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Étude d’évaluation – Gestion horizontale de l’observation : Programme de vérification de la TPS/TVH

Rapport final

Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques

Mai 2018

Table des matières

Résumé exécutif

Le Comité de gestion de l’Agence de l’Agence du revenu du Canada (ARC) a approuvé le cadre d’évaluation de l’Étude d’évaluation de la gestion horizontale de l’observation le 18 juillet 2012. Par gestion horizontale de l’observation, on entend les facteurs qui soutiennent la capacité d’une organisation à fonctionner de façon coordonnée, soit les structures de gouvernance encadrant les décisions stratégiques et opérationnelles, les systèmes d’information et la mesure du rendement. La coordination peut être améliorée si ces facteurs et leurs répercussions en aval les uns sur les autres ou sur d’autres intervenants sont gérés efficacement.

Afin d’évaluer l’efficacité des pratiques de gestion interne, l’évaluation s’est penchée sur les changements organisationnels apportés au Programme de vérification de la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) entre avril 2012 et mars 2017. Plus précisément, l’évaluation a permis d’examiner les structures de gouvernance qui fournissent une supervision, la capacité des travailleurs en matière d’observation à consulter et à utiliser les renseignements, ainsi que le cadre de surveillance et d’établissement de rapports en place. Enfin, on a évalué l’efficacité des pratiques au niveau organisationnel, plutôt que dans l’optique d’une activité ou d’un programme donné en vue d’examiner les éléments interreliés et interdépendants.

Constatations

Dans l’ensemble, une série de changements organisationnels ont eu des répercussions, à la fois attendues et inattendues, sur le Programme de vérification de la TPS/TVH. Des leçons peuvent être retenues de la surveillance après la mise en œuvre, étant donné que ce ne sont pas toutes les répercussions qui ont été décelées.

En examinant les résultats de programme, les principales constatations suivantes ont été faites en ce qui a trait à la mise en place d’un solide système de mesure du rendement et d’établissement de rapports, qui peut faire à la fois la lumière sur les résultats souhaités et les effets indésirables :

En ce qui a trait à la disponibilité de renseignements suffisants et opportuns pouvant avoir une incidence sur la capacité de l’ARC à atteindre ses objectifs en matière d’observation, voici ce qui est ressorti :

En examinant les éléments qui ont contribué aux observations susmentionnées, les principales constatations suivantes ont été faites en ce qui a trait à la conception et au fonctionnement des structures de gouvernance :

Recommandations

On a formulé une série de quatre recommandations. Des réponses de la direction ont été élaborées pour donner suite aux recommandations.  

Une recommandation a été formulée concernant l'établissement de rapports propres au programme de la TPS/TVH afin d’appuyer la mesure exhaustive des résultats et une meilleure collaboration.

1. L'ARC devrait élaborer un plan pour compléter l'indicateur de rendement lié à l'impôt généré par la vérification avec d'autres mesures et tenir compte des répercussions sur l’observation horizontale.

Une recommandation a été formulée pour appuyer l’établissement de rapports intégrés de l’entreprise.

2. L'ARC devrait mettre en place un indicateur de rendement horizontal pour la TPS/TVH. Elle devrait également envisager et mettre en œuvre des moyens pour améliorer la capacité de l'organisation à introduire des indicateurs de rendement plus intégrés sur le plan horizontal.

Deux recommandations ont été formulées dans le but d’atténuer les risques avant et après la mise en œuvre des projets du Plan d’investissement stratégique sur les structures de gouvernance de l’ARC.

3. L'ARC devrait réexaminer et modifier, au besoin, les approches déjà en place visant la planification ainsi que la surveillance et l'établissement de rapports après la mise en œuvre des projets du Plan d'investissement stratégique et leur rendement.

4. L'ARC devrait renforcer sa gouvernance afin de veiller à ce que l'on tienne compte de la qualité du produit, de la fonctionnalité du système et de l'expérience utilisateur.

1 Introduction

Fondement et cadre d’évaluation

Une étude de faisabilité achevée en 2011 a permis de conclure qu’une évaluation de l’horizontalité était possible selon deux points de vue : tout d’abord, la composante externe axée sur le comportement des contribuables qu’on appelle « observation complète », et la composante de l’administration interne qu’on appelle « gestion horizontale de l’observation ». En juillet 2012, le Comité de gestion de l'Agence de l’Agence du revenu du Canada (ARC) a approuvé le cadre d’évaluation de l’Étude d’évaluation de la gestion horizontale de l’observation.

Dans le cadre, on a cerné deux enjeux d’évaluation qui s’harmonisaient avec le concept de l’horizontalité sur le plan externe, axé sur les contribuables, et sur le plan de la gestion interne. Le cadre a souligné que les constatations de l’enjeu 1 (composante externe) auraient un rôle important dans la façon dont l’enjeu 2 (composante interne) serait traité, et que les deux devraient être exécutés de façon séquentielle.

En février 2014, les constatations relatives à l’enjeu 1 ont été présentées au Comité de gestion de la vérification et de l’évaluation de l’ARC dans le rapport provisoire de la Gestion horizontale de l’observation : Segment des travailleurs indépendants des T1. Ce rapport était de nature exploratoire et ne comprenait pas de recommandations. Il donnait les résultats en matière d’observation connus qui ont été obtenus auprès du segment des travailleurs indépendants des T1 du point de vue de l’observation complète (production, paiement et déclaration)Note de bas de page 1.

Établissement de l’évaluation actuelle

Cette évaluation a permis de formuler des constatations au sujet de l’enjeu 2 en évaluant l’efficacité des pratiques de gestion horizontale interne au sein de l’organisation. Les quatre questions de recherche suivantesNote de bas de page 2 reflètent les facteurs qui sont perçus comme susceptibles d’aider une organisation à fonctionner de façon coordonnée :

  1. Les personnes qui travaillent sur les comptes cogérés (c.-à-d. les comptes qui nécessitent l’intervention de plusieurs programmes) disposent-elles des renseignements suffisants?
  2. Des structures de gouvernance sont-elles utilisées pour échanger des renseignements et coordonner les changements de programme qui sont apportés?
  3. Comment les répercussions en aval sont-elles gérées?
  4. Quels autres indicateurs pourraient donner un nouvel aperçu du rendement antérieur ou soutenir les systèmes d’alerte rapide?

Afin d’évaluer les pratiques de gestion, la portée de l’évaluation a compris le Programme de vérification de la taxe sur les produits et services/taxe de ventre harmonisée (TPS/TVH). Ceci a été approuvé par le Comité de gestion de la vérification et de l’évaluation en mai 2014. En tant qu’organisation fondée sur l’observation, l’ARC doit fournir à ses employés des outils et des matériaux qui facilitent une approche de travail uniforme, efficace et juste. Au cours des dernières années, l’ARC a introduit une solution technologique entièrement intégrée pour ceux et celles qui travaillent dans le domaine de l’observation. Cette solution a été conçue pour améliorer la capacité à échanger, à collaborer et à acheminer le travail d’un secteur organisationnel ou emplacement géographique à un autre, tout en assurant l’intégrité.

Dans le contexte du Programme de vérification de la TPS/TVH, cette évaluation s’est penchée sur les structures de gouvernance qui fournissent une supervision, la capacité des travailleurs en matière d’observation à consulter et à utiliser les renseignements, ainsi que le cadre de surveillance et d’établissement de rapports en place. L’évaluation a permis d’examiner l’efficacité des pratiques au niveau organisationnel, plutôt que dans l’optique d’une activité ou d’un programme donné en vue d’examiner les éléments interreliés et interdépendants.

Exclusion de la portée

L’évaluation avait deux objectifs de recherche : fusionner la population des travailleurs indépendants des T1 et ses exigences en matière de déclaration de la TPS/TVH dans le but d’obtenir un aperçu plus global des contribuables en ce qui a trait à l’enjeu 1, et examiner l’efficacité des pratiques de gestion horizontale interne (enjeu 2). L’évaluation visait initialement les engagements dans le contexte des activités d’observation des travailleurs indépendants des T1 et de la TPS/TVH. Toutefois, les activités de collecte de données ont mené à la réduction de la portée de l’évaluation afin de se concentrer sur l’enjeu 2 et l’efficacité des pratiques de gestion interne en ce qui a trait au Programme de vérification de la TPS/TVH seulement. Le fusionnement des données des secteurs d’activités T1 et de la TPS/TVH a été très complexe, et les premières activités de travail sur le terrain n’ont pas permis de recueillir un échantillon adéquat des décisions prises au sujet de la gouvernance des travailleurs indépendants T1 afin d’obtenir des preuves qu’une intervention coordonnée a eu lieu en fonction des décisions prises.

