Cadre stratégique pour l’évaluation des effets cumulatifs en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact

Mai 2023

Introduction

Le gouvernement du Canada reconnaît que la gestion des effets cumulatifs est une question importante, comme il le décrit dans son message provisoire sur les effets cumulatifs.

Le cadre stratégique pour l’évaluation des effets cumulatifs en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (le cadre stratégique) définit les exigences générales et l’approche à adopter pour évaluer les effets cumulatifs des projets désignés aux termes de la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI). Il sert de guide aux promoteurs de projets et donne une orientation aux employés de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (l’Agence) et aux autres personnes qui participent au processus fédéral d’évaluation des impacts en vertu de la LEI, y compris les autorités fédérales, les autres instances, les peuples autochtones, les intervenants et le grand public.

Le cadre stratégique est présenté à titre d’information uniquement. Il ne remplace pas la LEI ni ses règlements. En cas d’incompatibilité entre le cadre stratégique et la LEI ou ses règlements, la LEI ou ses règlements l’emportent. Pour accéder aux versions les plus récentes de la LEI et de ses règlements, veuillez consulter le site Web du ministère de la Justice.

Le présent document peut être révisé et mis à jour périodiquement par l’Agence. Pour en obtenir la version la plus récente, veuillez consulter la page Politiques et orientation du site Web de l’Agence.

Application

Le cadre stratégique doit servir à guider l’évaluation des projets désignés en vertu de la LEI, conjointement à d’autres instruments de politique et d’orientation de l’Agence. Un guide technique supplémentaire intitulé « Orientations techniques pour l’Évaluation des effets environnementaux cumulatifs en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) » présente des méthodes et des considérations qui peuvent être utiles pour analyser les effets cumulatifs associés aux projets désignés.

Le cadre stratégique remplace l’énoncé de politique opérationnelle de l’Agence de mars 2015 intitulé « Évaluation des effets environnementaux cumulatifs en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) » afin de refléter le langage et les exigences de la LEI. Cependant, l’approche générale et les étapes de l’évaluation des effets cumulatifs n’ont pas été modifiées. L’énoncé de politique opérationnelle de mars 2015 continuera de s’appliquer aux évaluations en cours lancées en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012).

Dispositions pertinentes de la LEI pour l’évaluation des effets cumulatifs

L’alinéa 22(1)a) de la LEI précise que l’évaluation d’impact doit prendre en compte les effets que la réalisation d’un projet désigné est susceptible d’entraîner, y compris les effets cumulatifs susceptibles d’être causés par un projet désigné en combinaison avec d’autres activités concrètes qui ont été ou seront réalisées.

Dans l’ensemble du cadre stratégique, le terme « effets » désigne les changements causés à l’environnement ou aux conditions sanitaires, sociales ou économiques et les répercussions positives et négatives de ces changements, tels qu’ils sont définis à l’article 2 de la LEI et mentionnés à l’alinéa 22(1)a) de la LEI.

D’autres facteurs devant être pris en compte dans une évaluation d’impact sont également énoncés au paragraphe 22(1). Dans de nombreux cas, ces facteurs et les effets cumulatifs se recoupent et sont examinés dans l’évaluation des effets cumulatifs. Par exemple, il peut s’agir des mesures d’atténuation, des effets causés par les accidents et les défaillances, des connaissances autochtones, de la mesure dans laquelle le projet contribue à la durabilité et de toute évaluation régionale ou stratégique pertinente réalisée dans le cadre de la LEI ou d’autres études ou plans régionaux. Pour obtenir des conseils, des outils et des renseignements supplémentaires concernant les facteurs à prendre en compte dans l’évaluation d’impact, veuillez consulter le Guide du praticien sur les évaluations d’impact.

