Comité consultatif sur l’observation à l’étranger – Procès-verbal – 14 décembre 2018

Vendredi 14 décembre 2018

Liste des participants

Membres du Comité consultatif sur l'observation à l'étranger

Président
Colin Campbell

Vice-présidente
Kimberley Brooks (par téléphone)

Membres

Représentants de l'Agence du revenu du Canada et autres participants

Sous-commissaire, Direction générale du secteur international, des grandes entreprises et des enquêtes
Ted Gallivan

Directrice exécutive, Bureau de liaison de l’observation à l’étranger
Gina Jelmini

Coordonnatrice, Bureau de liaison de l’observation à l’étranger
Stephanie Weber (par téléphone)

Directrice générale, Direction de l’observation à l’étranger et de la planification fiscale abusive
Sue Murray

Directrice générale, Direction du secteur international et des grandes entreprises
Alexandra Maclean

Directeur général intérimaire, Direction des enquêtes criminelles
Stéphane Bonin

Sous-ministre adjointe, Services du droit fiscal, ministère de la Justice
Lynn Lovett

Sous-ministre adjoint délégué, Services du droit fiscal, ministère de la Justice
Daniel Bourgeois

1. Ouverture de la séance et présentation des nouveaux membres

Ted Gallivan ouvre la séance et fait remarquer que les travaux du Comité influencent le changement à l’Agence du revenu du Canada. Il indique également que des circonstances favorables, comme le financement et un environnement propice à l’innovation, sont en place pour soutenir davantage de changements.

M. Gallivan décrit ensuite l’évolution progressive des programmes d’observation à l’étranger depuis 2012 2013. La première étape a mené à la formation d’équipes de vérification spécialisées dans les bureaux locaux, à la déclaration obligatoire des télévirements et à la création du Programme de dénonciateurs de l’inobservation fiscale à l’étranger. Ces mesures donnent maintenant des résultats positifs. La deuxième étape comprenait la mise en œuvre, en 2016-2017, de mesures supplémentaires comme la déclaration pays par pays et la norme commune de déclaration. Ces mesures ne sont pas complètement établies. Pour la dernière étape, l’Agence se tourne vers l’international, privilégiant les approches multilatérales et la collaboration avec d’autres administrations fiscales par l’intermédiaire de divers forums mondiaux auxquels le Canada participe activement.

M. Gallivan termine en souhaitant chaleureusement la bienvenue aux deux nouveaux membres du Comité : Brigitte Alepin et Arthur Cockfield.

2. Mot de bienvenue et résumé des travaux du Comité à ce jour; commentaires du Comité sur les deux premières années

Colin Campbell (président) souhaite également la bienvenue aux nouveaux membres et résume les travaux du Comité à ce jour. Il note que, conformément à son mandat, le Comité se penche sur les enjeux cernés par l’Agence. Par exemple, le Comité a fait des recommandations sur le Programme des divulgations volontaires, l’utilisation par l’Agence des mégadonnées et le traitement par celle-ci des fuites de données dans le cadre des Panama Papers et des Paradise Papers. (Les commentaires du Comité sur ce dernier point n’ont pas encore été publiés de façon officielle.)

M. Campbell note que le mandat du Comité a été modifié. Auparavant, le Comité ne se penchait pas sur les considérations d’ordre législatives. Malgré ces modifications, le Comité a toutefois des limites à respecter, et cela se reflète sur l’influence qu’il peut avoir sur le plan législatif et sur le type de recommandations qu’il peut proposer.

3. Aperçu des programmes d’observation du secteur international, des grandes entreprises et des enquêtes criminelles de l’Agence; évolution du programme d’observation à l’étranger et de la planification fiscale abusive

Les membres ont eu l’opportunité de poser des questions et soulever des points d’intérêts suite à la présentation de l’aperçu des programmes de la Direction générale.

Enquêtes criminelles

Une évaluation du programme réalisée en 2010 a abouti à la mise en œuvre de modifications visant à renforcer la capacité de l’Agence à lutter contre l’évasion fiscale par l’entremise de son Programme d’enquêtes criminelles. Parmi les changements clés, il y avait la centralisation du Programme dans quelques bureaux afin de constituer la masse critique nécessaire pour mener des enquêtes plus complexes et pour harmoniser les sites avec les principaux intervenants de l’Agence, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service des poursuites pénales du Canada. Les priorités du Programme ont été réorientées vers des enquêtes des cas flagrants impliquant ceux qui font la promotion de stratagèmes d’évasion fiscale et ceux qui cachent illégalement leurs actifs à l’étranger. De plus, des améliorations ont été apportées à la sélection de la charge de travail à l’échelle nationale.

