Vérification de l'initiative visant l'économie clandestine
Rapport final
Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Décembre 2008
Table des matières
SOMMAIRE
Contexte : L'Initiative visant l'économie clandestine (IEC) est une stratégie nationale d'observation lancée par l'Agence du revenu du Canada (ARC) en 1993 pour concentrer les efforts sur les préoccupations à l'égard de l'économie clandestine. En plus des programmes d'identification, de vérification et d'exécution visant l'économie clandestine, l'ARC collabore aussi avec les associations de l'industrie et les ministères provinciaux et territoriaux de même que d'autres ministères du gouvernement fédéral. Qui plus est, elle effectue des examens de livres et de registres, des visites dans la collectivité dans le cadre des ses programmes de visibilité et a d'autres programmes de communication et de sensibilisation destinés aux consommateurs. On peut définir l'économie clandestine (EC) comme une activité économique qui serait généralement imposable si elle était déclarée aux autorités fiscales. Elle comprend à la fois les revenus non déclarés et déclarés partiellement.
À l'ARC, deux sections comprises au sein de la Division des stratégies d'observation à risque élevé (DSORE) de la Direction des petites et moyennes entreprises (DPME), à la Direction générale des programmes d'observation (DGPO), gèrent l'IEC. Ces sections de l'Administration centrale (AC) offrent une gouvernance et collaborent avec les directions générales, les régions et les bureaux des services fiscaux (BSF) en vue d'établir des partenariats avec d'autres administrations et les groupes de l'industrie, de mettre en oeuvre des mécanismes d'établissement de rapports, d'élaborer des programmes d'éducation et d'assurer la prestation d'initiatives de vérification.
En 2004, la stratégie de l'IEC a été mise à jour de manière à la transformer en plan pluriannuel comportant 28 mesures de suivi et projets pilotes parrainés par l'AC en vue de diriger les activités du programme de l'EC sur une période de trois à quatre ans.
Pour l'exercice qui s'est terminé le 31 mars 2008, la DGPO a affecté à l'IEC 1 028 équivalents temps plein (ETP) de la vérification. Un total de 11 394 dossiers d'économie clandestine, qui ont nécessité 17 273 vérifications, ont été traités au cours de cette période; ces vérifications ont permis de découvrir environ 575 millions de dollars en revenus non déclarés et d'établir des cotisations d'impôt de 150 millions de dollars.
Objectif : Les objectifs de la vérification interne de l'IEC étaient d'évaluer la mise en oeuvre de la stratégie de l'IEC de 2004, d'évaluer les contrôles de gestion en place pour déterminer les secteurs, les projets et les contribuables, et de déterminer si le processus de vérification utilisé par l'IEC est approprié.
La vérification, dont la portée était nationale, s'est concentrée sur les activités relatives à l'IEC exécutées pendant les exercices de 2004 à 2007. La présente vérification ne s'est pas penchée sur les activités du programme des non-déclarants/non-inscrits, qui constituent l'un des éléments de l'IEC, puisqu'une vérification interne portant sur ce programme a été réalisée en mai 2007.
Les mesures de suivi pour améliorer et maintenir des communications efficaces concernant l'IEC afin de miser sur les répercussions des activités d'observation furent également supprimées de l'entendue de la phase d'examen en raison de la vigueur et de l'engagement des activités de visibilité, telles que les visites dans la collectivité et les initiatives en matière d'éducation, effectuées tant par l'AC que par les régions. De plus, le Comité directeur sur l'EC, le Comité sur l'observation de l'AC et le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'économie clandestine sont fonctionnels depuis au moins deux ans. Ces comités ont été examinés pendant la phase de planification et exécutent leur mandat. Aucune question ou inquiétude n'a été relevée qui justifierait de les inclure dans l'étendue de la phase d'examen.
La phase d'examen s'est concentrée sur les activités de vérification relatives à l'EC et a été menée de septembre 2007 à mars 2008. La méthodologie employée comportait des sondages de vérification, des entrevues auprès de représentants de dix BSF dans quatre régions ainsi qu'un examen d'un échantillon représentatif tiré de 253 dossiers de vérification de l'EC provenant de 13 BSF.
La vérification a été effectuée selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.
Conclusion : La DGPO a réalisé des progrès raisonnables quant à la mise en oeuvre de la stratégie de l'IEC de 2004. Toutefois, les processus et les contrôles peuvent être améliorés afin de détecter et de sélectionner les dossiers à risque élevé ou de s'assurer qu'un processus de vérification pertinent est en place pour agir à l'égard des caractéristiques particulières associées aux contribuables qui participent à des activités relatives à l'EC.
Une approche progressive est en place pour l'affectation des ressources de l'EC aux secteurs, aux projets et aux contribuables par l'entremise de l'AC, des régions, de la sélection des dossiers et de la planification de la vérification. Cependant, les évaluations des risques de l'AC et des BSF n'ont pas été menées systématiquement et aucune méthode comparative pour l'évaluation des secteurs n'a été établie. Du point de vue stratégique, il serait possible d'établir une base de connaissances pour améliorer les évaluations des risques futures ou pour affecter plus efficacement les ressources aux secteurs où les risques sont les plus élevés, à l'échelle nationale.
Dix-huit des vingt-huit initiatives de la stratégie d'observation de l'IEC de 2004 ont été réalisées en entier ou en grande partie et les dix autres sont en cours de réalisation. Il demeure nécessaire d'établir un lien plus précis entre les décisions de programme et la recherche interne et externe, de mieux communiquer avec les BSF et d'obtenir leur participation avant la mise en oeuvre de projets, et de s'assurer que les comités sur l'observation des BSF fonctionnent comme prévu.
En tant que sous‑ensemble distinct du programme des petites et moyennes entreprises (PME), l'IEC requiert une approche plus centrée qui appuie la nature particulière des vérifications de l'EC. L'examen des dossiers a révélé des lacunes en ce qui concerne l'orientation offerte pour la sélection des dossiers de l'EC, l'établissement des plans de vérification de l'EC, l'utilisation d'outils et de techniques de vérification dans les dossiers de vérification de l'EC et la communication entre les vérificateurs de l'EC et les agents de recouvrement. Des lignes directrices claires devraient appuyer les objectifs de l'IEC et reconnaître que le processus de vérification de l'EC diffère de celui du programme régulier des PME.
Les critères de mesure du rendement relatifs à l'IEC devraient être élargis de manière à mettre en valeur et à encourager la qualité tout au long des processus d'élaboration de la charge de travail, de préparation des dossiers et d'examen des dossiers afin de favoriser la détection des cas de non déclaration ou de déclaration partielle des revenus associés à l'EC.
Plans d'action : La DGPO est d'accord avec les modifications s'intéressant aux constatations de la Vérification interne. Les plans d'action comprennent :
La DGPO mettra sur pied un groupe de travail qui identifiera les intervenants et les partenaires, et déterminera les ressources, le temps et la quantité de travail nécessaires pour élaborer un processus de détermination et d'évaluation des risques d'inobservation dans les sous‑secteurs des industries ciblées par l'AC PROTÉGÉ
La DGPO élaborera des politiques et des procédures pour l'évaluation systématique des risques des secteurs et des sous‑secteurs dans les régions. Les politiques comporteront aussi des mesures de contrôle à cet égard afin d'assurer l'exhaustivité et l'uniformité de l'approche entre les régions.
