Écart fiscal : vue d’ensemble sommaire

En avril 2016, le gouvernement du Canada a pris l’engagement d’estimer l’écart fiscal fédéral. Une équipe dédiée a été mise sur pied à l’Agence du revenu du Canada (ARC) pour examiner différents aspects de l’écart fiscal et publier une série de rapports d’analyse sur ce sujet.

La publication des estimations de l’écart fiscal et des méthodes employées fournit au gouvernement du Canada et au public des renseignements sur l’inobservation fiscale et aide le gouvernement à respecter son engagement à l’égard de la transparence. Il est primordial de comprendre comment et pourquoi les contribuables n’observent pas leurs obligations fiscales; cela contribue à préserver l’intégrité du régime fiscal et à protéger l’assiette fiscale du Canada. L’assiette fiscale soutient des programmes et des prestations qui améliorent la qualité de vie de tous les Canadiens.

Jusqu’à maintenant, l’ARC a publié quatre rapports sur l’écart fiscal :

  • une étude conceptuelle sur l’estimation de l’écart fiscal (juin 2016);
  • une estimation de l’écart fiscal lié à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (juin 2016);
  • un rapport sur l’observation concernant l’impôt sur le revenu des particuliers au Canada (juin 2017);
  • un rapport sur l’observation fiscale des particuliers à l’échelle internationale (juin 2018).

Ces rapports, disponibles sur le site Web du gouvernement du Canada, fournissent des renseignements détaillés sur les efforts de l’ARC en matière d’observation et décrivent les méthodes d’estimation de l’écart fiscal. Les écarts fiscaux estimés pour l’année d’imposition 2014 comprennent :

  • un écart fiscal lié à l’impôt sur le revenu des particuliers de 11,7 milliards de dollars ou 8,6 % des revenus tirés de l’impôt fédéral sur le revenu des particuliers;
  • un écart fiscal lié à la taxe sur les produits et services (TPS) de 2,9 milliards de dollars ou 7,1 % des recettes de la TPS;
  • ensemble, l’écart lié à la TPS et l’écart lié à l’impôt sur le revenu des particuliers totalisent 14,6 milliards de dollars ou 8,3 % des revenus correspondants.

Voir la description de l’estimation de l’écart fiscal fédéral ci-dessous.

 Estimation de l’écart fiscal fédéral

  • Étude conceptuelle (juin 2016)
    • Fondements conceptuels de l’étude sur l’écart fiscal du Canada
  • Écart fiscal lié à la TPS (juin 2016)
    • Écart en matière de déclaration de 2,9 milliards de dollars en 2014. Ce montant représente l’écart fiscal fédéral lié à la TPS, sans la composante provinciale de la taxe de vente harmonisée
  • Écart fiscal national lié à l’impôt sur le revenu des particuliers (juin  2017)
    • Écart en matière de déclaration de 6,5 milliards de dollars en 2014
    • Écart en matière de paiement de 2,2 milliards de dollars en 2014. Ce montant comprend l’écart en matière de paiement pour les composantes nationales et internationales de l’écart fiscal lié à l’impôt sur le revenu des particuliers
  • Écart fiscal international lié à l’impôt sur le revenu des particuliers (juin 2018)
    • Écart en matière de déclaration situé entre 0,8 milliard et 3,0 milliards de dollars en 2014
  • Écart fiscal national et international lié à l’impôt des entreprises constituées en société (2019)
    • En cours

Le prochain rapport sur l’écart fiscal portera sur l’inobservation fiscale des entreprises constituées en société. Il permettra à l’ARC de fournir une estimation plus complète de l’écart fiscal fédéral. L’ARC continuera à collaborer avec les intervenants concernés et des experts externes dans le but d’approfondir son travail sur l’écart fiscal.

En quoi consiste l’écart fiscal?

Au sens large, l’écart fiscal est la différence entre les impôts qui devraient être payés si toutes les obligations fiscales étaient pleinement respectées dans tous les cas et les impôts qui sont effectivement payés et recouvrés.

L’écart fiscal est parfois perçu comme une façon de mesurer l’évasion ou la fraude fiscale. Cependant, l’écart fiscal est le résultat d’actions volontaires et involontaires. Par exemple, l’inobservation peut être attribuable à :

  • des choix délibérés (par exemple, un contribuable qui dissimule des revenus, ou qui demande une déduction ou un crédit dont le montant dépasse celui auquel il avait droit);
  • des erreurs;
  • la méconnaissance des obligations en matière de production, de déclaration et de paiement;
  • une incapacité à respecter les obligations (par exemple, un contribuable qui a déclaré faillite et qui ne peut pas payer ses dettes fiscales).

