Comité consultatif sur l’observation à l’étranger – Compte-rendu sur le traitement par l’Agence du revenu du Canada des Panama Papers et des Paradise Papers

L'honorable Diane Lebouthillier, C.P., députée,
ministre du Revenu national
7e étage
555, avenue Mackenzie
Ottawa (Ontario)  K1A 0L5

Objet : Comité consultatif sur l'observation à l'étranger – Compte-rendu sur le traitement par l'Agence du revenu du Canada des Panama Papers et des Paradise Papers

Madame la Ministre,

Au nom du Comité consultatif sur l'observation à l'étranger, j'ai le plaisir de vous fournir une mise à jour sur le travail de celui-ci depuis son dernier rapport en novembre 2017.

Lors de la réunion du 8 juin 2018, le Comité a reçu des présentations de la part de représentants de l'Agence du revenu du Canada au sujet de la façon dont l'Agence a traité les renseignements tirés des Panama Papers et des Paradise Papers. Vous trouverez ci-après les conclusions du Comité à la suite de ces présentations. Le présent document porte surtout sur le traitement des Panama Papers, divulgués en mai 2016, car l'Agence a eu plus de temps pour élaborer une stratégie d'intervention à leur égard qu'à l'égard des Paradise Papers, divulgués à la fin de 2017 – début de 2018. Cela dit, la stratégie et les commentaires du Comité sur les Panama Papers devraient, en général, pouvoir s'appliquer également aux Paradise Papers.

Panama Papers

Le terme « Panama Papers » désigne les renseignements issus d'environ 11,5 millions de documents du cabinet d'avocats panaméen Mossack Fonseca qu'a transmis un dénonciateur anonyme au Consortium international des journalistes d'investigation (ICIJ) de façon non autorisée (et vraisemblablement illégale). Les documents concernent environ 215 000 fiducies, sociétés et autres entités établies ou maintenues par ce cabinet dans divers paradis fiscaux détenues en propriété effective par un grand nombre de particuliers et autres entités résidents de nombreux pays différents. Le 9 mai 2016, l'ICIJ a rendu publique une base de données téléchargeable qui comportait des renseignements extraits par l'ICIJ des documents en question. À noter que la base de données ne contenait pas de copies des documents eux-mêmes, mais seulement des renseignements limités que l'ICIJ en avait tirés. L'Agence l'a immédiatement téléchargée et a entamé l'examen décrit ci-dessous. Elle a indiqué que son travail en ce qui concerne certains clients liés à Mossack Fonseca avait déjà commencé avant la fuite de données.

Examen de l'Agence

L'examen initial des données divulguées qu'a mené l'Agence lui a permis d'ajouter aux données qu'elle connaissait déjà quelque 16 000 éléments potentiellement liés au Canada. Elle a examiné ces éléments, repérés dans la base de données de l'ICIJ, afin de dresser une liste des contribuables canadiens que concernaient ces renseignements. L'absence de numéro d'identification canadien aux fins de l'impôt ou, dans certains cas, d'adresse canadienne a complexifié cette tâche. Il a alors fallu combiner les renseignements associés à un nom donné à des renseignements issus d'autres sources, y compris des déclarations et feuillets de renseignements, des divulgations volontaires antérieures, des renseignements sur les virements transfrontaliers, et des renseignements reçus d'autres administrations fiscales et de Revenu Québec. De plus, les renseignements fournis dans certains reportages médiatiques ont amené l'Agence à présenter, avec succès, des demandes péremptoires de renseignements auprès d'une importante institution financière canadienne qui a fait appel aux services de Mossack Fonseca afin d'établir environ 450 sociétés étrangères pour des clients canadiens et non canadiens.