2 Contexte

Programme de vérification de la TPS/TVH

Le Programme de vérification de la TPS/TVH de l’ARC a été conçu pour veiller à ce que les inscrits à la TPS/TVH se conforment aux exigences en matière de déclaration ainsi que pour repérer et traiter les cas d’inobservation dans le but de protéger l’assiette fiscale du Canada. À l’ARC, la Direction de la TPS/TVH de la Direction générale des programmes d’observation nationaux est chargée de la gestion fonctionnelle des trois divisions qui offrent les cinq programmes de vérification de la TPS/TVH suivants :

Entre les exercicesNote de bas de page 3 2012 à 2013 et 2015 à 2016, le Programme de vérification de la TPS/TVH avait un budget moyen de 165 millions de dollars, soit 2 100 équivalents temps plein. L’ARC effectue environ 70 000 vérifications de la TPS/TVH par année, ce qui équivaut à une incidence fiscaleNote de bas de page 4 déclarée variant de 1,5 à 2,4 milliards de dollars entre les exercices 2012 à 2013 et 2015 à 2016.

L’ARC reconnaît qu’elle doit innover et apporter des améliorations à ses pratiques si elle veut être une administration de l’impôt et des prestations de calibre mondial. Elle met régulièrement en œuvre des changements organisationnels de divers degrés et portées. Entre 2010 et 2014, le Programme de vérification de la TPS/TVH a fait l’objet d’une série de changements organisationnels (figure 1). Ceux-ci n’ont pas eu la même incidence sur tous les programmes de vérification de la TPS/TVH, car certains changements ciblaient des programmes en particulier. Certains changements sont décrits plus en détail en raison de leurs répercussions opérationnelles sur les pratiques quotidiennes et le rendement des vérificateurs.

Figure 1 : Changements organisationnels apportés au Programme de vérification de la TPS/TVH de 2010 à 2014

l'image est décrite ci-dessous
Figure 1 : Description de l'image

En 2010, le changement organisationnel suivant a eu lieu :

  • Harmonisation en Ontario et en Colombie-Britannique

En 2012, le changement organisationnel suivant a eu lieu :

  • Inventaire national de précotisation

En 2013, les changements organisationnels suivants ont eu lieu :

  • Renseignements d’entreprise
  • Examen de la qualité de la vérification
  • Harmonisation à l’Île-du-Prince-Édouard
  • Suppression de l’harmonisation en Colombie-Britannique

En 2014, le changement organisationnel suivant a eu lieu :

  • Système de gestion des cas

Harmonisation

En juillet 2010, l’Ontario et la Colombie-Britannique ont mis en œuvre la taxe de vente harmonisée (TVH). Par la suite, la Colombie-Britannique a voté pour la suppression de l’harmonisation, qui est entrée en vigueur en avril 2013. Les effets de l’harmonisation sur la charge de travail ont commencé à influer sur les activités des vérificateurs de la TPS/TVH au cours de l’exercice 2012 à 2013, alors que les vérifications harmonisées s’intégraient dans la charge de travail. Dans le cadre du transfert des responsabilités, les employés de la province d’Ontario se sont joints à l’ARC en 2010 et encore en 2012. Des transferts d’employés semblables ont eu lieu, dans une moindre mesure, en Colombie-Britannique et à l’Île-du-Prince-Édouard.

Inventaire national de précotisation

En 2012, le Programme de l’intégrité des remboursements est passé d’une charge de travail régionale à une charge nationale appelée « inventaire national de précotisation ». Il s’agit du principal outil d’évaluation des risques pour toutes les déclarations à solde créditeur produites par les inscrits dans l’ensemble du pays. L’inventaire national a permis aux vérificateurs de repérer et d’examiner les dossiers à risque élevé, et ce, peu importe où se trouvait le contribuable.

Renseignements d’entreprise et examen de la qualité de la vérification

En septembre 2013, le Programme des renseignements d’entreprise et le Programme d’examen de la qualité de la vérification ont été mis en œuvre. Ces deux programmes reposent sur les piliers d’une meilleure évaluation des risques et d’un accent accru sur la qualité de la vérification.

Le Programme des renseignements d’entreprise s’occupe de l’élaboration de la charge de travail. Un nouveau rôle des renseignements d’entreprise a été créé pour séparer les tâches afin que les vérificateurs ne puissent plus à la fois sélectionner les dossiers et en faire la vérification. Les équipes des renseignements d’entreprise sont chargées de recueillir les données, de les analyser, de les intégrer et d’appliquer la veille stratégique pour établir la sélection des dossiers. Cette approche améliore la capacité de l’organisation à sélectionner les dossiers présentant les risques les plus élevés et à élaborer des stratégies plus ciblées. Choisir les dossiers présentant les risques les plus élevés est la première étape de la détection et du traitement des cas d’inobservation.

Le Programme d’examen de la qualité de la vérification fournit au Programme des renseignements d’entreprise de meilleurs renseignements, lesquels peuvent ensuite être exploités pour rehausser la sélection subséquente des dossiers. Il s’agit d’un programme national visant à améliorer la qualité des vérifications et à donner l’assurance à la direction que les activités de vérification sont réalisées avec intégrité et dans le respect des normes préétablies à l’échelle nationale.

Système de gestion des cas (Integras)

D’octobre 2013 à avril 2014, un nouveau système de gestion des casNote de bas de page 5 (Integras) a été déployé dans la communauté de la vérification de la TPS/TVH à l’échelle du pays. La TPS/TVH faisait partie de la première vague ayant profité du déploiement complet du système, ajoutant 2 500 employés au bassin d’utilisateurs. Le système Integras a été conçu pour être utilisé par tous les groupes de vérification et a ensuite été déployé aux secteurs d’activités des T1 et des T2, pour un total de 7 000 utilisateurs.

Le développement et le déploiement d’Integras étaient un projet d’investissement majeur pour l’ARC. Ce projet a permis de regrouper et de moderniser l’ensemble d’outils utilisés par les vérificateurs et d’aborder les enjeux liés à la durabilité des systèmes existants en matière d’observation. Integras est un système automatisé de gestion de la charge de travail, de la vérification et de l’établissement de rapports, et offre des capacités en matière de comptes rendus électroniques des décisions, d’approbations et d’accès. Il s’agit d’un outil de la charge de travail commun à toutes les fonctions de vérification qui contribue à assurer une horizontalité au sein des programmes de vérification.

Le système Integras a été conçu en fonction de l’approche d’observation axée sur l’ensemble des clients. En plus d’englober les contrôles de vérification et d’appuyer les initiatives de transformation opérationnelle, y compris la capacité accrue en matière des renseignements d’entreprise, il améliore l’efficience et l’efficacité des vérificateurs grâce au regroupement de tous les renseignements au sein d’un environnement de travail intégré. Les vérificateurs comptent sur Integras pour, entre autres choses, visualiser et consulter les cas qui leur sont attribués, communiquer avec les chefs d’équipe et stocker les éléments de preuve et les documents. Il a transformé le traitement, la gestion, la conservation et la récupération des cas de vérification.

3 Méthodes d’évaluation

L’étude d’évaluation couvre la période d’avril 2012 à mars 2017. Cette période de temps prolongée a permis d’analyser les tendances et d’examiner le rendement du Programme de vérification de la TPS/TVH avant et après les changements introduits en 2013 et 2014, lesquels ont eu des répercussions sur les activités quotidiennes de la communauté de la vérification de la TPS/TVH, à savoir les renseignements d’entreprise, l’examen de la qualité de la vérification et Integras. Cinq grandes méthodes ont servi dans cette évaluation :

L’analyse des données des résultats de la vérification de la TPS/TVH à partir de multiples sources et systèmes de l’Entrepôt de données de l’Agence : Integras, le Système d’information de gestion de la vérification, le système des cas du « secteur d’activité » de la TPS, le Système de traitement des déclarations de TPS/TVH et des redressements, la Comptabilité normalisée, le Système automatisé pour les recouvrements et les retenues à la source, le Système de gestion et de suivi pour les recouvrements et l’observation, et les données administratives de l’ARC.

La revue des documents contenant les renseignements, les politiques et les procédures sur le programme, de la documentation et des communications de projets, des instruments d’entreprise et des instruments d’établissement de rapports sur le rendement, des structures de gouvernance, des ententes de rendement des cadres, et de la recherche et des rapports de tierces parties.

Une étude de cas du projet de restructuration des systèmes d’observation à l’origine du déploiement d’Integras pour le Programme de vérification de la TPS/TVH ainsi que le processus de gouvernance et de surveillance existant à cette période.

Une analyse comparative des rapports sur le rendement des autres administrations fiscales (États-Unis, Québec, Royaume-Uni et Australie) et d’une vérification du Bureau du vérificateur général de l’Ontario sur le déploiement d’un projet de technologie de l’information à l’appui de l’administration et de la prestation d’aide sociale en Ontario.

Des entrevues approfondies auprès d’une section transversale horizontale de gestionnaires et d’employés de l’ARC, provenant de cinq directions générales et de quatre régions. Au total, 40 représentants de l’Administration centrale et 60 représentants des régions ont été rencontrés. Les représentants provenaient de la Direction générale de cotisation, de prestation et de service, de la Direction générale des recouvrements et de la vérification, de la Direction générale des programmes d’observationNote de bas de page 6, de la Direction générale de l’informatique, et de la Direction générale de la stratégie et de l’intégration.

4 Constatations

Une série de changements organisationnels ont eu des répercussions, à la fois attendues et inattendues, sur le Programme de vérification de la TPS/TVH. Les constatations laissent entendre qu’il existe des risques non atténués au cours de la période précédant un grand déploiement informatique et immédiatement après, et que ces risques pourraient ne pas être détectés par la surveillance et l’établissement de rapports.