La DGPO s'engage à mieux consigner et suivre l'analyse et l'application des résultats de la recherche aux fins des programmes et des stratégies de l'EC afin de démontrer clairement les liens entre les résultats de la recherche et les décisions en matière de prestation de programmes.
La DGPO a entrepris la rédaction d'un manuel de sélection générale pour les dossiers de vérification de l'EC et les autres dossiers de vérification des PME. La DGPO recommandera et mettra en oeuvre des modifications afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience des techniques de vérification indirecte du revenu (VIR), dont l'application de tests par les vérificateurs à chaque dossier de l'EC, selon les résultats à venir d'une étude intitulée Efficacité de la vérification indirecte du revenu.
La DGPO mène actuellement plusieurs études qui offriront des renseignements utiles pour l'établissement de critères de mesure du rendement à l'égard des dossiers de vérification de l'EC. La DGPO évaluera les résultats afin de déterminer si elle a suscité le comportement souhaité (p. ex., vérifications de qualité) et mettra en oeuvre les modifications pertinentes.
En 2002, la DGPO a lancé la Restructuration des systèmes d'observation (RSO), qui correspond à une importante initiative de transformation des activités conçue pour améliorer et accroître la capacité de l'Agence à gérer et à mettre en place des programmes d'observation de façon plus efficace dans l'ensemble de celle-ci. Les principales composantes de la stratégie de mesure du rendement et de l'analyse de rentabilisation de la RSO se raccordent afin d'améliorer la recherche, l'évaluation des risques et la sélection de la charge de travail. Il y a des livrables anticipés en cours de préparation qui contribueront au travail relatif à l'EC.
INTRODUCTION
L'Agence du revenu du Canada (ARC) définit l'économie clandestine (EC) comme une activité économique qui serait généralement imposable si elle était déclarée aux autorités fiscales. Elle comprend à la fois les revenus non déclarés et déclarés partiellement. Par exemple, l'EC peut comprendre la classification erronée du revenu d'emploi déclaré comme revenu d'un travailleur indépendant, la non déclaration ou le défaut d'inscription, le défaut de déclarer une activité commerciale (« travail au noir »), le défaut de déclarer une partie de l'activité commerciale (« écrémage ») et le défaut de déclarer le revenu d'emploi (pourboires et gratifications). L'EC mine l'équité et l'intégrité des lois fiscales.
L'Initiative visant l'économie clandestine (IEC) correspond à une initiative de l'Agence qui fut lancée en 1993 pour tenir compte des préoccupations relatives à la croissance de l'économie clandestine. En plus des programmes d'identification, de vérification et d'exécution visant l'économie clandestine, l'ARC travaille en partenariat avec d'autres organismes (soit les associations de l'industrie et les ministères provinciaux et territoriaux ainsi que d'autres ministères du gouvernement fédéral) afin de traiter l'EC. Elle effectue aussi des examens de livres et de registres, des visites dans la collectivité dans le cadre des ses programmes de visibilité et dispose d'autres programmes de communication et de sensibilisation destinés aux consommateurs.
À l'Administration centrale (AC), deux sections comprises au sein de la Division des stratégies d'observation à risque élevé (DSORE) de la Direction des petites et moyennes entreprises (DPME), à la Direction générale des programmes d'observation (DGPO), ont été établies pour gérer l'orientation stratégique de l'IEC, déterminer les secteurs où les risques d'inobservation sont élevés et prévenir les activités relatives à l'EC. Ces sections de l'AC collaborent avec les directions générales, les régions et les bureaux des services fiscaux (BSF) pour établir des partenariats avec les provinces et les groupes de l'industrie, mettre en oeuvre des mécanismes d'établissement de rapports, élaborer des programmes d'éducation et coordonner les initiatives de vérification. Dans les BSF, l'IEC est une composante distincte du programme de vérification des petites et moyennes entreprises (PME).
En 2004, après un examen de toutes les questions d'observation à l'échelle de l'Agence, l'ARC a déterminé que l'EC représentait l'un des quatre secteurs de risque prioritaires. Par conséquent, la stratégie de l'IEC a été mise à jour de manière à mettre l'accent sur les cinq objectifs stratégiques suivants :
- renforcer la capacité dans l'ensemble de l'Agence;
- diriger le travail d'observation de façon efficace;
- maintenir des communications efficaces afin de miser sur les répercussions des activités d'observation;
- élargir la participation des intervenants;
- augmenter la capacité de recherche.
La stratégie mise à jour comprend un plan pluriannuel comportant 28 mesures de suivi et projets pilotes parrainés par l'AC afin de diriger les activités du programme de l'EC sur une période de trois à quatre ans. Le plan décrit clairement l'initiative, l'objectif, les responsabilités de la Direction générale et les délais dans lesquels les mesures de suivi doivent être exécutées. À cet égard, un inventaire des initiatives régionales et locales a été élaboré et tenu à jour selon les changements dans le milieu des entreprises et dans l'économie. Pour lutter efficacement contre l'EC, il est impératif que les efforts de l'ARC soient axés sur les secteurs où les risques sont actuellement élevés, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle locale. Par conséquent, l'efficacité de la sélection des dossiers est un facteur de succès clé.
Le financement de l'IEC a été de 59,8 millions de dollars pour l'exercice 2007-2008, soit 8 % du budget de la DGPO. Pour l'exercice qui s'est terminé le 31 mars 2008, la DGPO a affecté à l'IEC 1 028 équivalents temps plein (ETP) de la vérification. Un total de 11 394 dossiers d'économie clandestine, qui ont nécessité 17 273 vérifications, ont été traités au cours de cette période; ces vérifications ont permis de découvrir environ 575 millions de dollars en revenus non déclarés et d'établir des cotisations d'impôt de 150 millions de dollars. Au cours de la période, 2 628 dossiers ont fait l'objet de pénalités pour faute lourde et 415 dossiers ont été renvoyés à la Direction de l'exécution et des divulgations. Les dossiers de vérification de l'EC ont donné lieu à 81 condamnations en 2007‑2008. L'ARC a aussi accordé un intérêt particulier à la visibilité; en communiquant avec plus de 10 000 contribuables, en effectuant 149 visites dans la collectivité ou visites de quais et en participant à 22 expositions.
L'affectation de plus de 1 000 employés de la vérification, soit 17,5 % des programmes des PME, représente un investissement considérable, tant en ce qui concerne les frais administratifs et qu'en ce qui concerne les coûts de renonciation. La complexité inhérente au travail d'observation découle de la nature même de l'EC; la détermination efficace des secteurs de l'industrie où les risques sont les plus élevés en matière de revenus non déclarés est donc essentielle au succès de l'IEC.
Les examens d'assurance de la qualité (AQ) qu'a menés la DGPO sur des dossiers achevés dans les programmes des PME, ce qui comprend les dossiers de vérification de l'EC, ont permis de déterminer que la planification de la vérification et les sondages de vérification constituent une source d'inquiétudes.
L'IEC a été vérifiée par le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), Revenu Canada – Initiative visant l'économie clandestine (avril 1999 – chapitre 2 et un suivi ultérieur en 2001 – chapitre 12). Le BVG a recommandé des améliorations aux indicateurs de rendement, à la sélection des vérifications et à la divulgation des résultats. Ces éléments ont également été inclus dans l'étendue de la phase de planification de la vérification.