Cet examen a permis de cibler quelque 3 348 entités non-résidentes concernées (sociétés, fiducies et entités semblables) possiblement liées au Canada et environ 2 700 propriétaires effectifs potentiels de telles entités (environ 80 % de particuliers et 20 % de sociétés et de fiducies). L'Agence a ensuite évalué le risque que lui posait chacune de ces entités. Environ 72 % des propriétaires effectifs potentiels repérés lors de l'examen initial se sont avérés non-résidents du Canada ou autrement non assujettis à l'impôt canadien, ou non identifiables au moyen des renseignements disponibles. Dans le cas des non-résidents, l'Agence a fourni les renseignements aux administrations fiscales étrangères concernées conformément aux dispositions sur l'échange de renseignements des conventions fiscales pertinentes (notamment dans le cas de la majorité des entités sur lesquelles l'institution financière a fourni des renseignements à la suite de demandes péremptoires mentionnées ci-dessus, entraînant la communication de renseignements à 19 pays). Environ 2 % des propriétaires effectifs restants avaient déjà fait l'objet d'une vérification, étaient décédés ou posaient par ailleurs un faible risque (dans le cas des personnes décédées, l'Agence fait un suivi afin de s'assurer que leurs successions respectent toute obligation fiscale canadienne héritée). De plus, l'Agence a accepté un petit nombre de divulgations volontaires de membres de ce groupe produites avant mai 2016 ou sans lien apparent avec les renseignements divulgués.

En ce qui concerne les 25 % restants des cas (environ 670), quelque 150 contribuables canadiens ont fait ou font l'objet d'une vérification, et certaines nouvelles cotisations ont été établies. Les autres suivront le même processus d'évaluation du risque et, au besoin, de vérification et de nouvelle cotisation en temps opportun. Pour l'instant, il n'est pas possible d'évaluer avec certitude le montant de l'impôt, des intérêts et des pénalités qui pourraient découler de ces mesures. Jusqu'à présent, l'examen de l'Agence a notamment permis de repérer au moins trois promoteurs canadiens de structures d'évasion fiscale ou d'évitement fiscal abusif à l'étranger liées à Mossack Fonseca. Le Centre d'observation des promoteurs de l'Agence a reçu ces renseignements en vue de prendre des mesures à cet égard. Dans le cas de promoteurs qui proposaient des stratagèmes à des résidents d'autres pays, l'Agence a communiqué des renseignements aux administrations fiscales de ces pays.

En ce qui concerne les 25 % restants des cas (environ 670), quelque 150 contribuables canadiens ont fait ou font l'objet d'une vérification, et certaines nouvelles cotisations ont été établies. Les autres suivront le même processus d'évaluation du risque et, au besoin, de vérification et de nouvelle cotisation en temps opportun. Pour l'instant, il n'est pas possible d'évaluer avec certitude le montant de l'impôt, des intérêts et des pénalités qui pourraient découler de ces mesures. Jusqu'à présent, l'examen de l'Agence a notamment permis de repérer au moins trois promoteurs canadiens de structures d'évasion fiscale ou d'évitement fiscal abusif à l'étranger liées à Mossack Fonseca. Le Centre d'observation des promoteurs de l'Agence a reçu ces renseignements en vue de prendre des mesures à cet égard. Dans le cas de promoteurs qui proposaient des stratagèmes à des résidents d'autres pays, l'Agence a communiqué des renseignements aux administrations fiscales de ces pays.

Paradise Papers

Dans le même ordre d'idées, le terme « Paradise Papers » désigne les renseignements tirés de documents volés à un cabinet d'avocats des Bermudes, Appleby Global, et fournis à l'ICIJ. L'Agence a une fois de plus téléchargé ces renseignements, rendus publics en trois temps entre novembre 2017 et février 2018. Il s'agit de données moindres que dans les Panama Papers. L'Agence en est à la première étape de l'examen des données téléchargées : y repérer les contribuables canadiens mentionnés et déterminer le risque qu'ils représentent. Les Paradise Papers contiennent environ 2 400 noms d'entités ou de particuliers qui semblent liés au Canada. L'Agence en a repéré environ 1 500 qui figurent à ses dossiers (environ 1 150 particuliers et 315 sociétés). À ce jour, elle a sélectionné environ 30 de ces cas aux fins de vérification, surtout des multinationales. Elle n'a encore fait aucune nouvelle cotisation. Or, l'Agence avait déjà ciblé bon nombre des entités et particuliers nommés dans les Paradise Papers avant les fuites de données et pris des mesures à leur endroit, y compris des évaluations des risques et des vérifications grâce à des méthodes d'évaluation des risques qui permettent de déceler l'inobservation.