4.1 Mesure du rendement, surveillance et établissement de rapports

La solidité du processus de mesure du rendement et d’établissement de rapports offre la capacité de faire la lumière à la fois sur les résultats souhaités et sur les résultats indésirables ainsi que de prendre des mesures correctives, lorsque cela est nécessaire. Quant au Programme de vérification de la TPS/TVH, la mesure de rendement interne principale est « l’impôt généré par la vérification » et la principale mesure déclarée publiquement est « l’incidence fiscale ». L’impôt généré par la vérification et l’incidence fiscale sont deux mesures semblables qui fournissent la valeur en dollars de l’inobservation détectée en matière de déclaration. Aux fins de la TPS/TVH, l’impôt généré par la vérification représente la somme des taxes fédérales et provincialesNote de bas de page 7, tandis que l’incidence fiscale comprend l’impôt généré par la vérification, les intérêts, les pénalités ainsi que d’autres redressements liés à la vérification.

Les indicateurs de rendement de l’impôt généré par la vérification et de l’incidence fiscale relativement à la TPS/TVH représentent l’étendue des activités de la vérification. Ils sont calculés en fonction des vérifications, lesquelles varient selon l’impôt à risque, et par conséquent, les recettes dues (payables) au gouvernement. En règle générale, les vérifications de la TPS/TVH classent l’impôt à risque de l’une des trois façons suivantes : 

  1. Les vérifications visant à empêcher le versement de remboursements injustifiés : ces vérifications contribuent à l’impôt généré par la vérification en empêchant le paiement de remboursement aux déclarants créditeurs non conformes. Le Programme de l’intégrité des remboursements est le principal contributeur. Les travaux de vérification du Programme qui sont effectués avant l’établissement de la cotisation empêchent l’émission de remboursements de grande valeur qui pourraient constituer un risque en matière de recouvrement. Par exemple, au cours de la période de 8 ans allant de 2009 à 2017, 19 cas totalisant 1,1 milliard de dollars en remboursements ont été refusés avant que les paiements n’aient été effectués.
  2. Les vérifications qui ne donnent pas lieu à une perte de recettes fiscales et qui n’exigent aucun paiement subséquent ni d’efforts de recouvrement : ces vérifications contribuent à l’impôt généré par la vérification de la TPS/TVH, mais ne donnent pas lieu à de l’impôt à payer. Une modification qui a été apportée au codage au cours de l’exercice 2014 à 2015 comprenait les opérations sans effet fiscal dans le calcul de l’impôt généré par la vérification de la TPS/TVH. Les opérations sans effet fiscal sont des situations où la TPS/TVH qui n’a pas été facturée par un contribuable aurait donné lieu à un crédit de taxe égal et compensatoire pour un autre contribuable. En d’autres mots, la transaction n’a entraîné aucun gain ni aucune perte permanente de recettes fiscalesNote de bas de page 8.
  3. Les vérifications qui donnent lieu à une perte de recettes fiscales et qui exigent un paiement subséquent ou des efforts de recouvrement : ces vérifications contribuent à l’impôt généré par la vérification par le signalement de l’inobservation en matière de déclaration. Il y a un risque que l’impôt ayant fait l’objet d’une nouvelle cotisation soit contesté par le contribuable au moyen du processus d’opposition et que des mesures de recouvrement soient nécessaires, sans que les montants soient entièrement recouvrés.

Dans l’ensemble, comprendre la façon dont les divers travaux de vérification contribuent à l’impôt généré par la vérification permet de souligner le fait que l’impôt généré par la vérification ne produit pas toujours des résultats égaux en ce qui a trait aux montants d’impôts susceptibles d’être payés. Il s’agit d’une mesure légitime des activités de la vérification, mais ses résultats ne tiennent pas compte des interventions subséquentes de l’ARC sur le même dossier de contribuable.

Grâce à cette meilleure compréhension de l’impôt généré par la vérification, l’évaluation a été en mesure d’examiner les résultats de programme afin d’étudier les tendances en matière de rendement.

4.1.1 Les résultats en matière de rendement du Programme de vérification de la TPS/TVH suggèrent une baisse de productivité, comme c’est souvent le cas lors de la mise en œuvre de changements organisationnels

Lors des entrevues, les vérificateurs de la TPS/TVH ont indiqué qu'ils croyaient que les tâches prendraient plus de temps à terminer à la suite de l'introduction des changements organisationnels ayant une influence sur leurs activités et processus quotidiens. Dans les années suivant l'harmonisation en Ontario, la complexité des dossiers et les montants en dollars à risque ont augmenté de façon progressive au fur et à mesure que les vérifications harmonisées s'intégraient à la charge de travail et étaient sélectionnées aux fins d'une vérification. En mettant l’accent sur les renseignements d’entreprise et l’examen de la qualité de la vérification pendant l’exercice 2013 à 2014, on s’attendait à ce que les vérifications exigent plus de temps puisqu’un plus grand nombre de dossiers complexes étaient sélectionnés et que les décisions documentées devaient respecter des normes cohérentes.

Selon les statistiques du programme, le nombre de dossiers fermés par le Programme de vérification de la TPS/TVH est passé de près de 89 000 au cours de l’exercice 2012 à 2013 à 68 000 au cours de l’exercice 2015 à 2016, ce qui représente une baisse de 23 % au cours de la période de quatre ans. Pendant cette même période, le nombre d’équivalents temps plein annuel a augmenté de 4 %.

Selon une étude plus poussée des résultats, le délai médian (en jours) de traitement des dossiers a augmenté au sein du Programme des petites et moyennes entreprises et, dans une moindre mesure, du Programme d'intégrité des remboursements. En ce qui concerne le Programme de vérification des petites et moyennes entreprises, le délai médian (en jours) de traitement des dossiers a augmenté de 35 %, ou 67 jours, en passant de 189 à 256 jours au cours de la période de quatre ans. La plus grande augmentation d’une année à l’autre (20 % ou 38 jours) a été observée au cours de l’année où les renseignements d’entreprise et l’examen de la qualité de la vérification ont été mis en place. Toutefois, l’évaluation a également révélé une augmentation de 15 % d’une année à l’autre (35 jours) au cours de l’année suivante, lorsque le système Integras a été entièrement déployé, suivie d’une diminution de 2 % (6 jours) au cours de la dernière année.

La figure 2 illustre que près de 2,5 milliards de dollars en incidence fiscale ont été cernés pendant l'exercice financier 2015 à 2016 comparativement à 745 millions de dollars en 2010 à 2011. Les hausses sur 12 mois du montant total de l'incidence fiscale étaient inattendues étant donné que les indicateurs démontraient une chute de productivité. L'accroissement de l'incidence fiscale indique que l'ARC sélectionne et vérifie les dossiers ayant les montants les plus élevés d'impôt à risque.

Pendant l’exercice financier 2014 à 2015, le Programme de vérification de la TPS/TVH a apporté un changement de codage à sa méthodologie de résultat de la vérification à la suite d’un examen complet des politiques et des pratiques. Le changement avait pour but de veiller à ce que l’ARC déclare la gamme complète de ses efforts en matière de vérification et a donné lieu à une incidence fiscale supplémentaire en raison de l’inclusion d’éléments additionnels, tels que les montants irrécouvrables, les montants relatifs aux opérations sans effet fiscal relatif et les montants associés aux correctifs apportés aux comptes. Cela avait pour conséquence une hausse de plus de 450 millions de dollars de l’incidence fiscale, soit environ le quart du total déclaré dans les années antérieures.

En isolant l’incidence du changement de codage, on peut établir une comparaison plus exacte des résultats d’une année à l’autre. Toutes choses égales, à la suite de la hausse de 33 % de l’incidence fiscale pendant l’exercice 2013 à 2014, elle a chuté de 16 % pendant l’exercice 2014 à 2015 et, dans l’année subséquente, elle est demeurée en dessous du niveau qu’elle avait atteint lors de l’exercice 2013 à 2014. Des rapports regroupés démontrent une augmentation de 10 % pendant l’exercice 2014 à 2015 par rapport à l’année précédente.

Notamment, l’évaluation a permis de déterminer que les changements stratégiques apportés à la composition de l’effectif ont eu un effet positif sur les résultats. Au cours de cette période de cinq ans, les changements apportés à l’effectif ont entraîné une augmentation du nombre de vérificateurs aptes à traiter des cas plus complexes impliquant des revenus élevés, ce qui n’aurait pas été possible si la composition de l’effectif était demeurée sensiblement la même. Ceci représentait une hausse de 6 % des résultats pendant l’exercice 2015 à 2016 par rapport à l’exercice 2010 à 2011.

Figure 2 : incidence fiscale de la TPS/TVH par exercice financier

l'image est décrite ci-dessous
Source : Entrepôt de données de l’Agence
Figure 2 : Description de l'image

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2010 à 2011 s’élève à 745 millions de dollars.

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2011 à 2012 s’élève à 1 118 millions de dollars.

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2012 à 2013 s’élève à 1 391 millions de dollars.

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2013 à 2014 s’élève à 1 847 millions de dollars.