Une vérification interne de l'ARC, Gestion du risque dans le cadre de l'Initiative visant l'économie clandestine, dans la région de l'Atlantique a été réalisée en 2005. La vérification a recommandé des améliorations à l'égard de l'évaluation des risques, de la recherche, de l'élaboration de la charge de travail, de l'élaboration des indicateurs de rendement ainsi que des améliorations en matière de direction fonctionnelle provenant de l'AC. Ces éléments ont également été inclus dans l'étendue de la phase de planification de la vérification.
PORTÉE DE LA VERIFICATION
Les objectifs de la vérification de l'IEC étaient d'évaluer la mise en oeuvre de la stratégie de l'IEC de 2004, d'évaluer les contrôles de gestion en place pour déterminer les secteurs, les projets et les contribuables, et de déterminer si le processus de vérification utilisé par l'IEC est approprié. Cette vérification était incluse dans le Plan d'activité approuvé de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise de 2006-2009.
La phase de planification de la vérification, dont l'étendue était nationale, comportait des entrevues menées à l'AC et dans les BSF de même que l'examen et l'analyse de documents associés aux principales activités des Sections de l'économie clandestine pendant les exercices de 2004 à 2007. La présente vérification ne s'est pas penchée sur les activités du programme des non-déclarants/non-inscrits, puisqu'une vérification interne portant sur ce programme a été réalisée en mai 2007.
Les mesures de suivi relevant du troisième objectif stratégique de l'IEC, maintenir des communications efficaces afin de miser sur les répercussions des activités d'observation, furent supprimées de l'entendue de la phase d'examen en raison de la puissance et de l'engagement des activités de visibilité, telles que les visites dans la collectivité et les initiatives en matière d'éducation, effectuées tant par l'AC que par les régions. De plus, le Comité directeur sur l'EC, le Comité sur l'observation de l'AC et le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'économie clandestine sont fonctionnels depuis au moins deux ans. Ces comités, examinés pendant la phase de planification, exécutent leur mandat. Aucune question ou inquiétude n'a été relevée afin de les inclure dans l'étendue de la phase d'examen.
La Restructuration des systèmes d'observation (RSO) (anciennement le Système intégré du système des infrastructures d'entreprise [SISIE]) fut créée en 2002. Il s'agit d'une importante initiative de transformation des activités conçue pour améliorer et accroître la capacité de l'ARC à gérer et à mettre en place des programmes d'observation de façon plus efficace dans l'ensemble de celle-ci. Les principales composantes de la stratégie de mesure du rendement et de l'analyse de rentabilisation de la RSO se raccordent afin d'améliorer la recherche, l'évaluation des risques et la sélection de la charge de travail. La RSO n'est ni terminée ni en production. Par conséquent, en ce qui concerne le programme de l'EC, la RSO n'a pas été incluse dans l'étendue de la vérification. Cependant, une vérification interne de la RSO est prévue débuter en 2009-2010.
La phase d'examen s'est concentrée sur les activités de vérification relatives à l'EC et a été menée de septembre 2007 à mars 2008. La méthodologie employée comportait des sondages de vérification, des entrevues auprès de représentants de dix BSF dans quatre régions selon les résultats de la phase de planification ainsi qu'un examen d'un échantillon représentatif tiré de 253 dossiers de vérification de l'EC provenant de 13 BSF.
La vérification a été effectuée selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.
CONSTATATIONS, RECOMMANDATIONS ET PLAN D'ACTIONS
1.0 Définir les secteurs et les dossiers à risque élevé
1.1 Évaluation des risques
L'application de techniques d'évaluation des risques est essentielle pour harmoniser les initiatives relatives à l'EC en vue d'atteindre les objectifs du programme. Le processus de contrôle des investissements, de la prise de décision et des priorités en matière d'IEC s'exécute à quatre niveaux :
- la stratégie nationale est établie par l'Administration centrale;
- l'approche et les priorités des régions et des BSF sont établies par les comités sur l'observation;
- les décisions en matière de sélection des dossiers sont prises par l'Élaboration de la charge de travail et les chefs d'équipe;
- les plans de vérification établis par les vérificateurs et les chefs d'équipe.
1.1.1 Évaluation des risques à l'échelle nationale
Un des principaux rôles de l'AC est la détermination des secteurs à risque élevé et des secteurs d'inobservation. À cet égard, il est nécessaire d'examiner les secteurs de l'industrie où l'on soupçonne des activités relatives à l'EC afin de définir l'étendue appropriée de la vérification et de compiler les renseignements nécessaires pour établir les priorités en ce qui concerne l'affectation des ressources dans les régions et les BSF individuels.
PROTÉGÉ
Recommandations
La DGPO devrait élaborer des évaluations comparatives des risques pour tous les secteurs qui présentent des signes d'activités relatives à l'EC et s'assurer qu'elles sont mises à jour régulièrement.
La DGPO devrait élaborer une approche systématique pour la détermination et l'évaluation des risques d'inobservation dans les sous‑secteurs des industries ciblées par l'AC.
Plans d'action
En 2004-2005, l'Agence a entrepris une évaluation exhaustive des risques qui se posent pour l'administration fiscale au Canada. Cet examen de l'observation a donné lieu à l'établissement de quatre priorités essentielles en matière de risque, dont l'économie clandestine, et à l'élaboration de stratégies et de plans de travail pluriannuels connexes. À l'heure actuelle, l'Agence entreprend un deuxième examen de l'observation, lequel vérifiera les risques d'observation existants et récents, dont ceux de l'EC. La DGPO emploiera une approche semblable dans le cas des secteurs et des sous-secteurs où des indices révèlent l'existence d'activités relatives à l'EC. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en 2010-2011.
La DGPO a aussi lancé une importante initiative de transformation des activités afin d'accroître la capacité de la DGPO à gérer les programmes d'observation. Lancée en 2002, la RSO offrira une solution d'entreprise exhaustive qui modernisera les processus, les technologies et les systèmes actuels, lesquels sont désuets, exigeants en main-d'oeuvre, inflexibles et ne peuvent plus soutenir les besoins en matière de prestation de programmes. Les principales composantes de la RSO sont les suivantes :
- Recherche, évaluation des risques et sélection de la charge de travail – se concentre sur le soutien de la prestation de la recherche, de l'évaluation des risques et de la sélection de la charge de travail pour tous les secteurs d'activités de la DGPO, dont celle de l'EC. Ceci améliora la capacité à cibler l'inobservation et à sélectionner les bons dossiers aux fins de vérification.
- Gestion du travail – ceci améliorera la gestion de la charge de travail de la DGPO par l'introduction d'un système de gestion des cas pour appuyer les programmes d'observation.
- Outils de vérification et d'enquêtes – ceci aidera les vérificateurs à effectuer leur travail en leur offrant des outils qui appuieront leurs analyses, leurs échanges avec les contribuables et leurs besoins en matière d'établissement de rapports.
La RSO est actuellement à la phase pilote. On s'attend à ce que la version 1, décrite ci-dessous, soit achevée en 2009.
- La capacité de la gestion du contenu à appuyer les renseignements d'entreprise dans tous les secteurs qui font affaire avec l'évaluation des risques, la sélection de la charge de travail, la vérification et l'établissement de rapports.