Le Comité a remarqué la participation de l'Agence au Groupe de travail international pour le partage des renseignements et la collaboration (JITSIC) et son utilisation du réseau du JITSIC pour échanger avec d'autres administrations fiscales des renseignements obtenus lors de son examen quant aux Panama Papers et aux Paradise Papers. L'Agence a noté que plusieurs réunions de projet du réseau du JITSIC ont eu lieu afin de discuter des occasions d'obtention de données, de collaboration et d'échange de renseignements. Les membres du JITSIC continuent de collaborer quant à des enjeux communs en matière d'observation. Ils travaillent notamment en vue de repérer les intermédiaires qui facilitent et servent l'industrie des stratagèmes fiscaux à l'étranger, et les actionnaires et administrateurs prête-noms qui agissent au nom d'autres particuliers pour dissimuler l'identité de ces derniers.

Évaluation des mesures de l'Agence

Le Comité est bien conscient de la critique dans les médias et ailleurs sur la façon dont l'Agence a géré les Panama Papers et les Paradise Papers et, plus particulièrement, de l'absence apparente de recouvrements financiers ou de poursuites au cours des deux années qui ont suivi la divulgation de données tirées des Panama Papers. Lors de l'analyse de cette critique, il faut tenir compte de certains facteurs y compris les suivants :

1. La décision de l'ICIJ de publier seulement certains renseignements tirés par l'ICIJ des documents volés et non les documents eux-mêmes (apparemment pour se protéger contre une action en justice) a compliqué pour les autorités fiscales la détermination des stratégies souvent complexes qu'ont utilisées les contribuables.
2. Les contribuables qui participent à des stratagèmes d'évitement fiscal abusif ou d'évasion fiscale utilisent habituellement des structures complexes ou opaques qui peuvent rendre difficile et longue la détermination de l'identité du véritable propriétaire effectif d'une entité ou de la façon précise dont un stratagème contrevient aux lois fiscales.
3. Souvent, une fois un contribuable à haut risque ciblé, il faut obtenir des renseignements supplémentaires lors d'une vérification afin d'appuyer une nouvelle cotisation exacte. Bien que l'Agence ait de vastes pouvoirs en ce qui concerne la vérification et l'obtention de renseignements auprès des contribuables, ceux-ci ont le droit de contester les demandes de renseignements de l'Agence devant les tribunaux et, même si l'Agence peut l'emporter au bout du compte, le processus utilise des ressources déjà limitées et entraîne des retards (comme le souhaitent sans doute certains contribuables visés). Les demandes de contrôle judiciaire des demandes péremptoires de renseignements de l'Agence peuvent occasionner des retards de plusieurs mois, surtout lorsqu'un contribuable exerce tous ses droits d'appel. Les demandes de renseignements selon la Loi sur l'accès à l'information lors d'une vérification peuvent également entraîner des retards. En plus de retarder la vérification, ces tactiques utilisent, une fois de plus, des ressources qui pourraient servir à traiter d'autres dossiers.
4. Parfois, les administrations fiscales étrangères auprès desquelles l'Agence doit obtenir des renseignements ne peuvent les fournir en temps opportun en raison de la difficulté de les obtenir sur leurs territoires.
5. L'établissement d'une cotisation à la suite des vérifications nécessaires n'est qu'une première étape en vue de recouvrer les impôts, pénalités ou intérêts impayés. Si un contribuable se prévaut des droits d'opposition et d'appel prévus dans la Loi de l'impôt sur le revenu, une période d'environ trois ans pourrait normalement s'écouler entre le moment de la nouvelle cotisation et le prononcé d'un jugement à la Cour canadienne de l'impôt (pour les particuliers et de nombreuses sociétés, l'Agence ne peut prendre aucune mesure de recouvrement avant cette étape). Bien que l'Agence puisse sensiblement écourter cette période par la négociation d'un règlement avec le contribuable concerné, il est probable que de telles négociations l'exposent à des critiques pour d'autres motifs.
6. La comparaison des résultats des activités de l'Agence à ce jour avec les résultats qu'ont déclarés d'autres administrations fiscales doit se fonder sur des éléments comparables. Par exemple, le Comité comprend que les montants déclarés comme recouvrés à la suite de la divulgation des Panama Papers dans certaines autres administrations peuvent comporter des montants qui découlent de divulgations de contribuables dans le contexte de divers programmes d'amnistie et non pas toujours de vérifications et de l'établissement d'un montant d'imposition. De tels renseignements peuvent difficilement se comparer aux résultats des activités de l'Agence, car les contribuables canadiens impliqués dans les Panama Papers ou les Paradise Papers ne seraient pas admissibles à un allègement au moyen du Programme des divulgations volontaires (PDV). En mai 2018, un agent de l'Australian Taxation Office, l'administration fiscale de l'Australie, a déclaré (dans un rapport à l'intention d'un comité du Sénat australien) que l'organisation avait effectué un peu plus de 300 examens ou vérifications découlant des Panama Papers et qu'elle travaillait à résoudre environ 80 autres cas semblables. Ces examens portaient sur des dettes fiscales d'environ 65 millions de dollars australiens. L'ampleur des mesures de l'Agence à cet égard paraît donc semblable (150 vérifications ou examens, et 500 autres cas potentiels). L'expérience australienne suggère également une possible exagération dans certaines estimations publiées dans les médias quant aux recouvrements fiscaux qui pourraient découler des Panama Papers.
7. L'Agence doit composer avec certaines contraintes au moment de défendre ses mesures lorsqu'elle fait l'objet de critiques publiques ou d'une couverture médiatique erronée ou qui induit en erreur, en raison des dispositions relatives à la confidentialité de la Loi de l'impôt sur le revenu.