Le Comité suggère que l’Agence cible également l’évasion fiscale à l’étranger qui implique le blanchiment d’argent. Il estime que l’inclusion des pénalités et des intérêts dans les résultats (en dollars) de l’évasion fiscale pourrait entraîner une augmentation d’environ 20 % des recettes. Les membres discutent des liens et des renvois entre les programmes civil et criminel. Ils discutent aussi de la zone grise entourant la planification fiscale qui est un domaine dans lequel les organisations criminelles sont devenues plus sophistiquées.

Les membres discutent des conséquences de l’évasion fiscale, en particulier les peines d’emprisonnement et les casiers judiciaires, ainsi que des avis de mesures d’exécution publiés dans les médias par l’Agence. Ils remarquent que, auparavant, les avis sur les condamnations criminelles étaient publiés seulement au moment de la déclaration de culpabilité, alors que, maintenant, ils le sont aussi lorsque les mandats de perquisition sont exécutés et que les accusations sont portées. Les membres constatent que le nombre de condamnations a diminué depuis la transformation, mais que les recettes sont plus élevées. Il s’ensuit une discussion sur les avantages potentiels d’un deuxième volet pour les cas d’évasion fiscale ayant des conséquences moins importantes et donc un fardeau de la preuve moins lourd.

Les membres discutent d’autres sujets, comme la responsabilité stricte. Il est suggéré qu’il leur serait utile d’avoir plus d’information sur l’expérience d’autres administrations fiscales ayant recours à ce principe législatif, sur le privilège du comptable et d’autres élargissements d’affirmations de privilège, ainsi que sur les liens entre la cryptomonnaie et l’évasion fiscale. Les possibilités de diffusion dans les médias et de dissuasion font l’objet de discussions.

Secteur international et des grandes entreprises

Ce programme s’adresse à une population bien définie. La couverture est solide et soutenue par une bonne évaluation des risques et d’excellents vérificateurs dans les bureaux locaux. Le milieu des affaires considère qu’une vérification fiscale est une expérience intense pour les contribuables.

Les membres discutent du modèle opérationnel actuel qui décentralise les décisions en matière de vérification vers les bureaux locaux.

La validité des recettes fiscales générées par les vérifications et son effet sur la prise de décision en matière de vérification sont également examinés par les membres. Ces derniers suggèrent que le fait de savoir comment des données améliorées se traduisent en résultats démontrables constitue un sujet qui mérite des discussions plus approfondies.

Les membres se penchent sur les questions de dissuasion et de mesure du rendement, dans la mesure où celles-ci sont influencées par l’indifférence des contribuables relativement aux vérifications et par les stratégies de résistance et de prolongation de ces derniers lors d’une vérification.

Il est souligné que l’observation volontaire est déjà en forte hausse comparativement à l’année dernière. Cependant, le comportement d’inobservation répété continue à poser des difficultés. Cela entraîne des discussions sur les régimes de pénalités.

Planification fiscale abusive et inobservation fiscale à l’étranger

Le programme a beaucoup évolué depuis 2013. De nouvelles sources de données et la capacité de tirer des renseignements d’entreprise favorisent une bonne évaluation des risques et sélection des dossiers. Des difficultés surviennent à l’étape de la vérification et de la nouvelle cotisation en raison du faible niveau de coopération des contribuables ou des conseillers qui prolongent le processus de vérification et entament un litige.

Le programme reste axé sur la préservation de l’équité du régime fiscal. Le groupe cible s’est stabilisé et est mieux compris, ce qui permet au programme de mieux concentrer ses ressources et initiatives. Les activités du programme visent généralement à nuire aux stratagèmes de planification fiscale et à trouver le revenu à l’étranger non déclaré par les particuliers fortunés. Le Comité exprime le souhait d’en savoir davantage sur le groupe cible, car il n’existe pas beaucoup de données publiques.

Le Comité discute du rôle des organismes de bienfaisance dans les stratégies de planification fiscale au Canada.

Les membres discutent d’autres critères de risques possibles au sein de la population cible. Ils reconnaissent que l’évaluation des risques présente un caractère incertain et que la détermination de ceux ci peut changer en fonction de renseignements obtenus par la suite. De plus, les difficultés rencontrées pour obtenir la documentation et les renseignements nécessaires ainsi que les processus de recours sont examinés, de même que les moyens de les résoudre, y compris l’utilisation du mécanisme d’enquête qui peut également être utilisé en matière civile.