- Le transfert des données au « laboratoire », y compris les sources tierces; il s'agit d'une mesure clé pour appuyer les travaux d'évaluation des risques dans l'EC.
- Une base de données des indices nationale pour appuyer les activités de la sélection de la charge de travail.
- Le remplacement du Système de sélection informatisée des vérifications (SSIV) afin d'améliorer nos capacités et d'appuyer la détermination des questions d'inobservation, et l'évaluation du risque de perte de revenu associé à ces questions.
- Le déploiement de Sybase IQ dans le « laboratoire » afin de faciliter la préparation des données pour les travaux d'analyse relativement à de nombreuses initiatives, dont celles de l'EC.
- L'amélioration du Système intégré de mesures et d'évaluation de l'observation (SIMEO), qui correspond à l'outil principal de sélection de la charge de travail afin d'appuyer les tâches s'y rattachant pour toutes les composantes de la DGPO, y compris les PME et l'EC.
Des composantes supplémentaires seront communiquées en 2010 et 2011.
La DGPO mettra sur pied un groupe de travail qui identifiera les intervenants et les partenaires, et déterminera les ressources, le temps et la quantité de travail nécessaires pour élaborer un processus de détermination et d'évaluation des risques d'inobservation dans les sous‑secteurs des industries ciblées par l'AC PROTÉGÉ On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en juin 2009.
1.1.2 Évaluation des risques à l'échelle régionale
Au niveau régional, les BSF n'évaluent pas systématiquement les risques lorsqu'il s'agit de sélectionner leurs secteurs et l'AC n'a élaboré aucune politique ni aucune procédure d'évaluation des risques des secteurs pour aider les BSF à cet égard. Bien que les connaissances locales et l'expérience du personnel des BSF soient très utiles aux fins d'évaluation des risques, la vérification a révélé que la plupart des BSF comptent essentiellement sur les approches informelles. Des mécanismes qui incorporent les comparaisons et les données pour évaluer les risques de façon plus systématique entre les secteurs sont requis. Qui plus est, dans le but d'affiner l'évaluation des risques au fil du temps et de favoriser le partage des renseignements entre les bureaux, les évaluations des risques doivent être consignées et communiquées. L'évaluation systématique des risques permet la comparaison entre les secteurs de l'industrie et ces données peuvent être utilisées pour justifier le ciblage d'un secteur donné. Cette question avait déjà été soulevée dans la vérification interne qu'a menée l'ARC en 2005, Gestion du risque dans le cadre de l'Initiative visant l'économie clandestine, dans la région de l'Atlantique.
Dans les rapports semestriels régionaux à l'AC, on demande que les BSF donnent un résumé des outils d'évaluation des risques utilisés pour sélectionner les secteurs. Les BSF n'étaient pas en mesure de présenter à la Vérification interne les documents justifiant les activités détaillées d'évaluation des risques et l'AC ne vérifie pas la validité des sections qualitatives du rapport. En s'assurant que les BSF effectuent des évaluations systématiques des risques, on obtiendrait une méthode comparative pour évaluer les secteurs, créer une base de connaissances pour de futures évaluations des risques et diriger les ressources vers les secteurs où les risques sont plus élevés.
Il n'existe aucun réseau de communication établi pour le partage des renseignements entre les BSF et les régions. À l'heure actuelle, les pratiques exemplaires, les résultats et les expériences sont communiqués au cours de conférences régionales. En raison du roulement du personnel, ces connaissances se perdent parce qu'il n'existe aucune bibliothèque où les nouveaux coordonnateurs de l'EC et les autres employés pourraient obtenir ces renseignements. La conservation des documents pourrait renforcer les futures évaluations des risques et faire fléchir la courbe d'apprentissage des nouveaux employés.
Recommandations
La DGPO devrait élaborer, à l'intention des BSF, des politiques et des procédures sur l'évaluation systématique des risques des secteurs et surveiller leur travail pour en assurer l'exhaustivité et veiller à l'uniformité entre les régions.
La DGPO devrait mettre sur pied un mécanisme de communication pour permettre le partage des renseignements, des pratiques exemplaires et des enjeux de vérification relatifs à l'industrie entre les BSF et les régions pour favoriser les pratiques actuelles d'évaluation des risques et la rétention des connaissances de l'Agence.
Plans d'action
Reconnaissant l'importance de l'évaluation des risques et l'élaboration de la charge de travail en vue d'accroître l'observation dans le secteur des PME, et découlant d'un examen des activités fonctionnelles, la DGPO a créé une division spécialisée au sein de la DPME afin de renforcer le processus de sélection des vérifications. La Division de l'élaboration de la charge de travail et de l'analyse des affaires s'engage au plan d'action suivant :
- élaborer des politiques et des procédures pour l'évaluation des risques dans les régions;
- mettre sur pied un groupe de travail pour l'élaboration et la recommandation d'options afin de déterminer une structure pour les BSF qui correspondra au meilleur modèle de prestation pour mettre en oeuvre l'Élaboration de la charge de travail;
- améliorer la communication entre les régions en ayant un référentiel national pour les projets, les pratiques exemplaires, etc. avec l'intention de créer de meilleures documentations et communications;
- utiliser l'intranet pour communiquer les pratiques exemplaires et d'autres renseignements avec les régions;
- instituer un comité national de la charge de travail où des représentants des comités régionaux de la charge de travail se partageraient leurs pratiques exemplaires et connaissances;
- offrir une formation sur le SIMEO au personnel de l'Élaboration de la charge de travail dans les régions;
- offrir des lignes directrices et des critères pour la sélection ad hoc de la charge de travail;
- surveiller l'élaboration de la charge de travail dans les régions afin d'assurer le respect des politiques et des procédures.
On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en 2009‑2010.
La DGPO a entrepris un projet de renouvellement de l'intranet afin d'améliorer son site InfoZone en tant qu'outil de travail et de communication pour tous les employés. Ces modifications accroîtront et amélioreront l'accès aux renseignements et aux rapports des programmes, tels que les rapports consolidés semestriels des régions et des BSF sur l'EC. Ce rapport a été publié en février 2008 pour la première fois dans « Le pouls de l'EC », un bulletin interne au sujet de l'EC destiné au personnel. En 2008, la DGPO a entrepris l'établissement d'un répertoire partagé (lecteur G: /) qu'elle mettra à la disposition des régions et des BSF. Ce répertoire offrira des renseignements supplémentaires plus détaillés sur l'EC, tels que des pratiques exemplaires, des connaissances sur l'industrie et des enjeux de vérification. Par exemple, un « catalogue de projets » sera disponible dans le nouveau répertoire. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en mars 2009.
La DGPO intègre des capacités d'établissement de rapports et d'analyse à la composante « Recherche, évaluation des risques et sélection de la charge de travail » de la RSO afin de permettre aux sélectionneurs et aux vérificateurs de fournir des rétroactions. Ceci englobe aussi un soutien par la création d'un environnement de travail pour le réseau virtuel des rechercheurs qui travaillent à l'évaluation des risques et au plan d'action de la recherche concernant la sélection de la charge de travail en vue d'améliorer la sélection des dossiers. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en octobre 2009.
