceux qui ne faisaient pas partie de ce groupe. Les cadres supérieurs interrogés croyaient également que le SNC devrait considérer les propositions de projets des petits ministères. Toutefois, l’examen des documents a montré que le SNC a établi des partenariats selon les priorités du gouvernement et l’état de préparation des ministères. Le SNC a ainsi fait participer diverses organisations gouvernementales, comme la Gendarmerie royale du Canada, Santé Canada, le Bureau du Conseil privé, Emploi et Développement social Canada, l’Agence du revenu du Canada et Anciens Combattants Canada.

Selon la documentation et les personnes interrogées, la capacité du SNC d’accomplir son mandat peut être entravée par son niveau de ressources, les attentes élevées qu’on a envers ce service et les besoins complexes des ministères. Certaines personnes interrogées ont souligné que des entités similaires dans d’autres administrations (à savoir le Government Digital Service au Royaume‑Uni et le 18F aux États‑Unis) sont plus importantes et sont investies de plus de pouvoirs que le SNC.

La plupart des cadres supérieurs et des personnes interrogées dans les ministères partenaires ne comprenaient pas bien le rôle du SNC dans l’espace numérique du gouvernement du Canada. Plusieurs personnes interrogées ne savaient pas si les équipes du SNC sont censées jouer un rôle de soutien en tant que facilitatrices, si elles sont mises sur pied pour être les principales architectes des solutions ou si elles peuvent faire les deux. Même si le rôle du SNC doit être clarifié, il reste que la pandémie de COVID‑19 a favorisé l’adoption de la philosophie de la prestation d’abord, et que le SNC a été l’architecte principal des solutions.

Conclusion

Dans une certaine mesure, le SNC répondait aux besoins et aux intérêts des ministères. L’influence du SNC dépend de partenaires qui adhèrent au type de changement et de modernisation que le gouvernement du Canada et le SNC cherchent à instaurer. Bien que certains ministères partenaires soient réceptifs, les conditions propices au changement ne sont pas encore présentes partout.

Constatations

L’évaluation a permis de constater qu’il existe un consensus selon lequel le gouvernement doit devenir plus souple, plus ouvert et utiliser davantage des méthodes fondées sur les essais répétés et centrées sur l’utilisateur lors de l’élaboration et de la prestation d’un service. Le gouvernement a une faible compréhension de la façon de s’y prendre dans la pratique. Les personnes interrogées, tant au sein du SNC qu’à l’extérieur, ont affirmé que la valeur du SNC consiste à montrer à quoi ressemble le changement et ce qui est nécessaire.

Le SNC a répondu aux besoins des ministères partenaires en créant des prototypes et des produits numériques et en utilisant des partenariats de développement de produits comme moyen de renforcer les capacités. Même si les ministères peuvent élaborer des produits à l’interne ou par l’entremise d’entrepreneurs, la moitié des personnes interrogées dans les ministères partenaires ont indiqué que le SNC leur a offert une valeur unique grâce à son expertise à la fine pointe, à sa rapidité d’exécution et à son agilité. Le recours à une autre solution aurait pris plus de temps aux ministères partenaires ou n’aurait pas donné un produit d’aussi bonne qualité. Quelques répondants étaient d’ailleurs convaincus que les produits n’auraient pas pu être élaborés sans le SNC.

Dans l’ensemble, les personnes interrogées croient que le SNC pourrait accroître son efficacité en travaillant davantage en collaboration et en comprenant mieux les défis auxquels font face les partenaires. De plus, il est important de travailler avec les ministères pour créer les conditions propices au changement et obtenir de bons résultats pour ce qui est des produits et des services. Même si des défis ont surgi dans le cadre des initiatives liées à la COVID‑19, les représentants du SNC sont conscients de ces problèmes, et des efforts sont actuellement déployés pour les régler.

Le SNC vise à amener un changement de comportement et de culture par le renforcement des capacités; toutefois, faire changer les normes culturelles dans les ministères partenaires est reconnu comme n’étant pas facile. Parmi les problèmes auxquels les ministères sont confrontés, mentionnons la gestion des systèmes existants et nouveaux, la collaboration avec les fournisseurs existants et les nouveaux fournisseurs, et l’application d’un modèle souple dans la hiérarchie traditionnelle du gouvernement. Les informateurs clés ont reconnu que les enjeux peuvent parfois être liés à la volonté ou à la capacité des ministères de changer, et à la question de savoir si l’on a établi les priorités et fourni un soutien de manière adéquate. Ces enjeux échappent au contrôle du SNC.