Le Programme de dénonciateurs de l’inobservation fiscale à l’étranger a été discuté, car il enrichit les sources de données utilisées pour l’évaluation des risques et la sélection des dossiers à vérifier. Des discussions ont lieu sur les règles d’admissibilité et la protection des informateurs.

4. Examen plus approfondi des programmes, des activités et des projets

Les représentants de l’Agence fournissent des précisions sur les résultats des programmes (par exemple, 190 enquêtes criminelles en cours dont certaines présentent une composante à l’étranger; mise en œuvre de nouvelles initiatives, comme le Joint Chiefs of Global Tax Enforcement, ou J5, et les groupes de travail internationaux composés de deux administrations ou plus). Le nouveau modèle opérationnel pour les enquêtes criminelles permet à plusieurs enquêteurs de travailler sur différents aspects d’un même dossier. Auparavant, on avait un dossier par enquêteur. De plus, le programme a récemment obtenu du succès lors d’une enquête en vertu de l’article 231.4, qui a permis de déceler 10 millions de dollars d’impôt éludé. On s’attend à de bons résultats découlant de ces améliorations au programme.

Des améliorations en technologie de l’information (comme la base de données sur la disposition générale anti-évitement qui permettra aux contribuables et aux conseillers de connaître la position de l’Agence sur un plan ou un stratagème fiscal; la plate-forme unique pour les choix; des outils permettant de détecter et de voir les relations entre les entités juridiques) améliorera les services, la certitude et l’évaluation des risques.

En ce qui a trait à la planification fiscale abusive et l’inobservation à l’étranger, le recours à des approches qui utilisent de nombreuses sources de données et divers algorithmes permet de mieux analyser les tendances en matière d'inobservation, qui sont généralement difficiles à quantifier. L’initiative relative aux entités apparentées s’avère utile pour définir la population cible et en déterminer l’étendue.

5. Présentation du ministère de la Justice

Les représentants du ministère de la Justice ont fait une présentation sur les Services en droit fiscal, lequel fournit à l’Agence des conseils juridiques et mène des poursuites au nom de celle-ci. Ils parlent surtout du partenariat solide entre l’Agence et leur ministère, ainsi que de la constante amélioration des programmes et des services pour continuer à répondre aux besoins des ministères clients. Après la présentation, on discute des besoins de l’Agence.

Parmi les changements les plus importants, on souligne les initiatives visant à permettre une plus grande contribution juridique durant l’étape de vérification, en vue de fournir des conseils stratégiques qui renforcement la viabilité de la cotisation. À cette étape, il arrive souvent que la révision de documents soit très intense ou qu’on constate des problèmes ayant d’importantes répercussions. On souligne aussi que le ministère de la Justice s’efforce, lorsqu’il offre des services-conseils, d’améliorer la clarté de ses analyses axées sur les risques en ce qui a trait aux chances de succès d’un litige.

Le Comité demande si les contraintes en matière de règlement posent des difficultés. Les représentants de l’Agence précisent qu’elles n’en posent généralement pas étant donné qu’il y a de nombreux éléments à considérer, et que leur principale préoccupation concerne plutôt les ressources et les capacités en matière de litige. Les membres discutent d’un nouveau contexte concernant les litiges fiscaux au Canada qui s’appuie sur d’immenses ressources juridiques sous surveillance stratégique. Ils se demandent si le ministère de la Justice prévoit la réaffectation de ressources en fonction des besoins, ainsi qu’à l’élaboration et au maintien de compétences spécialisées. D’autres options sont explorées au cours de la discussion, telles que des programmes d’échange similaires à ceux qui existent aux États-Unis et la collaboration du milieu universitaire. Malgré le taux de réussite de 90 % pour tous les cas, les représentants du ministère de la Justice indiquent qu’ils sont néanmoins très disposés à explorer des modèles de ressources pouvant améliorer la capacité de l’Agence de réaliser ses priorités.

6. Besoins propres aux programmes et prochains défis; devancer les contrevenants déterminés qui disposent d’importantes ressources

Commentaires (moyen et long terme) du Comité sur l’élaboration stratégique des programmes

Direction à prendre (politiques, conséquences, dissuasion, technologie, etc.)