1.1.3 Sélection des dossiers
Les lignes directrices pour la sélection des dossiers de l'EC sont comprises dans les lignes directrices des PME, présentées dans le Manuel de la vérification de la DGPO. Bien qu'ils ne soient pas regroupés sous une même section, divers passages du manuel indiquent que les commentaires sur la sélection des dossiers de vérification rédigés par l'Élaboration de la charge de travail devraient offrir une analyse et une orientation :
- qui décrivent le motif pour lequel on a jugé que le contribuable posait un risque élevé ou pour lequel le dossier a été sélectionné aux fins de vérification;
- qui définissent les questions qui soulèvent des inquiétudes;
- qui offrent des conseils pour aider le vérificateur à élaborer un dossier de qualité;
- qui offrent aux chefs d'équipe des critères pour l'examen des plans de vérification.
Dans le cas d'un dossier de l'EC, les commentaires du sélectionneur devraient préciser les questions particulières relatives à l'EC. Dans 58 % des 253 dossiers de l'EC examinés (146 dossiers), les commentaires du sélectionneur n'ont pas relevé de question particulière à l'EC qui justifierait leur sélection à titre de dossier de l'EC à risque élevé. On a évalué que seuls 5 % des dossiers (14 dossiers) comportaient des commentaires de grande qualité offrant une analyse et une orientation aux vérificateurs et aux chefs d'équipe pour les aider à mener une vérification efficace mettant l'accent sur l'EC. L'AC n'a pas élaboré de lignes directrices particulières à l'intention de l'Élaboration de la charge de travail pour la sélection des dossiers de l'EC à risque élevé ni de normes pour la description des commentaires du sélectionneur à l'égard des dossiers de l'EC.
Les commentaires du sélectionneur sont importants pour ce qui est d'offrir une orientation. Notre examen des 253 dossiers de l'EC a révélé que la plupart des vérificateurs (73 %) ont veillé à ce que la vérification effectuée tienne compte des commentaires du sélectionneur.
Recommandation
La DGPO devrait établir des normes et offrir une orientation particulière qui améliorerait la qualité des commentaires de sélection des dossiers de vérification de l'EC.
Plan d'action
Plus tôt en 2008, la DGPO a entrepris l'élaboration d'un manuel de sélection générale pour les dossiers de vérification de l'EC et les autres dossiers de vérification des PME. Le manuel décrira le processus de sélection et présentera en détail les exigences relatives aux commentaires pertinents des sélectionneurs. Ce manuel devrait aider à l'amélioration de la qualité des commentaires de sélection quant aux dossiers de l'EC et aux autres dossiers des PME. On s'attend à ce que ce manuel soit achevé en mars 2009.
1.1.4 Plans de vérification
Les techniques de vérification indirecte du revenu (VIR), les entrevues initiales et l'examen des plans de vérification constituent des parties importantes de la phase de planification d'une vérification relative à l'EC.
Par définition, les dossiers sélectionnés aux fins d'une vérification en vertu de l'IEC devraient comporter des revenus non déclarés ou déclarés partiellement. Une analyse visant à déterminer si le revenu déclaré correspond au train de vie du contribuable donnera au vérificateur une idée du revenu non déclaré. Le module de formation sur la VIR de la DGPO introduit l'utilisation d'un avoir net approximatif (approche actif/passif) ou la provenance et l'utilisation des fonds (approche encaisse/dépense). Ces techniques d'appui indirectes peuvent être utilisées pour analyser le train de vie du contribuable et indiquer au vérificateur l'étendue des procédures de vérification requises pour découvrir les revenus provenant d'une activité relative à l'EC. Notre examen de 253 dossiers de vérification a révélé que 68 % (172 dossiers) d'entre eux ne comportaient pas d'analyse du train de vie effectuée selon la provenance et l'utilisation des fonds ou selon l'avoir net approximatif. PROTÉGÉ
De plus, des 58 dossiers indiquant que le contribuable ne pouvait raisonnablement vivre selon le revenu déclaré, 69 % ne comportaient aucun document ni aucune procédure pour expliquer comment l'unité familiale pouvait subvenir aux frais de subsistance de base. Aucune analyse ni aucune conclusion sur la capacité du contribuable à soutenir son train de vie n'est actuellement obligatoire dans la planification d'une vérification relative à l'EC. L'entrevue initiale avec les contribuables est la première étape à effectuer pour comprendre le type de registres comptables pouvant exister. L'examen des dossiers a révélé que 30 % (76 dossiers) n'avait pas consigné d'entrevue initiale. Vingt‑trois pour cent des dossiers (58 dossiers) comportaient des renseignements limités de l'entrevue initiale et rien n'indiquait que des questions de suivi avaient été posées. Ces entrevues n'étaient pas suffisamment approfondies pour orienter le vérificateur quant à la sélection de procédures efficaces de détection du revenu ou pour fournir à l'examinateur les renseignements nécessaires pour évaluer le programme de vérification.
L'une des responsabilités fondamentales du chef d'équipe est d'examiner les dossiers de vérification afin d'en contrôler la qualité. Au cours de la phase de planification, un chef d'équipe doit veiller à ce que les procédures que propose le vérificateur tiennent compte des questions décrites dans les commentaires du sélectionneur ainsi que des inquiétudes soulevées lors de l'entrevue initiale avec le contribuable. Des 253 dossiers examinés, 39 % (98 dossiers) ne comportaient aucune indication de la participation du chef d'équipe au plan de vérification ni au processus d'approbation du dossier de vérification. Seuls 19 % des dossiers (48 dossiers) faisait état d'une autre forme de participation du chef d'équipe. Le logiciel de préparation des vérifications ne comporte aucun processus d'examen électronique, ce qui rend difficile l'évaluation du niveau de supervision offert par le chef d'équipe au cours de la vérification. Dans notre échantillon de vérification, ce sont les dossiers qui indiquaient la participation du chef d'équipe qui ont permis de découvrir les montants de revenus non déclarés les plus élevés.
Recommandations
La DGPO devrait rendre obligatoire l'utilisation de l'approche de la provenance et de l'utilisation des fonds ou de l'approche de l'avoir net approximatif pour analyser le train de vie d'un contribuable par rapport au revenu déclaré, dans tous les dossiers de l'EC.
La DGPO devrait resserrer le processus d'examen des dossiers de vérification et la responsabilité du chef d'équipe afin de s'assurer que l'orientation et la supervision nécessaires sont offertes à toutes les étapes de la vérification. Ce processus d'examen devrait être intégré au logiciel de préparation des vérifications, le Système de vérification sur ordinateur portatif pour Windows (SVP/Win).
Plans d'action
La DGPO a récemment entamé quatre études majeures de son programme de vérification des petites entreprises afin d'en améliorer son efficience et son efficacité. Ces études explorent la participation des chefs d'équipe, les normes de qualité, les critères de mesure du rendement ainsi que les outils et techniques de vérification, y compris l'utilisation de la VIR et de l'approche combinée de vérification. Nous nous intéresserons aussi à l'évaluation des risques, à la formation et aux outils des vérificateurs, et à une communication améliorée entre l'AC et les BSF.