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2014 à 2015 s’élève à 1 559 millions de dollars, alors que l’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2014 à 2015 après le changement apporté au codage s’élève à 2 034 millions de dollars.

L’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2015 à 2016 s’élève à 1 703 millions de dollars, alors que l’incidence fiscale pendant l’exercice financier 2015 à 2016 après le changement apporté au codage et à l’effectif s’élève à 2 472 millions de dollars.

Cette section a analysé les résultats de la vérification de la TPS/TVH en grande partie en termes des extrants et des activités visant à cerner les tendances en matière de rendement du programme qui n’ont pas été détectées par les systèmes de surveillance et d’établissement de rapports actuels. Ces mesures d’efficacité permettent d’éclairer l’expérience quotidienne des vérificateurs et, dans certains cas, des contribuables, ce qui n’est pas évident en déclarant l’incidence fiscale totale, tel qu’il est illustré à la figure 2, laquelle témoigne d’une augmentation globale des résultats par rapport à l’année précédente.

Grâce à cette meilleure compréhension des résultats, l’évaluation a permis d’examiner les processus qui appuient la surveillance et l’établissement de rapports de l’impôt généré par la vérification. L’approche visant à établir des cibles annuelles est particulièrement intéressante puisqu’elle pourrait influer sur les comportements en matière de gestion horizontale de l’observation et avoir des répercussions en aval.

4.1.2 L’établissement de cibles pour le programme de la TPS/TVH présente des difficultés et pourrait faire obstacle à l’importance de la qualité des vérifications

L’ARC fixe des cibles en partie pour appuyer les engagements relatifs aux recettes envers les intervenants externes. Pour assurer le suivi des progrès réalisés à l’égard des engagements, un processus complexe est mis en place pour établir les cibles annuelles au niveau du programme et à l’échelle régionale, ainsi que pour harmoniser les ressources en conséquence.

Pour fixer des cibles, les représentants de l’Administration centrale et des régions évaluent ensemble les risques de l’environnement relatif à la TPS/TVH et discutent de la stratégie à adopter pour chaque programme. Les représentants de l’Administration centrale ont souligné que l’approche d’établissement des cibles est principalement d’ordre quantitatif et ne tient pas compte des changements contextuels qui pourraient avoir une incidence temporaire sur le rendement. Entretemps, les représentants régionaux ont mentionné que les facteurs qui dépendent du contexte pourraient rendre l’atteinte des cibles difficile, par exemple le roulement du personnel, les défis en matière de dotation en cours d’exercice, l’incidence potentielle du déploiement d’un nouveau système, et les modifications apportées aux politiques et aux procédures.

Une difficulté liée à l’établissement des cibles découle du fait que la rétroaction sur leur exactitude ne peut être obtenue que 18 mois après le fait. Les cibles pour l’exercice à venir sont pour la plupart finalisées en février, mais les résultats ne sont pas disponibles avant le mois de juin de l’année suivante. L’évaluation a permis d’examiner des données relatives à l’atteinte des cibles au niveau national et à l’échelle régionale sur une période de quatre ans. L’analyse a trouvé que sur les quatre ans, en ce qui concerne tous les programmes nationaux de vérification de la TPS/TVH, les résultats liés à l’impôt généré par la vérification présentaient une marge de plus ou moins 15 % de la cible dans seulement 7 des 20 instances totales (35 %). L’écart était plus grand à l’échelle régionale où les résultats obtenus présentaient une marge de plus ou moins 15% de l’objectif dans seulement 20 des 80 instances totales (25 %). Les écarts à l’échelle régionale peuvent s’expliquer en partie par la transférabilité de certaines charges de travail entre les régions afin de combler le manque de ressources et les nouveaux risques en matière d’observation.

Lors des entrevues, les vérificateurs et les chefs d’équipe régionaux ont exprimé des opinions mixtes relativement aux cibles de l’impôt généré par la vérification. Lorsque les cibles sont raisonnables, ils peuvent avoir un effet stimulant sur tout le personnel. Quand ils sont inatteignables, la frustration et le stress peuvent s’installer, et lorsqu’ils sont atteints tôt dans l’année, la motivation et l’urgence diminuent.

Au cours des dernières années, la Direction générale des programmes d’observation nationaux a mis l’accent sur la qualité des vérifications comme une priorité. La mise en œuvre de l’examen de la qualité de la vérification et d’une série d’indicateurs de rendement connexes a été un pas positif en vue de renforcer le message. En même temps, la direction générale a continué à fournir des cibles annuelles en matière d’impôt généré par la vérification à l’échelle régionale. Bien que presque tous les vérificateurs dans les régions aient compris les raisons pour lesquelles l’accent a été mis sur la qualité des vérifications, les entrevues ont révélé que malgré l’introduction de l’examen de la qualité de la vérification et ses nouvelles mesures, les bureaux locaux considèrent toujours la réalisation des cibles de l’impôt généré par la vérification comme la priorité de la haute direction. En effet, la coopération à l’intérieur d’une région est chose commune lorsqu’il s’agit d’augmenter les chances de réaliser les cibles communes.

Dans l’ensemble, le Programme de vérification de la TPS/TVH est en plein milieu d’une transition culturelle et procédurale qui met en vedette l’importance de la qualité des vérifications et désaccentue les cibles de l’impôt généré par la vérification. Des vérifications de plus grande qualité appuient les fonctions de recouvrement et d’appel. La réalisation totale pourra continuer de présenter des difficultés tant que l’impôt généré par la vérification et ses cibles demeurent en place en tant que pierre angulaire des rapports et des mesures de rendement existants.

4.1.3 Aucune mesure de rendement n’est en place pour améliorer la coordination et faciliter la gestion horizontale de l’observation des multiples obligations d’un même contribuable

Le contenu des rapports organisationnels sur le rendement a tendance à être harmonisé verticalement avec les mandats des directions générales. Les extrants déclarés à partir des programmes de production, de déclaration et d’observation en matière de paiement ne sont pas reliés d’une façon permettant de déterminer l’étendue de la gestion horizontale. La fonction de l’observation fait état de l’impôt généré par la vérification, la fonction de recouvrement fait état des dettes fiscales réglées et aucun lien n’est fait entre les deux ni avec les résultats des cotisations fiscales litigieuses déclarées par la fonction des appels.

En mesurant le rendement par rapport aux mandats des directions générales ou des programmes, les comportements et les choix sont également renforcés en cloison, de façon à ce que les rapports sur le rendement individuel soient optimisés en fonction de l’indicateur. Les vérificateurs de la TPS/TVH interrogés ont indiqué que cette approche leur offre peu de raisons d’intervenir conjointement avec leurs collègues provenant des recouvrements ou des appels étant donné que chaque rôle est responsable de ses propres extrants. Par exemple, les vérificateurs de la TPS/TVH ont accès aux renseignements et aux notes sur les T1 et T2 que la plupart des agents de recouvrement trouvent utiles, mais ne peuvent pas eux-mêmes consulter. Lorsque ces renseignements ne sont pas partagés, les agents des recouvrements pourraient consacrer du temps à leur recherche, ce qui diminue la productivité globale liée à l’observation. Il n’existe aucune exigence prévue à la loi qui empêcherait un tel échange de renseignements.

Un indicateur de rendement intégré axé sur les résultats n’est pas mesuré ou déclaré afin de fournir un aperçu des multiples obligations d’un même contribuable ou du rendement qui pourrait avoir une incidence sur diverses directions générales. L’analyse des tendances des données de l’ARC a trouvé qu’au cours des dernières années, environ 80 % des cas où le montant payable découlant d’une nouvelle cotisation de la TPS/TVH dépassait 100 000 $ ont été entièrement réglés dans un délai d’un an de l’établissement de la cotisation. Au fil du temps, il serait possible d’accroître la cible de cette mesure, ce qui pourrait entraîner l’amélioration de la collaboration et de la coordination au niveau des bureaux des services fiscaux, pourvu que cette cible commune soit mise en œuvre dans l’ensemble des fonctions.

L’analyse comparative révèle que d’autres administrations fiscales établissent des rapports sur certaines variantes d’un indicateur de rendement intégré et axé sur les résultats qui évalue les sommes recouvrées de l’impôt généré par la vérification :

4.2 Expérience de la communauté de la vérification de la TPS/TVH

L’ARC compte sur une combinaison de technologie et d’efforts humains pour offrir des services et des activités d’observation qui sont précis, efficients et de haute qualité. Il est essentiel que les systèmes de la technologie de l’information (TI) soient appropriés et performants afin de veiller à ce que les bons renseignements se trouvent entre les bonnes mains au bon moment. Pour être productif, le personnel de l’observation doit obtenir, interpréter et gérer une vaste quantité de données et de renseignements pour leur permettre de prendre des décisions sur le compte d’un contribuable et soutenir l’observation horizontale.

L’évaluation a examiné la disponibilité des renseignements et la rapidité avec laquelle ils sont fournis aux vérificateurs de la TPS/TVH par le nouveau système de gestion des cas. Grâce au système, les vérificateurs n’ont plus besoin d’accéder à trois systèmes différents afin de consulter des renseignements historiques.

