Estimation et analyse de l’écart fiscal lié à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée

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Introduction

Le présent document analyse l'écart fiscal lié à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) et décrit les concepts sous-jacents, la méthodologie d'estimation et les résultats.

Les estimations de l'écart fiscal sont largement considérées comme un indicateur de l'inobservation. Cependant, lors de l'analyse de l'écart fiscal, plusieurs considérations devraient être gardées à l'esprit.

• Premièrement, les estimations de l'écart fiscal ne sont que des estimations. Elles sont fondées sur des hypothèses et dépendent de la mesure dans laquelle ces hypothèses traduisent les faits. Par ailleurs, les estimations de l'écart fiscal sont sujettes aux erreurs de données et des estimations sous-jacentes ainsi qu'aux révisions de celles-ci.
• Deuxièmement, même si l'écart fiscal devrait être relativement stable d'année en année, la mesure estimée de l'écart fiscal peut être volatile, ce qui reflète le fonctionnement normal du régime fiscal et n'est pas lié à l'inobservation. Par exemple, les recettes nettes de la TPS/TVH sont fonction des recettes de la TPS/TVH perçues par les entreprises et des crédits de taxe sur les intrants (CTI) demandés au titre de la TPS/TVH sur les intrants d'entreprise. Les entreprises ont un délai maximum de quatre ans pour demander leurs CTI et ne sont pas tenues d'attribuer et de reporter ces montants aux périodes précédentes. Par conséquent, la date à laquelle les entreprises demandent des CTI peut avoir une incidence sur les recettes nettes de la TPS/TVH pour une période donnée et ce facteur n'a aucun lien avec l'inobservation.

Il vaut donc mieux de considérer les estimations de l'écart fiscal sur une période, au lieu de mettre l'accent sur les fluctuations d'année en année, pour donner une indication de la tendance de l'inobservation. Le présent document porte sur une période de 15 ans et constate que l'écart moyen de la TPS/TVH était d'environ 5,6 % de 2000 à 2014, avec une tendance relativement stable.

Concepts sous-jacents à l'écart fiscal

Aux fins de la présente analyse, l'écart fiscal signifie la différence entre la dette fiscale théorique (DFT) totale qui découlerait de l'observation complète et de l'impôt réel établi (IRE) par l'administration fiscale (c.-à-d. l'Agence du revenu du Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada).

La présente analyse porte sur l'inobservation en matière de TPS/TVH. Théoriquement, l'écart fiscal découle des activités économiques exercées dans l'économie clandestine (c.-à-d. activités déclarées en partie ou non déclarées, informelles, non autorisées ou illégales). Lorsque des fournitures taxables ne sont pas déclarées ou sont déclarées en partie aux fins de taxation, l'impôt est soit non-cotisé ou sous cotisé. Même si théoriquement l'écart fiscal est considéré comme un écart en matière d'observation, l'écart fiscal qui est réellement estimé peut être influencé par des facteurs non liés à l'observation comme le fait de demander des CTI, tel que mentionné plus haut.

Les estimations présentées dans le présent document ne sont pas fondées sur le montant d’impôt réellement perçu en raison des difficultés liées à l’obtention de données administratives exactes concernant les perceptions de la TPS/TVH pour une année d’imposition donnée. Par conséquent, l’écart fiscal présenté dans le présent document ne fournit aucune indication de l’écart de paiement, (c.-à-d. la mesure dans laquelle les entreprises ne paient pas leurs dettes fiscales ayant fait l’objet d’une cotisation, par exemple, en raison de la faillite).

Dans ce document, l'écart fiscal est présenté comme un pourcentage de la DFT. Pour de plus amples renseignements sur la définition, l'estimation et les limites de l'écart fiscal, consultez le document connexe intitulé, Écart fiscal au Canada : Une étude conceptuelle, publié en même temps que celui-ci.

Méthode utilisée pour estimer l'écart fiscal lié à la TPS/TVH

Dans cette analyse de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH, nous utilisons une approche « descendante »^{Note de bas de page 1} en utilisant un certain nombre de sources de données économiques et administratives. L'écart fiscal lié à la TPS n'est pas estimé séparément de la TVH parce que, dans les provinces qui participent à la TVH (Ontario, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve-et-Labrador et Île-du-Prince-Édouard), l'ARC et l'ASFC calculent la TPS et la partie provinciale de la TVH comme une seule taxe. Cette analyse ne couvre que la TPS au Québec.

