Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (commissaire de l’Agence du revenu du Canada) – 2021

Introduction

Le présent rapport du commissaire de l’Agence du revenu du Canada (le commissaire) est présenté à la ministre du Revenu national (la ministre) conformément au paragraphe 7(1) de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères^{Note de bas de page 1} (la Loi). En vertu de cette disposition de la Loi, le commissaire est tenu de préparer un rapport annuel sur la mise en œuvre des Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (commissaire de l’Agence du revenu du Canada) [les Instructions]^{Note de bas de page 2} par l’Agence du revenu du Canada (Agence) au cours de l’année civile précédente.

Les Instructions ont été émises par la Gouverneure générale en conseil le 4 septembre 2019. Ce troisième rapport annuel décrit la mise en œuvre des Instructions pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2021, et comprend ce qui suit :

• un aperçu des types de renseignements échangés par l’Agence avec ses partenaires d’échange de renseignements liés à des entités étrangères;
• un aperçu des secteurs touchés de l’Agence;
• une description des activités qui appuient l’observation de l’Agence à l’égard des Instructions;
• des détails sur les cas à risque sérieux où le commissaire devait prendre une décision quant à la divulgation, à la demande ou à l’autorisation d’utilisation de ces renseignements en vertu des Instructions, s’il y a lieu, y compris le nombre de cas;
• des détails sur les restrictions imposées aux accords par crainte de mauvais traitements, s’il y a lieu.

Pratiques et ententes d’échange de renseignements impliquant des entités étrangères à l’Agence

Aperçu des pratiques et des ententes d’échange de renseignements

La mission de l’Agence est d’« exécuter les programmes fiscaux, de prestations et autres programmes connexes en assurant l’observation fiscale pour le compte des gouvernements dans l’ensemble du Canada, de manière à contribuer au bien-être économique et social continu des Canadiens ».

À ce titre, l’Agence échange des renseignements avec divers partenaires nationaux^{Note de bas de page 3} et internationaux à des fins variées. Grâce à l’administration du réseau de conventions fiscales du Canada, l’Agence participe à divers accords d’échange de renseignements fiscaux et conventions fiscales internationales (collectivement appelées les « accords internationaux » dans le présent rapport).

À l’échelle internationale, l’échange de renseignements avec les administrations fiscales étrangères peut être divisé en deux grands groupes :

• Échange de renseignements spécifiques – En vertu de ses accords internationaux, l’Agence facilite les échanges de renseignements entrants et sortants concernant des contribuables précis, au cas par cas. Ces échanges peuvent être liés à une demande de renseignements spécifique ou être effectués de façon spontanée.
• Échange de renseignements en lots (automatique) – L’Agence transmet, reçoit et utilise des quantités considérables de données en lots liées aux contribuables, y compris les non-résidents. Par exemple, l’Agence s’est engagée à transmettre d’importantes données en lots chaque année en vertu de l’Accord intergouvernemental d’amélioration de l’échange des renseignements fiscaux en vertu de la Convention fiscale Canada–États-Unis (AIG) en lien avec la Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) promulguée par les États-Unis et en vertu de la Convention concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale et de l’Accord multilatéral entre autorités compétentes (AMAC) lié à la Norme commune de déclaration (NCD); de même, l’Agence reçoit des données en lots de l’Internal Revenu Service des États-Unis en vertu de l’AIG et de ses partenaires d’échange en vertu de l’AMAC pour la NCD.
  De plus, l’Agence échange automatiquement d’autres types de renseignements en lots avec ses partenaires de conventions fiscales, y compris :
  
  • les renseignements sur les déclarations pays par pays^{Note de bas de page 4};
  • les renseignements concernant les fuites de données, p. ex., les Panama Papers et les Paradise Papers;
  • les renseignements sur divers types de revenus versés à des non-résidents, tels que le revenu de biens immeubles, des profits d’entreprise, des revenus d’emploi, des dividendes, des intérêts, des redevances, des revenus de pensions, des revenus des services gouvernementaux, des revenus des artistes et des athlètes et des gains en capital versés à des particuliers ou à des sociétés (des renseignements sont également échangés concernant l’acquisition ou la disposition de biens immobiliers par des non-résidents).