4.2.1 En tant que premiers utilisateurs d’un nouveau système de gestion des cas, les vérificateurs de la TPS/TVH avaient accès à un plus grand nombre de renseignements, et ce, plus rapidement

Les entrevues ont trouvé que l’étendue et l’accès en temps voulu aux renseignements par les vérificateurs de la TPS/TVH ont été accrus de différentes façons pendant les deux premières années de l’exploitation d’Integras. Par exemple, les renseignements étaient plus pertinents et se trouvaient dans un seul emplacement facile d’accès, le processus d’examen et de surveillance était amélioré, et le partage horizontal des renseignements était plus facile entre les vérificateurs et les secteurs des renseignements d’entreprise et de l’examen de la qualité de la vérification. Dans le cas du Programme de l’intégrité des remboursements, ils ont remarqué que la sélection et la visualisation des dossiers se faisaient plus en temps réel en combinaison avec l’Inventaire national de précotisation en place depuis 2012.

4.2.2 Le nouveau système de gestion de cas avait un rendement irrégulier après sa mise en œuvre

Bien que la grande majorité des vérificateurs de la TPS/TVH aient compris le potentiel et les avantages du nouveau système, ils ont exprimé une certaine frustration lors de leurs entrevues que le système Integras a été déployé dans un état qui provoquait des effets indésirables sur leurs activités quotidiennes, en particulier à la lumière des changements mis en place pour veiller à ce que les décisions liées à la vérification soient justifiées par des documents appropriés et exacts. Ils savaient que le système Integras exigeait une certaine courbe d’apprentissage, mais ils ont précisé que certaines fonctions étaient moins fiables que d’autres ou ne fonctionnaient pas du tout, ce qui, selon eux, avait une incidence sur leur productivité. Ils ont indiqué avoir eu des problèmes liés à l’ouverture de session, à la synchronisation, à la fiabilité de la fonction de fermeture des dossiers et à la lenteur de réaction, ainsi que de la difficulté à trouver et à organiser des dossiers.

Les données disponibles attestent l’idée qu’Integras ne fonctionnait pas de manière fiable lors de son déploiement à la communauté de vérification de la TPS/TVH. En novembre 2015, 18 mois après le déploiement, 150 de ces solutions de rechange utilisées par les vérificateurs de la TPS/TVH pour le système Integras avaient été documentées. D’après un suivi du bureau de projet, au cours de l’exercice 2014 à 2015, les vérificateurs de la TPS/TVH ont ouvert plus de 2 700 billets relatifs à des bogues du système. Bien que le nombre total de billets ouverts au cours de l’exercice 2015 à 2016 soit passé à 2 200, le temps moyen pour résoudre les billets a augmenté année après annéeNote de bas de page 9.

Les vérificateurs ont également connu de fréquentes interruptions du système pendant certaines périodes de la journée de travail. Ces pannes étaient de nature, de portée et de durée diverses. Au cours de la période occupée de janvier à juin 2016, le système Integras a connu des épisodes de pannes ayant une incidence sur les opérations une moyenne de 3,33 jours par mois. Une amélioration a été remarquée pour la période de juillet à septembre 2016 où les pannes ayant eu une incidence sur les opérations représentaient seulement 0,66 jour par mois en moyenne.

Avec la combinaison du système Integras et les programmes des renseignements d’entreprise et de l’examen de la qualité de la vérification, les vérificateurs estimaient devoir consacrer plus de temps à saisir des données dans un système imparfait afin de fermer un dossier. La fermeture d’un dossier met fin à l’évaluation par l’ARC des exigences en matière de déclaration d’un contribuable, permet l’émission d’un avis de nouvelle cotisation, et fait en sorte que les résultats sont comptés et déclarés selon les principaux résultats en matière de rendement.

4.2.3 À la suite de changements organisationnels, l’utilisation des congés de maladie a augmenté de façon considérable au sein du Programme de vérification de la TPS/TVH, mais elle s’est depuis stabilisée

Les publications disponibles suggèrent un lien entre les changements organisationnels, le stress lié au travail et l’absentéisme des employés. Lorsque l’utilisation des ordinateurs est devenue plus courante dans la vie quotidienne de nombreux travailleurs, plusieurs recherches ont commencé à établir des liens entre l’utilisation de logiciels lents ou mal conçus et le stress, la frustration, la colère et même le sentiment d’impuissance qu’éprouvent certains employésNote de bas de page 10. De plus, le lien de causalité entre le stress et un mauvais état de santé est largement accepté par les chercheurs et le grand public depuis la fin des années 1990Note de bas de page 11. Les déclencheurs de stress comprennent le manque de contrôle sur les modalités du travail à effectuer, le fait d’occuper un emploi qui ne correspond pas à ses compétences et à ses capacités, et le manque de soutien de la part de superviseurs ou de collèguesNote de bas de page 12.

Au milieu des années 2000, il était généralement accepté qu’un stress en milieu de travail qui n’était pas traité entraînait un niveau élevé d’absentéisme et de roulement du personnel, une baisse de la productivité ainsi que des journées de travail perdues en raison de congés de maladieNote de bas de page 13. Plus récemment, un sondage mené en octobre 2016 par Morneau Shepell auprès de 1 018 employeurs et employés dans l’ensemble du Canada a permis de conclure que la restructuration d’un poste, y compris les changements technologiques connexes, était le facteur le plus étroitement lié à l’utilisation de congés de maladie en raison de problèmes liés à la fois à la santé physique et à la santé mentale des employésNote de bas de page 14.

Comme présenté à la figure 1, plusieurs changements sont survenus dans le milieu de travail des vérificateurs de la TPS/TVH ce qui a modifié la façon dont ils effectuaient régulièrement leur travail. Lors des entrevues, les vérificateurs ont indiqué que, depuis qu’ils ne sont plus en mesure de sélectionner des dossiers aux fins de vérification, ils croient avoir moins de contrôle sur leur travail. Il fallait s’y attendre, étant donné que la répartition des tâches a été délibérément mise en œuvre afin de favoriser une culture d’intégrité. De plus, au moment de la fermeture d’un dossier, les vérificateurs considéraient leur travail comme de plus en plus administratif en raison de l’accent mis sur la consignation des décisions à l’appui de la qualité de la vérification. Parmi les nombreux changements qui ont eu lieu durant la période visée par l’évaluation, les vérificateurs ont indiqué lors des entrevues que la mise en œuvre du système Integras a été le changement qui a entraîné le plus de frustrations en grande partie en raison de son rendement irrégulier pendant les deux premières années de fonctionnement.

Deux étudesNote de bas de page 15 qui se sont penchées sur la mise en œuvre d’un système de TI de grande envergure au sein du ministère des Services sociaux et communautaires de l’Ontario ont illustré les répercussions imprévues sur les utilisateurs du déploiement d’un système qui ne fonctionne pas de façon optimale. Ces études nous portent à penser qu’il serait profitable d’examiner les tendances en matière d’utilisation des congés de maladie des vérificateurs de la TPS/TVH comme un indicateur du stress et de la frustration des utilisateurs.

Les tendances en matière d’utilisation des congés de maladie ont donc été étudiées parmi trois groupes qui s’excluent mutuellement : les vérificateurs de la TPS/TVH, les autres vérificateurs et l’ensemble des employés de l’ARC. Puisque tous les employés de l’ARC auraient été touchés, ces trois groupes ont été comparés aux données de contrôle sur les effets des changements proposés aux congés de maladie par le gouvernement du CanadaNote de bas de page 16. 

Dans l’ensemble, l’utilisation médiane des heures de congé de maladie a augmenté dans les trois groupes (figure 3) tandis que les vérificateurs de la TPS/TVH ont utilisé plus de congés de maladie, plus rapidement. L’exercice 2013 à 2014 représente l’année pendant laquelle les renseignements d’entreprise et l’examen de la qualité de la vérification ont été mis en place, alors que l’exercice 2014 à 2015 représente l’année pendant laquelle le système Integras a été déployé globalement et offert aux vérificateurs de la TPS/TVH.

On peut résumer la figure 3 de la façon suivante : l’utilisation des congés de maladie des vérificateurs de la TPS/TVH a augmenté entre l’exercice 2011 à 2012 et l’exercice 2014 à 2015, avant de se stabiliser au cours de l’exercice 2015 à 2016 à un niveau toutefois plus élevé que celui de l’exercice 2011 à 2012. Dans l’ensemble, les vérificateurs ont passé plus de temps à l’extérieur du bureau au cours de la période de cinq ans et plus particulièrement, depuis la mise en œuvre des renseignements d’entreprise, de l’examen de la qualité de la vérification et d’Integras. Ceci pourrait expliquer en partie la baisse de productivité et les montants de l’incidence fiscale déclarés à la section 4.1.1.

Figure 3 : Heures médianes de congé de maladie des vérificateurs de la TPS/TVH, des autres vérificateurs et du reste des employés de l’ARC au cours de cinq exercices

l'image est décrite ci-dessous
Source : Systèmes administratifs de l’entreprise
Figure 3 : Description de l'image

Les heures médianes de congé de maladie pendant l’exercice 2011 à 2012 s’élèvent à 67 heures pour les vérificateurs de la TPS/TVH, à 67,8 heures pour les autres vérificateurs, et à 55 heures pour le reste de l’ARC.