Dette fiscale théorique (DFT) totale

La dette fiscale théorique totale liée à la TPS/TVH correspond au montant estimé de la TPS/TVH qui serait due par toutes les entreprises qui facturent et déclarent le montant exact de la TPS/TVH. Elle est calculée de la manière suivante (les termes qui n'ont pas été définis plus haut sont définis ci-dessous) :

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DFT = (assiette fiscale × EC) × TIEM

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L'assiette fiscale estimative est égale à l'assiette liée à la TPS/TVH combinée, qui comprend les dépenses des ménages, la construction résidentielle, les dépenses des entités qui produisent des services exonérés^{Note de bas de page 2} de la TPS/TVH, incluant les organismes du secteur public, les institutions financières désignées et quelques entreprises déterminées. Les sources de données et les mises en garde connexes sont présentées ci-dessous.

• Les données sur les dépenses des ménages sont extraites des données sur les dépenses personnelles contenues dans les Comptes économiques provinciaux et dans les Tableaux des ressources et des emplois par province de Statistique Canada. L'assiette des dépenses des ménages est estimée en appliquant une interprétation de l'assujettissement à l'impôt prévu par la loi aux dépenses nettes des ménages sur les produits et services et en déterminant si les marchandises sont entièrement taxables, détaxées ou exonérées.
• L'investissement dans la construction résidentielle comprend la construction de nouvelles habitations, les modifications et améliorations et les coûts de transfert tels que les commissions de courtage et les frais juridiques. L'assiette fiscale pour construction résidentielle est calculée à l'aide d'une estimation fiable de la TPS sur les habitations fournie par Statistique Canada. Ce calcul est plus rigoureux que l'estimation de cette partie de l'assiette fiscale à l'aide des données contenues dans les Comptes économiques provinciaux qui excluent la valeur du terrain (qui est toutefois assujetti à la TPS/TVH) et tient compte de nouvelles constructions au moment de la construction plutôt qu'au moment de la possession (c'est-à-dire le moment où la TPS/TVH est imposée).
• L'assiette fiscale liée aux organismes du secteur public comprend les dépenses taxables des municipalités, des universités, des établissements scolaires, des hôpitaux, des collèges, des organismes de bienfaisance et des organismes sans but lucratif. L'estimation de cette assiette fiscale est fondée sur les données sur les remboursements de la TPS/TVH de l'ARC et permet d'obtenir des résultats plus fiables que l'estimation de l'assiette fiscale fondée sur des données statistiques.
• L'assiette fiscale des institutions financières découle des dépenses imposables des banques à charte, des compagnies d'assurance, des caisses populaires et des fiducies se rapportant à la fourniture de services exonérés. Cette assiette fiscale est estimée à l'aide des données de l'ARC et de Statistique Canada.
• L'assiette fiscale des autres entreprises qui produisent des services exonérés comprend d'autres producteurs exonérés dont les médecins, les dentistes et les établissements scolaires du secteur privé. En raison du caractère confidentiel de ces données, cette assiette est estimée par Statistique Canada à l'aide des Tableaux des ressources et emplois. 

Étant donné que les activités économiques exercées dans l'économie clandestine ne sont pas comptabilisées de façon parfaitement exacte dans les Comptes économiques provinciaux et nationaux, les composantes de l'assiette fiscale estimée sont séparément majorées au moyen de facteurs qui tiennent compte de l'économie clandestine (« EC »). Les facteurs de majoration de l'EC proviennent des estimations de l'économie clandestine de Statistique Canada. Par exemple, l'assiette fiscale des dépenses est majorée par un facteur allant de 2,8 % à 3,1 selon l'année, qui est calculé en divisant le produit intérieur brut (PIB) estimé dans l'économie clandestine par le PIB déclaré se rapportant aux dépenses de consommation finale des ménages. Puisque les dernières estimations de l'économie clandestine disponibles se rapportent à 2012, les facteurs de majoration de 2013 et 2014 sont supposés être égaux à ceux de 2012. Étant donné que les estimations de l'écart fiscal devraient être une indication de l'inobservation, elles dépendent beaucoup de la qualité des estimations de l'économie clandestine. Même si Statistique Canada mentionne que les estimations de l'économie clandestine sont une limite supérieure des activités couvertes, elles peuvent être des sous-estimations parce que les activités qui sont interdites par la loi (p.ex. drogues illégales, prostitution) ne sont pas couvertes par les estimations en raison de la difficulté à obtenir des données fiables^{Note de bas de page 3}.