Dans le cadre de ces études majeures, nous entreprenons un examen de l'initiative de la VIR pour déterminer si elle a atteint ses objectifs et pour formuler des recommandations dans le but d'y améliorer son efficacité. À l'heure actuelle, plusieurs tests, analyses et techniques d'évaluation sont à la disposition des vérificateurs. L'utilisation de ces outils nécessite une certaine souplesse afin de déterminer les mesures pertinentes à prendre pour chaque dossier. Néanmoins, la DGPO s'attendait à ce que, d'ici 2007‑2008, le pourcentage des vérifications intégrales de l'observation effectuées à l'aide d'une technique de VIR augmente à 75 %, ce qui ne s'est pas produit. Par conséquent, la DGPO a entrepris, en avril 2008, une étude intitulée Efficacité de la vérification indirecte du revenu afin de déterminer, entre autres, pourquoi les vérificateurs n'utilisent pas la VIR aussi souvent qu'on l'avait prévu. Selon les résultats de cette étude, la DGPO recommandera des modifications à la façon d'améliorer l'efficacité et l'efficience des techniques de VIR, dont l'application de tests, par les vérificateurs, à chaque dossier de vérification des petites entreprises. On s'attend à ce que ce rapport soit achevé d'ici la fin de l'exercice 2009-2010.
Une autre partie de ces études majeures correspond à notre examen de la qualité et d'analyser ces facteurs qui assurent la production de vérifications de qualité sont produits, incluant la participation et la responsabilité des chefs d'équipe à toutes les étapes du processus de vérification. Ce projet comprend également la création d'un modèle d'assurance de la qualité qui précisera les attentes et fournira une orientation nationale et une coordination. Selon les résultats du rapport, la DGPO formulera des recommandations quant à la mise en oeuvre de mesures efficaces pour corriger tout enjeu soulevé à l'égard de la qualité et de la participation des chefs d'équipe. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé pour la fin de l'exercice 2009-2010.
La RSO incorpore la possibilité aux sélectionneurs de fournir des commentaires et des rétroactions au secteur de l'Évaluation des risques. De plus, la RSO intègre un système de gestion des cas à la composante « Gestion de la charge de travail » qui comprendra les règles administratives afin d'assurer les pratiques exemplaires de même que l'examen et l'approbation des chefs d'équipe et des superviseurs. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en octobre 2010.
1.2 Recherche sur les nouvelles activités économiques clandestines
L'un des cinq objectifs stratégiques principaux de la stratégie d'observation de l'EC de 2004 était le renforcement de la capacité de recherche de l'Agence. La DGPO considère qu'il est essentiel de mener plus de recherches, d'analyses et d'évaluations des risques afin de lutter contre l'EC. En conséquence, cinq des vingt-huit mesures de suivi sont liées au renforcement de la capacité de recherche.
1) Mettre sur pied une unité de recherche et d'analyse spécialisée.
2) Renforcer les liens avec le milieu de l'enseignement.
3) Mener des vérifications de recherche dans les secteurs suspects.
4) Élaborer des profils entre les programmes.
5) Mener des études pour mesurer les incidences des stratégies de l'EC.
En janvier 2006, la Section des recherches sur l'observation et projets spéciaux, dont le travail est axé sur l'EC, a été établie à l'intérieur de la Division des recherches sur l'observation et de l'évaluation du risque. La section a partiellement été dotée en personnel en novembre 2006. Six projets de recherche sont en cours d'exécution ou en sont à l'étape d'approbation. Des projets de recherche ont été réalisés par l'Agence avant la formation de la Section des recherches sur l'observation et projets spéciaux. De plus, des documents de recherche externes, traitant directement ou indirectement de questions relatives à l'EC et provenant d'administrations fiscales et d'établissements de recherche, étaient disponibles. Le programme de l'EC peut profiter d'importantes possibilités afin d'augmenter l'utilisation de la recherche afin d'appuyer davantage les décisions en matière de prestation de programmes.
Recommandation
La DGPO devrait intégrer complètement l'analyse et l'application des résultats de la recherche en vue d'appuyer le processus de prise de décision quant aux programmes et aux stratégies de l'EC.
Plan d'action
La DGPO continue d'améliorer l'intégration des résultats de la recherche afin d'appuyer la prise de décision en matière de programmes et de stratégies de l'EC.
De plus, la DGPO s'engage à mieux consigner et suivre l'analyse et l'application des résultats de la recherche aux fins des programmes et des stratégies de l'EC afin de démontrer clairement les liens entre les résultats de la recherche et les décisions en matière de prestation de programmes. Mise en oeuvre immédiate.
La RSO appuiera le réseau virtuel des rechercheurs et des analystes pour l'évaluation des risques en créant un environnement analytique. Cet environnement analytique se compose d'outils et de données analytiques, et est suppléé par l'accès supplémentaire aux données qui engendra les capacités de rétroactions que la RSO fournit aux sélectionneurs et aux vérificateurs. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé en octobre 2010.
2.0 Stratégie de l'IEC de 2004
La stratégie de l'IEC, issue de l'examen d'observation de 2004, a offert une approche particulière pour le développement des activités du programme de l'EC.
Les analyses de rentabilisation et les cadres de référence des 28 mesures de suivi et des documents supplémentaires utilisés au cours de la planification et de l'exécution des initiatives et des projets pilotes ont fait l'objet d'un examen. Dix-huit des vingt-huit initiatives de la stratégie d'observation de l'IEC de 2004 sont achevées ou en bonne voie de l'être et les autres initiatives continuent de progresser. Malgré ces initiatives, des lacunes sont encore présentes dans des secteurs clés, tels que l'évaluation des risques, la recherche et d'autres préoccupations décrites ci‑dessous.
2.1 Communication interne et externe
La stratégie de l'IEC reconnait que la communication, l'éducation et la collaboration continues, tant à l'interne qu'à l'externe, sont des éléments essentiels de l'établissement d'une approche collaborative pour lutter efficacement contre les activités relatives à l'EC.
Les étapes de planification des projets pilotes ont été marquées par un manque de communication. Des projets pilotes ont été suspendus ou reportés en raison d'un manque de compréhension et d'engagement des BSF. La collaboration avec les BSF au cours de l'élaboration des projets pilotes aidera l'AC à déterminer les obstacles potentiels et avant la mise en oeuvre ainsi qu'à favoriser l'engagement des BSF.
Afin d'encourager la communication horizontale, une initiative de la stratégie de l'EC consistait à créer des comités sur l'observation à l'AC et dans les BSF. Toutefois, des comités sur l'observation n'ont pas été créés dans tous les BSF. Ces comités favorisent un dialogue continu sur les questions d'observation, dont celles relatives à l'EC, entre tous les secteurs des BSF. Six des dix BSF contactés ont des comités officiels sur l'observation; seuls quatre comités sont représentés directement par des membres du secteur de l'EC. Des trois BSF qui tiennent des procès‑verbaux, seuls deux ont discuté régulièrement de questions relatives à l'EC. Les quatre comités qui n'ont pas de comités officiels indiquent qu'ils disposent d'autres processus informels de partage des renseignements ou que des voies de communication ouvertes existent entre les divisions. Le partage informel des renseignements est important dans une structure de communication efficace. Cependant, les mouvements de personnel peuvent couper cette communication. Une structure officielle assurerait la poursuite de l'interaction lorsque les participants changent.