Par ailleurs, les changements apportés aux règles fiscales et les évènements économiques peuvent influer sur l’écart fiscal. Par exemple, des changements à un formulaire d’impôt peuvent favoriser le respect des obligations en matière de déclaration, tandis qu’une hausse des faillites à la suite d’une récession peut nuire au respect des obligations en matière de paiement. Par conséquent, les niveaux d’écart fiscal ne relèvent pas entièrement du gouvernement. Cela signifie aussi qu’il est impossible de recouvrer chaque dollar de l’écart fiscal (c’est-à-dire qu’il ne pourra jamais être à zéro). Cependant, les activités d’observation et de visibilité de l’ARC peuvent aider à réduire l’écart fiscal fédéral au Canada. En fait, les administrations fiscales ont pour principal objectif de trouver des moyens d’accroître le taux d’observation volontaire.

Estimer l’écart fiscal

L’estimation de l’écart fiscal est complexe et demande une analyse nuancée. Il est difficile d’estimer directement l’écart fiscal puisqu’il faut tenir compte de revenus, d’actifs et d’activités économiques qui peuvent être dissimulés de façon intentionnelle, ou d’erreurs qui peuvent être difficiles à détecter.

En général, l’estimation de l’écart fiscal requiert l’application de l’une des deux approches suivantes pour estimer la perte fiscale.

  • Méthodogie descendante : Souvent utilisée lorsqu’il est question de taxes nationales indirectes comme la TPS/TVH, l’approche descendante utilise des données agrégées (habituellement des données des comptes nationaux ou des données autres que des données fiscales) en vue d’estimer l’assiette fiscale. Cette dernière est alors utilisée pour calculer une valeur théorique de l’impôt qui devrait être payée et recouvrée, en appliquant un taux d’imposition effectif. Le montant réel de l’impôt payé et recouvré est alors soustrait de la valeur théorique afin d’obtenir une estimation de l’écart fiscal.
  • Méthodogie ascendante : Souvent utilisée pour les impôts directs comme l’impôt sur le revenu, l’approche ascendante utilise des données fiscales administratives afin d’estimer l’écart fiscal. En général, on mesure l’inobservation en utilisant un échantillon statistiquement représentatif de contribuables ayant fait l’objet d’une vérification, qu’on extrapole à l’ensemble des contribuables en vue de produire une estimation de l’écart fiscal. Cette estimation de l’inobservation est souvent fondée sur des données provenant de vérifications ou d’enquêtes.

Selon un sondage mené par l’Organisation de coopération et de développement économiques en 2015, 14 pays ont indiqué avoir publié des estimations liées à au moins un type d’impôt (habituellement la taxe à valeur ajoutée), tandis que seulement 7 pays ont indiqué l’avoir fait pour tous les principaux types d’impôts. Ces estimations de l’écart fiscal comprennent habituellement :

  • les taxes à valeur ajoutée comme la TPS/TVH;
  • l’impôt sur le revenu des particuliers;
  • l’impôt sur le revenu des entreprises;
  • les taxes d’accise (comme celles sur le tabac, l’alcool et les voitures de luxe).

Il convient de noter que, à notre connaissance, aucun pays ne publie actuellement une estimation de l’écart fiscal se rapportant exclusivement à l’inobservation à l’étranger.

L’ARC, en collaboration avec la Fondation canadienne de fiscalité, a tenu une conférence en juin 2017 avec des fonctionnaires de gouvernements étrangers et des experts pour échanger sur les points de vue et les meilleures pratiques liés à l’estimation de l’écart fiscal. Le manque de précision des estimations de l’écart fiscal a été largement admis par ceux qui produisent des estimations, en raison surtout de difficultés liées aux données dans le contexte international.

Certains observateurs ont indiqué que l’écart fiscal atteignait 47,8 milliards de dollars en 2010, selon une étude du Conference Board du Canada demandée par l’Institut SAS. Il est important de noter que le Conference Board du Canada a en fait produit un large éventail d’estimations (allant de 8,9 milliards à 47,8 milliards de dollars). L’estimation de la limite supérieure repose sur l’hypothèse que le régime fiscal, les stratégies d’observation et l’économie du Canada étaient identiques à ceux des États-Unis, alors qu’en fait il existe de grandes différences. Le Conference Board du Canada a lui-même souligné qu’une analyse détaillée et rigoureuse de l’écart fiscal canadien fournirait une estimation plus fiable.

Le Canada et l’écart fiscal

À ce jour, l’ARC a publié quatre rapports sur l’écart fiscal.