Résultat escompté

Les ministères partenaires dans les partenariats de développement de produits augmentent leur capacité en ce qui concerne la TI moderne et les méthodes modernes de conception des services.

Conclusion

Les partenariats de développement de produits ont accru la capacité des ministères partenaires; toutefois le maintien de la capacité ministérielle après le partenariat reste un défi.

Constatation

Selon la documentation du SNC, le renforcement des capacités consiste à habiliter « les fonctionnaires en offrant de la formation pratique, en diffusant des outils et des ressources et en renforçant les communautés »^{Voir la note en bas de page 10}. Le SNC encourage les partenaires à regrouper le personnel avec les équipes chargées des produits du SNC et aide les ministères à former leurs propres équipes multidisciplinaires de prestation de services numériques.

L’évaluation a révélé que le SNC a créé des capacités directement ou indirectement dans les ministères partenaires dans des domaines comme :

• la recherche et la conception axées sur l’utilisateur;
• le développement et le déploiement de logiciels agiles;
• le gouvernement ouvert;
• la conception par essais répétés et le processus de prestation;
• les pratiques novatrices en matière de ressources humaines.

Toutes les sources de données montrent que le SNC a contribué directement ou indirectement au renforcement des capacités de ses partenaires. Le SNC a aidé les ministères partenaires à créer des équipes qui correspondent à sa propre équipe, ce qui comprend des postes nouveaux au gouvernement, comme les gestionnaires de produits. Après avoir collaboré avec le SNC, les membres des équipes ministérielles ont fait profiter leur ministère de leurs nouvelles connaissances numériques.

Voici des exemples de développement de produits qui ont accru la capacité dans les ministères partenaires.

• L’interface de programmation d’applications (API) ÉnerGuide développée avec Ressources naturelles Canada (RNCan) : le SNC a aidé l’Office de l’efficacité énergétique de RNCan à adopter de nouvelles approches de conception agiles et axées sur l’utilisateur, et à accélérer la transition de ses données vers le nuage. L’API a été réutilisée par d’autres administrations provinciales et municipales.
• Un service en ligne pour signaler les cybercrimes à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) : le SNC a aidé la GRC à renforcer sa capacité afin qu’elle puisse ultimement assumer la responsabilité de la maintenance et du perfectionnement continus d’un mécanisme de signalement numérique des cybercrimes.
• Le chercheur de prestations d’Anciens Combattants Canada (ACC) à l’intention des vétérans et de leurs familles : les personnes interrogées ont fait remarquer que la capacité du personnel d’ACC en matière de conception agile et axée sur l’utilisateur et d’autres techniques innovantes avait été développée grâce au partenariat avec le SNC. ACC a assumé la responsabilité du produit et a été en mesure d’y apporter des améliorations (mises à jour itératives) fréquentes. La composition de l’équipe multidisciplinaire d’ACC correspondait à celle de l’équipe du SNC, ce qui a été reconnu comme un succès.
• Le SNC a appuyé l’Agence du revenu du Canada dans le cadre de l’élaboration du prototype d’un nouveau service de déclaration de revenus qui a contribué à la création d’un manuel pour la réalisation de tests dans des conditions réelles.

L’évaluation a toutefois permis de constater que les efforts de renforcement des capacités déployés par le SNC dans les ministères partenaires n’ont pas toujours des effets durables. Certaines personnes interrogées dans les ministères partenaires ont décrit des cas où ceux‑ci n’ont pas pu gérer leur produit de façon indépendante une fois que le SNC a mis fin à son engagement parce qu’ils n’avaient pas la capacité de maintenir le niveau nécessaire d’améliorations centrées sur l’utilisateur après la fin du partenariat.

Selon les éléments probants découlant des témoignages des principaux informateurs et les études de cas, les ministères devraient mieux se préparer avant ou pendant le partenariat avec le SNC. Un ministère utilisé pour une étude de cas a ainsi créé un plan pour la phase suivant le partenariat. Ce faisant, ce ministère a été en mesure de gérer le produit au moment de la transition. Ce type de plan permettrait à la haute direction de mieux comprendre les besoins en ressources et en changements découlant d’un engagement permanent à long terme et de prendre des décisions éclairées.