L'interaction des vérificateurs avec la Gestion des créances est importante parce que les clients de l'EC représentent des défis distincts. La vérification a révélé que la communication des vérificateurs avec la Gestion des créances au sujet des vérifications relatives à l'EC était limitée. L'AC a donné aux BSF la responsabilité d'établir leur propre politique locale en ce qui concerne le moment où le vérificateur doit communiquer les résultats et les renseignements de vérification à la Gestion des créances. PROTÉGÉ
Les rapports semestriels des BSF à l'AC décrivent comment l'IEC saisit les nouvelles occasions de visibilité pour mettre l'accent sur l'éducation. Les rapports témoignent d'un bon équilibre entre les initiatives d'exécution et d'éducation.
L'ARC prend part à des partenariats externes avec les municipalités, les provinces et les administrations fiscales étrangères. En plus d'élargir la base de connaissances, les partenariats permettent parfois le partage des renseignements. Le partage des renseignements qui identifient les propriétaires de biens constitue un outil essentiel pour détecter les contribuables dont le train de vie est supérieur à leur revenu déclaré. D'après l'examen des dossiers, c'est dans les régions du Pacifique, du Québec et de l'Atlantique que l'obtention et l'utilisation des renseignements des provinces sont les mieux établies. Cette situation semble être liée à la capacité de l'Agence à négocier des ententes efficaces en matière de partage des renseignements avec ces administrations et à obtenir l'engagement des bureaux locaux pour ce qui est de les utiliser. Dans notre échantillon de vérification, les dossiers où l'on a utilisé des bases de données externes (provinciales et municipales) au cours de la vérification ont présenté une augmentation substantielle quant au montant de revenu non déclaré relevé.
2.2 Gestion de l'information
Au cours de sa vérification des 28 plans d'action, l'équipe de vérification a souligné l'absence de pratiques en matière de gestion de l'information ainsi que des irrégularités quant à la tenue des dossiers de l'AC par les sections de l'EC. Ce secteur présentait aussi un important taux de roulement de personnel, ce qui risque fortement de compromettre la disponibilité des connaissances de l'Agence en matière d'EC pour appuyer le processus de prise de décision.
Recommandations
La DGPO devrait collaborer avec les BSF au cours de l'étape de planification des projets pilotes.
La DGPO devrait souligner les avantages des comités sur l'observation des BSF, établir clairement auprès des directeurs des BSF les responsabilités quant à leur mise sur pied et surveiller leur efficacité.
La DGPO et la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances devraient examiner leur politique actuelle en matière de communication afin de s'assurer qu'elle encourage une communication horizontale efficace entre la Vérification et la Gestion des créances.
La Division des stratégies d'observation à risque élevé devrait suivre la politique de l'ARC sur la gestion de l'information pour protéger les connaissances de l'Agence en ce qui concerne l'EC.
Plans d'action
La DGPO a déjà un processus pour collaborer avec les BSF au cours de l'étape de planification des projets pilotes. Pour 2008-2009, une lettre d'appel invitant les bureaux régionaux et les BSF à présenter leurs propositions de projets a été envoyée le 11 septembre 2007. À la suite de la lettre d'appel, 93 présentations ont été reçues et évaluées en fonction de critères préétablis. La DGPO a alors sélectionné plusieurs analyses de rentabilisation et les a regroupées sous 11 projets distincts. Ces projets pilotes ont été à l'ordre du jour de plusieurs réunions des comités régionaux des opérations (CRO), où ils ont fait l'objet de discussions exhaustives dans les régions et les BSF. Les régions ont été informées, dans une lettre datée du 27 novembre 2007, des projets sélectionnés en fonction des critères préétablis.
La DGPO poursuivra sa collaboration avec le Comité sur l'observation de l'Administration centrale (COAC), avec les autres fonctions ainsi qu'avec les équipes de gestion locales et régionales afin d'appuyer les comités sur l'observation. Les comités sur l'observation locaux et régionaux ne relèvent pas du COAC ni de la DGPO et la possibilité qu'ils en relèvent n'est pas envisagée. La surveillance de l'efficacité des comités sur l'observation locaux ou régionaux incombe au bureau local ou de la région où se trouve le comité.
La DGPO et la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances disposent actuellement d'une efficace politique en matière de communication. Les deux secteurs continueront d'encourager l'interaction horizontale et interfonctionnelle entre la Vérification et la Gestion des créances, et poursuivront leur étroite collaboration dans les comités de haut niveau existants, tels que le Comité directeur des sous‑commissaires de l'AC relativement à l'économie clandestine.
La Division des stratégies d'observation à risque élevé convient d'améliorer davantage la documentation à l'égard de la politique sur la gestion de l'information de l'ARC afin de protéger les connaissances de l'Agence en matière d'EC et a pris des mesures à cet égard.
3.0 Processus de vérification
3.1 Techniques et outils de vérification
PROTÉGÉ
Les contribuables qui participent à des activités relatives à l'EC n'auront pas de système de gestion des registres fiable. Ces contribuables cachent les opérations qu'ils n'ont pas l'intention de déclarer à titre de revenu. Pour que le vérificateur puisse détecter ces opérations, les procédures de vérifications doivent comprendre l'examen des documents qui ne sont pas consignés dans les registres comptables du contribuable. L'obtention de renseignements provenant de tiers constitue une technique fiable pour vérifier l'activité d'une entreprise. L'examen des dossiers a révélé une augmentation considérable du revenu non déclaré dans les dossiers où des renseignements fournis par des tiers étaient utilisés. La vérification interne a aussi noté que l'utilisation de renseignements provenant de tiers était très limitée.
- 3 % des dossiers (9 dossiers) indiquaient que des renseignements de tiers fournisseurs avaient été demandés.
- 9 % des dossiers (24 dossiers) indiquaient que des renseignements sur le revenu avaient été demandés auprès de tiers.
- 15 % des dossiers (39 dossiers) indiquaient que des renseignements bancaires avaient été demandés.
En entrevue, la plupart des vérificateurs de l'EC ont indiqué qu'ils n'utilisaient pas les renseignements provenant de tiers parce que ces derniers mettent trop de temps à répondre aux demandes de renseignements. Les vérificateurs sont d'avis que ces délais prolongeraient la période pendant laquelle la vérification est en suspens, ce qui aurait un effet négatif sur l'évaluation de leur rendement. Rien n'indique que les chefs d'équipe encouragent les vérificateurs à faire appel aux renseignements de tiers lorsque l'entreprise du contribuable présente des opérations au comptant substantielles ou lorsque d'autres questions sont soulevées à l'égard de la déclaration. Qui plus est, rien n'indique que les renseignements provenant de tiers font l'objet d'un suivi et de rapports, comme pour d'autres techniques de VIR. Une telle mesure aiderait à encourager les vérificateurs à utiliser la technique de VIR.
Les vérificateurs utilisent rarement les outils et les techniques de vérification nécessaires pour tenir compte des caractéristiques uniques des contribuables qui participent à des activités relatives à l'EC. Certaines des procédures de VIR utilisées pour détecter les revenus non déclarés sont exhaustives, donc longues à appliquer. La DGPO utilise le nombre de dossiers de vérification achevés, entre autres, comme outil d'évaluation pour déterminer l'efficacité de l'initiative de vérification du secteur de l'EC, comme dans le cas des vérifications régulières des PME. Cette façon de faire décourage les vérificateurs d'utiliser des procédures qui pourraient prendre plus de temps à appliquer, même si elles étaient plus efficaces aux fins de détection des revenus non déclarés. Les critères de mesure du rendement qui s'intéressent principalement au nombre de dossiers achevés ont une incidence sur la qualité des vérifications et sur le montant des revenus non déclarés qui sont détectés. Dans notre échantillon de vérification, les dossiers où l'on avait utilisé des tests de VIR plus élaborés au cours de la vérification ont indiqué une augmentation considérable du montant des revenus non déclarés détectés. Le rapport de 2004 du BVG sur Les vérifications des petites et moyennes entreprises avait indiqué que la mesure du rendement représentait une source d'inquiétude.