Les heures médianes de congé de maladie pendant l’exercice 2012 à 2013 s’élèvent à 73 heures pour les vérificateurs de la TPS/TVH, à 70,5 heures pour les autres vérificateurs, et à 59 heures pour le reste de l’ARC.

Les heures médianes de congé de maladie pendant l’exercice 2013 à 2014 s’élèvent à 74,6 heures pour les vérificateurs de la TPS/TVH, à 70,5 heures pour les autres vérificateurs, et à 62 heures pour le reste de l’ARC.

Les heures médianes de congé de maladie pendant l’exercice 2014 à 2015 s’élèvent à 84,7 heures pour les vérificateurs de la TPS/TVH, à 77,4 heures pour les autres vérificateurs, et à 65,3 heures pour le reste de l’ARC.

Les heures médianes de congé de maladie pendant l’exercice 2015 à 2016 s’élèvent à 84 heures pour les vérificateurs de la TPS/TVH, à 74,3 heures pour les autres vérificateurs, et à 66,5 heures pour le reste de l’ARC.

Au sein des programmes de vérification de la TPS/TVH, le moment et la fréquence de l’utilisation d’Integras auraient varié d’un vérificateur à l’autre. Une comparaison entre les vérificateurs, fondée sur le nombre et le moment des cas fermés dans le nouveau système, a donné lieu à deux constatations importantes. Tout d’abord, les vérificateurs de la TPS/TVH dont la fréquence d’utilisation était supérieure ont pris plus de congés de maladie. L’utilisation médiane des heures de congé était supérieure pour les vérificateurs ayant fermé plus de cas que les autres. Deuxièmement, une augmentation de l’utilisation des congés de maladie des vérificateurs de la TPS/TVH a correspondu à leur utilisation initiale du système. Les vérificateurs ayant fermé un dossier dans Integras au cours de l’exercice 2014 à 2015 ont eu tendance à prendre plus de congés de maladie au cours de cette année, tandis que ceux qui avaient fermé leur premier dossier dans Integras au cours de l’exercice 2015 à 2016 ont eu tendance à prendre plus de congés de maladie au cours de la deuxième année de fonctionnement.

Une telle mesure après la mise en œuvre n’est pas actuellement surveillée pour fournir une indication de la réussite du projet ou de la satisfaction des utilisateurs avec les changements organisationnels. Des sondages opportuns après le déploiement qui permettent d’évaluer la facilité d’utilisation des fonctions du système, la mesure dans laquelle elles fonctionnent comme prévu et le mieux-être global des utilisateurs aideraient à surveiller les incidences sur les employés lors de l’introduction de changements opérationnels.

4.3 Gouvernance

La capacité à tenir compte des répercussions en aval éventuelles repose à la fois sur l’échange de renseignements et la coordination efficace des décisions dans les structures de gouvernance. L’évaluation a permis d’examiner la gouvernance dans le cadre du développement et du déploiement d’Integras comme étude de cas pour illustrer la conception des structures de gouvernance et la façon dont les multiples intervenants travaillent en collaboration à travers diverses fonctions et responsabilités.

Le déploiement d’Integras était une priorité pour l’ARC. Plusieurs années de travail et des millions de dollars avaient été investis dans l’élaboration d’un système de gestion des cas en raison du besoin d’une solution intégrée et plus sophistiquée que le système existant utilisé par les vérificateurs.

4.3.1 La surveillance de projet à l’ARC est centrée sur les mesures de gestion de projet, par exemple les jalons, les dates et le budget

Le projet d’Integras était une tâche de très grande envergure et complexité, dont la mise en œuvre a nécessité de nombreuses années. Pendant ce temps, le projet a vu sa portée, son plan d'exécution, son budget et ses résultats attendus examinés et modifiés à maintes reprises.

En 2012, un examen par un tiers indépendant a reconnu le besoin d’aller de l’avant avec un plan de déploiement. Il a déterminé que la solution était très attendue et que sa valeur était évidente, tout en notant que l’approche de déploiement présentait un risque élevé en raison des inconnus et des incertitudes du moment. L’examen a permis de formuler bon nombre de recommandations visant à donner suite aux principaux risques et enjeux. L’ARC a élaboré un plan d'action en réponse.

Parmi plus de 40 mesures précises, on comptait des engagements visant à inclure le déploiement dans les ententes de rendement des cadres de la Direction générale des programmes d'observation et de la Direction générale de l'informatique ainsi que dans les ententes de rendement des sous-commissaires régionaux. Ces ententes de rendement donnent un aperçu des attentes des employés de l’ARC. Leur contenu est inspiré par les missions, les rôles, les responsabilités et les priorités changeantes des divers postes dans l’ensemble de l’organisation. Par conséquent, elles influent sur les plans opérationnels et les priorités, y compris les décisions sur l’attribution des ressources à l’appui des objectifs.

Dans le cadre de l’évaluation, on a examiné les ententes de rendement annuelles des cadres responsables du déploiement d’Integras à la Direction générale de l’informatique et à l’ancienne Direction générale des programmes d’observation pendant une période de six ans. L’analyse a trouvé des références courantes aux mesures de gestion de projet, par exemple des jalons, des dates et la gestion des budgets. On insistait très peu sur la surveillance des répercussions de la fonctionnalité du système sur l’expérience utilisateur ou la productivité, et sur les réactions. De plus, les responsabilités n’ont pas été intégrées ou priorisées en ce qui a trait à la qualité de la solution. De nombreuses personnes interrogées ont indiqué que les attentes concernant la qualité du produit étaient implicites.

Le plan d'action a également compris l'élaboration de critères de déploiement qui ont été utilisés pour identifier la TPS/TVH comme le deuxième secteur d'activité d'une série de quatre à adopter la technologie. Une des raisons était le niveau de risque associé à la durabilité du système existant duquel le secteur d'activité dépendait beaucoup. En 2008, le fournisseur a déclaré qu'il ne soutiendrait plus le langage de programmation sous-jacent du système existant à compter d'octobre 2014. Le langage de programmation était essentiel au fonctionnement des activités liées à la TPS/TVH, et aucun remplaçant n'était disponible. Si elle cessait de fonctionner, plus d'un milliard de dollars en recouvrements estimés annuels seraient à risque. En 2012, le fournisseur a déclaré qu'il soutiendrait le système jusqu'en 2024, au lieu de 2014. On n’a trouvé aucune indication concernant ce changement dans le contexte du choix du moment pour le déploiement d’Integras.

En tenant compte de ces facteurs, les cadres supérieurs ont fait face à des pressions concernant le déploiement d'Integras, notamment le respect des engagements liés au délai et au budget ainsi que le traitement des risques en matière de durabilité. Au même moment, il y avait des indications que le nouveau système nécessitait un développement plus approfondi pour assurer son fonctionnement optimal auprès des utilisateurs à l'approche de la date de déploiement complète pour la TPS/TVH en avril 2014.

Lors de l’examen de la documentation du projet, les préoccupations soulevées par les vérificateurs au sujet du fonctionnement d’Integras s’harmonisaient avec les résultats des essais; les essais du système avant le déploiement étaient prédictifs des répercussions sur l’expérience utilisateur. La Division de l’assurance de la production de la Direction générale de l’informatique et la Division des essais d’acceptation de la Direction générale de cotisation, de prestation et de serviceNote de bas de page 17 ont mis à l’essai et produit un rapport sur la dorsale informatique et sa fonctionnalité. La Division de l’assurance de la production n’était pas en mesure de vérifier entièrement si la stabilité et le rendement du système respecteraient les normes de production. La Division des essais d’acceptation a signalé que la plupart des éléments mis à l’essai (71 %) n’étaient pas défectueux, mais que plusieurs autres fonctionnalités clés, par exemple la synchronisation, la fermeture des dossiers et les fonctions de repérage et d’organisation des dossiers échouaient dans environ 5 % des cas. Les taux d’échec se situaient dans une fourchette tout à fait acceptable pour le déploiement. On a mis en production le système en s’attendant à ce que des améliorations soient nécessaires.

La documentation du projet semble indiquer que les décideurs de la haute direction étaient au fait des problèmes, comme c’est le cas avec de nombreux déploiements de systèmes, mais qu’ils n’étaient pas pleinement conscients de l’étendue des défis rencontrés par les premiers utilisateurs. Des comptes rendus ont été faits régulièrement à divers publics étant donné l’importance du projet. Les renseignements fournis aux entités de surveillance avaient tendance à être regroupés ainsi qu'axés sur les progrès et l'état de préparation. En adoptant une perspective axée sur les utilisateurs, les renseignements ne précisaient pas quelles fonctionnalités échouaient le plus souvent pendant les essais ni les répercussions possibles de ces échecs sur l’environnement de l’utilisateur.

Avec l’approche de la date du déploiement, les responsables du projet n’ont pas demandé de reporter le déploiement et les intervenants n’ont fait part d’aucune autre préoccupation ou problème. Le système Integras a été déployé à l’échelle nationale en avril 2014 dans le Programme de vérification de la TPS/TVH, conformément aux engagements en matière de date et de budget. Bien que la durabilité du système déjà en place représente un risque continu, il y avait la possibilité de reporter le déploiement afin de consacrer plus de temps à la résolution des enjeux ainsi qu'à la réduction des répercussions négatives sur les utilisateurs finaux et résultats en matière de rendement.