Publié en juin 2016, le rapport Écart fiscal au Canada : Une étude conceptuelle a été la première démarche entreprise par l’ARC pour comprendre le concept de l’écart fiscal et déterminer ce que cet écart peut – et ne peut pas – dire aux Canadiens et à l’ARC au sujet de l’observation liée au régime fiscal du Canada. Cette étude a permis de fournir une définition de l’écart fiscal, de décrire les défis en lien avec l’estimation de l’écart fiscal et d’examiner comment les estimations de l’écart fiscal peuvent être utilisées dans l’administration des impôts. Elle a aussi permis de présenter un aperçu du travail réalisé par certains pays qui utilisent une estimation de l’écart fiscal.

Également publié en juin 2016, le rapport Estimation et analyse de l’écart fiscal lié à la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée a fourni une estimation de l’écart fiscal du Canada lié à la TPS/TVH. Cet écart a été estimé à 4,9 milliards de dollars en 2014, tandis que la partie liée à la TPS (c’est-à-dire la composante fédérale) s’élevait à environ 2,9 milliards de dollars. L’analyse porte sur une période de 15 ans afin de tenir compte des changements apportés à la politique fiscale canadienne, y compris l’introduction de la TVH dans plusieurs provinces pendant cette période. L’écart fiscal moyen lié à la TPS/TVH a été estimé à 5,6 % des recettes potentielles en TPS/TVH sur une période de 15 ans (de 2000 à 2014). En plus de fournir l’estimation de l’écart fiscal lié à la TPS/TVH, qui a été calculée par le ministère des Finances, le rapport présente la méthodologie appliquée et situe l’estimation de l’écart par rapport à celle d’autres administrations fiscales.

En juin 2017, l’ARC a publié son troisième rapport, intitulé Recettes fiscales assurées et écart fiscal du système d’impôt fédéral sur le revenu des particuliers, qui consiste en une estimation de l’écart fiscal national lié à l’impôt sur le revenu des particuliers et en une mesure de l’observation liée à l’impôt sur le revenu au Canada au moyen d’indicateurs de recettes fiscales assurées. Le rapport permet de constater que la vaste production de renseignements par des tiers, en combinaison avec d’autres caractéristiques du régime fiscal, contribue à une assiette fiscale qui est en grande partie assurée ou qui présente un faible risque d’inobservation avec un minimum d’intervention directe de l’ARC. Le rapport indique que 86 % du revenu ayant fait l’objet d’une cotisation était considéré comme des recettes fiscales assurées en 2014.

Le rapport contenait aussi deux estimations de l’écart fiscal pour l’année d’imposition 2014 :

  • les impôts établis sur le revenu des particuliers qui ne sont pas recouvrés par l’ARC ont été estimés à environ 2,2 milliards de dollars;
  • les pertes d’impôt fédéral associées aux revenus non déclarés gagnés dans certaines des principales activités de l’économie clandestine se chiffrent à environ 6,5 milliards de dollars.

Ensemble, ces deux écarts fiscaux totalisent 8,7 milliards de dollars ou 6,4 % des revenus tirés de l’impôt fédéral sur le revenu des particuliers pour l’année d’imposition 2014.

Le quatrième rapport de l’ARC, intitulé Estimations de l’écart fiscal à l’échelle internationale et résultats en matière d’observation pour le système d’impôt fédéral sur le revenu des particuliers, s’est penché sur la composante internationale de l’écart fiscal, en mettant l’accent sur les particuliers, et s’appuie sur l’étude sur l’écart fiscal national lié à l’impôt sur le revenu des particuliers. Le rapport fournit une analyse approfondie des exigences en matière de déclaration à l’étranger et des vérifications internationales menées fondées sur le risque, et donne une estimation de l’écart fiscal des revenus d’investissement à l’étranger du Canada. Pour l’année d’imposition 2014, l’écart fiscal des revenus d’investissement à l’étranger a été estimé entre 0,8 milliard et 3,0 milliards de dollars ou 0,6 % et 2,2 % des revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers.  

À l’avenir

Le programme d’estimation de l’écart fiscal de l’ARC fournit des renseignements tant à l’ARC qu’au public sur l’observation et l’inobservation fiscales. Il contribue à l’engagement du gouvernement à l’égard de la transparence et d’un régime fiscal équitable.

Le gouvernement est déterminé à continuer à estimer l’écart fiscal. Le prochain rapport sur l’écart fiscal portera sur l’inobservation fiscale des entreprises constituées en société. Ce rapport permettra à l’ARC de fournir une estimation plus précise de l’écart fiscal global du Canada.

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