Commentaires et recommandations du Comité

1. Poursuite des efforts de l'Agence pour optimiser son utilisation des mégadonnées
   En premier lieu, le Comité répète un élément soulevé dans sa lettre à votre intention sur le traitement des mégadonnées à l'Agence. Des cas comme ceux des Panama Papers ou des Paradise Papers font ressortir la nécessité de traiter de grandes quantités de données, dont une bonne partie peut n'avoir aucun lien avec l'évasion fiscale ou l'évitement fiscal. Il sera question de cet enjeu de façon continue et permanente dans le contexte de la mise en œuvre de la Norme commune de déclaration, et de l'augmentation de la collaboration et de l'échange de renseignements avec d'autres administrations fiscales ainsi que de la disponibilité des sources de données tierces. Le traitement efficace de renseignements à cette échelle exige non seulement des techniques sophistiquées (une analyse informatique fondée sur des algorithmes, par exemple), mais aussi un personnel hautement qualifié. L'Agence doit poursuivre et intensifier ses efforts pour attirer et fidéliser les employés ainsi que pour examiner et, au besoin, améliorer ses programmes de formation internes. Le règlement de cas liés à des structures complexes et opaques d'évitement fiscal exige une connaissance approfondie de règles complexes dans les lois fiscales. Ainsi, l'Agence devrait envisager d'élargir ses équipes spécialisées afin que certaines équipes traitent uniquement les situations de ce type. En effet, la fréquence à laquelle un vérificateur travaille avec ces structures a une incidence sur la rapidité et l'efficacité de son évaluation de celles-ci et sur la prise des mesures de vérification qui s'imposent.
2. Équipes d'avocats spécialisées ou intégrées
   L'Agence pourrait discuter en détail avec le ministère de la Justice de la formation de groupes d'avocats spécialisés (et possiblement intégrés) pour traiter exclusivement les litiges qui découlent des vérifications et les questions juridiques soulevées lors des vérifications.
3. Potentiel des données sur l'écart fiscal pour établir des bases de référence afin d'évaluer l'incidence des activités d'observation à l'étranger et de mettre en lumière les secteurs d'intérêt pour les ressources d'observation
   Le 28 juin 2018, l'Agence a publié une étude sur l'estimation de l'écart fiscal à l'étranger, c'est-à-dire la différence entre les montants d'impôt réels perçus et le montant d'impôt que l'Agence pourrait percevoir à l'égard des activités à l'étranger de particuliers canadiens si ces contribuables respectaient entièrement la loi. On s'attend à une étude semblable en 2019 en ce qui concerne les contribuables canadiens constitués en société. Il pourrait s'avérer utile de comparer les montants d'imposition établis à la suite de divulgations comme celles des Panama Papers ou des Paradise Papers avec l'écart fiscal global afin de déterminer l'efficacité de ces révélations. Une telle mesure pourrait aider à déterminer, par exemple, le montant de l'écart fiscal à l'étranger qui résulte du type de structures cernées dans ces cas et à savoir dans quels secteurs l'Agence devrait se concentrer. Ces secteurs pourraient comprendre les stratégies d'évitement qui ne constituent pas une évasion fiscale criminelle et qui tombent dans la zone grise entre la planification fiscale acceptable et l'évitement fiscal abusif. De telles connaissances aideraient l'Agence à déterminer l'affectation optimale des ressources de vérification et la formation dont ses vérificateurs pourraient avoir besoin. La comparaison des résultats qui découlent des Panama Papers et des Paradise Papers avec les estimations de l'écart fiscal peut également aider à déterminer si les efforts d'exécution de l'Agence sur l'observation à l'étranger réduisent de façon permanente l'écart fiscal à l'étranger.