Prise en compte des effets cumulatifs dans le cadre de la LEI

La pratique de l’évaluation d’impact nécessite d’étudier les effets potentiels d’un projet sur les composantes valorisées (CV) et d’envisager des mesures d’atténuation des effets négatifs. Dans le cadre du processus d’évaluation d’impact, une évaluation des effets cumulatifs permet d’examiner des mesures d’atténuation supplémentaires pour contrer les effets causés par un projet désigné en combinaison avec d’autres activités concrètes qui ont été ou seront réalisées. L’évaluation des effets cumulatifs apporte des renseignements au processus d’évaluation d’impact, ce qui favorise une meilleure compréhension des effets résiduels probables d’un projet, laquelle oriente la décision d’intérêt public et la mise en œuvre de programmes de suivi.

L’approche de l’évaluation des effets cumulatifs et le niveau d’effort qui y est consacré dans une évaluation d’impact sont établis au cas par cas et peuvent être différents pour chaque CV. Les points suivants doivent être pris en compte :

• les changements qui sont susceptibles d’être causés par le projet et les répercussions de ces changements (c’est-à-dire les effets);
• les caractéristiques du projet;
• les risques et incertitudes associés aux effets cumulatifs potentiels;
• l’état (p. ex. la santé, la situation ou la condition) des CV qui peuvent être touchées par les effets cumulatifs;
• le potentiel d’atténuation et l’ampleur de l’atténuation susceptible d’être apportée par des mesures visant les effets potentiels;
• le degré de préoccupation exprimé par les communautés autochtones ou le public.

Toutes les évaluations des effets cumulatifs devraient comprendre les cinq étapes décrites ci-dessous : La détermination de la portée, analyse, atténuation, description des effets cumulatifs, et suivi – et toute la documentation doit expliquer et justifier clairement les méthodes utilisées dans l’évaluation.

Étape 1 : Détermination de la portée

La détermination de la portée des effets cumulatifs comprend : la détermination des CV qui feront l’objet de l’évaluation, la détermination des limites spatiales et temporelles, et l’examen de la relation entre les effets résiduels du projet désigné et ceux d’autres activités concrètes.

La détermination de la portée commence pendant l’étape de planification du processus d’évaluation d’impact et oriente les lignes directrices adaptées relatives à l’étude d’impact du projet. Il peut être modifié à différents moments du processus d’évaluation d’impact. À mesure de la progression de l’évaluation d’impact du projet, on obtient des renseignements sur les conditions sanitaires, sociales, environnementales et économiques, les CV, les effets potentiels et les effets d’autres activités concrètes, entre autres. Ces renseignements peuvent contribuer à clarifier ce qui doit être pris en compte dans l’évaluation des effets cumulatifs et l’ampleur de cette prise en compte. La détermination de la portée est également adapté selon les renseignements, les connaissances et les commentaires transmis par les communautés autochtones ou le public.

Détermination des composantes valorisées

L’évaluation des effets cumulatifs doit examiner les CV pour lesquelles des effets résiduels négatifs sont prévus après la prise en compte des mesures d’atténuation, indépendamment de l’importance ou de l’étendue prévues de ces effets. Les promoteurs peuvent également tenir compte des effets cumulatifs positifs dans l’évaluation d’impact.

L’évaluation des effets cumulatifs doit également comprendre les CV sur lesquelles les effets résiduels prévus dépendent fortement de mesures d’atténuation incertaines, et celles considérées comme particulièrement préoccupantes par le public ou les communautés autochtones dans le contexte des effets cumulatifs.

Elle doit en outre prendre en compte les autres activités concrètes qui ont été effectuées jusqu’au moment de l’analyse ou seront effectuées à l’avenir, à condition qu’elles soient susceptibles de toucher les mêmes CV que celles concernées par les effets résiduels prévus du projet.

Détermination des limites spatiales et temporelles

Les limites spatiales et temporelles doivent être indiquées et justifiées clairement, et leur établissement doit tenir compte des orientations fournies par l’Agence.