Bien que les ententes et les obligations de l’Agence en matière d’échange de renseignements à l’échelle nationale et internationale soient nombreuses et complexes, impliquant une quantité considérable de renseignements, la nature de son mandat en matière d’administration de l’impôt et son réseau d’ententes est telle que le risque potentiel de mauvais traitements est atténué de façon proactive grâce à des normes et des procédures bien établies, comme les exigences strictes en matière de confidentialité et de restrictions quant à l’utilisation des renseignements (p. ex., seulement pour l’utilisation de l’administration de l’impôt), qui sont intégrés dans ses ententes d’échange de renseignements. De plus, des révisions régulières par les pairs dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales assurent le respect des normes internationales et la confidentialité des renseignements échangés.

Section des conseils sur l’échange de renseignements

Grâce au nouveau financement reçu dans le cadre de l’Énoncé économique de l’automne 2020, l’Agence a mis sur pied une équipe spécialisée au sein de la Direction générale des programmes d’observation (DGPO), la Section des conseils sur l’échange de renseignements (SCER). La SCER est responsable de la mise en œuvre globale de la Loi et des Instructions. Cela comprend ce qui suit :

• compléter des évaluations à l’échelle des pays et examiner l’évaluation des risques de mauvais traitements pour l’échange de renseignements potentiel;
• conseiller les fonctionnaires de l’Agence qui participent à l’échange de renseignements;
• élaborer le cadre de consultation avec la haute direction de l’Agence et d’autres ministères et organismes du gouvernement, ainsi que les politiques, les procédures et les autres directives connexes, et en faire des mises à jour régulières;
• agir à titre de secrétariat pour les structures de gouvernance internes mises en place afin d’appuyer la mise en œuvre de la Loi et des Instructions;
• consulter d’autres ministères et organismes du gouvernement, y compris la participation au groupe de coordination d’échange de renseignements dirigé par Sécurité publique Canada;
• préparer les rapports annuels et autres requis en vertu de la Loi et des Instructions;
• fournir des séances de sensibilisation et de formation.

Sections des services d’échange de renseignements

Les Sections des services d’échange de renseignements (SSER) de l’Agence au sein de la DGPO appuient les efforts déployés par l’Agence pour lutter contre l’évitement fiscal et l’évasion fiscale en contrôlant l’échange de renseignements des contribuables avec les administrations fiscales étrangères, conformément aux accords internationaux du Canada. Ces accords prévoient l’échange de renseignements fiscaux à des fins civiles et criminelles, et elles imposent des exigences strictes en matière de confidentialité et de restrictions quant à l’utilisation des renseignements obtenus en vertu de ceux-ci. À l’exception des activités entreprises d’échange de renseignements en vertu d’un traité d’entraide juridique (TEJ) par le Programme des enquêtes criminelles (PEC), toutes les activités d’échange de renseignements de l’Agence avec les partenaires internationaux en vertu des accords internationaux sont facilitées par l’intermédiaire d’une autorité compétente désignée pour chaque partie.

Les renseignements sont échangés en vertu des accords internationaux du Canada, à condition que les renseignements soient utilisés uniquement pour les fins liées à la cotisation ou au recouvrement de des impôts visés par les accords. L’Agence n’est pas tenue de fournir des renseignements à une administration étrangère dans les cas suivants :

• s’il y a des indications que les données ne demeureront pas confidentielles;
• s’il n’y a aucune garantie qu’elles ne seront utilisées qu’à des fins fiscales;
• s’il y a des signes de corruption;
• si d’autres pratiques administratives pouvaient soulever des préoccupations quant à l’utilisation abusive des renseignements.

De plus, les SSER appuient et collaborent avec les fonctionnaires de l’Administration centrale et des bureaux locaux de l’Agence qui comptent sur ces renseignements aux fins d’observation à l’échelle internationale et nationale.

Bureau des relations et conventions internationales

Le Bureau des relations et conventions internationales (BRCI) au sein de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires agit à titre d’autorité compétente pour résoudre les questions d’interprétation en ce qui a trait aux accords internationaux du Canada et aide le ministère des Finances dans la négociation de ces accords, ainsi qu’à l’élaboration d’une politique en matière de traités.