4. Nouvelles avenues en matière de ressources humaines
   L'Agence devrait déterminer s'il est possible de retenir les services de travailleurs de l'extérieur qui ont des compétences techniques, que ce soit en détachement ou de façon contractuelle, pour l'aider à avancer plus rapidement dans ce domaine à court terme. Elle pourrait ainsi offrir à ses employés une occasion de collaboration qui semble réciproquement avantageuse. Le Comité croit que bon nombre de jeunes professionnels de la comptabilité et du droit s'intéressent au travail d'intérêt public et que le traitement de l'évitement fiscal à l'étranger représente aujourd'hui l'un des domaines d'intérêt public les plus importants. La résolution de questions comme les échelles salariales ou les ententes de rémunération au rendement pour le personnel de l'Agence ne relève pas du Comité, mais il suppose que la direction de l'Agence accorde une attention adéquate à ces enjeux.
5. Surveillance de l'efficacité des recouvrements
   L'Agence devrait porter attention à tout écart matériel qui se creuse entre les montants d'imposition établis et confirmés et les montants réellement recouvrés. Le Comité n'a pas décelé de problème en particulier à cet égard, mais il demeure possible que les contribuables qui font l'objet d'un examen tentent d'éviter de payer leur dû en déménageant à l'étranger ou en y déplaçant leurs biens. Des mesures d'exécution à l'étranger quant à ces dettes fiscales sont possibles seulement lorsque le Canada et l'administration concernée ont des ententes d'assistance mutuelle, et l'Agence devrait porter toute difficulté à cet égard à l'attention du ministère des Finances en vue d'éventuelles discussions dans le cadre de la négociation de conventions.
6. Sensibilisation du public
   Le Comité a examiné la nécessité d'augmenter la publicité au sujet des activités de l'Agence dans ce secteur. Bien sûr, les dispositions relatives à la protection des renseignements personnels de la Loi de l'impôt sur le revenu limitent ce que l'Agence peut rendre public. Elle ne peut pas, par exemple, révéler l'identité de contribuables qui ont fait l'objet d'une vérification ou d'une nouvelle cotisation à moins que leur cas ne soit présenté devant les tribunaux et que ceux-ci aient rendu une décision, et pour cause. Or, ces dispositions n'empêchent pas l'Agence de divulguer les montants globaux établis ou recouvrés à la suite d'activités d'observation à l'étranger. Malgré le resserrement du PDV, l'Agence devrait continuer à publier des montants établis dans le cadre de ce programme à l'égard de certaines divulgations à l'étranger effectuées en temps opportun, car il est probable que ces divulgations découlent indirectement de mesures d'exécution sur l'observation à l'étranger accrues de l'Agence.
7. Rendement du capital investi
   Comme pour le traitement des mégadonnées, en général, l'Agence doit évaluer continuellement les coûts liés à l'exécution en comparaison avec les montants recouvrés, afin de déterminer les ressources à consacrer aux différents secteurs. L'estimation de l'écart fiscal à l'étranger donnera à l'Agence (et au public) une idée de l'importance relative des écarts fiscaux nationaux et à l'étranger ainsi que du poids relatif des efforts de l'Agence pour réduire ces écarts.

Le Comité vous soumet ce compte-rendu en tout respect et se fera un plaisir de prévoir une rencontre à un moment qui vous conviendra pour discuter de son examen et de ses recommandations, si vous le souhaitez.

Veuillez agréer, Madame, mes salutations distinguées.

Colin Campbell
Président du Comité consultatif sur l'observation à l'étranger