La base fiscale rajustée est ensuite multipliée par le taux d'imposition effectif moyen (TIEM) national pondéré de la TPS/TVH. Le TIEM est estimé pour chaque année en fonction du taux de TPS applicable et de la partie provinciale de la TVH par province participante. Par exemple, le TIEM pondéré en 2012 était de 8,6 % (consultez l'annexe).

Taxe réelle établie (TRE)

La TPS/TVH réelle établie est fondée sur les données se rapportant aux recettes de la TPS/TVH déclarées de l'ARC et de l'ASFC. Toutefois, certains rajustements sont effectués afin que les recettes perdues en raison de la politique fiscale soient ajoutées à la IRE et donc exclues de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH :

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TRE = Recettes de la TPS/TVH + POS + PFourn + Art.87 + TVAPhabitations + TVAPTF

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Les points suivants mettent en évidence les rajustements effectués pour tenir compte des pertes fiscales attribuables à des raisons légitimes, ainsi que les sources de données et les mises en garde face à ces estimations.

• « POS » : Les provinces qui participent à la TVH offrent des remboursements de la partie provinciale de la TVH (TVAP) aux consommateurs au point de vente pour certains articles, tels que les livres, les vêtements et souliers pour enfants, les couches et l'huile de chauffage. Étant donné que ces articles font partie de l'assiette fiscale, un rajustement fondé sur les données et les enquêtes de Statistique Canada est ajouté aux recettes afin de tenir compte de la TVAP perdue en raison des remboursements aux points de vente.
• « PFourn » : La règle du seuil pour le petit fournisseur permet aux entreprises dont les recettes annuelles brutes sont inférieures à 30 000 $ de ne pas s'inscrire aux fins de la TPS/TVH. Un petit fournisseur qui choisit de ne pas s'inscrire aux fins de la TPS/TVH ne perçoit pas la TPS/TVH sur les produits et services vendus et n'a pas droit aux CTI. Puisque les activités des petits fournisseurs sont incluses dans l'assiette fiscale estimée comme si elles étaient taxables, un rajustement aux recettes est ajouté. La TPS/TVH associée au seuil du petit fournisseur est estimée à l'aide des déclarations T1 pour les entreprises non constituées en société et les déclarations T2 pour les entreprises constituées en société, tout en tenant compte des petits fournisseurs qui se sont volontairement inscrits, à l'aide des données sur la TPS. Ce rajustement est plutôt théorique pour plusieurs raisons. Premièrement, une des principales hypothèses est que les recettes nettes des petits fournisseurs sont égales à la valeur ajoutée sur laquelle la TPS/TVH est imposée. Deuxièmement, ce rajustement est fondé sur les données globales plutôt que sur les micros données sur les contribuables. Enfin, il y a des difficultés concernant la qualité des renseignements sur les recettes brutes et nettes contenues dans les données de déclarations T1 et T2.
• « Art.87 » : Les achats effectués par les Indiens inscrits dans une réserve ou livrés par le vendeur dans une réserve sont admissibles à l'exonération de la TPS/TVH en vertu de l'article 87 de la Loi sur les Indiens et ne sont donc pas assujettis à la TPS/TVH. Le rajustement effectué aux termes de l'article 87 est une estimation théorique de la TPS/TVH qui serait établie sur les achats faits par les Indiens inscrits en l'absence de l'exonération prévue par l'article 87. L'estimation est fondée sur plusieurs hypothèses ayant trait au revenu médian, la population des Indiens inscrits adultes qui vivent dans une réserve et la part du revenu dépensé sur les achats dans une réserve ou livrés par un vendeur dans une réserve. Il n'existe pas de données sur les achats faits par les Indiens inscrits livrés par un vendeur dans une réserve, puisque les fournisseurs ne sont pas tenus de conserver des registres concernant les achats faits par les Indiens. Le rajustement effectué en vertu de l'article 87 ne tient pas compte du fait que plusieurs bandes indiennes perçoivent une taxe de type TPS et que l'article 87 de la Loi sur les Indiens ne s'applique pas dans leurs réserves respectives.
• « TVAPhabitations » : Un rajustement est effectué pour la TVAP imposée sur les achats d'habitations bénéficiant de droits acquis dans les provinces qui entrent dans un accord sur la TVH ou qui augmentent leurs taux. Ce rajustement tient compte de la TVAP à laquelle on a renoncé en raison d'ententes sur les ventes de nouvelles habitations signées avant qu'un changement de taxe soit annoncé dont l'acheteur prend possession après l'entrée en vigueur du changement de taxe. Les renseignements concernant ces comptes sont recueillis par l'ARC.
• « TVAPTF » : Les vols transfrontaliers Canada-É.U. sont assujettis à la TPS, mais non à la partie provinciale de la TVH. Une estimation de la TVAP connexe à laquelle on a renoncé fondée sur les données de Statistique Canada est ajoutée aux recettes.