Le BRCI est également responsable, en collaboration avec d’autres intervenants, de la négociation d’accords bilatéraux conclus avec une autorité compétente en ce qui a trait à l’échange de renseignements en vertu des accords internationaux et de la sélection des partenaires d’échange dans le cadre de la NCD et des AMAC sur l’échange des déclarations pays par pays.

Le BRCI travaille aussi en partenariat avec divers secteurs de programme de l’Agence et le ministère des Finances sur un éventail de questions de politique et de coopération fiscales à l’échelle internationale. Des exemples comprennent les travaux sur les normes relatives à l’échange automatique de renseignements, les mises à jour du modèle de convention fiscale de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le projet de l’OCDE et du G20 visant à élaborer une solution pour relever les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie.

Programme d’enquêtes criminelles

Le PEC au sein de la DGPO enquête sur des cas importants d’évasion fiscale, de fraude et d’autres infractions criminelles graves des lois fiscales, y compris les cas ayant une composante internationale. Le PEC travaille en étroite collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada, les corps policiers provinciaux et locaux et d’autres organismes d’application de la loi sur les cas liés à l’impôt pour maintenir l’intégrité du régime fiscal. Par ailleurs, il échange ses connaissances et son expertise avec ses partenaires nationaux et internationaux, y compris par l’intermédiaire des Joint Chiefs of Global Tax Enforcement (J5)^{Note de bas de page 5}. Ses capacités de collecte de renseignements améliorent sa capacité à définir et à aborder l’évasion fiscale à l’échelle mondiale. Pour obtenir des éléments de preuve étrangers, le PEC utilise des canaux bien codifiés, comme les demandes dans le cadre du TEJ, ou il consulte les SSER.

Mise en œuvre des instructions

L’Agence est responsable de déterminer le niveau de risque associé à la divulgation, à la demande ou à l’utilisation de renseignements à destination ou en provenance d’une entité étrangère et d’appliquer des mesures d’atténuation, le cas échéant.

Coordination interministérielle

L’Agence participe activement au groupe de coordination d’échange de renseignements dirigé par des fonctionnaires de Sécurité publique Canada. Les membres de ce groupe travaillent pour faire en sorte que la mise en œuvre de leurs Instructions respectives soit uniforme dans l’ensemble des ministères et organismes fédéraux concernés. En tant que membre de ce groupe, l’Agence s’efforce de veiller à ce qu’elle aborde l’évaluation des risques de mauvais traitements d’une manière conforme à celle des autres participants du groupe de coordination et dans le cadre international plus vaste du gouvernement du Canada.

Les trois principaux objectifs du groupe de coordination d’échange de renseignements sont les suivants :

• établir des pratiques exemplaires;
• échanger des renseignements entre ses membres;
• coordonner l’élaboration de documents de politique et de réponses pour les questions interministérielles.

Mise à jour des politiques et des procédures liées aux Instructions

Bien que l’Agence ait une pratique historique de longue date qui consiste à tenir compte des conditions relatives aux droits de la personne et des risques de mauvais traitements (en consultation avec Affaires mondiales Canada et d’autres ministères et organismes fédéraux, s’il y a lieu) dans le cadre de ses activités d’échange de renseignements, elle a apporté des modifications à ses politiques et procédures opérationnelles dans le but de renforcer l’observation des Instructions depuis leur publication. L’Agence fait également la promotion de l’utilisation des principes et des pratiques d’amélioration continue dans ses charges de travail. Par conséquent, ces politiques et procédures demeurent toujours évolutives et s’adaptent en permanence au besoin.

L’Agence termine sa version officielle du document Politique et lignes directrices opérationnelles sur la mise en œuvre des Instructions destinées au commissaire de l’Agence du revenu du Canada visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères. Maintenant que l’équipe de la SCER est en place, la finalisation de ce document est une priorité dans les prochains mois. Cela dit, le document ne fera que codifier et officialiser les processus et les procédures qui ont déjà été élaborés et mis en place depuis la publication des Instructions. Le document sera examiné et mis à jour régulièrement (p. ex., chaque fois que l’Agence intégrera de nouvelles pratiques exemplaires déterminées dans le cadre de sa participation au groupe de coordination d’échange de renseignements, ou en réponse à toute modification apportée à la Loi ou aux Instructions).