Aux fins de l’examen des effets des activités concrètes actuelles et futures, les limites spatiales doivent englober les effets sur la CV sélectionnée susceptibles d’être causés par le projet désigné en combinaison avec d’autres activités concrètes qui ont été ou qui seront réalisées.

Les limites temporelles pour l’évaluation d’une CV sélectionnée doivent prendre en compte les activités concrètes passées et actuelles ainsi que les activités concrètes futures qui sont certaines ou raisonnablement prévisibles (voir les définitions ci-dessous). Elles doivent aussi tenir compte de l’ampleur du chevauchement entre les effets de ces activités et les effets prévus du projet désigné.

Examen des activités concrètes réalisées

Les conditions sanitaires, sociales, économiques et environnementales actuelles reflètent les effets cumulatifs de nombreuses activités concrètes passées et actuelles. Une description des conditions passées peut parfois améliorer la compréhension des effets cumulatifs sur une CV donnée.

Des renseignements sur les effets des activités concrètes passées ou actuelles peuvent être utiles :

• si les effets des activités concrètes passées ou actuelles sur une CV donnée aideront à prédire les effets d’un projet désigné;
• si les renseignements sur les activités concrètes passées ou actuelles aideront à déterminer les mesures d’atténuation appropriées pour le projet désigné;
• si une activité concrète actuelle prendra fin ultérieurement et que ce changement aura une incidence sur l’état futur d’une CV donnée.

Examen des activités concrètes qui seront réalisées

L’évaluation des effets cumulatifs d’un projet désigné doit comprendre les activités concrètes futures qui sont certaines, et devrait généralement comprendre celles qui sont raisonnablement prévisibles, tels que définis ci-dessous.

• Certaine : l’activité concrète aura lieu ou il est très probable qu’elle aura lieu, p. ex. le promoteur a reçu les autorisations nécessaires ou est sur le point de les obtenir.
• Raisonnablement prévisible : on s’attend à ce que l’activité concrète ait lieu, p. ex. le promoteur a annoncé publiquement son intention de solliciter l’évaluation d’impact nécessaire à son projet ou d’obtenir les autorisations requises.

Étape 2 : Analyse

Les méthodes utilisées pour prévoir les effets cumulatifs doivent être clairement décrites. Grâce à ces renseignements, les examinateurs de l’étude d’impact pourront étudier la réalisation de l’analyse et le raisonnement sous-tendant les conclusions. Toute hypothèse ou conclusion fondée sur un jugement professionnel doit être clairement indiquée et décrite.

La collecte et la production de données sont des éléments importants d’une évaluation des effets cumulatifs. Il peut parfois être difficile d’obtenir ou de générer des données pour étayer l’analyse, mais même lorsqu’il y a peu de données justificatives ou qu’il y a une incertitude dans les prévisions, il faut intégrer à l’analyse les effets cumulatifs potentiels, le cas échéant. Les examinateurs de l’étude d’impact doivent disposer d’un tableau complet des types et de l’ampleur potentiels des effets cumulatifs. Il convient également de vérifier s’il existe des effets cumulatifs différentiels en procédant à une analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). Dans tous les cas, les incertitudes et les hypothèses sous-jacentes à l’analyse doivent être décrites, et les sources de renseignements, clairement documentées.

Les données scientifiques soutenant une évaluation des effets cumulatifs peuvent souvent être complétées de diverses façons, notamment par l’utilisation de modèles informatiques ou de données provenant d’autres régions présentant des conditions comparables.

Les connaissances des collectivités dont dispose le promoteur doivent être intégrées à l’évaluation des effets cumulatifs, dans le respect des normes éthiques appropriées et sans rompre les obligations de confidentialité, le cas échéant.