Formule de l'estimation de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH

Le tableau 1 à l'annexe est un aperçu des estimations des composantes de haut niveau de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH pour 2000 et 2014. Dans le présent document, l'écart fiscal lié à la TPS/TVH est estimé à l'aide de la formule suivante :

où :

POS : rajustement des remboursements au point de vente
PFourn : rajustement du seuil du petit fournisseur
Art.87 : rajustement en vertu de l'article 87 de la Loi sur les Indiens
TVAPAhabitations : rajustement pour habitations bénéficiant de droits acquis
TVAPTF : rajustement pour vols transfrontaliers
EC : facteur de majoration pour l'économie clandestine
TIEM : taux d'imposition effectif moyen

Constatations

De prime abord, l'écart fiscal lié à la TPS/TVH semble assez volatil depuis 2000 (figure 1). La volatilité de l'indicateur de l'estimation de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH peut s'expliquer par des raisons non liées à l'observation fiscale ou à l'économie clandestine. Une grande partie de la volatilité est attribuable au moment choisi par les entreprises pour demander les CTI qui ont un effet important sur les recettes de la TPS/TVP déclarées à l'ARC et l'ASFC.

Figure 1 Estimation de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH (2000-2014)

Remarque : La figure 1 et la figure 2 ci‐dessous montrent deux lignes pour l'estimation de l'écart fiscal qui sont différentes pour 2012 à 2014. Il faut du temps à l'ARC et à l'ASFC pour estimer la totalité de la TPS/TVH en raison de la production tardive des déclarations et des résultats des vérifications. Cet effet est considéré comme plus important pour les années les plus récentes et une majoration estimative est ajoutée pour ce manque à gagner (lignes inférieures délimitées par des carrés). Par contre, les lignes supérieures (délimitées par des diamants) montrent un écart fiscal estimatif fondé sur les données actuelles sur les recettes de la TPS/TVH.

Les explications de la volatilité dans les estimations de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH sont présentées ci-dessous :