Évaluation des risques de mauvais traitements

L’Agence effectue des évaluations à l’échelle nationale à l’aide d’une méthode normalisée, y compris les commentaires d’autres partenaires du gouvernement du Canada, afin d’évaluer les dossiers en matière de droits de la personne et les risques connexes de ses partenaires d’échange de renseignements, afin que la haute direction de l’Agence puisse réaliser une évaluation rigoureuse des risques de mauvais traitements pour une personne lorsqu’elle doit décider s’il peut divulguer des renseignements à un partenaire d’échange ou encore demander ou utiliser des renseignements de celui-ci. À tout le moins, les évaluations sont mises à jour chaque année, à moins qu’un événement (p. ex., une nouvelle demande, de nouveaux renseignements d’un partenaire du gouvernement du Canada) ne déclenche le besoin plus tôt, auquel cas les évaluations sont mises à jour de façon ponctuelle.

Ces évaluations à l’échelle des pays sont intégrées à l’évaluation des risques de mauvais traitements de l’Agence, préparée pour chaque échange de renseignements, et elles aident grandement l’Agence à déterminer si elle peut échanger des données en lots avec ses partenaires d’échange.

En ce qui concerne l’échange de renseignements lié aux pays à risque élevé, en 2021, l’évaluation des risques de mauvais traitements a été examinée et approuvée par la haute direction appropriée de l’Agence avant que les renseignements puissent être divulgués à un partenaire d’échange, ou demandés ou utilisés par celui-ci. Les pouvoirs d’approbation sont proportionnels au niveau de risque évalué. Les évaluations des risques de mauvais traitements peuvent être acheminées à une autorité d’approbation supérieure, s’il y a lieu, et elles peuvent être rejetées à n’importe quel niveau. Toutes les évaluations des risques de mauvais traitements attribuées au commissaire doivent être signalées à la ministre du Revenu national, à l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement et au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, conformément à la Loi et aux Instructions.

De plus, en 2021, l’Agence a amélioré son cadre en perfectionnant les processus et en mettant en œuvre une gouvernance structurée pour appuyer sa prise de décisions. Un certain nombre d’améliorations supplémentaires devraient être mises en place au cours de la première moitié de 2022.

En 2021, il a été décidé que l’évaluation des risques de mauvais traitements reliée aux TEJ, qui doit être effectuée pour le PEC, serait réalisée conjointement avec les SSER, puis par la SCER, lorsqu’elle a été établie. Par conséquent, afin d’assurer l’uniformité et d’éviter le chevauchement, la mise au point et l’approbation des évaluations des risques de mauvais traitements reliées aux TEJ suivent maintenant le même processus que pour les autres types d’échange de renseignements.

Sensibilisation et formation

Les Instructions ont été annoncées et distribuées aux représentants touchés de l’Agence peu après leur publication.

Les employés de l’Agence qui mènent régulièrement des activités d’échange de renseignements ou ceux dont les responsabilités peuvent demander leur participation à des situations d’échange de renseignements reçoivent une formation sur l’échange de renseignements adaptée à leurs rôles et responsabilités précis. Cette approche permet de s’assurer que la formation est proportionnée aux risques. La connaissance des Instructions est maintenant une composante standard de la plupart des activités et des consultations d’échange de renseignements.

De la sensibilisation et de la formation sont offertes aux employés touchés de l’Agence, le cas échéant (p. ex., à mesure que de nouvelles questions surviennent).

Rapport d’activité – Période du 1^er janvier au 31 décembre 2021

Pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2021, plus de 50 évaluations des risques de mauvais traitements ont été renvoyées à la haute direction (c.-à-d. au niveau du Directeur général) aux fins de décision. Dans tous les cas, la haute direction était satisfaite des mesures d’atténuation mises en place pour réduire au minimum le risque de mauvais traitements. Aucun cas de risque sérieux n’a donc nécessité une décision du commissaire en vertu des Instructions au cours de la période de déclaration. Par conséquent, l’Agence n’a appliqué aucune restriction aux ententes en raison de préoccupations lié

Bob Hamilton
Commissaire de l’Agence du revenu du Canada