Les communautés autochtones devraient prendre pleinement part à la détermination et à l’évaluation des effets cumulatifs, ce qui commence par une mobilisation précoce et la réalisation d’études sur les connaissances autochtones afin de favoriser une compréhension continue des effets cumulatifs causés par le projet en combinaison avec d’autres activités concrètes. La contribution des communautés autochtones devrait orienter toutes les parties de l’évaluation des effets cumulatifs (p. ex. l’étendue spatiale et temporelle, la section sur les CV et les activités concrètes, l’atténuation et la caractérisation des effets). Pour en savoir plus sur les connaissances autochtones confidentielles, veuillez consulter notre document d’orientation : Pratiques pour la protection du savoir autochtone confidentiel en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact.

De plus, l’évaluation des répercussions sur les droits des peuples autochtones doit prendre en compte le contexte des effets cumulatifs. Pour en savoir plus sur la manière de procéder, voir le document d’orientation : Évaluation des répercussions potentielles sur les droits des peuples autochtones.

Étape 3 : Atténuation

En prenant en compte les orientations de l’Agence, le promoteur doit déterminer des mesures réalisables sur les plans technique et économique qui permettent d’atténuer les effets cumulatifs négatifs. Ce travail nécessite d’évaluer l’efficacité des mesures prises pour atténuer les effets cumulatifs.

L’atténuation des effets cumulatifs d’un projet désigné, tout comme celle des effets propres au projet, prend préférablement la forme de l’élimination, de la réduction ou de la limitation des effets. Lorsque ces approches ne sont pas possibles, il faut envisager de compenser tout dommage causé par les effets résiduels du projet désigné par le remplacement, la restauration ou l’indemnisation.

Dans les cas où les mesures d’atténuation des effets cumulatifs échappent au contrôle du promoteur, celui-ci doit désigner les parties qui ont le pouvoir d’agir sur ces mesures. De plus, il doit résumer dans l’étude d’impact tout engagement pris par d’autres parties concernant la mise en œuvre des mesures nécessaires et tout plan de communication associé.

Étape 4 : Description des effets cumulatifs

L’évaluation d’impact doit comprendre une description des effets cumulatifs susceptibles d’être causés par le projet en combinaison avec d’autres activités concrètes, compte tenu de la mise en œuvre de mesures d’atténuation. Elle doit également décrire le degré d’importance des effets cumulatifs négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale, ainsi que d’effets négatifs directs ou accessoires^{Note de bas de page 1}. Pour en savoir plus, veuillez consulter notre document d’orientation : Description des effets et caractérisation du degré d’importance.

Les prévisions relatives aux effets cumulatifs doivent être clairement présentées et justifiées par rapport à des critères définis. Cela devrait comprendre, s’il y a lieu, l’ampleur, l’étendue géographique, le moment, la fréquence, la durée et la réversibilité des effets négatifs potentiels, ainsi que tout facteur contextuel important (y compris les connaissances autochtones). Dans certains cas, il peut être plus approprié de décrire les effets à l’aide d’autres critères, tels que la nature des impacts, la proportionnalité, la direction, la causalité ou la probabilité. En plus des critères clés, la description des effets cumulatifs peut s’appuyer sur des repères écologiques ou de gestion fondés sur des données probantes, des données scientifiques ou des valeurs, comme des normes, des lignes directrices, des objectifs ou des descripteurs.

Étape 5 : Suivi

Des programmes de suivi sont mis en place par le promoteur pour vérifier l’exactitude de l’évaluation d’impact et évaluer l’efficacité des mesures d’atténuation. Ces programmes doivent tenir compte des effets cumulatifs, le cas échéant. La participation à des programmes de suivi existants ou la mise en œuvre de nouveaux programmes peuvent être justifiées, selon le cas. En élaborant le cadre du programme de suivi, le promoteur devrait prendre en compte les considérations énoncées dans l’orientation de l’Agence sur les programmes de suivi en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et sur les mesures de gestion adaptative en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992). Des orientations et des considérations supplémentaires concernant les programmes de suivi peuvent figurer dans les lignes directrices adaptées relatives à l’étude d’impact propres au projet, remises au promoteur à la fin de l’étape de planification.