• L'écart fiscal estimé était très inférieur à la moyenne en 2001 et en 2002 et très supérieur à la moyenne en 2003. En réponse aux réductions du taux d'imposition fédéral et provincial du revenu des sociétés annoncées à l'avance, certaines entreprises ont reporté la date de la demande des CTI afin d'augmenter leurs dépenses dans les années où l'impôt était élevé de sorte que la comptabilisation des profits a été différée aux années où l'impôt était moins élevé. En raison de ce décalage concernant les CTI, les recettes de la TPS/TVH ont été plus élevées que d'habitude, de sorte que les estimations de l'écart fiscal lié à la TPS étaient inférieures à la moyenne en 2001 et 2002. En raison de modifications législatives, les entreprises devaient demander tous les CTI non encore demandés en 2003, ce qui a créé l'effet opposé sur les recettes de la TPS/TVH et sur l'écart fiscal estimé lié à la TPS/TVH.
• L'écart fiscal estimé, lié à la TPS/TVH pour 2010 était très inférieur à la moyenne. Les recettes ont été anormalement élevées parce que l'Ontario et la Colombie-Britannique se sont jointes aux provinces adhérant à la TVH le 1^er juillet 2010, même après avoir pris en compte le taux de taxe global moyen le plus élevé. Cela peut être le résultat de plusieurs causes :
  • Comme nous l'avons mentionné, les entreprises peuvent demander des CTI quatre ans au maximum après la fin de la période dans laquelle les dépenses ont été engagées. Certaines dépenses admissibles aux CTI engagées en Ontario et en Colombie-Britannique avant le 1^er juillet 2010 à 5 % ont été demandées après cette date. Étant donné que ces CTI ont été demandés au taux de 5 %, alors que dans les périodes suivant le 1^er juillet les taxes étaient perçues au taux de 13 %, les recettes totales nettes (taxes imposées moins les CTI) dans ces périodes seraient surestimées. De plus, les retards habituels pour demander les CTI ont été plus longs en raison d'autres difficultés liées à la transition pour les entreprises à cause de l'ajout de nouvelles composantes provinciales. Il convient de noter que les recettes ne sont pas perdues avec ce phénomène, il y a seulement eu un déplacement entre les périodes.
  • Certaines fournitures effectuées après le 1^er juillet 2010 peuvent avoir contenu une taxe de vente au détail en raison des achats d'intrants faits avant le 1^er juillet ayant l'effet de surestimer le prix avant taxe, entraînant ainsi une TPS/TVH plus élevée.
• Des répercussions semblables, mais opposées peuvent être observées pour 2006 et 2008, lorsque le taux de TPS a été réduit et en 2013 lorsque la Colombie-Britannique a abandonné la TVH.

Afin d'adoucir l'effet de la volatilité, on peut mesurer l'écart fiscal lié à la TPS/TVH à l'aide d'une moyenne pluriannuelle. L'écart fiscal estimé, lié à la TPS/TVH pendant la période 2000-2014 est, en moyenne, d'environ 5,6 % (ligne discontinue à la figure 2). De plus, la moyenne mobile de 5 ans indique que les estimations de l'écart fiscal lié à la TPS sont relativement stables au fil du temps, ce qui pourrait être une indication que l'inobservation liée à la TPS/TVH a été relativement constante de 2000 à 2014.

Figure 2 L'écart fiscal de la TPS/TVH, moyenne et moyenne mobile de 5 ans (2004-2014)

Comparaison internationale

Il est difficile de faire des comparaisons internationales de l'écart fiscal en raison de différentes approches utilisées. Plusieurs pays, dont l'Australie et le Royaume-Uni (R.-U.) fournissent des estimations de l'écart fiscal lié à la taxe sur valeur ajoutée (TVA) pour lesquelles une approche semblable à celle de notre étude est utilisée. L'estimation de l'écart lié à la TPS/TVH d'environ 5,6 % présentée dans ce document se situe entre les estimations publiées par l'Australie et le R.-U..

• En Australie, l'écart fiscal lié à la TPS est estimé à environ 4,9 % en 2014^{Note de bas de page 4}. Cet écart est défini comme la différence entre les obligations théoriques liées à la TPS (calculées à l'aide des données du système australien des comptes nationaux, y compris  « un élément de majoration de l'économie non observée^{Note de bas de page 5} » et un rajustement de la TPS) et de recettes accumulées de la TPS (c.-à-d. montants versés plus une estimation des montants en souffrance). L’estimation de l’écart fiscal net lié à la TPS ne comprend pas les dettes, c’est-à-dire qu’on ne tient pas compte de tous les écarts dans le paiement de la dette fiscale. Pour obtenir des renseignements supplémentaires, voir le document connexe.
• Au R.-U. les estimations de l'écart de TVA ont été assez stables à environ 10 % depuis 2009-2010^{Note de bas de page 6}. L'écart lié à la TVA est la différence entre les obligations théoriques totales liées à la TVA (calculées à l'aide des données sur les dépenses de l'Office for National Statistics, moins les rajustements de la taxe sur les intrants et après avoir comptabilisé les pertes nettes) et les recettes réelles de la TVA. Le chiffre de 10 % est l'estimation de l'écart fiscal lié à la TVA se rapportant à l'inobservation seulement, quoique le R.-U. publie également une estimation de l'inobservation et du non-paiement à la fois.