Les représentants de l’Agence demandent au Comité d’indiquer de façon spontanée quelles devraient être les prochaines priorités des programmes internationaux d’observation fiscale, à la lumière des exposés et des discussions de la journée. Les éléments suivants ressortent :

  1. Capacité : accroître la formation et les connaissances techniques des vérificateurs (par exemple, avec un programme de maîtrise en fiscalité).
  2. Embauche d’avocats et de spécialistes à temps partiel; solutions de rechange pour l’expertise juridique.
  3. Communication de renseignements confidentiels (article 241) : anticiper les réactions négatives du public et la frénésie médiatique; préserver la perception du public quant à l’équité (par exemple, lorsqu’on parle des cas très médiatisés et des décisions rendues par les tribunaux); mettre l’accent sur les leçons apprises; améliorer les communications en général, les stratégies et produits de communication; avoir plus souvent recours aux médias sociaux; mettre l’accent sur la capacité de l’Agence à corriger le tir.
  4. Mise au point de stratégies pour exploiter l’indignation morale au sein des cohortes ou des communautés afin de réduire l’acceptabilité sociale de la fraude; faire le portrait complet de ceux qui cachent leur richesse.
  5. Enquêtes criminelles : tirer profit de l’expérience obtenu d’autres administrations fiscales dans l’application des dispositions relatives à la responsabilité stricte, à la fraude commerciale et aux délits d’entreprise.
  6. Participer à la recherche et à la réflexion en cours sur la hausse de la fraude fiscale et le renforcement de la responsabilité des entreprises.
  7. Évaluation de l'incidence que les changements au Programme des divulgations volontaires ont eu sur les particuliers fortunés : choisissent-ils de quitter le pays?
  8. Études de cas de données anonymes et de situations factuelles de divulgation à l’étranger par l'entremise du Programme de dénonciateurs de l’inobservation fiscale à l’étranger.
  9. Traités : la procédure amiable modifiera-t-elle les positions? constatations du Canada suite à son évaluation des positions concernant les vérifications fiscales; observations du Comité; érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices; rôle du préambule dans l’application de la disposition générale anti-évitement.
  10. Statut d’agent de la paix (non armé) pour les enquêteurs; agents de liaison internationaux intégrés aux administrations étrangères.
  11. Définition de l’Agence de l'« évasion fiscale criminelle »; deuxième voie pour l’évasion fiscale criminelle ayant moins de conséquences et un fardeau de la preuve moindre.
  12. Privilège : Décisions des tribunaux, opinions d’universitaires.
  13. Échangeurs de cryptomonnaie : démonstration des outils de détection d’autres administrations fiscales.
  14. Défis propres à la mesure du rendement : démontrer la pertinence d’avoir plus de données et de renseignements d'entreprise.
  15. Incitatifs pour encourager la coopération des contribuables.

7. Partenariats de recherche et autres ententes de collaboration

Le Comité discute de la viabilité des différentes façons dont l’Agence pourrait s’associer à des agents externes dans le cadre de projets de recherche afin d’enrichir son programme de recherche stratégique et de le rendre plus opérationnel et plus axé sur les programmes. Plusieurs idées sont lancées en vue d’attirer des candidats, comme l’accès aux données regroupées de l’Agence et les possibilités de publications conjointes.

On mentionne la tenue d’une journée de conférences (comme cela a été fait au Royaume-Uni) à laquelle on inviterait des conférenciers à publication garantie à parler d’un résultat ou d’un événement proposé. On suggère aussi de mener un projet de recherche avec les associations professionnelles clées. Il est proposé que le Comité puisse, par l’intermédiaire de l’Agence, lancer un appel de propositions aux universités de ses membres pour des projets de recherche spécifiques dans le cadre d’un programme de recherche stratégique global qu’elle pourrait superviser. Dans ce scénario, les membres se retireraient des discussions en fonction des projets auxquels ils envisagent de présenter leur candidature.

On note également que la recherche conjointe pourrait s’harmoniser aux programmes de maîtrise soutenant les possibilités de thèse.

8. Prochaines étapes/plan stratégique

Une discussion téléphonique sera organisée en janvier pour examiner et peaufiner la liste des priorités établies lors de la réunion d’aujourd’hui. Cela permettra au Comité d’élaborer un plan stratégique pour orienter ses prochains travaux, et ses membres pourront donc se concentrer sur les questions au sujet desquelles l’Agence bénéficierait le plus de leur expertise, de leurs conseils et de leurs recommandations en vue d’améliorer ses programmes.

Le Comité cherchera également à préciser son approche en matière de recherche conjointe.

La prochaine réunion en personne aura lieu en avril ou en mai. Le Comité insiste sur la nécessité d’une planification précoce.

9. Procès-verbal de la réunion du 8 juin 2018

Le Comité approuve le procès-verbal de la réunion du 8 juin 2018.

10. Clôture de la séance

Le président remercie les membres de leur participation et la séance est levée. Les membres tiennent ensuite leur brève discussion habituelle à huis clos.

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