Enfin, un autre défi qui entrave les efforts de renforcement des capacités déployés par le SNC dans les ministères est l’inégalité qui existe dans les normes actuelles d’évaluation des postes du gouvernement du Canada. Les personnes interrogées et la documentation ont montré que la structure actuelle de classification des groupes ne définit pas la nature du travail entrepris par le SNC, comme la recherche en conception, la conception de services et la gestion de produits. Cela fait en sorte que des employés qui font le même travail sont répartis dans des postes de différentes classifications, comme Systèmes d’ordinateurs (CS), Services d’information (IS) et Économique et services de sciences sociales (EC), ce qui a des répercussions sur le recrutement, la rémunération équitable, la sensibilité syndicale et la mobilité.

Conclusion

Les sources consultées montrent que les produits du SNC répondent aux besoins des utilisateurs. Les différences entre les méthodes axées sur l’utilisateur mises en œuvre par le SNC et les modes établis de prestation des services dans certains ministères partenaires suscitent parfois des tensions.

Constatations

Selon les entrevues et la plupart des études de cas, la conception axée sur l’utilisateur a été la force majeure du SNC dans l’élaboration de produits au sein de partenariats. La plupart des personnes interrogées ont également estimé que la conception axée sur l’utilisateur est nécessaire, mais qu’elle fait cruellement défaut au sein du gouvernement du Canada.

Dans tous les partenariats, le SNC mène des recherches intensives axées sur la découverte (voir la figure 1) pour définir :

• le problème;
• les besoins précis des utilisateurs;
• les solutions possibles afin de satisfaire les besoins.

L’étape de la découverte comporte des recherches sur les ordinateurs de bureau et des recherches en conception auprès des utilisateurs, des intervenants et du personnel ministériel au moyen d’entrevues, de sondages et de tests d’utilisabilité. Par exemple, pendant l’étape de la découverte, les travaux sur les prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada (EDSC), ont consisté à communiquer avec différents groupes de demandeurs de ce programme, des professionnels de la santé et le personnel du programme. Des représentants de l’unité des opérations du SNC (c’est‑à‑dire l’équipe de l’unité des politiques) et du soutien en TI ont également été mobilisés.

De plus, le SNC déploie diverses stratégies pour recruter et mobiliser des participants potentiels à des fins de recherche (par exemple, pour garder les babillards interactifs ouverts^{Voir la note en bas de page 11} aux participants après la fin d’une séance interactive afin d’obtenir d’autres commentaires ou d’utiliser des techniques d’échantillonnage en boule de neige).

Le SNC a recours à une approche par essais répétés tout au long de l’étape de développement (voir la figure 1). Les personnes interrogées ont reconnu que le SNC avait la capacité d’élaborer des outils qui répondent aux besoins des utilisateurs et ont souligné que les produits sont conçus pour être conviviaux, tout en répondant aux besoins d’accessibilité et en offrant une meilleure expérience utilisateur que des outils comparables. Un exemple est l’outil de recherche de prestations liées à la COVID‑19 d’Emploi et Développement social Canada, qui a été développé rapidement et qui a comporté des séries de tests d’utilisabilité, un sondage auprès des utilisateurs et une rétroaction régulière de la part des utilisateurs.

Un problème qui est ressorti des études de cas était l’équilibre entre les exigences et contraintes ministérielles (par exemple, la façon de se conformer aux structures d’approbation, aux processus, aux investissements ou à l’infrastructure en place) et les besoins des utilisateurs finaux, et la façon de les concilier lorsqu’ils diffèrent. Dans une étude de cas de partenariat, même si les résultats de l’étape de la découverte étaient utiles au ministère, on a considéré que le SNC donnait la priorité aux besoins des utilisateurs sans tenir compte adéquatement des priorités de gestion. Le problème n’a pas été résolu et a entraîné la fin du partenariat.

Dans un autre cas, les besoins des utilisateurs par rapport aux besoins ministériels ont entraîné des retards qui ont nui à l’utilité du produit. Le SNC a conçu un outil en quelques semaines à l’aide du langage mis à l’essai et préféré par les utilisateurs, mais qui n’était pas compatible avec le langage du programme dans les lois et les règlements. Ces différences signifiaient que le contenu du programme et les approbations ministérielles devaient être revalidés. Par conséquent, les utilisateurs qui avaient accès aux avantages au début devaient trouver les renseignements au moyen d’autres sources, ce qui réduisait l’utilité de l’outil.

Le SNC est censé :

• aider les ministères à tenir compte à la fois des contraintes ministérielles légitimes et des besoins des utilisateurs;
• veiller à ce que les contraintes n’empêchent pas de satisfaire les besoins des utilisateurs.

Toutefois, si les ministères ne sont pas disposés à faire les choses différemment ou s’il n’y a pas de compromis dans le partenariat, cela peut donner lieu au retrait du produit ou au report ou à l’annulation de son lancement.