Une étude comprenant les estimations de l'écart fiscal lié à la TVA pour la plupart des pays de l'Union européenne (UE), estime que l'écart médian lié à la TVA pour l'UE est d'environ 13,9 % pour 2013. Les estimations s'échelonnent d'un écart de 4 % en Finlande, aux Pays-Bas et en Suède à 41 % en Roumanie pour 2013. L'écart fiscal lié à la TVH était estimé à 8,9 % pour la France, à 11,2 % pour l'Allemagne et à 16,5 % pour l'Espagne. L'écart fiscal lié à la TVA est défini comme la différence entre les obligations théoriques totales liées à la TVA (calculées à l'aide des données sur les comptes nationaux de chaque pays où l'économie non observée est comptabilisée ^{Note de bas 7}) et la TVA perçue. En raison de l'utilisation de la TVA perçue plutôt que des montants établis, l'approche utilisée par l'Union européenne n'est pas directement comparable à celle utilisée dans notre analyse. Toutefois, les estimations de l'Union européenne seraient probablement inférieures si la taxe établie était utilisée, ce qui corrobore l'indication selon laquelle l'estimation de la TPS/TVH présentée dans ce document est dans la moyenne des estimations publiées de l'écart fiscal lié à la TVA.

Analyse de sensibilité

Afin de déterminer l'incidence d'une sous-estimation possible de l'économie clandestine, l'analyse de l'écart lié à la TPS/TVH a été assujettie à une analyse de sensibilité.

• Si l'économie clandestine avait été de 10 % plus importante, l'écart fiscal moyen lié à la TPS/TVH sur 15 ans, soit de 2000 à 2014, serait d'environ 6 %.
• Si l'économie clandestine avait été de 50 % plus importante, l'écart fiscal moyen lié à la TPS/TVH sur 15 ans, soit de 2000 à 2014, serait d'environ 7,3 %.

L'analyse de sensibilité indique que l'écart fiscal moyen estimé, lié à la TPS/TVH serait toujours dans la moyenne par rapport aux estimations de l'écart fiscal lié à la TVA publiées par d'autres pays.

Conclusion

L'analyse des estimations de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH pour la période de 2000 à 2014 révèle, qu'en moyenne, environ, 5,6 % des recettes fiscales possibles sont perdues en raison de l'inobservation. Le but du présent document ne consiste pas à estimer le montant des recettes perdues en raison du non-paiement. Même si l'estimation de l'écart fiscal permet de fournir un point de repère sommaire de la portée de l'inobservation en matière de TPS/TVH au Canada, elle ne peut pas servir à déterminer exactement les groupes ou les secteurs qui sont les plus susceptibles d'être contrevenants. De nombreux facteurs doivent être pris en considération au moment d’analyser les écarts fiscaux, y compris le fait que les estimations sont modelées et, par conséquent, touchées par les hypothèses sous-jacentes et les données de sondage.

Les écarts fiscaux devraient plutôt être considérés comme une tendance au fil du temps. Cela est appuyé par le fait que les fluctuations de l'écart fiscal peuvent s'expliquer par la date à laquelle les CTI sont demandés et les changements aux taux de TPS/TVH ou les partenaires provinciaux. La présente analyse suggère que l'inobservation en matière de TPS/TVH a été assez constante au fil du temps et que son niveau se situe dans la moyenne par rapport aux estimations internationales.

Annexe

Tableau 1 Estimations de l'écart fiscal lié à la TPS/TVH et composantes, 2000 et 2014

Notes : * Les recettes de la TPS/TVH pour 2014 ont été rajustées afin de tenir compte de l'effet des déclarants tardifs non pris en compte dans les données disponibles à ce moment.
Les estimations de la valeur en dollars ont été arrondies aux 100 millions de dollars les plus proches.
Les totaux peuvent ne pas être égaux à la somme des composantes en raison de l'arrondissement des données.
Les chiffres de l'écart lié à la TPS/TVH ont été estimés à l'aide de chiffres arrondis.

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