4.3.2 L’adoption de la méthode Agile a renforcé la collaboration entre les secteurs opérationnels et la TI

La méthode Agile est une approche itérative et incrémentielle au développement de logiciels. Elle est fortement axée sur la collaboration et la souplesse, dans un cadre de gouvernance qui comprend à la fois les représentants du promoteur du projet et l’équipe de développement de la TI. Grâce à la répétition de courts cycles de travail qu’on appelle « sprints », les équipes peuvent évaluer de façon continue la direction que prend le projet, ce qui donne le temps de le corriger et de l’orienter autrement. La méthode de développement Agile a été adoptée dès 2007 pour l’initiative de développement du système Integras et était le premier projet de l’ARC à l’utiliser.

Dans le contexte d’Integras, le bureau de gestion de projet, situé dans la direction générale du promoteur du projet, était au centre des processus de planification, de perfectionnement et de déploiement du système. Le bureau communiquait régulièrement avec la Direction de la TPS/TVH à l’Administration centrale et collaborait avec le groupe Soutien des applications de portefeuille de l’observationNote de bas de page 18 de la Direction générale de l’informatique afin de s’assurer que les besoins des utilisateurs étaient bien communiqués et pris en compte pendant son développement.

Au cours des premières années du développement d’Integras, la Direction générale de l’informatique avait une meilleure compréhension de la schématisation de l'entreprise et était positionnée pour appuyer la fonction d'architecture de l'entreprise. Le bureau de gestion de projet comptait sur la Direction générale de l’informatique pour combler l’écart, en raison de son expérience, et a eu de la difficulté à offrir une analyse critique. Alors que le processus Agile s’implantait, le degré de collaboration entre le secteur opérationnel et celui de la TI augmentait considérablement lorsque les employés travaillaient dans le même immeuble. Tout cela était perçu comme une augmentation de l’autorité opérationnelle du projet, tout en incitant le bureau de gestion de projet à investir dans sa fonction d’architecture opérationnelle. On ne parvint pas à obtenir tous les avantages, puisqu’il existait toujours des difficultés avec tous les intervenants relativement aux essais d’acceptation par l’utilisateurNote de bas de page 19 et aux activités de lancement.

Le rapport « The Canada Revenue Agency – Test Strategy Assessment: Target State Recommendations » (Gartner Consulting, août 2016) a déterminé qu’il était nécessaire de consulter et d’impliquer la Division de l’assurance de la production et la Division des essais d’acceptation plus tôt dans le processus de développement. L’étude a également déterminé que les essais d’acceptation par l’utilisateur effectués ressemblaient plus à des tests fonctionnelsNote de bas de page 20 et que l’ARC n’effectuait aucun essai d’acceptation par l’utilisateur final.

Afin de livrer un produit final de qualité aux utilisateurs, l'ARC doit consacrer suffisamment de temps et de fonds aux essais d'acceptation par les utilisateurs finaux et tenir compte des résultats avant de prendre une décision. Ceci doit être équilibré avec les autres raisons qui pourraient faire valoir la nécessité de procéder avec le développement et aborder ultimement les enjeux qui surviennent. En octobre 2013, 61 vérificateurs ont participé à un essai pilote d’Integras d’une durée de huit semaines. La décision de déployer entièrement le système à l’ensemble des employés de la TPS/TVH sur le plan national a été prise trois semaines après le début de l’essai pilote. Deux semaines plus tard, le déploiement graduel a commencé afin de respecter l’échéance d’avril 2014 pour l’ouverture de tous les nouveaux cas dans Integras.

4.3.3 Des écarts liés au rendement après la mise en œuvre se sont dégagés en fonction de l’approche de surveillance et d’établissement de rapports

Le Comité de gestion des ressources de l’ARCNote de bas de page 21 est responsable de superviser la gestion et le rendement des investissements dans les grands projets, y compris établir les priorités et les exigences budgétaires conformément aux priorités de l’ARC, superviser l’affectation et le contrôle de ses ressources financières, et surveiller les risques financiers et liés au contrôle. Dans le cadre de la supervision des projets d’investissement majeur, le Comité de la gestion des ressources et son secrétariat demandent et examinent les détails des avantages futurs auxquels on s’attend. Pendant la phase de planification d’un projet, un promoteur de projet devrait terminer un plan de mesure des avantages qui décrit les avantages attendus par l’ensemble de l’investissement. Suivant l’exécution et le déploiement du projet, le promoteur du projet produit un rapport sur la réalisation des avantages qui fournit des renseignements sur la mesure dans laquelle les avantages prévus ont été atteints, selon son évaluation.

Au cours des dernières années, la Direction générale des finances et de l’administration a introduit un nombre de changements au processus de gestion des avantages :

Les changements apportés au processus démontrent la volonté de faire évoluer continuellement les pratiques de gestion de l'ARC en fonction des leçons et des observations. L'incidence de ces changements ne fait pas partie de la présente évaluation étant donné que les exigences n'étaient pas en place au moment du déploiement d'Integras pour le secteur d'activités de la TPS/TVH. En tenant compte des mesures déjà prises pour fournir des renseignements supplémentaires aux décideurs, l'évaluation a identifié un risque que les renseignements sur le rendement après la mise en œuvre puissent ne pas être opportuns ou complets.  

En ce qui concerne l’exhaustivité, lorsque les responsabilités du promoteur d’un projet pour la planification et l’établissement de rapports sont examinées dans l’optique des « avantages », on tend à choisir et à signaler principalement les indicateurs de rendement qui sont perçus comme des changements positifs. La gamme complète des répercussions possibles pourrait ne pas être prise en compte. Dans la plupart des cas, sans une amélioration prévue du statu quo, on ne peut pas justifier le financement. Un plan complet et réaliste des avantages comprendrait des changements ou des effets non voulus. Les modifications apportées au guide de mesure des avantages en 2017 visent à régler ce problème et à conserver l’aspect évolutif des avantages tout en permettant l’émergence des désavantages.

En ce qui concerne le choix du moment, une pratique courante consiste à laisser aux utilisateurs le temps de se familiariser avec un nouveau système informatique avant de mesurer les avantages obtenus. Le promoteur du projet d’Integras, dans son rapport de clôture d’avril 2017, a réagi à ce problème dans ces mots : effectuer des mesures trop tôt dans l’évolution d’un système peut fournir un aperçu incomplet de son rendement; par contre, à mesure que le temps passe, il devient de plus en plus difficile d’établir un lien de causalité entre le système informatique et le rendement puisque d’autres changements peuvent survenir dans le milieu de travail.

Les observations et les constatations de l’évaluation mettent en évidence la valeur et la faisabilité des mesures, et ce, immédiatement après la mise en œuvre. Le fait de s’engager à surveiller et à produire des rapports aux premiers jours d’un déploiement pourrait signifier que l’on recueille d’importants commentaires, qui serviraient à la détection précoce de répercussions ou de défis imprévus, comme celles qui sont indiquées dans les sections 4.2.1 et 4.2.2. De nouveaux documents laissent supposer que les organismes ne font pas suffisamment d’efforts pour surveiller les ressources humaines, notamment l’état émotionnel des employés et ses répercussions sur la productivité, le rendement et la santé mentale.

Afin de faire la transition entre un projet en cours de réalisation et le retour au statu quo, il n'est pas clair à qui détient la responsabilité de surveiller et de rendre compte du rendement dès le début. Une fois qu'un projet est mis en œuvre, le bureau de gestion de projet commence à réduire graduellement sa participation et à transférer l'entretien continu au propriétaire fonctionnel. L'établissement de rapports sur les mesures après la mise en œuvre, telles que le rendement du système, les billets créés ou la satisfaction des utilisateurs, exige que des ressources recueillent et analysent les données.

Lorsque le promoteur du projet Integras a présenté le rapport de clôture en avril 2017, trois des quatre avantages prévus ont été déclarés comme réalisés. Le quatrième avantage est mesurable et sera déclaré en 2019. Il est lié à l’augmentation des recettes dans plusieurs secteurs d’activité (TPS/TVH, T1 et T2) et découle de l’automatisation de certains processus manuels. La majeure partie de l’augmentation des recettes devrait provenir du secteur d’activité des dossiers importants qui a été intégré entre 2015 et 2016. Comme indiqué à la section 4.1.1, les résultats du programme de la TPS/TVH sont disponibles afin de fournir une indication du rendement partiel. Il vaudrait peut-être inclure des indicateurs plus mesurables et opportuns dans les rapports de clôture pour les futurs projets.  

5 Conclusion

L’ARC est dotée de structures bien développées et de processus qui fonctionnent très bien. Au sein de l’organisme, il y a de nombreux acteurs et de nombreuses forces qui font le travail qu’ils sont censés faire. Ils sont parfois en contradiction les uns avec les autres ou entraînent des incidences inattendues qui peuvent passer inaperçues ou qui ne sont pas mesurées. On peut accroître notre connaissance de ces incidences au moyen d’une meilleure intégration et collaboration dans le continuum de l’observation et au sein des structures gouvernementales.