Recommandations
La DGPO devrait resserrer les lignes directrices à l'intention des chefs d'équipe et des vérificateurs de manière à ce qu'ils s'assurent que les techniques de VIR, dont les renseignements provenant de tiers, sont utilisées. Comme pour d'autres techniques de VIR, la DGPO devrait assurer le suivi des demandes de renseignements aux tiers et établir des rapports.
La DGPO, en ce qui concerne les dossiers de vérification de l'EC, devrait établir des critères de mesure du rendement qui encouragent les vérificateurs à appliquer les procédures d'examen de la qualité nécessaires pour détecter les revenus non déclarés ou déclarés partiellement.
Plans d'action
Tel qu'il a été mentionné au plan d'action de la section 1.1.4 « Plans de vérification », la DGPO a récemment entamé quatre études majeures de son programme de vérification des petites entreprises afin d'en améliorer son efficience et son efficacité. Ces études explorent la participation des chefs d'équipe, les normes de qualité, les critères de mesure du rendement ainsi que les outils et techniques de vérification, y compris l'utilisation de la VIR et l'approche combinée de vérification. Nous nous intéresserons aussi à l'évaluation des risques, à la formation et aux outils des vérificateurs, et à une communication améliorée entre l'AC et les BSF.
La DGPO dispose de lignes directrices qui comprennent un schéma décisionnel de la VIR. On doit s'en servir pour toutes les vérifications des PME, dont les vérifications de l'EC, et les vérificateurs sont obligés de déterminer, dans tous les dossiers, si les techniques de VIR sont requises et, si tel est le cas, lesquelles utiliser. Toutefois, comme on l'a mentionné plus tôt, la DGPO a entrepris, en avril 2008, une étude intitulée Efficacité de la vérification indirecte du revenu afin de déterminer, entre autres, pourquoi les vérificateurs n'utilisent pas la VIR aussi souvent que prévu. Selon les résultats de cette étude, la DGPO recommandera et mettra en oeuvre toute modification nécessaire aux lignes directrices sur la façon d'améliorer l'efficacité et l'efficience des techniques de VIR, dont l'application de vérification par des tiers pendant les vérifications des petites entreprises et les améliorations dans le codage. On s'attend à ce que ce rapport soit achevé d'ici le premier trimestre de 2009-2010.
Dans le cadre de notre important examen du programme de vérification des petites entreprises, nous entreprenons une analyse en rapport à ces facteurs qui assurent la production de vérifications de qualité. On prévoit que cette étude précisera les attentes et fournira une orientation nationale et une coordination. On s'attend à ce que ce plan d'action soit achevé à la fin de l'exercice 2009-2010. Une fois l'étude terminée, la DGPO évaluera les résultats afin de déterminer si elle a suscité le comportement souhaité (p. ex., vérifications de qualité) et mettra en oeuvre les modifications pertinentes.
Le défi d'établir des critères de mesure du rendement se concentrant sur les résultats plutôt que sur les extrants persiste non seulement pour l'Agence, mais aussi pour les autres administrations fiscales. La DGPO continue à travailler à l'interne, de même qu'avec d'autres administrations fiscales, afin d'étudier la question. En plus de notre étude de la qualité, nous amorcerons un projet pilote dans la région du Pacifique en 2009-2010, qui est fondé sur les trois programmes de la DPME : Petites entreprises, Moyennes entreprises et Paiement anticipé de la TPS. Le principe sous‑jacent est l'utilisation d'indicateurs qui vont au‑delà des critères de mesure du rendement habituels, c.‑à‑d. la production et les recouvrements. Le rendement sera plutôt évalué en fonction de l'efficacité, de l'efficience et de la qualité de nos vérificateurs dans l'exécution des vérifications. On s'attend à ce que l'utilisation de ressources pour mener des vérifications de qualité dans des dossiers à risque élevé entraîne la prestation d'un programme plus solide comportant des écarts minimums par rapport à l'évaluation traditionnelle des résultats. La phase I devrait s'achever en 2010.
La RSO augmente les capacités analytiques, d'établissement de rapports et de gestion de l'information de la DGPO en introduisant la fonctionnalité de gestion du contenu, qui permettra la gestion des pratiques exemplaires. Par ailleurs, la RSO intègre un système de gestion des cas à la composante « Gestion de la charge de travail » qui comprendra les règles administratives afin d'assurer les pratiques exemplaires de même que l'examen et l'approbation des chefs d'équipe et des superviseurs.
CONCLUSION
La DGPO a réalisé des progrès raisonnables quant à la mise en oeuvre de la stratégie de l'IEC de 2004. Toutefois, les processus et les contrôles peuvent être améliorés afin de détecter et de sélectionner les dossiers à risque élevé ou de s'assurer qu'un processus de vérification pertinent est en place pour agir à l'égard des caractéristiques particulières associées aux contribuables qui participent à des activités relatives à l'EC. Une approche progressive est en place pour l'affectation des ressources de l'EC aux secteurs, aux projets et aux contribuables par l'entremise de l'AC, des régions, de la sélection des dossiers et de la planification de la vérification. Cependant, les évaluations des risques de l'AC et des BSF n'ont pas été menées systématiquement et aucune méthode comparative pour l'évaluation des secteurs n'a été établie. Du point de vue stratégique, il serait possible d'établir une base de connaissances pour améliorer les évaluations des risques futures ou pour affecter plus efficacement les ressources aux secteurs où les risques sont les plus élevés, à l'échelle nationale.
Dix-huit des vingt-huit initiatives de la stratégie d'observation de l'IEC de 2004 ont été réalisées en entier ou en grande partie et les autres sont en cours de réalisation. Il demeure nécessaire d'établir un lien plus précis entre les décisions de programme et la recherche interne et externe, de mieux communiquer avec les BSF et d'obtenir leur participation avant la mise en oeuvre de projets, et de s'assurer que les comités sur l'observation des BSF fonctionnent comme prévu.
En tant que sous-ensemble distinct du programme des PME, l'IEC requiert une approche plus centrée qui appuie la nature particulière des vérifications de l'EC. L'examen des dossiers a révélé des lacunes en ce qui concerne l'orientation offerte pour la sélection des dossiers de l'EC, l'établissement des plans de vérification de l'EC, l'utilisation d'outils et de techniques de vérification dans les dossiers de vérification de l'EC et la communication entre les vérificateurs de l'EC et les agents de recouvrement. Des lignes directrices claires devraient appuyer les objectifs de l'IEC et reconnaître que le processus de vérification de l'EC diffère de celui du programme régulier des PME.
Les critères de mesure du rendement relatifs à l'IEC devraient être élargis de manière à mettre en valeur et à encourager la qualité tout au long des processus d'élaboration de la charge de travail, de préparation des dossiers et d'examen des dossiers afin de favoriser la détection des cas de non déclaration ou de déclaration partielle des revenus associés à l'EC.
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