La perspective horizontale de l’évaluation et son rapport met le rendement du Programme de vérification de la TPS/TVH en contexte en cherchant à mieux comprendre les résultats de rendement. Cette perspective permet d’obtenir des leçons et des éclaircissements importants qui peuvent être appliqués à la gouvernance des futurs projets et changements organisationnels.

En examinant les résultats de programme, les principales constatations suivantes ont été faites en ce qui a trait à la mise en place d’un solide système de mesure du rendement et d’établissement de rapports, qui peut faire à la fois la lumière sur les résultats souhaités et les effets indésirables :

Les principales constatations suivantes sont ressorties en ce qui concerne la disponibilité de renseignements suffisants et opportuns pouvant avoir une incidence sur la capacité de l’ARC à atteindre ses objectifs en matière d’observation :

En examinant les éléments qui ont contribué aux observations susmentionnées, les principales constatations suivantes ont été faites en ce qui a trait à la conception et au fonctionnement des structures de gouvernance:

6 Recommandations et réponses de la direction

L’un des avantages d’une perspective horizontale est qu’elle peut souligner le besoin de changements ciblés au lieu de changements transformationnels. S’ils sont mis en œuvre de façon coordonnée, ces changements peuvent avoir des effets assez importants à l’échelle du système.

L’étude de cas liée à la TPS/TVH suggère qu’il pourrait y avoir un risque non atténué dans la période avant le déploiement d’un grand projet de TI et immédiatement après. Cela peut en grande partie être abordé en apportant des modifications à la gouvernance, aux rôles et aux responsabilités, aux communications et à l’établissement de rapports.

Une recommandation a été formulée concernant l'établissement de rapports propres au programme de la TPS/TVH afin d’appuyer la mesure exhaustive des résultats et une meilleure collaboration.

1. L'ARC devrait élaborer un plan pour compléter l'indicateur de rendement lié à l'impôt généré par la vérification avec d'autres mesures et tenir compte des répercussions sur l’observation horizontale.

Réponse de la direction

La Direction générale des programmes d'observation nationaux élaborera un nombre de mesures de rendement internes aux fins de considération pour compléter les mesures déjà en place, ce qui permettra de mesurer de façon plus exhaustive les résultats du programme. Dans la proposition, on précisera les indicateurs éventuels, les risques et les coûts associés à leur adoption, ainsi que les stratégies et les délais proposés de mise en œuvre. À la suite de la proposition, les résultats suggérés de programme seront pilotés dans divers secteurs de programme de la TPS/TVH avant leur mise en œuvre complète dans l’ensemble des programmes d'observation de la TPS/TVH et de la Direction des petites et moyennes entreprises.

Délais proposés :

Le 31 mars 2019 : élaboration du plan, y compris les indicateurs proposés et une description détaillée de la mise en œuvre des projets pilotes.

Le 31 mars 2020 : achèvement des projets pilotes et élaboration du rapport de clôture.

Le 31 mars 2021 : mise en œuvre dans l'ensemble des programmes d'observation de la TPS/TVH et de l'impôt sur le revenu (Direction des petites et moyennes entreprises).

Une recommandation a été formulée pour appuyer l’établissement de rapports intégrés de l’entreprise.

2. L'ARC devrait mettre en place un indicateur de rendement horizontal pour la TPS/TVH. Elle devrait également envisager et mettre en œuvre des moyens pour améliorer la capacité de l'organisation à introduire des indicateurs de rendement plus intégrés sur le plan horizontal.

Réponse de la direction

La Direction générale de la stratégie et de l’intégration élaborera et formulera des recommandations sur le ou les indicateurs de rendement qui pourraient servir à suivre le pourcentage de TPS/TVH nouvellement cotisé au moyen de mesures d’observation de la vérification, et qui est payé/perçu, en tenant compte des oppositions. La recommandation tiendra aussi compte des limites de données et de système.

La Direction générale de la stratégie et de l’intégration entreprendra cette initiative, qui comprendra les étapes de preuve de concept et les tests, en collaboration avec les directions générales de programme affectées, soit la Direction générale des programmes d’observation nationaux, la Direction générale des appels, la Direction générale de cotisation, de prestation et de service, et la Direction générale des recouvrements et de la vérification. Cette évaluation mettra en évidence différentes options qui pourraient assurer une approche horizontale pour suivre le rendement des résultats de la vérification de la TPS/TVH et qui pourraient également être considérés pour une application similaire dans d’autres secteurs d’activité. Les pratiques exemplaires internationales pertinentes seront considérées.

Date de mise en œuvre proposée: La Direction générale de la stratégie et de l’intégration fournira des résultats et des options au Comité des opérations et des politiques d’ici avril 2019.

Deux recommandations ont été formulées dans le but d’atténuer les risques avant et après la mise en œuvre des projets du Plan d’investissement stratégique au sein des structures de gouvernance de l’ARC. Étant donné la nature horizontale de la gouvernance et de la surveillance, les plans d’action pour les recommandations 3 et 4 se renforcent mutuellement.

3. L'ARC devrait réexaminer et modifier, au besoin, ses approches visant la planification ainsi que la surveillance et l'établissement de rapports après la mise en œuvre des projets du Plan d'investissement stratégique et leur rendement.

Réponse de la direction

L’ARC tente de toujours améliorer ses approches visant la planification, la supervision, la surveillance après la mise en œuvre et l'établissement de rapports sur les grands projets. Outre les changements décrits à la section 4.3.3, lesquels n'ont pas été pris en compte en raison du moment choisi pour l'évaluation, les points suivants sont d'autres exemples d'améliorations apportées récemment :

À l'avenir, le plan de 2018 à 2019 du secrétariat au sein de la Direction générale des finances et de l'administration qui appuie le Comité de gestion des ressources, lequel est responsable de surveiller le portefeuille des projets, comprendra ce qui suit :

4. L'ARC devrait renforcer sa gouvernance afin de veiller à ce que l'on tienne compte de la qualité du produit, de la fonctionnalité du système et de l'expérience utilisateur.

Réponse de la direction

En ce qui a trait à la qualité et à l'expérience utilisateur, les processus ont évolué de façon importante. Des pratiques d'essai Agile, pilotées pendant la mise en œuvre d'Integras, ont été adoptées comme pratiques exemplaires. De plus, l'ARC continue à évoluer sa conception centrée sur l'utilisateur à mesure que de plus en plus d'applications utilisent ces pratiques. Des exemples de changements et d'innovations dans les essais comprennent ce qui suit :

À l’avenir, le plan de 2018 à 2019 comprend ce qui suit :

7 Remerciements

Pour conclure, l’équipe d’évaluation souhaite reconnaître et remercier tous les intervenants de l’ARC du temps accordé et des renseignements fournis dans le cadre de cette mission. Les vérificateurs et les agents de recouvrement de partout au pays et les membres du personnel de l’Administration centrale ont fait part de leurs points de vue et de leurs expériences valables à l’équipe d’évaluation afin d’enrichir l’analyse et l’interprétation des constatations.

8 Annexes

8.1 Annexe A : Lexique

Terme Définition
Agile La méthode Agile est une approche itérative et incrémentielle au développement de logiciels. Elle est fortement axée sur la collaboration et la souplesse, dans un cadre de gouvernance qui comprend à la fois les représentants du promoteur du projet et l’équipe de développement de la TI.
Incidence fiscale L’incidence fiscale correspond à l’impôt établi, aux remboursements d’impôt réduits, aux intérêts et aux pénalités, ainsi qu’à la valeur actuelle de l’impôt futur à établir résultant de mesures d’observation. Elle ne comprend pas l’incidence des renvois d’appels et des montants irrécouvrables.
Essais fonctionnels Les essais fonctionnels sont un processus de mise à l’essai d’un logiciel au cours de son développement pour s’assurer qu’il satisfait à toutes les exigences. Ces essais sont une façon de vérifier le logiciel afin de s’assurer qu’il possède toutes les fonctionnalités requises, précisées dans ses exigences fonctionnelles.
Integras Un système de gestion de cas qui donne à la communauté de la vérification les outils nécessaires pour attribuer les charges de travail de la vérification, assurer leur suivi, faciliter l’évaluation des risques liés aux contribuables, faire une meilleure sélection des cas et améliorer la façon dont les vérifications sont effectuées.
Impôt généré par la vérification L’impôt généré par la vérification attribue les résultats aux années de vérification et à toutes les années subséquentes. Ces résultats varient souvent en fonction du montant des nouvelles cotisations réelles en raison de certains facteurs pris en compte pour calculer l’impôt généré par la vérification, qui ne peuvent pas être déterminés uniquement à partir de nouvelles cotisations.
Essai d’acceptation par l’utilisateur Les essais d’acceptation par l’utilisateur constituent la dernière étape du processus de mise à l’essai du logiciel. Pendant ces essais d’acceptation, de vrais utilisateurs mettent à l’essai le logiciel afin de s’assurer qu’il peut exécuter des tâches dans les scénarios concrets, en fonction des spécifications.

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